Notes
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[1]
Pour un exemple, v. D. Versini, Rapport sur la diversité dans la fonction publique, La Documentation française, 2004.
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[2]
En ce sens, v. G. Calvès, « ‘Blacks, Blancs, Beur’dans la fonction publique : un débat mal engagé », Les cahiers de la fonction publique, juillet-août 2005, pp. 4-7.
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[3]
Pour de plus amples développements, nous nous permettons de renvoyer à G. Calvès, « La réforme de la fonction publique aux États-Unis : un démantèlement programmé ? », Rapport public 2003 du Conseil d’État, EDCE no 54, La Documentation française, 2003, pp. 369-398.
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[4]
Ainsi de la Constitution de 1791 (chapitre 4, Section II, art. 2) : « les administrateurs n’ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps par le peuple, pour exercer, sous la surveillance de l’autorité du roi, les fonctions administratives », ou de la Constitution de 1793 (art. 82) : « les administrateurs et officiers municipaux n’ont aucun caractère de représentation ».
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[5]
De manière très directe, un des pères de la théorie de la bureaucratie représentative, Samuel Krislov, présentait celle-ci comme « une des plus anciennes techniques de communication et de marketing politique ».
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[6]
La ligne de partage est toutefois mouvante. L’article 68 de la Constitution hongroise, par exemple, dispose que “les minorités nationales et ethniques vivant dans la République hongroise font partie du pouvoir du peuple; elles sont des facteurs constitutifs de l’État” (souligné par nous). Les groupes infra-étatiques constitués en nation, d’autre part, prennent généralement appui sur leurs « spécificités » ethniques, linguistiques, ou religieuses.
1À l’heure où l’administration française affiche une volonté de « diversifier » ses effectifs, la Revue française d’administration publique a voulu revenir aux sources de la théorie de la bureaucratie représentative.
2Cette théorie est-elle en voie d’acclimatation en France ? Est-elle en passe d’être reçue par la doctrine ou les pouvoirs publics ? Rien n’est moins sûr. L’idéal d’une fonction publique « à l’image de la population » forme sans doute, depuis quelques années, une sorte de leitmotiv de la littérature administrative française [1]. Mais cette « diversité » — presque toujours invoquée à propos de la modernisation des voies d’accès à l’emploi public — ne doit pas s’entendre comme l’écho affaibli du mot « représentativité ».
3Quelle que soit la forme sous laquelle elle se déploie, la théorie de la bureaucratie représentative suppose en effet l’accomplissement de trois démarches préalables : distinguer juridiquement entre les citoyens à raison de leurs caractéristiques sociologiques ou de leur appartenance à l’une des nations qui composent l’État; allouer à chacun des groupes ainsi définis une proportion plus ou moins précise d’emplois publics ; moduler les règles de fonctionnement du service en fonction de l’origine des agents chargés de son exécution. Sur chacun de ces points, on dira en usant d’une litote que la réflexion française demeure embryonnaire [2]. La question de la diversité dans l’administration n’a pas surgi, en France, d’une réflexion globale sur les fondements constitutionnels de notre modèle politico-administratif.
4C’est pourtant bien sous cet angle qu’elle est appréhendée dans les pays acquis à la théorie de l’administration représentative.
5Cette théorie, comme le souligne l’organisation même de ce numéro, entend répondre à deux ordres de préoccupations qui, sans être mutuellement exclusifs, n’en demeurent pas moins très largement distincts.
6Dans sa version anglo-américaine, présentée ici par les professeurs Julie Dolan et David. H. Rosenbloom, d’une part, Kenneth. J. Meir et Daniel. P. Hawes, d’autre part, le problème que cherche à résoudre l’édification d’une bureaucratie représentative est celui de la compatibilité entre le « pouvoir administratif » et l’exigence démocratique d’accountability des gouvernants. Sur un plan plus pragmatique, une administration qui « ressemble à la population » est estimée mieux apte à la servir efficacement.
7Dans une seconde version, c’est moins l’administration dont il faut légitimer l’existence et l’action, que l’État lui-même. L’administration représentative doit rendre manifeste le caractère binational ou multinational de l’État, surtout lorsque les appartenances nationales infra-étatiques ont pour point d’ancrage une langue ou une religion particulières. Après une analyse globale du rôle de l’administration dans la gestion de la diversité plurinationale (par Alain-G. Gagnon et al.), trois exemples relativement contrastés sont proposés au lecteur : celui de la fonction publique belge, par le professeur et sénateur Francis Delpérée; celui du Trentin-Haut Adige, par le professeur Francesco Palermo; celui de l’administration de la Nouvelle-Calédonie, enfin, par Nicolas Clinchamps.
L’APPROCHE AMÉRICAINE
8L’approche américaine repose sur une conception de l’administration et du service public très éloignée de la culture juridico-politique française.
Une certaine conception de l’administration
9Il est frappant de constater que les deux contributions états-uniennes s’ouvrent sur le même constat, formulé en des termes quasiment identiques : le « pouvoir bureaucratique » est, prima facie, incompatible avec les principes de la démocratie représentative. Les fonctionnaires ne sont pas élus, et échappent à toute sanction électorale directe ou indirecte. Leur action est soustraite, comme le soulignent J. Dolan et D. H. Rosenbloom, « en partie — et peut-être même en grande partie — au contrôle des assemblées élues, des exécutifs politiques, des tribunaux et des autres agents du système démocratique » (p. 251).
10Ce souci de soumettre l’administration à la volonté du peuple est sans doute spécifiquement américain [3]. Il n’a pas d’équivalent en Europe, et ne rencontre pas le moindre écho dans la doctrine française, où la question du contrôle a toujours été pensée comme distincte de celle de la représentation. Les textes constitutionnels qui ont organisé l’élection des administrateurs leur ont refusé, d’un même souffle, la qualité de représentants [4]. De façon plus générale, c’est à un contrôle juridictionnel (et non populaire) que le droit public français s’est efforcé d’assujettir l’administration.
11La théorie de la bureaucratie représentative s’inscrit, aux États-Unis, dans le droit fil d’une philosophie jacksonienne ou néo-jacksonienne de l’administration. Pour combler le « déficit démocratique » dont l’administration est affligée, on cherche à ouvrir très largement ses processus de prise de décision à la participation des usagers, mais aussi à faire en sorte que sa composition démographique reflète celle du pays : administration représentative et administration participative, rappellent J. Dolan et D. H. Rosenbloom, ne se conçoivent pas l’une sans l’autre. Mais les auteurs admettent que la représentativité démographique (ou « représentation passive » selon la terminologie en vigueur dans les sciences administratives américaines) ne saurait, à elle seule, résoudre la contradiction entre bureaucratie et démocratie : elle permet tout au plus d’espérer que cette contradiction ne dégénèrera pas en crise ouverte, comme il arrive lorsque l’administration semble monopolisée par une élite ou une caste.
12L’exemple de la police montréalaise, développé dans ce numéro par Maurice Chalom, montre bien que c’est la contestation de la légitimité démocratique d’une administration qui amène celle-ci à développer des politiques d’action positive en matière de recrutement et de gestion des personnels. Dans cette police urbaine que les études comparatistes érigent volontiers en modèle, la question de la représentativité ou de la « diversité » (ethno-raciale, en l’espèce) ne s’est imposée « que grâce ou à cause des crises, des commissions d’enquêtes publiques, ou encore de la pression de la rue, comme dans le cas des pratiques de profilage racial » (p. 290).
Une certaine conception du service public
13Pour qu’on puisse tabler sur le fait qu’une administration exercera d’autant plus efficacement ses missions qu’elle « ressemblera » plus à la population, il faut pouvoir passer d’une représentation simplement « passive » à une représentation « active », c’est-à-dire qui modifie le contenu même de l’action administrative.
14Deux points de passages sont plus particulièrement explorés par les auteurs américains qui ont accepté d’offrir une contribution à ce numéro de la Revue française d’administration publique.
15Le premier point de passage concerne les demandes formulées par les usagers. L’hypothèse est que, confrontés à des agents dont ils estiment qu’ils leur ressemblent, ils hésitent moins à faire état de leurs besoins. L’étude de K. J. Meier et D. P. Hawes offre des exemples de services susceptibles d’être particulièrement concernés par ce phénomène (police, justice, services de santé...), et appelle au développement d’enquêtes empiriques sectorielles. Sur un plan plus général, ces auteurs estiment que les administrés coopèrent d’autant plus volontiers avec les pouvoirs publics qu’ils s’estiment mieux « représentés » par l’administration [5]. Le lien de confiance établi entre administrés et administration serait de meilleure qualité, et la loyauté des uns et des autres s’en trouverait confortée.
16À titre d’illustration a contrario de la théorie qu’ils défendent, K. J. Meir et D. P. Hawes suggèrent l’existence d’un lien de causalité entre le fort taux de fraude fiscale observable en France et le fait que les agents du fisc ne « ressemblent pas » à la population.
17La formulation d’une hypothèse aussi hardie (que le lecteur français accueillera sans doute avec un certain scepticisme...) doit être rapportée au contexte dans lequel écrivent ses auteurs : celui d’une très faible spécificité historique, juridique, sociologique et culturelle du secteur public, même dans l’exercice de missions régaliennes. Aux États-Unis, ceux qui « travaillent pour l’État » (work for the government) sont, à peu de choses près et sauf exceptions dûment circonscrites, des travailleurs comme les autres. Si la question de leur « ressemblance » avec la population globale peut se focaliser sur leurs caractéristiques socio-démographiques (sexe, âge, origine...), c’est parce qu’il est possible de raisonner (presque) toutes choses égales par ailleurs. L’exercice, dans le cas français, est nettement plus artificiel. Notre administration ne ressemble pas à la population parce qu’elle est surtout composée, disons-le sans craindre le truisme, de fonctionnaires. Or les différences entre « gens du privé » et « gens du public » sont peut-être moins nombreuses et saillantes aujourd’hui que naguère, mais elles n’ont pas disparu. Les fonctionnaires, pour s’en tenir à une seule de leurs caractéristiques, bénéficient d’une garantie d’emploi (évidemment impensable aux États-Unis). En des temps de chômage massif et de forte précarisation de la relation salariale, il est permis de penser que cette protection contre le licenciement n’est pas de nature à réduire la distance psychologique qui sépare les administrés des agents publics, nonobstant la couleur de peau des uns et des autres.
18Le second point de passage entre représentation passive et représentation active concerne les agents et leurs pratiques professionnelles. Le passage d’un type à l’autre de représentation est effectif lorsque l’agent public cherche, selon la célèbre définition de Frederick Mosher, « à promouvoir les intérêts et les aspirations de ceux qu’il est censé représenter ». J. Dolan et D. H. Rosenbloom insistent sur la dimension ouvertement anti-wébérienne que revêt ici la théorie de l’administration représentative : pour que les agents « soient convaincus qu’il leur incombe de représenter le groupe dont ils sont issus », il faut qu’ils aient répudié les valeurs « wébériennes » de neutralité du service et de compétence abstraitement définie. L’administration (activement) représentative comporte des « membres des minorités ou des femmes [qui] conservent, même après des années de service au plus haut niveau de la hiérarchie administrative, une vision du monde spécifique qui est le produit de leur histoire propre » (p. 259).
19La théorie de la représentation active présuppose que le critère « ethno-racial » et celui du genre est l’indicateur globalement fiable (proxy) d’une diversité de comportements et de valeurs. On peut d’ailleurs chercher, à l’instar par exemple de la NASA, à ouvrir plus largement la palette des différences, pour promouvoir aussi la diversité des cultures générationnelles ou régionales, ou encore des identités de classes ou liées à l’orientation sexuelle... Ces différences produiront des effets plus ou moins marqués selon les types de poste : un agent de recouvrement des contributions directes trouvera sans doute peu d’occasions, dans l’exercice de ses fonctions, d’exprimer sa différence et de se comporter en porte-parole de son groupe d’appartenance. Mais si ces occasions se présentent, il doit, en application de la théorie de l’administration représentative dont la dimension normative est ici très claire, les saisir sans hésiter : un fonctionnaire n’est pas un automate; il ne doit pas chercher à assurer son service de manière neutre et impersonnelle.
20L’agent « activement représentatif », on le voit, ne place pas le service de l’intérêt général au principe de son action. La notion d’intérêt général, intraduisible en anglais, est d’ailleurs très négativement connotée sous la plume de K. J. Meier et D. P. Hawes, qui raillent la mission assignée aux fonctionnaires français de « servir les intérêts de l’État (the interests of the state) plutôt que les intérêts de groupes sociaux particuliers » (p. 274).
21Le service public, dans la perspective défendue par nos auteurs américains, est le service des publics — publics multiples, diversifiés, concrets. L’intérêt général, conçu comme une agrégation des intérêts particuliers, est bien servi lorsque chaque groupe social dispose au sein de l’administration de représentants qui relaient ses demandes et adaptent ostensiblement le service rendu aux besoins des différentes communautés. Transposée en France, cette vision du service public supposerait une révision totale des principes de neutralité, de laïcité, et d’égalité entre les usagers.
LA SITUATION DES ÉTATS PLURINATIONAUX
22Appliquée à un État pluri- (ou multi-) national, la théorie de l’administration représentative se charge d’enjeux qui dépassent la seule administration, puisque c’est l’État lui-même dont elle veut contribuer à assurer la légitimité.
23L’État multinational se différencie de l’État polyethnique, multiculturel ou pluriconfessionnel, en ceci qu’il « comporte plus d’un groupe se définissant comme une nation » (Alain-G. Gagnon et al., infra p. 293) [6]. Les groupes qui doivent être « représentés » au sein de l’administration font l’objet d’une définition politique et non ethno-raciale. Ils aspirent (ou pourraient aspirer) à se doter d’un État propre, ou à se placer sous la souveraineté d’un État autre que celui dont ils relèvent. C’est dans un contexte sécessionniste ou quasi-sécessionniste qu’est ici mobilisée la théorie de l’administration représentative. Dans tous les cas présentés ci-dessous, la volonté d’accroître la représentativité de la population s’insère dans une démarche beaucoup plus globale de refondation du fédéralisme (Belgique, Canada), de reconnaissance d’un droit au self-government (Allemands du Haut-Adige) ou d’institutionnalisation d’un principe de « souveraineté partagée » (Nouvelle-Calédonie).
24D’une certaine façon, la question de la représentation « équitable » ou « proportionnelle » des différents groupes se pose alors de manière plus simple qu’aux États-Unis : les entités constitutives de l’État sont clairement identifiées, et ne sont pas affectées par le mouvement de scissiparité observable outre-Atlantique, où les groupes qui se disent « sous-représentés » apparaissent toujours plus nombreux, et les critères d’appartenance toujours plus précis.
25Dans le cas européen, la relation entre les individus et le groupe auquel ils sont affiliés s’avère en revanche plus complexe qu’en Amérique du Nord. De part et d’autre de l’Atlantique, la mise en œuvre de la théorie de l’administration représentative exige évidemment que chaque individu relève d’un groupe et d’un seul. Mais l’Europe, en raison des vicissitudes de son histoire, peut difficilement tolérer des systèmes d’assignation identitaire qui reposent sur la seule origine. Elle doit protéger le principe qui veut qu’une société politique repose sur l’équation « demos = cives », et non « demos = ethnos » (F. Palermo, infra, p. 331). Le droit européen des minorités veille à préserver le caractère électif des identités minoritaires, en imposant notamment des clauses de opting out. Le cas du Trentin-Haut Adige offre un exemple intéressant de cette faculté de changer de groupe de référence, assortie toutefois d’une sorte de délai de viduité pour éviter ce qu’on pourrait appeler « l’effet d’aubaine identitaire ».
26Mais l’analyse des systèmes de quotas qui caractérisent les fonctions publiques des États multinationaux acquis à l’idéal de bureaucratie représentative s’avère d’autant plus éclairante qu’elle se situe à un niveau plus technique.
27Au nombre des idées reçues réduites en cendres par la lecture des textes ici rassemblés, on trouve le fameux cliché de la « rigidité » des quotas, entendu comme mécanisme d’allocation des emplois publics proportionnellement au poids relatif des groupes à représenter. F. Palermo montre comment ces règles de répartition peuvent être assouplies en un système de proportionnelle dite « flexible ». Il montre aussi que la mise en œuvre de ces règles n’a rien de mécanique : « le politique jouit, dans les faits, d’une grande marge d’appréciation dans l’application concrète de ce système de quotas » (p. 329). Décrivant un dispositif nettement moins sophistiqué mais qui n’en lie pas moins, sur le papier, les décideurs locaux, Nicolas Clinchamps arrive aux mêmes conclusions. Le système peut même dériver — dans un contexte, il est vrai, très différent — vers « un népotisme à visage ethnique » (A.-G. Gagnon et al., à propos du Nigéria, p. 304).
28On prendra également la mesure, à la lecture de ces textes, de l’ampleur des mécanismes de suivi appelés par ces dispositifs de représentation proportionnelle des groupes. L’idéal de l’administration représentative, en effet, ne s’impose pas simplement au niveau des procédures de recrutement. Une administration qui reflète vraiment le caractère plurinational de l’État doit exprimer cette diversité à tous les niveaux hiérarchiques, dans tous les métiers de la fonction publique, et à tous les types de postes. Le principe doit prévaloir tout au long de la carrière des agents, et être pris en compte pour toutes les décisions d’affectation, de mutation, de promotion, etc.
29L’application intégrale d’un tel principe est, bien sûr, une vue de l’esprit. Il semble difficile d’éviter que certains groupes soient prioritairement affectés dans des secteurs non stratégiques (cas des italiens dans le Haut-Adige), ou se trouvent cantonnés dans des fonctions plus symboliques qu’opérationnelles (cas des canadiens français). Le suivi attentif et constant de telles évolutions (monitoring) n’en est pas moins consubstantiel à l’idéal d’administration représentative. Il n’incite pas, on le devine, à dé-bureaucratiser la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, ce qui témoigne d’une ultime différence avec la vision américaine d’une administration représentative et donc plus efficace.
Notes
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[1]
Pour un exemple, v. D. Versini, Rapport sur la diversité dans la fonction publique, La Documentation française, 2004.
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[2]
En ce sens, v. G. Calvès, « ‘Blacks, Blancs, Beur’dans la fonction publique : un débat mal engagé », Les cahiers de la fonction publique, juillet-août 2005, pp. 4-7.
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[3]
Pour de plus amples développements, nous nous permettons de renvoyer à G. Calvès, « La réforme de la fonction publique aux États-Unis : un démantèlement programmé ? », Rapport public 2003 du Conseil d’État, EDCE no 54, La Documentation française, 2003, pp. 369-398.
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[4]
Ainsi de la Constitution de 1791 (chapitre 4, Section II, art. 2) : « les administrateurs n’ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps par le peuple, pour exercer, sous la surveillance de l’autorité du roi, les fonctions administratives », ou de la Constitution de 1793 (art. 82) : « les administrateurs et officiers municipaux n’ont aucun caractère de représentation ».
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[5]
De manière très directe, un des pères de la théorie de la bureaucratie représentative, Samuel Krislov, présentait celle-ci comme « une des plus anciennes techniques de communication et de marketing politique ».
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[6]
La ligne de partage est toutefois mouvante. L’article 68 de la Constitution hongroise, par exemple, dispose que “les minorités nationales et ethniques vivant dans la République hongroise font partie du pouvoir du peuple; elles sont des facteurs constitutifs de l’État” (souligné par nous). Les groupes infra-étatiques constitués en nation, d’autre part, prennent généralement appui sur leurs « spécificités » ethniques, linguistiques, ou religieuses.
