Une inflation fiscale provoquée par la faible élasticité des dépenses communales

10De 1992 à 1999, on a très clairement observé que la montée progressive en puissance de l’intercommunalité à fiscalité additionnelle s’est faite grâce à une hausse de la pression fiscale frappant le contribuable local [11]. La nouvelle impulsion donnée à l’intercommunalité par la loi de 1999, a vec notamment l’avènement des groupements à taxe professionnelle unique, a c oncouru à amplifier cette tendance. Dans les faits, les groupements ont augmenté leurs taux pour financer leurs dépenses nouvelles, sans pour autant que cela ne se traduise par une baisse concomitante de la fiscalité à l’échelon communal, pourtant délesté d’un certain nombre de compétences.

11Un peu moins de 10 ans après ce virage radical pris par l’intercommunalité en France, le constat demeure immuable. Le budget d’ensemble du secteur communal consolidé (communes et groupements) est en nette augmentation, c e qui nous permet de partager l’avis selon lequel « les dépenses des communes sont très peu sensibles à l’extension des compétences intercommunales, d’où un empilement des prélèvements publics locaux » [12]. Les fiscalités communale et intercommunale sont dans un rapport de superposition, et non de substitution. Les dépenses communales font ainsi preuve d’un manque flagrant d’élasticité [13].

12L’origine de l’alourdissement de la pression fiscale locale serait donc en grande partie communale. Comme le souligne M. Censi [14], il faut se garder d’incriminer automatiquement les groupements à fiscalité propre, et rester cohérent à leur égard; s elon lui, « il n’est pas cohérent pour un responsable politique d’estimer le matin que les communautés en font trop, que leurs dépenses sont excessives, et de voter l’après-midi des lois qui les incitent à s’engager dans la construction de logements sociaux, la réorganisation des services publics, les maisons de l’emploi, la réduction des consommations énergétiques ».

13Par conséquent, la progression des tâches assumées par les groupements à fiscalité propre ne pose aucun problème en elle-même, puisque le but de l’intercommunalité est précisément de favoriser, c haque fois que le périmètre le justifie, le transfert de compétences des communes vers les groupements à fiscalité propre. Ce transfert est même souhaitable si l’on postule (ce qui reste à démontrer) qu’il se traduira par une gestion plus rationnelle et économe. Se fédérer autour d’un projet commun entraînera certes une hausse incontournable des dépenses intercommunales [15], mais celle-ci n’est, en théorie, pas antinomique d’une stabilité des dépenses globales sur le territoire intercommunal, bien au contraire. Dès lors, c e n’est donc pas la croissance des dépenses intercommunales mais bien la permanence de dépenses communales relatives à des domaines de compétences intercommunaux qui prête le flanc à la critique.

14Ainsi, la croissance de plus de 40 % des effectifs employés par les groupements intercommunaux entre 1999 et 2003 n’est-elle guère surprenante, étant donnée la forte croissance de leur nombre au cours de la même période. On remarquera toutefois que les transferts de personnels communaux vers les groupements à fiscalité propre ont entraîné un renchérissement global des frais de personnel dans la mesure où ils ont donné lieu à un nivellement par le haut des régimes indemnitaires. Chaque agent pouvant conserver, s’il y a intérêt, son régime indemnitaire avant transfert, les groupements à fiscalité propre qui ont désiré gommer les différences de rémunérations entre leurs (nouveaux) agents ont ainsi aligné les rémunérations de tous sur le régime le plus favorable. Loin d’une quelconque volonté de lutte contre les inégalités, c ette mesure a souvent été jugée nécessaire pour convaincre les employés communaux de rejoindre les groupements à fiscalité propre.

15Outre la croissance du nombre de groupements à fiscalité propre, c elle des compétences qui leur ont été transférées par les communes justifie elle aussi la hausse des effectifs de fonctionnaires intercommunaux, à la condition de rester dans le cadre d’un jeu à somme nulle entre le groupement à fiscalité propre et ses communes membres. Or il apparaît clairement que les transferts de personnels ne se sont pas fidèlement calqués sur ceux de compétences puisque, toujours entre 1999 et 2003, les effectifs employés par les communes ont crû de plus de 8 %. De même les charges de personnel des communes se sont accrues de 11,4 % entre 2000 et 2003. Ces deux valeurs sont révélatrices de la conservation par les communes de moyens en matériels et en personnels relatifs à des compétences pourtant transférées.

16Mais il importe moins d’observer cette insuffisante élasticité de l’emploi communal que de pointer du doigt les causes fondamentales de cette recrudescence des charges de personnel consolidées. À ce sujet, les largesses et faiblesses de la loi française en la matière sont loin d’être exemptes de tous reproches. En effet, la majorité des transferts de compétences ont précédé la loi sur la « démocratie de proximité » du 27 février 2002, période à laquelle il était possible pour un fonctionnaire communal exerçant une compétence déléguée à un groupement à fiscalité propre de refuser son transfert vers ce dernier.

17Cette permissivité, c ouplée à l’opportunisme des agents, s’est naturellement traduite par un double gaspillage : d’une part au niveau du groupement à fiscalité propre forcé de recruter des personnels additionnels et dépourvus de l’expérience de ceux qui ont refusé le transfert ; d’autre part au niveau des communes membres, lestées de ces personnels désormais dépourvus d’affectation, et qu’elles ont bien sûr conservé, en dépit de toute logique économique. Ce surplus a pu représenter jusqu’à 366 personnes pour un groupement comme la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole [16].

L’apparition inévitable de coûts fixes additionnels au niveau communautaire

18Quand bien même la chasse aux doublons aurait-elle été menée à bien, on observerait malgré tout une hausse des dépenses du fait de l’adjonction d’un niveau intermédiaire entre communes et départements, de l’apparition de tout un ensemble de coûts fixes occasionnés par l’administration courante de cet échelon intercommunal supplémentaire : locaux, bâtiments, indemnités pour les délégués, frais administratifs et bureaucratiques, dépenses de communication… « On reconnaît aujourd’hui que l’énorme bonus de dotation globale de fonctionnement accordé par l’É tat a été absorbé pour moitié au moins par les charges des structures administratives et non par la production de services nouveaux » [17].

19Ces frais de structure peuvent paraître incongrus quand il s’agit précisément de réduire les coûts fixes redondants des communes en les mutualisant, a u moment où les interrogations sur la suppression de l’un des niveaux d’administration territoriale en F rance deviennent de plus en plus pressantes. Ces coûts fixes structurels et ces surcoûts organisationnels, générateurs d’inefficience [18], tendraient enfin à accréditer l’idée que l’intercommunalité pourrait au final générer des déséconomies d’échelle [19].

20Mais parmi toutes ces dépenses additionnelles, c e sont essentiellement celles liées aux effectifs de fonctionnaires territoriaux qui laissent entrevoir l’échec de la gestion plus rationnelle des deniers publics grâce aux groupements à fiscalité propre. Comme nous venons de le rappeler, dans un contexte de transferts de compétences des communes vers les groupements à fiscalité propre, c’est bien la croissance des effectifs communaux (et non pas intercommunaux) qui semble anormale. On est en droit de s’interroger sur le volume de ces derniers, et donc sur la productivité des services transférés aux groupements à fiscalité propre. Leurs charges de personnels apparaissent étonnamment lourdes (2,7 milliards d’euros) eu égard à celles des syndicats intercommunaux (1,3 milliard d’euros) pourtant bien plus nombreux [20], puisqu’on recense en effet en 2007 2 588 groupements à fiscalité propre contre 17 357 syndicats [21]. La rapidité de la croissance des effectifs peut également étonner. Les effectifs des communautés d’agglomération ont bondi de 11 900 à 29 220 entre décembre 2001 et 2003, à une période où ces communautés d’agglomération rechignaient encore à définir leur intérêt communautaire et où, par voie de conséquence, les transferts de compétences n’étaient pas aboutis.

21Espérer améliorer la productivité de la fourniture de services publics locaux implique de produire un service de meilleure qualité à partir de moyens (notamment humains) constants, puisque les transferts de compétences devaient s’accompagner des transferts de personnels œuvrant pour ces mêmes compétences. Ces transferts au niveau intercommunal, grâce à la mutualisation des moyens qu’ils supposent, illustrent théoriquement à quel point la constance des moyens employés et services de meilleure qualité sont tout sauf antinomiques. P ourtant c’est bien à une hausse des moyens mis en œuvre que l’on a assisté. Néanmoins, une partie de cette hausse a été motivée par l’accroissement de la production de services, et non par l’absence d’économies d’échelle générées par les compétences transférées aux groupements à fiscalité propre.

Harmonisation par le haut de la qualité des services et atteinte d’une taille critique

22Cette inflation des dépenses a en partie été alimentée par le transfert, en lui même, de certaines compétences au niveau intercommunal. À cette occasion, les groupements à fiscalité propre ont pour la plupart choisi d’homogénéiser la qualité du service qu’ils offraient aux habitants de leurs communes membres, en nivelant par le haut, c’est-à-dire en offrant à tous ce que seulement la commune la plus généreuse offrait précédemment à ses seuls administrés. Au delà d’une élévation de la qualité moyenne du service rendu, la hausse des dépenses peut aussi survenir du fait de l’obtention par un groupement à fiscalité propre d’une taille critique suffisante permettant la création d’un service qu’aucune commune membre ne fournissait jusqu’alors individuellement.

23La littérature, à la suite des travaux de W. Oates [22], parle à cet égard de l’émergence d’un « effet zoo », signifiant par là que plus une collectivité sera peuplée, plus elle sera amenée (et financièrement apte) à offrir à ses résidents une gamme de services variée, des infrastructures culturelles et sportives d’envergure (grand stade, opéra, zoo, etc.). E lle sera donc amenée à supporter, de façon croissante avec sa taille, des « charges de centralité » [23].

24Cette centralité accrue pourra concerner un ensemble de communes rurales fédérées au sein d’une communauté de communes, ou encore une ville centre plus importante et les petites communes urbaines et périurbaines qui l’entourent, rassemblées dans une communauté d’agglomération. Plus la communauté sera de taille importante, plus elle sera amenée à élargir la gamme des prestations fournies à ses habitants, et plus l’incidence fiscale de ces projets nouveaux s’avérera significative. Ainsi, une communauté de communes composée de petites communes rurales qui disposent individuellement de bases taxables réduites, pourra-t-elle prendre la décision de créer un service de portage des repas ou de transports à la demande pour des personnes âgées isolées, c e qui était impensable, a u préalable, pour chaque commune prise isolément ; mais ses moyens demeureront relativement limités. À l’inverse, une communauté d’agglomération fortement peuplée située dans une région économiquement dynamique entreprendra des projets de plus grand envergure (grandes infrastructures) et plus onéreux.

25On retiendra essentiellement qu’on ne peut pas attribuer à une gestion dispendieuse et inconséquente des transferts de compétences vers les groupements à fiscalité propre la totalité de la hausse des taux d’impôts cumulés. Une partie de cette hausse provient de la hausse des services rendus. Qui plus est, les effets inflationnistes générés par l’amélioration de la qualité des services rendus ne peuvent pas être entièrement imputés aux choix stratégiques des exécutifs intercommunaux, dans la mesure où émergent aujourd’hui des contraintes réglementaires parfois draconiennes qui immanquablement entraînent un renchérissement du coût de production des principaux services publics.

Le poids croissant des contraintes réglementaires

26La réglementation européenne de plus en plus sévère en matière de sauvegarde de l’environnement et de protection des usagers n’est pas, elle non plus, étrangère à la croissance notable des dépenses intercommunales, à niveau de compétences donné. On pense ici bien sûr aux nouvelles normes de recyclage et de valorisation des déchets ménagers entrées en vigueur à partir de 2002, qui se sont traduites par un quasi doublement des dépenses en la matière en une décennie. L’explosion de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (4,3 milliards d’euros en 2005) en est le parfait témoin. T oute aussi radicale a été l’évolution récente de la réglementation encadrant les services d’eau et d’assainissement. E t ce n’est pas un hasard si l’on retrouve dans les compétences qui se sont le plus renchéries, essentiellement des compétences obligatoires de bon nombre de groupements à fiscalité propre (déchets, eau, a ssainissement, transports urbains,…), le poids croissant des investissements qu’elles nécessitent ne pouvant être assumé au niveau communal. Ces contraintes environnementales, déjà lourdes aujourd’hui, recèlent une croissance soutenue des dépenses intercommunales pour les années à venir.

27Au final, même si une partie de l’inflation fiscale locale se trouve en quelque sorte légitimée par la production de services plus nombreux et/ou de meilleure qualité, on demeure en droit de s’interroger sur la pertinence budgétaire d’une telle situation. Bien que l’imperfection de la rationalité des contribuables-électeurs ne fasse aucun doute [24], ces derniers souffrent aujourd’hui fréquemment de la croissance parfois explosive de la fiscalité locale [25]. On ne peut donc pas se réfugier derrière l’argument de la hausse de la production de services publics pour légitimer l’inflation fiscale locale. Les citoyens français ne sont pas tous désireux d’obtenir le couple services publics-impôts locaux le plus élevé, et il n’est pas possible, en reprenant T iebout [26], d’interpréter leur faible mobilité spatiale (surtout pour les ménages) comme une adhésion massive quoique inconsciente à cette hausse de la pression fiscale locale, qu’ils ne manquent pas de critiquer par ailleurs [27].

28Le problème de l’aspect temporaire (subi) ou pérenne (stratégique et choisi) de la hausse de la pression fiscale locale est plus complexe qu’une simple comparaison entre le coût marginal (dépenses occasionnées par les services supplémentaires) et la recette marginale (économies d’échelle) de la montée en puissance des groupements à fiscalité propre. Nous verrons, dans la suite de notre développement, que de nombreux arguments accréditent l’idée que l’inflation fiscale observée est bien le résultat d’une stratégie consciemment mise en place par les élus locaux [28].

Hausse de la tax e professionnelle et volonté de sauvegarde de l’autonomie financière

30Lors du passage à la taxe professionnelle unique, et pour fixer le taux de cette dernière, les groupements à fiscalité propre vont se baser sur le taux moyen pondéré qui prévalait l’année précédente sur l’ensemble de leur territoire intercommunal, taux constituant la valeur plafond pour le taux de taxe professionnelle unique lors de sa première année d’application. Or un groupement à fiscalité propre, dans un tel contexte, optera d’emblée pour cette valeur maximale, ca r retenir un taux inférieur à cette valeur reviendrait à accepter une diminution du produit global de la taxe professionnelle, qui constitue l’essentiel des ressources fiscales des groupements à fiscalité propre. En outre, diminuer le taux de taxe professionnelle à une date donnée restreint les possibilités de hausses futures de ce même taux (en raison des règles de liaisons entre les taux). La hausse de la taxe professionnelle deviendrait alors tributaire d’un renchérissement préalable de la fiscalité ménages [29].

31Le risque est donc grand que les stratégies des groupements à fiscalité propre se trouvent contrecarrées, faute de ressources suffisantes, par cette dépendance, notamment temporelle, vis-à-vis de la politique fiscale des communes membres. Les maires de ces dernières pourraient s’avérer réticents à l’idée de revoir leur fiscalité municipale à la hausse, simplement pour donner plus de marge de manœuvre et d’autonomie au groupement, a u risque de déclencher l’ire de leurs propres électeurs. La menace d’une stratégie non coopérative dépendra évidemment de l’existence d’éventuels conflits politiques entre décideurs communaux et intercommunaux.

32Ainsi, « oubliés » par la loi constitutionnelle promouvant l’autonomie financière des collectivités locales [30], les groupements à fiscalité propre auront-ils tendance à ne pas accroître (en abaissant leur taux de taxe professionnelle) leur niveau endémique de dépendance vis-à-vis de la stratégie fiscale de leurs communes membres. Ne pas maîtriser la croissance de leur principale ressource fiscale est d’autant plus handicapant pour les groupements à fiscalité propre qu’ils ont dû composer avec la suppression de la part salaires des bases de taxe professionnelle, synonyme d’une perte d’environ 35 % de ces mêmes bases [31]. Il est à ce sujet assez ironique de constater la simultanéité en 1999 entre la promotion des groupements à fiscalité propre à taxe professionnelle unique et le début de l’érosion des bases de cette même taxe [32]. Peut-on d’ailleurs encore parler de groupements à fiscalité propre quand les compensations de la part salaires représentaient en 2003 quasiment le double du montant de la dotation d’intercommunalité [33] ?

33Le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle des firmes à 3,5 % de leur valeur ajoutée instauré par la loi de finances pour 2006 s’inscrit dans un même contexte de fragilisation de l’autonomie financière des groupements à fiscalité propre. Le rapport de la commission F ouquet [34] n’a d’ailleurs pas occulté les problèmes éventuels de transferts de la matière imposable et de concentration de la valeur ajoutée susceptibles d’affecter les groupements à fiscalité propre à taxe professionnelle unique [35].

34Face à ces contraintes, et pour tenter de sauvegarder leur autonomie, la tentation sera grande pour les grou pements à fiscalité propre d’user de tous les moyens possibles, notamment en tirant profit des deux exceptions suivantes aux règles de liaisons entre taux :

• la règle de déliaison à la baisse [36] lors de l’année N+1, si les communes venaient au cours de l’année N à réduire leurs taux ménages moyens [37].
• l’assouplissement apparu en 2003, qui permet aux groupements à fiscalité propre d’augmenter le taux de taxe professionnelle 1,5 fois plus vite que la croissance du taux de taxe d’habitation constaté l’année précédente.

35Toutefois, c es assouplissements des règles de liaison entre les taux ne constituent que des remèdes très ponctuels face à la dépendance financière des groupements à fiscalité propre vis-à-vis de leurs communes membres, d’où la permanence d’un intérêt, pour les groupements à fiscalité propre, à maintenir à un niveau soutenu aussi bien leur fiscalité directe que le montant de leur dotation globale de fonctionnement. Or, c es deux éléments sont quantitativement liés, à travers le mécanisme du coefficient d’intégration fiscale.

Le détournement des mécanismes du coefficient d’intégration fiscale et de la fiscalité mixte

36Le montant de la dotation globale de fonctionnement dépend en effet du montant de taxe professionnelle récolté par le groupement, et sera d’autant plus grand que le groupement à fiscalité propre exercera de nombreuses compétences, qu’il aura joué le jeu de l’intégration fiscale, et que son coefficient d’intégration fiscale sera important. Le coefficient d’intégration fiscale correspond à la part des impôts directs intercommunaux (déduction faite des reversements) dans le total des impôts perçus au niveau communal et intercommunal. Ce coefficient, à travers sa liaison avec la dotation globale de fonctionnement, est doublement générateur d’inflation fiscale.

37D’une part, a u niveau intercommunal, il n’est pas réaliste de songer à une baisse de taxe professionnelle, ca r cela se traduirait par une baisse du coefficient d’intégration fiscale, et donc de dotation globale de fonctionnement. En outre, le coefficient d’intégration fiscale accroît l’insécurité financière des groupements à fiscalité propre, ca r il fait reposer l’attribution de la dotation globale de fonctionnement non pas sur les perfor - mances intrinsèques d’un groupement, mais sur son niveau relatif d’intégration, c’est-à-dire sur son aptitude à jouer le jeu davantage que ne le font les autres groupements à fiscalité propre, c e qui n’est pas un élément maîtrisable. Dans de telles conditions, il semblerait invraisemblable qu’un groupement à fiscalité propre choisisse de freiner la croissance de ses recettes de taxe professionnelle.

38D’autre part, les dirigeants intercommunaux seront tout aussi réticents, pour les mêmes raisons liées au coefficient d’intégration fiscale, à a limenter le montant des rever - sements effectués à leurs communes membres, principalement via l’attribution de compensation [38] ainsi que la dotation de solidarité communautaire. P our sauvegarder leur coefficient d’intégration fiscale, et donc leur dotation globale de fonctionnement, les groupements à fiscalité propre auront tendance à limiter le montant des reversements aux communes ce qui, toutes choses égales par ailleurs, incitera les exécutifs municipaux à voter une hausse de leur fiscalité. Les groupements à fiscalité propre seraient alors doublement gagnants, en maintenant leur coefficient d’intégration fiscale, et en tirant avantage d’une hausse de la fiscalité ménage, qui leur permettrait par la suite d’accroître leur taxe professionnelle. Une telle manœuvre sera d’autant plus facile à réaliser que, le plus souvent, les dirigeants intercommunaux ne sont autres que les maires des principales communes du groupement à fiscalité propre (cette double casquette générant malgré tout une certaine confusion des rôles).

39Néanmoins, dans l’hypothèse où existeraient des relations conflictuelles (pour raisons personnelles et/ou politiques) entre la présidence d’un groupement à fiscalité propre et un nombre suffisant de maires des communes membres, le groupement à fiscalité propre pourra chercher à contraindre ces derniers à initier la hausse d’impôts communaux qu’il appelle de ses vœux. Pour ce faire, le groupement à fiscalité propre dispose d’un outil de « chantage » particulier : le recours à la fiscalité mixte, c’est-à-dire l’adjonction à sa taxe professionnelle intercommunale d’une taxation additionnelle portant sur les impôts ménages.

40Face à une contrainte budgétaire perçue comme insoluble, les groupements à fiscalité propre pourront menacer d’utiliser cette fiscalité mixte si les communes, par la maîtrise de leurs taux d’impôts ménages, les empêchent d’augmenter autant qu’ils le désirent leur taux de taxe professionnelle. Cet outil semble d’autant plus persuasif qu’il entraîne pour les communes le gel de la croissance de leur dotation de solidarité communautaire. Sans songer à de telles extrémités ni à un contexte si conflictuel, de nombreux groupements à fiscalité propre ont récemment opté pour cette possibilité nouvelle de taxer également les ménages, c édant en cela à une tentation très grande, mais au prix d’une perversion de l’esprit initial de cet outil.

41Initialement, la fiscalité mixte avait en effet été pensée comme un moyen temporaire de financer le développement qualitatif de l’intercommunalité dans des territoires ruraux dénués de bases taxables suffisantes de taxe professionnelle. Or elle incarne aujourd’hui la solution idéale et pérenne pour un nombre croissant de groupements à fiscalité propre urbains de gagner un peu d’autonomie financière. L’effet de contagion est net : on recensait 42 groupements à fiscalité propre à fiscalité mixte en 2000,145 en 2004, et 182 en 2005 [39] ce qui tendrait à montrer qu’il ne s’agit que d’un début. Ce bol d’air récupéré par les groupements à fiscalité propre se fait néanmoins au détriment des contribuables locaux qui se retrouvent imposés de façon plus lourde, souvent sans comprendre réellement la pertinence de cette taxe. La fiscalité mixte constitue un coupable tout désigné pour expliquer l’inflation fiscale consécutive du développement récent des groupements à fiscalité propre. Cependant, l’exercice de leur pouvoir par les dirigeants des groupements à fiscalité propre n’a pas manqué d’alimenter et de renforcer cette tendance.

L’invention par les communes de dépenses de substitution

42L’inflation de la fiscalité directe locale a été alimentée indirectement, c omme nous l’avons déjà vu, à travers l’inertie des dépenses municipales en dépit des transferts de compétences vers les groupements à fiscalité propre, mais aussi directement. En effet, pour conserver une certaine légitimité, un certain niveau d’activité, et dans une optique d’« affirmation identitaire » [40], les exécutifs communaux se sont souvent mis en quête de tâches nouvelles afin de compenser celles qu’ils venaient de transférer. Il s’agissait alors pour eux d’élaborer des services « de substitution », pour ne pas vider l’action municipale de sa substance et laisser penser que les transferts de compétences font désormais des dirigeants des groupements à fiscalité propre les principaux artisans du bien être public des citoyens-électeurs [41].

43Autant on peut comprendre que l’intérêt stratégique des maires est de se doter de compétences de substitution pour justifier l’utilité de leur mandat électif et la proximité sans égale que ressentent les citoyens à leur égard, a utant la non-diminution de la fiscalité communale est tout à fait discutable quand la compétence dont hérite le groupement à fiscalité propre nouvellement créé était préalablement assumée par un syndicat inter - communal. En effet, dans un tel cas, la commune ne perd aucune compétence, et rien ne garantit que les impôts communaux diminueront du montant précédemment payé par la commune pour sa participation au syndicat, c e qui devrait pourtant être le cas puisque le groupement à fiscalité propre prélève lui même désormais ses propres impôts pour exercer cette même compétence.

Périmètres mal définis et architecture intercommunale trop lourde

44Face au transfert d’une compétence d’un syndicat intercommunal vers un groupement à fiscalité propre, la logique aurait voulu que l’on assiste à un effet de substitution entre syndicat et groupement à fiscalité propre. Mais c’est au contraire l’adjonction de nouvelles structures aux périmètres différents de ceux des structures ou projets préexistants (aire urbaine, pays, plan des déplacements urbains, schéma directeur, syndicats intercommunaux [42] ) que l’on a observée. Cette vague récente de dépassement du territoire communal n’a pas vraiment permis de rationaliser la dépense publique dans la mesure où la croissance du nombre de groupements à fiscalité propre ne s’est pas accompagnée d’une disparition significative des syndicats à vocation unique et multiple.

45Qui plus est, c ette absence de coïncidence entre périmètres des groupements à fiscalité propre nouvellement créés et des syndicats préexistants a entraîné l’apparition d’une multitude de syndicats mixtes, destinés à faire fonctionner ensemble, sur des compétences ciblées, c es territoires disparates quoique grandement communs. Même si ce n’est pas ici notre principal sujet de préoccupation, on imagine sans peine la confusion semée dans les esprits des citoyens de ces territoires face à l’enchevêtrement croissant de tous ces zonages discordants et des compétences qui leurs sont affectées.

46Le fait qu’aujourd’hui une commune française adhère en moyenne à 5,4 structures intercommunales [43] n’est pas neutre face à l’impossibilité de juguler, c omme on supposait pouvoir le faire, les coûts administratifs et de structure grâce à l’activation d’économies d’échelle. Il n’est donc pas étonnant que les gains de « productivité » et les économies d’échelle tant espérés suite au développement de l’intercommunalité de projets ne soient finalement pas au rendez-vous.

47Certes la stratégie visant à susciter des vocations intercommunales, grâce à une incitation forte en terme de dotation globale de fonctionnement, s’est révélée être un indéniable succès sur le strict plan quantitatif. En effet, a u 1^er janvier 2007 on comptait 2 588 groupements à fiscalité propre (dont 169 communautés d’agglomération et 2 400 communautés de communes) regroupant plus de 91 % des communes françaises et 86,5 % de la population nationale [44], tandis que les groupements à fiscalité propre à taxe professionnelle unique représentaient plus de 75 % de la population totale regroupée. De 1999 à 2002 la population concernée par la taxe professionnelle unique a été multipliée par sept.

48Cependant, c e seul appât du gain n’a pas généré la création de groupements à fiscalité propre dotés d’un périmètre pertinent, c’est à dire suffisant. Il n’a finalement fait que contribuer à accentuer l’émiettement territorial que l’on connaissait jusqu’à présent, contrevenant alors à l’esprit même de l’intercommunalité. Ainsi, a u lieu d’en finir avec l’absence de solidarité, les communes les mieux dotées en bases fiscales ont-elles parfois cherché à profiter de cette occasion pour s’isoler entre elles, a u sein de groupements de petite taille ad hoc, face aux envies de péréquation des communes plus démunies. A u delà de ces cas, on observe également la constitution, de façon préventive et défensive, de communautés étanches formées de communes périurbaines qui se sont réunies pour ne pas être diluées dans l’agglomération de la ville centre qu’elles entourent [45].

49Cette émergence de groupements à fiscalité propre de taille (parfois très) réduite a sonné le glas des espérances de projets de développement unitaires et cohérents au sein de tels groupements, qui n’étaient de toute façon mus dès le départ que par une stratégie purement opportuniste et égoïste. En profitant de la sorte d’un effet d’aubaine en terme de dotation globale de fonctionnement, les nouveaux groupements à fiscalité propre, du fait de leur petite taille, se sont privés eux mêmes de la possibilité de rentabiliser certains projets structurants, uniquement envisageables sur des territoires plus vastes et économiquement pertinents.

50La circulaire ministérielle du 23 novembre 2005 a clairement pointé du doigt ce problème de taille insuffisante des groupements à fiscalité propre, en incitant ces derniers à recourir au mécanisme de fusion. Mais on ne pourra pas éternellement agiter une carotte aussi incitative que la dotation globale de fonctionnement de la loi Chevènement pour orienter le comportement des exécutifs intercommunaux, et les amener à faire une croix sur un périmètre qu’ils viennent pour la plupart à peine de valider, parfois dans la douleur. Comment pourra-t-on parvenir à une hausse moyenne de la taille des groupements, pour aboutir à un périmètre économiquement pertinent [46], sans l’imposer purement et simplement ?

51Laisser toute latitude aux élus locaux dans la définition des périmètres des groupements à fiscalité propre n’a conduit qu’à l’émergence de zonages servant leurs propres intérêts, et accroissant l’enchevêtrement institutionnel au lieu de le simplifier.

Gouvernance des groupements à fiscalité propre : une agglomération d’égoïsmes municipaux

52Le mode de gouvernement des groupements à fiscalité propre alimente lui aussi, de façon endogène, la tendance à l’inflation fiscale. En l’absence d’élection des membres de l’exécutif intercommunal au suffrage universel direct [47], et du fait que ces derniers sont désormais exclusivement issus des conseils municipaux des communes membres, la double casquette (commune et groupement à fiscalité propre) que portent les délégués intercommunaux les incite (malgré eux ?) à une certaine confusion des rôles. Un peu à la manière d’un député européen français [48] qui se battra pour la sauvegarde des intérêts des pêcheurs et des agriculteurs français, le délégué intercommunal aura naturellement tendance à faire passer au second plan les intérêts du groupement à fiscalité propre pour faire porter ses efforts sur ce que le groupement à fiscalité propre pourra apporter à sa commune d’origine.

53Ainsi, « les délégués intercommunaux se penseraient et agiraient davantage comme représentants de leur commune d’origine que comme promoteurs ou défenseurs de l’intérêt communautaire » [49]. Les conditions ne sont donc guère réunies pour que l’on parvienne à une gestion efficace du budget intercommunal. Comment en effet rationaliser l’offre de services publics si chaque vice-président du groupement à fiscalité propre lutte pour la seule sauvegarde des compétences exercées sur le sol de sa commune d’origine [50] ? Cette situation sous-optimale semble malheureusement, dans l’état actuel des forces politiques au niveau local, a menée à perdurer pendant de longues années. En effet, les délégués intercommunaux devront, s’ils souhaitent continuer leur action intercommunale, assurer au préalable leur réélection municipale, et pour cela fermer les yeux sur bon nombre de doublons, surtout s’ils avantagent l’emploi dans leur commune.

54Tous les éléments accumulés précédemment montrent clairement l’effet inflationniste lié au développement récent des groupements à fiscalité propre, et mettent en exergue l’échec flagrant de la tentative d’une gestion plus rationnelle et économe des finances publiques locales. Comme P. Dallier, on pourrait penser que « davantage de rigueur budgétaire est souhaitable » [51] et que l’Etat français aurait dû intervenir de façon beaucoup plus volontariste pour imposer le respect d’une relative orthodoxie budgétaire [52]. Mais était-ce vraiment le but recherché ? Etant donné l’ampleur de cet échec, on est en droit de s’interroger sur l’objectif réel de l’intercommunalité. Le panégyrique de l’intercommunalité de projet martelé de façon récurrente dans les publications annuelles de la direction générale des collectivités territoriales du ministère de l’intérieur laisserait plutôt penser que le succès flagrant auxquelles ces dernières font allusion ne concerne qu’un bilan purement quantitatif.

55Sur ce plan là, les statistiques démographiques des groupements à fiscalité propre depuis 1999 sont effectivement éloquentes. Mais cela laisse en suspens une interrogation plus fondamentale : pour quelles raisons l’État a-t-il accepté de consentir un effort financier aussi important, pour n’aboutir qu’à une stimulation de la « natalité » des groupements à fiscalité propre, et se satisfaire de ce résultat ? Alors que l’obtention d’économies d’échelle grâce à un échelon intercommunal plus pertinent aurait dû émaner d’un simple transfert de moyens et de charges des communes vers les groupements à fiscalité propre, pourquoi avoir consenti un budget incitatif si important ? P ourquoi le contribuable a-t-il été obligé, via la dotation globale de fonctionnement, de faire les frais de la construction intercommunale dont il était censé tirer des bénéfices directs, a vec des services publics moins onéreux, en théorie ? Le surcoût fiscal indéniable, dans une période pourtant délicate sur le plan budgétaire, n’est-il donc en fin de compte qu’une externalité négative négligeable, et si oui, négligeable par rapport à quoi ?

56Si l’on fait l’hypothèse que l’effet inflationniste du développement des groupements à fiscalité propre est un mal nécessaire à court terme pour contourner la frilosité des élus locaux et parvenir, à moyen terme, à l’équivalent d’une fusion de communes qui n’en porterait officiellement pas le nom, et qui enfin, pourrait réduire le coût de production des services publics locaux, a lors on pourrait justifier le constat de cette situation actuelle. Il appartiendra à la suite de nos travaux de tester la pertinence d’une telle hypothèse.