La naissance de la filière sportive territoriale

5 Le développement du sport en France remonte à la fin du XIX^e siècle sous l’impulsion des pouvoirs publics et des fédérations sportives. À l’échelle locale, les principaux acteurs sont les associations, les élus politiques chargés des sports, mais aussi les salariés fonctionnaires et contractuels du champ sportif territorial. Au cours des dernières décennies, l’importance du sport va croître considérablement jusqu’à figurer, désormais, dans la plupart des politiques territoriales  [14]. À l’origine, l’histoire du sport territorial est étroitement liée à la construction des premiers équipements, notamment pour les scolaires  [15]. Pour N. Haschar-Noé, elle constitue une étape décisive dans la structuration des services des sports [16]. Avec la construction massive des piscines notamment, dans les années 1970, pour résorber le risque de noyade d’enfants sur les bords de mer, les collectivités doivent recruter du personnel spécialisé, les maîtres nageurs sauveteurs (MNS), dont la profession est régulée dès 1951 (loi du 24 mai). Ces premiers recrutements expliquent aussi pourquoi les directeurs de service des sports sont très souvent d’anciens spécialistes de la natation. Puis, pour répondre à la demande des instituteurs et des parents, va s’ajouter progressivement une autre catégorie d’agent territorial, plus polyvalente et plus mobile aussi : les moniteurs municipaux des sports [17]. Tandis que les maîtres nageurs, recrutés pour surveiller les bassins, voient leurs tâches s’élargir à l’entraînement de la natation puis à l’enseignement d’activités aquatiques diversifiées (bébés nageurs, aquagym, etc.), les moniteurs sont affectés à l’enseignement de l’éducation physique et sportive auprès des écoles primaires puis au sein des écoles municipales des sports. Le patrimoine sportif se diversifiant considérablement, la spécialisation des agents se systématisant, la mise en place des services des sports autonomes se généralise au début des années 1980. Dès lors, la question de la place et de la légitimité de ces services va permettre de juger de l’importance accordée aux sports et aux moyens de leur mise en œuvre par des professionnels issus du milieu, mais dont les statuts, au début des années 1990, restent encore à inventer. Devant l’enjeu croissant des politiques sportives territoriales, la nécessité criante de donner un statut adapté au fonctionnaire sportif territorial et de renforcer sa légitimité professionnelle devient l’objet de revendications répétées, émanant notamment du syndicat national des directeurs des sports (SNDS). Ces revendications vont conduire le législateur à créer, en 1992, la filière sportive territoriale. Celle-ci remplace l’ancien statut communal dont les caractéristiques étaient l’absence de catégorie A et un recrutement sur titre  [18]. Les décrets organisent trois cadres d’emplois sportifs au sein des collectivités. Il s’agit des conseillers territoriaux des activités physiques et sportives (CTAPS) de catégorie A, des éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives (ÉTAPS) de catégorie B et des opérateurs territoriaux des activités physiques et sportives (OTAPS) de catégorie C. Progressivement, les agents des services municipaux des sports se voient investis de nouvelles missions concernant la gestion du sport et doivent redéfinir leurs secteurs d’intervention (gestion des équipements de proximité, management des personnels d’encadrement, rationalisation des coûts de fonctionnement...).

Des services des sports autonomes et gestionnaires

6 « Nous sommes là pour gérer l’économie d’un service » (Jean-Luc). Les premières études attestant de l’orientation gestionnaire des services des sports datent des années 1990. C. Noir par exemple montre comment, face à l’autonomie et à la gestion plus économique du sport local, certains services municipaux se sont structurés, ont rationalisé leurs processus de décision et optimisé leur mode de fonctionnement  [19]. J.-F. Chaze décrit ce processus de transformation des services municipaux des sports, depuis leur création jusqu’à leur forme actuelle de plus en plus managériale  [20]. L’auteur conclut que l’organisation du service municipal des sports répond de plus en plus désormais à un « management stratégique ». L’augmentation des dépenses consacrées au sport (selon l’INSEE, les dépenses des collectivités locales consacrées au sport sont passées de 1,2 milliards d’euros en 1980 à 9,6 milliards d’euros en 2006, situant actuellement le budget sport à environ 6 % du budget global), comme le recrutement constant d’agents de la filière sportive (selon le CNFPT, on compte 12 700 agents en 1996, 16 400 en 2003 et plus de 20 000 aujourd’hui) témoignent de l’intérêt des élus pour ce secteur. Peu à peu, l’intervention sportive locale devient indispensable. Selon diverses enquêtes du CNFPT, les services des sports existent désormais dans plus de 70 % des communes de plus de 5 000 habitants  [21]. Mais l’absence d’un service des sports ne signifie pas pour autant l’absence de politique sportive car la plupart des collectivités locales appliquent une politique sportive, même embryonnaire, ne serait-ce que par le versement de subventions aux associations  [22]. Ces services communaux ne sont pas tous rangés au même niveau. Parfois peu considérés, ceux-ci voient alors leurs tâches cantonnées à quelques secteurs d’intervention épars et limités. Le plus souvent, ils restent rattachés à un service technique ou administratif : technique parce que les collectivités sont propriétaires d’installations sportives qui demandent de l’entretien confié aux agents techniques, et administratif parce que le service des sports prenant de l’ampleur doit recruter du personnel administratif spécifique  [23]. Quand l’autonomie du service des sports vient enfin à se réaliser, elle exprime très souvent une volonté des élus voulant organiser une véritable politique sportive. Identifiant trois étapes de construction des politiques sportives, N. Noé  [24] constate que la période actuelle dite de rationalisation (les deux précédentes correspondant à l’émergence puis la normalisation des politiques sportives) indique une plus forte responsabilisation des élus. Cette période s’accompagne du recrutement de personnels administratifs mieux formés à la gestion des services territoriaux.

Vers une spécialisation des agents territoriaux

7 Toute organisation du travail inclut une division verticale et horizontale du travail par la division des tâches, la formalisation des liens hiérarchiques et des modalités de communication et de coordination. Pour juger de l’évolution d’une organisation, M. J. Hatch [25] propose de considérer plusieurs « dimensions structurelles » dont la spécialisation, la formalisation et la centralisation. La spécialisation des tâches peut être mesurée verticalement par le nombre de niveaux hiérarchiques du plus élevé au plus bas. Dans les collectivités territoriales, elle s’observe aussi à travers les catégories d’emplois correspondant à des niveaux de responsabilités. Parmi les tendances relatives aux transformations du phénomène local, notent J. P. Callède et M. Dané, figure « une tendance à la spécialisation des tâches et des statuts »  [26]. D’après le Guide pratique de la fonction publique territoriale de 2007, pour 9 % d’agents et de cadres de catégorie A, on compte 14 % d’agents de catégorie B et 77 % d’agents de catégorie C. Dans nos études de cas, la répartition est de 8 % de cadres A, 30 % d’agents de catégorie B (du fait notamment d’un nombre élevé d’éducateurs sportifs) et 62 % d’agents de catégorie C (agents techniques et d’entretien surtout, gardiens et personnel d’accueil). Dans cette pyramide des niveaux hiérarchiques, l’encadrement des agents (notamment ceux opérant sur le terrain) est une contrainte évidente corroborant les propos de nos cadres interviewés expliquant que 80 % de leur temps est consacré à la gestion de leur personnel. Hier éducateurs ou surveillants, les agents des services des sports voient la gamme de leurs missions considérablement s’allonger et se spécialiser. Ils sont animateurs et éducateurs sportifs mais aussi « responsable des relations avec les comités départementaux » (Hadi), « responsable de projet » (Jean-Louis), « responsable des activités sportives » (Michel), « responsable des installations » (Patrick), « manager du service des sports » (Franck) ou « manager d’équipe » (Fred). La formalisation renseigne sur la spécialisation horizontale des fonctions et modes de coordination entre les acteurs. Plus les procédures et les organigrammes sont importants, note M. J. Hatch, et plus la formalisation est élevée. On parle de structure divisionnelle (ou « en râteau ») quand la répartition des agents se fait par secteur d’installation. Cette forme d’organisation est la plus traditionnelle. On parle de structure fonctionnelle quand la répartition des agents se fait davantage par fonction. Les structures territoriales que nous avons étudiées sont divisionnelles quand il s’agit de petites villes (Collégien, Garges-lès-Gonesse, Roissy-en-Brie), identifiant des lieux géographiques (gymnases, accueil, piscines, stades). Elles sont fonctionnelles quand la ville est de moyenne ou grande importance (Syndicat d’agglomération nouvelle de Sénart, Syndicat d’agglomération nouvelle du Val d’Europe, Dunkerque, Meaux), distribuant les agents selon les fonctions qu’ils remplissent (direction, animation, entretien des équipements, soutien aux associations, organisation des évènements). Parfois aussi, la structure présente une combinaison des deux (Besançon par exemple). Quant à la centralisation, elle est forte si les décisions sont prises au sommet de l’organisation. Le mode de gouvernance observé dans les collectivités territoriales de notre échantillon montre majoritairement une forte centralisation des décisions – les élus restent les seuls décideurs en matière politique – mais les agents territoriaux ont un rôle de conseil aux élus et d’expertise indiscutable. Dans ce « noyau stratégique »  [27] dominé par l’élu, les décisions opérationnelles et administratives sont fortement décentralisées et relèvent de la compétence des agents. Dans ce mode de direction où l’élu reste la pièce maîtresse siégeant au conseil exécutif, il apparaît que la gouvernance privilégie en définitive le mode participatif en institutionnalisant une répartition équilibrée des pouvoirs politiques au sommet et gestionnaires le long de la chaîne administrative.

Deux visions du métier territorial des sports

9 Les cadres d’emplois de la filière sportive précisent les conditions d’exercice des agents territoriaux : les conseillers territoriaux des activités physiques et sportives sont les directeurs de service des sports et ont la responsabilité de l’ensemble des activités et de leur personnel d’encadrement conformément aux orientations définies par l’autorité exécutive territoriale. Les éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives conduisent sur le plan administratif, social, technique, pédagogique et éducatif, les activités physiques et sportives de la collectivité. Ils assurent la sécurité du public et des installations. Dans le statut des éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives sont inclus les éducateurs sportifs en charge de l’ « enseignement physique et sportif », mais aussi les maîtres nageurs sauveteurs. Quant aux opérateurs territoriaux des activités physiques et sportives, ils sont chargés d’assister en règle générale les éducateurs dans leurs tâches de surveillance des piscines et des baignades.

10 À l’époque, la création de la filière sportive répond à deux attentes fortes. Celle des élus s’inscrit dans un contexte de développement des enjeux du sport territorial suite à une décentralisation très peu explicite dans ce domaine. En même temps qu’ils prennent à leur charge l’organisation du sport local, les élus intègrent sa réelle dimension politique et sociale. Ils prennent alors conscience que la direction d’un service des sports et la mise en place d’une réelle politique sportive ne sont pas toujours conciliables avec les profils de directeurs dont les compétences sont essentiellement sportives par leurs expériences d’anciens professeurs de sport, d’entraîneurs ou de maîtres nageurs sauveteurs. Apprenant leur métier d’élu local qui, souligne E. Savary  [28], se complexifie lui aussi et nécessite des compétences accrues et de plus en plus pointues, il s’agit pour eux de développer leurs politiques sportives avec l’aide de cadres formés à la gestion, au management et au droit, aptes à mobiliser des compétences transversales. À cette attente en répond une autre : celle des agents eux-mêmes qui veulent obtenir une « réelle reconnaissance statutaire » (Jean-Louis) permettant de « hiérarchiser les professions et les compétences correspondantes » (Michel). Cette reconnaissance concourt à la construction de l’identité professionnelle permettant à l’individu de se situer dans un groupe de travail. Pour les acteurs locaux du sport, « il y a depuis longtemps une véritable envie de se faire reconnaître avec les spécificités qui existent dans ces carrières propres aux collectivités territoriales » (Christophe N). Si une enquête de l’Association nationale des directeurs et intervenants d’installations et des services des sports (ANDISS)  [29] montre que la réussite au concours de conseillers territoriaux des activités physiques et sportives est grandement facilitée par la connaissance du métier (la plupart des lauréats interrogés ont, au moment du concours, une expérience déjà significative dans des services des sports), une autre enquête réalisée par la faculté des sciences du sport de Marseille  [30] conclut que le conseiller territorial des activités physiques et sportives présente deux profils : soit il est un technicien issu du sérail, enraciné dans sa commune comme ancien sportif, qui a évolué par promotion ou concours interne ; soit il est un manager territorial, plutôt jeune et diplômé de niveau « bac + 3 » et plus, mobile, ambitieux mais pas nécessairement sportif. L’enquête souligne également que pour les conseillers interrogés, les compétences requises par leur métier sont de plus en plus le management des ressources humaines, le conseil aux élus et aux associations et l’aspect gestionnaire et administratif. Travailler dans un service des sports est « un véritable métier parce qu’on n’est pas dans un seul domaine. Le domaine est technique, mais aussi physiologique, humain ou encore mental. Tout est lié, on est dans l’organisation et la planification [...] ça demande des compétences transversales » (Emmanuel). Alors que certains dirigeants complètent leurs expériences professionnelles et sportives par des formations en management et en gestion, de nouveaux cadres issus des filières universitaires viennent progressivement remplacer les anciens techniciens du sport.

11 L’analyse de notre échantillon confirme l’existence de ces deux profils d’agents territoriaux des sports soulignés par les études précédemment citées. La différence essentielle que nous relevons n’est pas tant l’âge mais davantage la formation suivie et le type de diplôme validé. Le groupe ayant un profil que nous qualifions de technique est plutôt jeune (25 ans), de niveau bac (S de préférence), titulaire du brevet d’État, ayant un bon niveau sportif et occupant un poste de maître nageur sauveteur ou d’éducateur territorial. Le groupe que nous qualifions de gestionnaire est plus âgé (quarante ans), nettement plus diplômé (de niveau « bac + 4 » plutôt dans le management, le marketing ou le droit du sport), titulaire d’un brevet d’État (mais en proportion moindre), ayant un niveau sportif moyen et occupant un poste d’éducateur ou de conseiller. Entre ces deux profils, ce sont les discours, les positionnements et les représentations du métier qui se distinguent et peuvent s’expliquer par la nature des formations dispensées. Techniques quand il s’agit du brevet d’État, plus globales quand il s’agit des cursus universitaires, les formations soulignent ainsi deux perceptions du monde sportif. Celle du ministère des sports (lui seul organise les brevets d’État) tend à former des éducateurs et des entraîneurs immédiatement opérationnels dans un rapport qualifié d’homme/technique  [31]. En revanche, la vision du ministère de l’éducation nationale se veut plus générale et positionnée sur un rapport homme/environnement  [32]. Entre les deux ministères, la concurrence existe, accentuée par la reconnaissance professionnelle des diplômes universitaires inscrits désormais au Registre national des certifications professionnelles (RNCP)  [33]. Le milieu social tend à façonner l’individu à son image. Il en est de même pour la formation qui légitime un modèle social allant de soi pour l’élève. Tandis que les techniciens sportifs déclarent mobiliser des compétences pédagogiques, relationnelles et sécuritaires, les gestionnaires du sport déclarent utiliser des compétences managériales et transversales. La réalité des premiers traduit une vision très technicienne de leur métier et de son utilité : « Un bon éducateur est quelqu’un qui doit amener une personne vers de la performance » (Matthieu). En revanche, les seconds lisent leur métier à travers le prisme du gestionnaire mobilisant des ressources et des projets. « Je suis un “gestionnaire” des demandes des écoles primaires et un “manager” des animateurs sportifs au sein du service » (Gérard). « Aujourd’hui, nous dit un directeur de service, on a d’un côté des agents issus des filières techniques, des professeurs de sport ou des maîtres nageurs qui sont d’une autre école et qui font au mieux, et de l’autre coté, on a des managers qui sont très bien formés et très compétents ». Pour ces derniers, l’évolution de la filière sportive va dans le sens d’une plus grande dimension managériale dans les missions proposées. Le directeur des sports est aujourd’hui « un véritable chef d’orchestre, écrit Monneret, tout autant technicien, gestionnaire, animateur que manager d’une équipe »  [34]. Les enjeux changent. La création de la filière et l’évolution de ses contenus de formation marquent la progressive incorporation des valeurs managériales par une partie des agents des services des sports.

Mieux gérer pour mieux travailler

12 « Nous sommes des cadres et des managers, dotés de compétences accrues pour diriger nos équipes et nos structures [...] Nous gérons, nous planifions, nous mettons en place les projets politiques de nos élus » (Christophe J).

13 Dans ce « mini-système social »  [35], le métier territorial se caractérise par une « expertise affirmée » présente chez les cadres mais aussi chez les agents des catégories B et C. Les opérateurs comme les éducateurs ont eux aussi entamé leur « révolution » (expression employée par un de nos interviewés) et connaissent une mutation très forte dans la manière de concevoir leur métier. Même les gardiens de gymnases réclament plus de responsabilités en matière de sécurité et d’hygiène dans l’exercice de leur fonction et ne souhaitent plus rester cantonnés à une simple mission d’accueil et de surveillance. Les éducateurs demandent eux aussi plus de reconnaissance et d’autonomie dans la gestion de leurs activités, dans la proposition et la concrétisation des projets sportifs. Ils managent des scolaires, ils conseillent et coachent des associations. Les éducateurs affirment avec force qu’ils sont aussi des concepteurs de projets sportifs et des « animateurs managériaux »  [36]. « Il y a, reconnaît l’un d’eux, une grosse volonté des éducateurs d’évoluer vers du management de projet et de sortir de l’activité elle-même » (Christophe N). Toutes ces mutations professionnelles sont clairement revendiquées par nos interviewés et sont autant de facettes de l’évolution des métiers de la filière sportive territoriale. Avec les lois de décentralisation, avec la nouvelle répartition des compétences, c’est autant d’agents territoriaux en plus pour les collectivités qui réclament une « forte dose de management » (Hadi). L’agent territorial est un expert, un « véritable coach » (Frédéric V.). Il réclame une meilleure reconnaissance de son travail, par ses élus et par les administrés aussi. Il veut montrer qu’il est capable de mettre en place des projets cohérents en s’appropriant les nouvelles orientations managériales qui, affirment nos interlocuteurs, sont symptomatiques de la modernisation en cours des services territoriaux des sports. Cette tendance est générale. Pour les élus, le fait de bénéficier des conseils de gestionnaires connaissant le milieu du sport et sensibilisés à sa culture est important. Ne serait-ce que pour coordonner l’action des associations sportives gourmandes d’installations et ayant tendance à s’en approprier l’espace (notamment dans les piscines où les clubs tendent à accaparer l’ensemble du bassin au bénéfice de leurs seuls nageurs). La connaissance de ces « coutumes » justifie que certains élus préfèrent s’entourer de gestionnaires issus du sérail sportif plutôt que d’administrateurs territoriaux des filières technique ou administrative. « Les élus se sont rendus compte des véritables enjeux de la pratique sportive et qu’à partir de là, on ne pouvait plus laisser le développement de la pratique sportive à des gens qui n’avaient aucune compétence sportive et managériale » (Franck). D’après une étude concernant une cinquantaine de collectivités  [37], une majorité d’entre elles (70 %) considèrent que leur politique s’inscrit de plus en plus dans une posture managériale, alliant démarches, outils et capacités d’anticipation et de synthèse (prospective territoriale, veille stratégique, prospective financière, systèmes de pilotage...), notamment en ce qui concerne la programmation des investissements et des projets à moyen et long terme. 75% des collectivités interrogées déclarent observer un développement du management de et par projet. Un tiers a recours à des tableaux de bord confirmant que l’utilisation des outils modernes de gestion se systématise et que « l’activité de tous s’inscrit dans une conception moderne du management des entreprises »  [38]. Parmi ces outils, certains sont destinés à réduire les coûts de fonctionnement des équipements sportifs (ratios par équipement, types d’usagers et taux de fréquentation), d’autres sont destinés à optimiser la gestion des ressources humaines (suivi des actions, management par objectif). Évoquant leur devoir de performance et leur obligation d’efficacité, les agents que nous avons interrogés se positionnent comme des prestataires de service qui s’appliquent à offrir des services et des produits performants et adaptés. Aujourd’hui, soulignent nos interlocuteurs, les cadres territoriaux rationalisent leurs outils de travail et recourent au quotidien à des tableaux de bord, des suivis journaliers où sont hiérarchisées par ordre de priorité toutes les actions des agents. « Dans les discussions, il n’est pas rare de parler de portefeuilles d’opérations, de best practice. De plus en plus, on fait appel aux fondamentaux de gestion comme Artémis 7 »  [39] (Frédéric V.). « Couramment, explique un directeur de service municipal, on parle ratios, on sait combien coûte un équipement à l’heure, combien coûte notre personnel, il y a de plus en plus d’indicateurs, des plans de financement pluriannuels, des projets d’action » (Dominique).

14 Ces dirigeants territoriaux entendent transformer l’image de la fonction publique et des professionnels qui la gèrent et la managent en développant une approche économique de leurs services. Leur quotidien est une lutte contre le gaspillage, pour une gestion responsable des dépenses publiques et pour le développement de concepts leur permettant d’offrir des prestations de qualité. Leur métier a changé. Ils ne sont plus des techniciens ou des administrateurs occasionnels, ils se voient désormais comme de véritables gestionnaires territoriaux.

15 L’étude de l’organisation territoriale des sports montre que l’autonomie s’est peu à peu réalisée en même temps que s’affirmait une double spécialisation institutionnelle et fonctionnelle. La création de la catégorie A dans la filière sportive a renforcé la stratification et la spécialisation des niveaux de responsabilités entre les agents relevant de trois cadres d’emplois spécifiques. « Les gens en place ont été amenés à compléter leurs connaissances, leurs acquis professionnels, à continuer de se former » (Fred). Et cela ne s’est pas fait sans tensions et résistances. Devenus plus « paperassiers » (Fred) et « bureaucrates » (Philippe), ils restent toutefois conscients qu’ils doivent s’adapter aux exigences croissantes. Ce sont des fonctionnaires, comme l’a désigné Crozier à propos de l’administration publique d’État [40], à la fois stables par leur statut et les droits qui les protègent (la sécurité de l’emploi notamment) et à la fois sous pression car contraints de mettre en application la politique définie par des élus de plus en plus souvent actifs et jeunes. Ces agents, en quête de reconnaissance au sein d’un service public local plus performant, ont largement contribué à cette évolution gestionnaire. Issus désormais de formations universitaires de haut niveau et validant des concours de plus en plus sélectifs, ils opposent, à une posture jugée trop technicienne de leur métier, une vision de gestionnaires assumant un devoir de performance et de rationalisation de leur mission de service public. Cette réalité est la conséquence de la décentralisation et du transfert massif des compétences qui conduisent les collectivités à adopter une gestion plus rationnelle et soucieuse de performance dans une logique de prestataire de service public. Elle est aussi la traduction de la professionnalisation des métiers territoriaux qui nécessite une adaptation des compétences et des formations aux situations locales, incitant les agents territoriaux à recourir aux outils et aux méthodes de travail faisant appel aux sciences de gestion et de management.

16 Dans le vaste mercato  [41] des collectivités territoriales, il ne fait guère de doute que l’approche gestionnaire des personnels territoriaux est de plus en plus recherchée, soulignant la reconfiguration d’une gouvernance territoriale des sports à laquelle les agents veulent aussi participer.