Le pouvoir décisionnel des États membres sur les finances de l’Union

6Les principes fondamentaux du financement des Communautés et de l’Union européennes reposent sur des actes communautaires primaires formellement identifiables à des traités internationaux. Or, les États membres de l’Union européenne détiennent le treaty making power propre aux sujets du droit international. Autrement dit, ce sont les États membres seuls qui définissent le cadre financier de ces organisations. La volonté des États membres fixe l’ordre financier des Communautés et de l’Union européennes tel qu’inscrit dans les traités.

7La création des ressources propres résulte elle-même de la volonté souveraine des États membres. La procédure de création des ressources propres visée à l’article 269 du traité CE est mue par une logique intergouvernementaliste, qui autorise les États membres à se prévaloir de la « compétence de la compétence ». Les caractéristiques de la procédure d’adoption et d’entrée en vigueur de la « décision » du Conseil sont identiques à celles de la procédure applicable aux engagements internationaux. Les décisions créant des ressources propres sont ainsi assimilées à de véritables actes conventionnels entre États membres [8], distincts des actes unilatéraux d’une organisation internationale et des actes de droit dérivé de l’article 249 [9]. La substitution des ressources propres aux contributions étatiques traduit l’ambition des Communautés à l’autonomie financière et la volonté d’instituer un rapport financier direct entre les particuliers et les Communautés. La décision du Conseil du 21 avril 1970 [10] marque le passage des contributions étatiques au principe d’un financement autonome des Communautés par des « ressources propres ». Cet acte financier « fondateur » constitue à ce titre une étape historique vers la « maturité financière » de la Communauté, suivie ultérieurement d’une série de décisions modificatrices [11]. Outre les principes généraux encadrant la procédure budgétaire et son déroulement, les règles fondamentales du traité CE régissant les finances publiques communautaires (articles 268 à 280 CE et article 248 CE) définissent les compétences respectives des institutions en ce domaine ainsi que les règles relatives à l’exécution et au contrôle budgétaire.

8Bien que distinctes, les procédures décrites dans les articles 269 du traité CE et 48 du traité UE (sur la révision des traités) convergent sur une caractéristique fondamentale : elles sont dominées par une phase interétatique analogue aux négociations internationales classiques et obéissent à la règle de l’unanimité. Conformément à la logique des conférences diplomatiques, la règle de l’unanimité permet à un État membre de bloquer l’adoption de la décision « ressources propres ». Au cœur même de la phase communautaire, la logique d’intégration semble céder le pas à l’interétatisme. La Commission, le Parlement européen et le Conseil sont invités à exprimer leur position. Mais loin d’être exclus de cette phase, la volonté des États membres est au contraire décisive. De même, le Conseil, statuant toujours à l’unanimité, dispose de la compétence de modifier la proposition de la Commission. Une fois la décision arrêtée, la procédure entre dans sa phase purement étatique. L’entrée en vigueur de cette décision est en effet subordonnée à son adoption par les États membres, selon leurs règles constitutionnelles respectives.

9Suivant une pratique bien établie, les perspectives financières pluriannuelles de l’Union et l’ajustement de la quote-part de la charge financière qui incombe à chaque État membre sont fixés par les chefs d’État et de gouvernement, par consensus. Réunis les 15 et 16 décembre 2005, ces derniers sont parvenus à un accord sur les « perspectives financières 2007-2013 », posant ainsi le cadre budgétaire de l’action de l’Union. Même si cet accord interétatique doit être avalisé par le Parlement européen et par un accord interinstitutionnel [12], la volonté étatique s’exprime formellement sur les orientations et objectifs généraux des finances de l’Union. Le budget annuel de l’Union est largement encadré par les perspectives définies par les États membres, dont il constitue une forme d’application.

Une « renationalisation » des finances de l’Union

10Le principe d’autonomie financière induit logiquement que les ressources à caractère fiscal occupent une place prépondérante dans le budget de l’Union européenne. Or, le processus de « défiscalisation » des ressources propres, l’évolution du volume et de la structure des prélèvements communautaires justifient les interrogations sur le glissement des prélèvements communautaires vers un système de contributions budgétaires. Le choix de la méthode du « prélèvement sur recettes » de l’État qui s’applique aux flux financiers entre le budget national et le budget communautaire, témoigne assez de l’atteinte à la nature spécifique des ressources propres.

Imperfection structurelle de l’Union et administration des fonds communautaires

28En l’absence d’une « administration fiscale communautaire », il revient aux États membres d’effectuer la collecte des ressources budgétaires de la Communauté et de veiller à leur réemploi, soit directement, soit en supervisant les organismes publics d’intervention qui procèdent aux dépenses correspondantes [43]. L’administration nationale se mobilise à deux étapes dans les opérations financières, lesquelles exigent des actions de nature différente. En amont, l’administration est en charge de la perception des prélèvements fiscaux qui alimentent le budget de l’Union européenne. Les services administratifs nationaux ne se contentent pas d’encaisser les recettes de l’Union européenne. En aval, les administrations nationales assurent la gestion des dépenses communautaires – ou la redistribution des fonds communautaires – sur le territoire national.

29Le remplacement des contributions financières par des ressources propres aux Communautés européennes ne s’est pas accompagné de l’institution d’une administration communautaire de perception. L’Union européenne ne collecte pas elle-même les ressources propres qui lui sont attribuées et qui alimentent le budget communautaire. Il incombe aux États membres d’assurer le recouvrement des ressources propres, sur la base du principe d’autonomie institutionnelle [44]. Certes, le pouvoir de disposer de ces recettes appartient bien à l’Union européenne, mais « l’administration [financière] reste dans les mains des États membres » [45]. Il en résulte notamment l’absence de tout lien direct entre le particulier (en qualité de contribuable) et l’Union européenne [46]. Concrètement, les versements français à l’Union européenne au titre de ces ressources propres se composent comme suit : les droits de douane, recouvrés par les comptables des douanes et perçus sur les produits importés dans l’Union européenne et mis en libre pratique en France; les prélèvements agricoles perçus aux frontières extérieures de l’Union européenne afin d’aligner les prix de nombreux produits agricoles importés sur les prix communautaires, ainsi que des montants compensatoires monétaires extra-communautaires, également recouvrés par les comptables des douanes ; la cotisation assise sur la production du sucre, perçue sur les producteurs en vue de limiter les excédents dans ce secteur et recouvrée par les comptables des impôts ; la cotisation, assise sur le stockage du sucre et encaissée par les Fonds d’intervention et de régulation du marché du sucre (FIRS).

30La Commission européenne assume l’essentiel de l’exécution du budget européen, mais plus de 80 % des dépenses sont effectuées sur le territoire et par l’intermédiaire des États membres. Les dépenses prévues par le budget européen dépendent donc en grande partie de l’action des administrations des États membres. L’intervention des autorités nationales pour conférer validité à l’engagement communautaire des dépenses montre que l’exécution de la dépense communautaire utilise les systèmes financiers nationaux existants. L’application du droit public financier national pour l’exécution de la dépense communautaire dans les États membres résulte d’ailleurs de l’absence d’un système communautaire d’administration. Il reste que les exigences communautaires vis-à-vis de la fiabilité d’ensemble du système administratif national de gestion des dépenses communautaires posent le problème des structures et des modes de fonctionnement traditionnels de ce système. En France, la dépense est effectuée sous l’égide de la Commission européenne par l’intermédiaire du Trésor public et de la Banque de France. L’Agence comptable du Trésor constitue la tête du réseau des comptables de l’État [47]. Elle opère la conversion des fonds communautaires en fonds nationaux et relève le compte-pivot (un compte unique ou global) d’exécution du budget de l’Union, tel un caissier ou un comptable, pour ce qui concerne les flux financiers transitant par les caisses publiques. Cette administration contribue ainsi à l’élaboration d’un document initial intitulé « dispositif comptable relatif aux opérations communautaires ».

31L’exécution de la dépense communautaire revêt deux formes différentes, selon qu’il s’agit de rembourser une avance faite par les États membres (c’est le cas en matière de dépenses agricoles) ou d’une mise à disposition des bénéficiaires, comme dans le cas des fonds structurels. Il existe donc deux grands types de circuit [48] de la dépense communautaire : le « circuit budgétaire » et le circuit en trésorerie.

32Le circuit dit « budgétaire » rattache les fonds communautaires au budget de l’État. Les fonds communautaires transitent en effet par le budget de l’État. Ainsi, la dépense communautaire est reprise au budget national en dépense affectée à un objet pré-défini. Sur ce dernier point, les crédits affectés aux dépenses régionales sont retracés dans la ligne budgétaire fonds de concours de la loi de finances, avant d’être gérés par le préfet de région ou ses délégués. Cette procédure n’a pas été supprimée par la LOLF, puisqu’elle en fait l’une des voies de majoration réglementaire des crédits. Cette technique procédurale est appliquée pour la majeure partie des dépenses des trois fonds structurels. Les actions structurelles sont soumises au principe de la coordination des actions communautaires et nationales. Elles associent en partenariat la Commission, les États membres et les autorités infra-étatiques compétentes. Il apparaît dès lors que « l’administration – à commencer par les services de contrôle relevant des ministères des finances et de l’agriculture – dispose de larges moyens pour veiller au bien – fondé des opérations » [49]. Pour la période 1994-1999, les crédits du FEOGA-Orientation étaient inscrits aux chapitres concernant le ministère de l’agriculture, tandis que ceux du FEDER étaient affectés au budget du ministère de l’intérieur et ceux du FSE au budget du ministère des affaires sociales et de l’emploi. La programmation 2000-2006 concerne les mêmes ministères. En matière d’aides à l’agriculture, les offices d’intervention agricole se chargent de la distribution des fonds qui n’ont pas été rattachés au budget par fonds de concours. Des collectivités locales ou des établissements publics spécialisés gèrent temporairement les versements au titre des fonds structurels.

33Le deuxième circuit, dit « en trésorerie », fait transiter les dépenses par des organismes intermédiaires qui redistribuent les fonds aux attributaires et bénéficiaires directs. Si ce type de procédures de dépenses peut prendre plusieurs formes, le flux financier communautaire ne fait pas l’objet, ici, d’une procédure budgétaire au niveau national. Les fonds communautaires sont attribués sous forme de paiement ou de remboursement des actions garanties. Il s’agit pour l’essentiel du versement des fonds du FEOGA-garantie aux offices d’interventions – qui peuvent eux-mêmes les déléguer à des organismes ad hoc –, mais aussi sur la base de types de justificatifs, soit à des organismes intermédiaires – collectivités locales ou établissements publics de statuts divers – qui les reversent ensuite aux attributaires, soit à des bénéficiaires directs.

34La complexité des circuits ou procédures de dépenses provoque certaines difficultés et un manque de transparence dans l’exécution financière, notamment en ce qui concerne les fonds structurels. Si des dispositifs nationaux ont été mis en place, le contrôle des perceptions et des dépenses des fonds communautaires repose malgré tout sur une collaboration institutionnelle entre les États membres et l’Union européenne.

Imperfection structurelle de l’Union et contrôle des fonds communautaires

35L’importance croissante du budget de l’Union conduit à porter une attention accrue à ses conditions d’exécution. L’évaluation de l’efficacité des politiques communautaires constitue une priorité affichée pour les États membres [50]. La compétence en matière de contrôle des fonds européens est partagée entre les États membres et l’Union européenne. Une fois la perception opérée, l’administration nationale doit encore en effectuer la constatation et la mise à disposition à l’Union européenne [51]. Les services administratifs nationaux sont chargés de superviser l’ensemble des opérations de contrôle, et de récupérer les sommes indûment payées ou éludées [52]. La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes effectuent un contrôle de l’ensemble des dépenses et recettes gérées par la sphère publique.

36En matière de fonds structurels, il revient aux États membres d’assumer en premier ressort la responsabilité du contrôle financier de l’intervention communautaire. À ce titre, les États membres sont responsables de la mise en œuvre des systèmes nationaux de contrôle financier, du respect de la législation communautaire, de la prévention des irrégularités et de leurs corrections lorsqu’elles sont constatées. Les gestionnaires des fonds structurels doivent assurer plusieurs types de contrôles internes. Les États membres contrôlent la conformité au droit national de l’opération de constatation des ressources propres effectuée par leur administration. Ils procèdent en effet aux vérifications et enquêtes relatives à la constatation et à la mise à disposition des ressources propres.

37La France a installé des mécanismes de contrôle des dépenses communautaires effectuées sur son territoire [53]. Concernant les contrôles des fonds structurels, ces systèmes interviennent à divers niveaux. Au sein de l’administration centrale, l’inspection générale des finances s’est vue assigner la mission de coordonner tous les services relevant du ministère de l’économie, des finances et du budget ou soumis à sa tutelle. Dans le cadre de ses missions ordinaires, elle assure le contrôle de la bonne exécution des opérations. La Commission européenne peut néanmoins y être associée [54]. Il revient à l’inspection générale des finances de diriger les missions conjointes de contrôle des ressources propres, associant contrôleurs français et agents mandatés de la Commission. L’inspection générale des finances a la responsabilité complète des opérations : de la préparation du programme à la coordination des réponses aux observations des « agents mandatés » de la Commission, en passant par l’exécution des missions [55]. Enfin, l’inspection générale des finances prête son concours aux services de l’administration centrale en vue de donner les suites utiles aux contrôles associés. Vu l’ampleur de la tâche, une division des contrôles communautaires a été créée à cette fin [56].

38L’administration déconcentrée est également mobilisée pour le contrôle des fonds structurels. Les subventions supérieures à 23 000 euros font ainsi l’objet d’un visa préalable lors de l’engagement juridique présenté au contrôleur financier placé auprès du trésorier-payeur général de région. Par ailleurs, le contrôle de légalité réalisé par les services placés sous l’autorité du préfet permet de vérifier la régularité des actions de soutien retenues lors des délibérations des collectivités locales. À ces contrôles de régularité s’ajoutent des contrôles de qualité, par audit interne, qui ont pour objectif de s’assurer du bon fonctionnement du système de gestion qui mobilise de nombreux intervenants. Ces contrôles sont réalisés par le secrétaire général aux affaires régionales et européennes (SGAR) assisté, en tant que besoin, par le trésorier-payeur général de région.

39Une autorité nationale d’audit de l’octroi des fonds structurels a été instituée par un décret du 26 avril 2002 [57]. La Commission interministérielle de coordination des contrôles [58] (CICC) est chargée de veiller au respect par les différentes administrations, des obligations contractées par la France en matière de contrôle. Elle supervise l’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les services gestionnaires et d’exécution appelés contrôles d’audit afin de s’assurer de la qualité et de la fiabilité de ces systèmes. Organe indépendant composé de membres des diverses inspections générales, elle doit définir l’organisation et l’orientation des contrôles, organiser l’audit interne des systèmes de gestion et de contrôle installés par les services gestionnaires, établir un rapport annuel d’activité et préparer les déclarations de validité qui doivent être présentées à la Commission européenne lors de la clôture des programmes [59].

40Avec la multiplication des délégations de compétence de la gestion communautaire au profit des administrations nationales, un déplacement progressif du centre de gravité des contrôles de ces fonds communautaires tend à s’opérer. La vérification de ces recettes et dépenses relève donc non seulement de la Cour des comptes européenne, mais également des institutions supérieures de contrôle nationales [60]. Il s’agit, selon les États membres, d’un office d’audit ou organe collégial, parfois à compétence juridictionnelle, à l’instar de la Cour des comptes française. Ainsi, l’institution supérieure de contrôle joue-t-elle en France un rôle non négligeable dans le contrôle de l’application d’une réglementation européenne.

41La Cour des comptes française est par principe compétente, concurremment à la Cour des comptes européenne, pour la vérification externe des opérations financières de l’Union européenne se déroulant sur le territoire national, dès lors que cette compétence s’inscrit dans ses attributions propres, constitutionnelles et législatives. L’unique limitation à la compétence de principe de la Cour des comptes réside donc dans les règles nationales de compétence. Cette base juridique à l’intervention de la Cour des comptes française et à sa coopération avec la Cour des comptes européenne fut précisée par le traité d’Amsterdam. L’article 248 paragraphe 3 alinéa 1^er du traité CE dispose que « le contrôle [de la Cour des comptes européenne] dans les États membres s’effectue en liaison avec les institutions supérieures de contrôle nationales ou, si celles-ci ne disposent pas des compétences nécessaires, avec les services nationaux compétents. La Cour des comptes et les institutions de contrôle nationales des États membres pratiquent une coopération empreinte de confiance et respectueuse de leur indépendance. Ces institutions ou services font connaître à la Cour des comptes s’ils entendent participer au contrôle ». Cette affirmation du principe de liaison demeure néanmoins très diversement appliquée parmi les États membres. De plus, les procédures mises en place dans le cadre de ce principe trahissent une conception limitée de celui-ci, se réduisant seulement à une simple mission de coordination administrative.

42En pratique, ce n’est que très progressivement que la Cour des comptes tend à exercer son contrôle [61], suivant deux types d’objectifs. Dans une première optique, elle vérifie la régularité de l’exécution des fonds communautaires en France, gérés par les entités qui en ont la charge. À ce titre, elle remplit des fonctions de « contrôle des contrôles » qui la placent, d’une certaine manière, en aval des dispositifs de contrôle interne ex-post par les organes et inspections interministériels ou ministériels. Dans une seconde optique, plus implicite, la Cour des comptes française s’assure de la conformité aux intérêts financiers nationaux de la gestion des fonds, certes enregistrés au budget communautaire, mais d’origine française : « organe participant de la souveraineté de l’État français, la Cour des comptes ne peut perdre de vue ce point essentiel » [62]. Sur ce point, la Cour des comptes, qui assiste le Parlement, doit pouvoir livrer des informations sur le « taux de retour » des prélèvements opérés sur la richesse nationale, en étudiant les voies et moyens de le maximiser [63]. Aussi, la Cour est-elle susceptible d’interroger sur la pertinence, au regard de considérations financières nationales, des dispositions des divers règlements communautaires mis en œuvre.

43Les procédures de contrôle des dépenses du FEOGA, section « Garantie », se distinguent de celles relatives aux fonds structurels. La Cour des comptes concentre ses activités de contrôle sur les opérations financées par le FEOGA-Garantie en raison de son importance dans les retours français et des enjeux financiers en terme de refus d’apurement [64]. Les dépenses du FEOGA-Garantie constituent la plus importante masse de dépenses d’origine communautaire (onze milliards d’euros en France) et transitent par des organismes de natures diverses. Ces dépenses s’opèrent sur des avances faites par les États membres et sont effectuées pour l’essentiel, par des organismes d’intervention agricole.

44Les contrôles internes aux organismes payeurs constituent le premier niveau de contrôle. Les dépenses financées par le FEOGA-Garantie relèvent pour la quasi-totalité d’entre elles de la gestion partagée. Ces dépenses ne sont prises in fine en charge par le budget communautaire que si elles ont été effectuées par une structure agréée par l’État membre, l’organisme payeur (les offices agricoles en France). L’octroi de cet agrément est soumis au respect par l’organisme d’un certain nombre de critères et constitue un premier niveau d’audit de système. Les organismes payeurs et leurs organes délégués assurent ainsi les contrôles concomitants (contrôles sur place et sur pièces administratives) lors de l’octroi du soutien communautaire, et une partie des contrôles a posteriori, dans le cadre de contrôles de performance pour les mesures relevant du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), à savoir les aides directes.

45Le contrôle de second niveau est assuré par la Commission interministérielle de coordination des contrôles des opérations financées par le FEOGA-Garantie. Instaurée par décret en 1996, cette commission assure un suivi de l’ensemble des contrôles effectués sur les opérations financées par le FEOGA-Garantie, en particulier en ce qui concerne le suivi des irrégularités constatées. Elle planifie, coordonne et examine l’ensemble des contrôles effectués a posteriori. Cette commission effectue également des audits de système qui visent à améliorer l’efficacité du système d’octroi et de contrôle des aides de la politique agricole commune.

46Enfin, l’Union européenne rembourse les États membres au vu des certifications et rapports de contrôle établis par des administrations spécialisées. Il s’agit en France de la Commission de certification des comptes des organismes payeurs (CCCOP). Cet organe vérifie, chaque année, le respect des critères d’agrément par les organismes payeurs et examine leurs comptes selon les normes internationales d’audit. Le rôle d’alerte que la CCCOP assume fonctionnellement constitue un maillon important de la prévention des refus d’apurement. Cependant, c’est sur la base du rapport d’audit de l’organisme payeur transmis par la CCCOP et du certificat d’audit y attenant que la Commission procède à l’apurement comptable des comptes des organismes payeurs, qui peut engendrer, le cas échéant, des refus d’apurement. Les services de la Commission européenne vérifient leurs travaux, et sont eux-mêmes contrôlés, sur ce point, par la Cour des comptes européenne. Le contrôle des services nationaux (la CCCOP en France) peut aussi se combiner avec ceux de la Commission européenne et de la Cour des comptes européenne. Initialement associée à la Cour des comptes (décret du 28 décembre 1995), la CCCOP en a été détachée à la demande de son Premier président pour éviter que la Cour – ou du moins un de ses satellites – paraisse soumise au contrôle d’un autre organisme, en l’espèce européen. Elle est désormais rattachée au contrôle général économique et financier du ministère de l’économie et des finances. Elle peut être à ce titre contrôlée par la Cour des comptes.

47Le traitement du contrôle des fonds communautaires fait apparaître une volonté politique inégale de la part des institutions de contrôle nationales d’octroyer une place spécifique à l’activité de contrôle en lien avec le budget communautaire. Une très grande disparité se fait jour dans les méthodes de contrôle des comptes au sein des institutions nationales de contrôle ainsi que le traitement accordé au contrôle des fonds communautaires. Certaines institutions nationales de contrôle, telle que la Cour des comptes française, n’individualisent pas le traitement juridique et procédural des fonds communautaires, et leur appliquent les mêmes méthodes et diligences qu’aux fonds d’origine nationale. En revanche, d’autres institutions nationales de contrôle appliquent au sein de structures propres des méthodes spécifiques pour le contrôle du budget communautaire.

48Cette disparité est l’une des raisons pour lesquelles l’approfondissement de la coordination actuelle des programmes d’audit et de contrôle entre la Cour des comptes européenne et les institutions nationales de contrôle semble encore difficile, mais pas moins indispensable. Le caractère impératif de cette collaboration tient au fait que près de 90 % des dépenses budgétaires européennes sont exécutées dans et par les États membres eux-mêmes, selon le cadre tracé par le budget et les prescriptions réglementaires européens. Par conséquent, l’intensité des contrôles opérés par la Cour des comptes européenne dépend étroitement des contrôles effectués au niveau national par les institutions de contrôle des États membres.

49Le principe d’autonomie financière de l’Union européenne témoigne du recours aux fictions par le système juridique communautaire. Cette fiction a une efficacité symbolique indéniable, mais signale une imperfection dans la construction juridique et financière de l’Union. C’est pourquoi rechercher les fictions juridiques en droit communautaire revient à mesurer la part d’artifice d’un droit qui reste marqué du sceau de la singularité, à mi-chemin entre droit interne et droit international, entre droit public et droit privé.

50La raison du « déficit d’autonomie financière » de l’Union européenne est directement liée aux fondements interétatiques encore prégnants de cette entité. Les finances de l’Union sont liées à la volonté des États membres et à l’action des organes étatiques. Aussi, la problématique des finances de l’Union est-elle directement confrontée à la logique de l’intérêt national de chacun des États membres. Les contributions nationales nourrissent des conflits en amenant les États membres à se livrer à des calculs sur leur contribution au financement du budget communautaire, calculs en eux-mêmes fort peu compatibles avec la logique d’autonomie et de supranationalité en matière financière. Cette situation a pour conséquence de jeter le trouble sur le financement européen des politiques nationales en masquant pour les citoyens les priorités en jeu au niveau de l’Union [65]. Le choix d’un système fondée dans une large mesure sur des ressources propres fiscales renforcerait avantageusement l’autonomie financière du budget de l’Union européenne en créant des relations financières plus directes et plus transparentes entre le budget et les citoyens de l’Union [66]. Toutefois, le pouvoir de prélever l’impôt et d’affecter des dépenses est l’un des attributs de la souveraineté de l’État. Cette compétence régalienne de l’État n’a pas été transférée à l’Union européenne. À ce titre, une autonomie financière réelle se heurte à un fait juridique : la souveraineté fiscale des États membres [67]. Autrement dit, la portée du principe d’autonomie financière de l’Union européenne dépend de la seule volonté des États membres.