Fournisseurs habituels et nouveaux partenaires de l’administration américaine

13 Une masse aussi importante de partenariats public-privé ne peut évidemment pas présenter un caractère homogène. De fait, les contrats noués à l’occasion de la guerre d’Irak sont très différents les uns des autres par le type de produits ou de services fournis, le nombre et le montant des contrats souscrits, les types de prestataires retenus, les modes de passation et le caractère plus ou moins concurrentiel des marchés...

14 La répartition des crédits par administrations contractantes fait apparaître une très nette prépondérance du ministère de la défense. Celui-ci gère 76 des 85 milliards de dollars, soit 90 % des budgets alloués pour les partenariats liés à la guerre d’Irak. Le ministère des affaires étrangères et l’agence USAID sont très en retrait avec respectivement quatre et cinq milliards de dollars. Les autres ministères (agriculture, santé...) représentent ensemble moins de 300 millions. Au sein du ministère de la défense, la part essentielle des crédits relève de l’armée de terre (57 milliards) et de la Defense Logistic Agency (douze milliards). La marine (six milliards) et l’armée de l’air (un milliard) peuvent être considérées comme des sources de partenariat marginales.

15 Les produits et services fournis dans le cadre des partenariats forment un ensemble pour le moins disparate  [10].

Figure 1

Répartition des produits et services ayant fait l’objet de PPPdans le cadre de la guerre d’Irak [11]

Soutien (technique et administratif)
Non défini et divers (a)
Infrastructures et équipements
Carburants et produits rattachés
Nourriture
Location d’équipements
Entretien des biens immobiliers
Services d’entretien courant
Entretien des équipements
Recherche et développement
Génie civil
Autres

Répartition des produits et services ayant fait l’objet de PPPdans le cadre de la guerre d’Irak [11]

Partenariats public privé conclus par l’administration américaine entre 2003 et 2007 pour les besoins du théâtre irakien (par type de produits, en milliard de dollars)
Le théâtre irakien est entendu comme englobant les pays suivants : Irak, Barhein, Jordanie, Koweit, Oman, Quatar, Arabie Saoudite, Turquie et Emirats Arabes Unis.
(a) ce poste comprend pour l’essentiel des partenariats relevant du JCC-I/A (données insuffisantes pour effectuer le traitement statistique ad hoc)

16 Cette classification par produits et par services permet de donner une première mesure de la variété des besoins couverts par des contractants privés sur le théâtre irakien. Mais, elle n’est pas suffisante pour identifier les problématiques managériales spécifiques dont sont porteuses ces multiples formes de production coopérative. Il est intuitivement évident que les enjeux, les risques, les méthodes de management ou l’évaluation d’un partenariat relatif à la préparation des repas d’un régiment diffèrent sensiblement de celui portant sur la conception et la mise au point d’un logiciel de télécommunication, la formation des cadres policiers et militaires irakiens ou l’approvisionnement logistique d’unités situées dans des zones instables. C’est pourquoi, la typologie des partenariats public-privé initialement proposée par Mazouz et Belhocine permet d’établir quelques distinctions fondamentales en vue de comprendre ces problématiques et de leur apporter des réponses managériales adaptées  [12].

17 En appliquant cette typologie  [13] à l’ensemble des partenariats public-privé conclus par l’administration américaine, il est possible de distinguer quatre types de relations contractuelles.

Figure 2

Typologie des PPP dans le domaine de la défense

Proximité de la cible Faible Élevée Partenariat de circonstance Partenariat élémentaire Dicté par des impératifs de ges- Recherche d’économie, d’effica– tion, d’expertise, d’injection de cité et d’efficience dans des do- capitaux privés. L’institution maines dont l’institution militaire militaire ne maîtrise pas un do- est en mesure de suivre les maine où elle entend profiter des progrès progrès réalisés dans son Maintenance, réparation, recons- Forte environnement truction de matériels Recherche appliquée, Gestion d’infrastructures mili- Télécommunications taires, restauration Contre-mesures électroniques KBR, SAIC, ITT corp., Compu- Capacité à Services logistiques ter sciences corp., The Shaw générer des Public Warehousing Company, Group, Dyncorp projets Booz Allen Hamilton, L-3 Comm. Partenariat adhésif Partenariat prospectif Découle d’une communauté de Dicté par des enjeux stratégiques politiques, de convergence des à l’échelle des nations et des valeurs et des intérêts. Le do- gouvernements. Faible maine n’est pas au cœur du mé- Conception et production des tier ou des préoccupations de systèmes d’armes l’institution militaire. Lockheed Martin, Northrop Gru- Soins médicaux et psychiatriques mann, Raytheon, Bechtel Humana Inc., Health Net

Typologie des PPP dans le domaine de la défense

18 On vérifie ainsi que, comme l’administration civile, l’administration militaire se trouve dans des situations très différentes selon qu’elle traite avec des entreprises comme Lockheed Martin, où il s’agit d’imaginer conjointement le futur outil de défense des États-Unis, Humana Inc., qui dispense des soins aux militaires américains ou Booz Allen Hamilton Inc., prestataire de services d’ingénierie pour les trois armées.

Sociétés militaires privées et sociétés privées militarisées

19 Parmi les très nombreux partenaires avec lesquels l’administration américaine s’est associée pour la conduite de la guerre d’Irak, l’attention est souvent attirée sur ceux qui sont le plus impliqués dans la mise en œuvre de la violence et dont les raisons sociales sont fréquemment « à la une » des médias, Blackwater étant sans conteste la plus connue et la plus décriée. La terminologie applicable à ces sociétés n’est pas fixée, loin de là. Selon les auteurs qui en traitent, ces entreprises sont présentées comme des sociétés militaires privées  [14], des sociétés de sécurité privée  [15], des entreprises para-privées de coercition  [16], des sociétés privées d’intérêt militaire. Dans sa solide étude, Caroline Holmqvist adopte une perspective englobante [17]. À l’inverse, Paul Singer distingue trois catégories de contractors : les military provider firms, prestataires de service en lien direct avec le front, les military consultant firms qui conseillent les responsables militaires et participent à la formation des troupes, les military support firms chargées du soutien à la vie des troupes comme la restauration, le logement, le transport  [18]... Dans la perspective d’une typologie fondée sur le management par projet, quelle approche est-il préférable de privilégier ? Si l’on se réfère à la liste couramment admise des principales sociétés militaires privées  [19], des différences notables apparaissent entre deux types de trajectoires entrepreneuriales.

20 La première semble véritablement caractériser les « sociétés militaires privées », tandis que la seconde semble plutôt propre à des prestataires de services spécialisés qui, intervenant dans des zones en reconstruction, sont susceptibles d’être confrontés à la violence militaire et doivent en conséquence se doter de moyens de protection à la hauteur. Ce serait l’intervention dans un contexte de type three block war  [20] qui les aurait poussé à développer des capacités de protection et de riposte qui s’apparentent à celles des forces armées. Elles pourraient de ce fait être qualifiées de sociétés privées militarisées.

Enjeux et risques des partenariats avec les sociétés militaires privées

29 S’agissant de contrats synallagmatiques, les difficultés que leur signature et leur mise en œuvre sont susceptibles de soulever doivent s’apprécier du côté des deux parties prenantes.

La loyauté incertaine des sociétés militaires privées

41 Dans leur typologie, Mazouz, Facal et Viola considèrent que les partenariats élémentaires sont ceux dont la mise en œuvre présente le moins de difficultés : peu exigeants en matière de coordination des acteurs ou de capacité d’apprentissage, leurs résultats sont de surcroît faciles à évaluer. L’expérience des partenariats conclus par l’administration américaine pour ses opérations en Irak confirme partiellement cette analyse, mais montre que l’intervention des sociétés militaires privées engendre d’importantes difficultés de coordination : responsabilité directe des employés de Blackwater dans de nombreux accrochages avec la population (dont les tirs injustifiés ayant abouti à la rupture du partenariat), implication de certaines sociétés privées dans le scandale d’Abu Graïb... De la même façon, en Afghanistan, les sociétés privées chargées du ravitaillement des troupes alliées sont fortement soupçonnées de verser d’importants pots-de-vin aux groupes talibans qui contrôlent les régions du sud afin de s’assurer de leur neutralité, voire de leur protection  [30].

42 Au-delà de ces cas particuliers, la question de la coordination apparaît centrale dans les relations entre l’institution militaire et ses partenaires privés. Selon la logique même de la contractualisation, les responsables militaires n’exercent qu’une autorité limitée sur les personnels des compagnies privées. L’administration américaine a certes introduit dans les contrats des stipulations qui autorisent un responsable militaire à adapter les missions du co-contractant aux circonstances, sous réserve que l’enveloppe financière du contrat est respectée. Mais, en tout état de cause, le cadre contractuel limite la capacité d’initiative des parties prenantes et il fait échapper les employés à l’autorité directe des responsables militaires. L’absence d’emprise directe du commandement sur une partie significative des acteurs qui prennent part au processus de reconstruction apparaît comme une difficulté majeure dans la conduite de la phase de stabilisation qui suit l’intervention militaire proprement dite.

43 La leçon tirée de la guerre d’Irak n’est pas surprenante dans la mesure où Williamson lui-même s’était montré sceptique quant à la pertinence des partenariats public-privé pour la gouvernance des activités régaliennes  [31]. Selon lui, le choix d’un mode de gouvernance approprié aux transactions souveraines, concept forgé par James Wilson et qui correspond notamment à la diplomatie ou à la défense  [32], fait intervenir une notion originale, la probité, définie comme l’exacte régularité à remplir tous les devoirs de la mission reçue de l’autorité légitime. La probité s’applique principalement dans les relations entre le pouvoir exécutif, maître de la politique étrangère ou de défense, et les services chargés de la conduire. Elle se décline en une série d’exigences comportementales qui résultent de la rencontre d’une compétence technique (la capacité de donner une dimension opérationnelle à une volonté politique : une parole diplomatique, une action militaire) et d’un état d’esprit (la volonté de servir).

44 Selon le jugement de Williamson, c’est la bureaucratie weberienne qui forme la structure de gouvernance la plus propice au développement de la probité en raison de la primauté qu’elle reconnaît à l’application des règles, de la lisibilité de son système hiérarchique ou du traditionnel esprit de service des fonctionnaires. Le recours à un partenariat public-privé pour la gestion des affaires étrangères s’avère sinon impossible, du moins d’une efficacité plus limitée en raison des coûts de contrôle que suscite l’intervention de l’agent privé.

45 Les retours d’expérience comme les approches plus théoriques convergent donc pour faire de la question de la coordination un enjeu managérial très important des partenariats entre les pouvoirs publics et les sociétés militaires privées.

46 Le débat relatif aux sociétés militaires privées se déroule aujourd’hui principalement sur le terrain des principes et du caractère politiquement acceptable de l’intervention d’agents privés dans la mise en œuvre de politiques publiques régaliennes. Il reçoit un éclairage précieux d’une approche de nature managériale inspirée du cadre et des concepts développés à propos des partenariats public-privé du monde civil.

47 Cette approche permet en particulier d’approfondir l’étude des enjeux, des risques et des difficultés managériales associés à ces contrats d’un genre particulier. Les résultats obtenus permettent une comparaison avec les enseignements précédemment dégagés par Mazouz, Facal et Viola à propos des partenariats qualifiés par eux d’élémentaires et qui semblent correspondre, au regard de la maîtrise des missions externalisées et de la capacité d’initiative de l’institution militaire, à l’essence des contrats passés avec des sociétés militaires privées du type de Blackwater, Aegis Dyncorp, Triple Canopy, ou Armorgroup.

Figure 3

Comparaison du partenariat élémentaire et des PPP avec des sociétésmilitaires privées

Partenariat élémentaire Partenariat avec des (Voir Mazouz et alii, sociétés militaires 2008) privées Efficacité par Rationalité Efficacité recentrage sur le cœur du métier militaire Questions Question centrale Évaluation Politique et efficacité Ressources Manque d’efficacité Manque d’efficacité Administratif et Politique et Pour l’administration bureaucratique macroéconomique Risque Pour le partenaire Bureaucratie discCréotniotrnantasires cBooesrdoiinnastidoen Faible Cruciaux Management Capacité challenges d’apprentissage et Limitée Limitée d’évolution Evaluation Simple Complexe

Comparaison du partenariat élémentaire et des PPP avec des sociétésmilitaires privées

48 En tant que partenariats élémentaires, la raison d’être des contrats conclus avec des sociétés militaires privées devrait être recherchée dans une plus grande flexibilité organisationnelle et une meilleure gestion des deniers publics. Cette efficacité managériale est-elle un mythe ou une réalité ? L’expérience montre que le rapport coût / efficacité des sociétés militaires privées est extrêmement médiocre. Elles sont plus souvent une gêne qu’un avantage dans la « conquête des cœurs et des esprits ». Leurs employés font preuve d’un discernement parfois limité dans l’évaluation des menaces et ils sont régulièrement détestés des populations au sein desquelles ils sont appelés à agir. Des difficultés récurrentes de coordination se font jour avec ceux dont ils se présentent comme les anciens camarades. Leur coût est au moins aussi élevé que celui de troupes régulières. Au total, la présence de ces sociétés s’explique non par des compétences particulières ou une diminution des coûts, mais par un « bricolage institutionnel », les forces armées régulières étant de plus en plus hors d’état de mener à bien les opérations extérieures qui leur sont prescrites avec les dotations budgétaires, les ressources humaines et les équipements qui leur sont alloués. Le raccourci de Paul Singer semble appelé à se vérifier de plus en plus brutalement : « Can’t Go to War Without Them, Can’t Win with Them »  [33].

49 Par rapport aux partenariats élémentaires que l’on rencontre dans le monde civil, l’analyse met en évidence certaines particularités qui font des partenariats public-privés dans le domaine militaire, par nature élémentaires, un genre spécifique par ses enjeux, ses risques et ses variables clés de succès.

50 Ces partenariats sont tout d’abord porteurs d’enjeux extrêmement lourds, non seulement techniques mais également socio-politiques. Les opérations militaires actuelles sont conduites afin de rallier la population autant, sinon plus, qu’à vaincre un ennemi. Cette ambition impose des contraintes dans l’emploi de la violence et la maîtrise de la force est la condition du succès stratégique. La prestation assurée par le partenaire privé s’inscrit dans ce contexte et elle est susceptible d’influencer directement la réussite ou l’échec de la mission. Contrairement aux partenariats élémentaires que l’on peut rencontrer dans le monde civil, l’enjeu n’est donc pas seulement celui de la plus ou moins grande efficacité technique d’un processus de production.

51 Le fait que l’action des partenaires privés influence fortement le succès ou l’échec de l’action stratégique est un facteur décisif du type de pilotage qui semble se dégager de l’expérience américaine en Irak. Les contrats conclus avec des sociétés militaires privées américaines échappent très largement aux règles habituelles des marchés publics. Leur attribution est souvent discrétionnaire et ils peuvent être révoqués tout aussi discrétionnairement. Les co-contractants de l’administration doivent donc être conscients du fait qu’ils sont à la fois bénéficiaires et victimes potentielles d’un pilotage dans lequel le « fait du prince » est susceptible d’intervenir à tout moment.

52 Enfin, contrairement aux partenariats élémentaires du monde civil, le succès ou l’échec du partenaire est difficile à évaluer. En dehors de comportements excessifs (torture d’Abu Graïb ou déclenchement intempestif du feu contre des civils), l’action des partenaires privés ne peut s’apprécier indépendamment de celle des forces armées et des autres acteurs impliqués sur le terrain. En outre, elle ne doit pas se mesurer à l’aune d’un succès tactique mais de la contribution plus ou moins positive à la mise en place des conditions de la stabilisation.

53 Sous ces trois aspects, les partenariats public-privé qui ont été mis en place dans le cadre des opérations militaires menées en Irak ne sont pas comparables directement aux partenariats élémentaires qui avaient été préalablement identifiés dans le monde civil. Au-delà du débat relatif à la libéralisation des sociétés militaires privées en France, les sciences de gestion suggèrent d’approfondir l’analyse de la structure de gouvernance qui serait susceptible de les recevoir et des mécanismes de pilotage nécessaires à leur maîtrise.