Les modalités de recrutement des agents contractuels de la fonction publique territoriale

8Il est vrai que les emplois permanents de l’État, des régions, des départements, des communes ainsi que de leurs établissements publics administratifs doivent, en principe, être réservés aux fonctionnaires [15]. Toutefois, ce principe n’a vocation à jouer que sous réserve d’un certain nombre de dérogations prévues par la loi, les unes visant des cas spécifiques [16], les autres fondées sur un critère général et qui, pour cette raison, peuvent concerner des emplois très divers mais dont la portée, en réalité, a varié avec le temps.

9À ce dernier propos, le législateur avait opté pour une interprétation stricte de ce type de dérogations, dans le but, selon toute vraisemblance, de limiter les risques de (re)constitution d’emplois précaires. C’est pourquoi, en 1984, le recrutement d’un agent n’était concevable qu’en l’absence de corps de fonctionnaires en mesure d’assurer les fonctions visées ou bien lorsqu’il s’agissait de fonctions requérant des connaissances techniques très spécialisées ; la liste des postes ainsi susceptibles d’être occupés par contractuels devait être, par ailleurs, soumise à l’avis d’un comité technique paritaire; enfin, et peut-être surtout, l’agent ne pouvait être recruté que sur la base d’un contrat à durée déterminée de 3 ans au maximum qui, de surcroît, ne pouvait être renouvelé qu’une seule fois.

10Très vite, ces conditions sont apparues trop drastiques de sorte que leur assouplissement fut décidé par la loi du 13 juillet 1987 [17]. Sans doute, ce dernier texte continue-t-il d’encadrer le recrutement d’agents contractuels en posant notamment comme règle qu’aucun emploi ne saurait être, en principe, attribué à des contractuels et qu’il est seulement susceptible de l’être. Toutefois, « conscient de la situation particulière dans laquelle se trouvent les petites communes de moins de 2 000 habitants, le législateur de 1987 a prévu, par dérogation à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, la possibilité pour les autorités de ces communes rurales de recruter des agents contractuels en vue d’occuper un emploi permanent à temps non complet » [18], sachant que le champ d’application de cette disposition a d’ailleurs été étendu par la loi Sapin du 3 janvier 2001 aux communes de moins de 1 000 habitants (soit 79 % des 36 760 communes françaises). En outre, les emplois de catégorie A, qui exigent le plus de qualifications, peuvent être assurés par le recrutement de contractuels « chaque fois que la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient » [19]. La durée et le renouvellement des contrats à durée déterminée dans les fonctions publiques viennent, en revanche, d’être modifiés par la loi du 26 juillet 2005 [20]. Cette loi, en effet, limite à 3 ans au maximum la durée de ces contrats et n’autorise leur renouvellement que pour une durée totale de 6 ans. Le nouveau texte prévoit encore qu’au-delà de cette durée de 6 ans, le contrat, s’il est renouvelé, ne peut l’être que pour une durée indéterminée. Sans doute, cette réforme entraînera-t-elle alors des changements à moyen terme [21]. Pour l’heure, il n’en demeure pas moins que les gestionnaires publics sont tentés de satisfaire les exigences locales par l’utilisation d’une réglementation juridique, en définitive, relativement souple. La teneur des règles régissant le statut juridique des agents contractuels recrutés par des collectivités territoriales est de nature à les conforter dans ce choix.

Le statut peu homogène des agents contractuels de la fonction publique territoriale

11Loin de bénéficier d’un système juridique cohérent, les agents contractuels de droit public recrutés par les collectivités territoriales se voient appliquer des dispositions souvent éparses et incomplètes, qui laissent subsister de larges zones d’ombres sur l’étendue des droits dont ils sont censés disposer. Plus précisément, unité et diversité constituent les traits distinctifs de la situation dans laquelle se trouvent les agents non titulaires des trois fonctions publiques et, au premier chef, de la fonction publique territoriale : du point de vue de leur statut juridique, ces agents se trouvent répartis entre plusieurs catégories, ce qui constitue un facteur de diversité et donc d’opacité; au-delà, ces agents connaissent une certaine unité statutaire, dès lors que, quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent, ils se distinguent à la fois des fonctionnaires et des salariés du secteur privé.

12S’agissant de « la classification des agents non titulaires des collectivités locales », on sait, en premier lieu, que celle-ci « obéit à une distinction majeure, qui distingue les agents publics de ceux qui relèvent du droit privé; cette distinction est essentielle en ce qu’elle génère l’application d’un droit différent et, partant, la compétence d’ordres juridictionnels différents » [22]. À ce dernier propos, on rappellera simplement que, s’il existe un certain nombre de contrats de droit privé par détermination de la loi [23], le Tribunal des conflits a décidé, pour le reste, que « les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public, quels que soient la nature et les conditions de leur emploi » [24]; comme indiqué précédemment, il en résulte que les litiges relatifs à la conclusion des contrats de droit public, à leur exécution ou encore à leur rupture relèvent de la compétence des juridictions administratives. Mais d’autres distinctions peuvent être évoquées, dès lors « qu’à l’intérieur de l’ensemble constitué par les agents publics non titulaires, l’on peut (encore) isoler des catégories particulières regroupant des agents qui, indépendamment du fait qu’ils sont régis par le droit public ou par le droit privé, sont soumis, en droit ou en fait, à un régime juridique particulier » [25].

13Ainsi peut-on distinguer principalement : les stagiaires, les auxiliaires, les contractuels et les vacataires. Les stagiaires, tout d’abord, sont des agents recrutés à la suite d’un concours en vue de devenir fonctionnaire, mais qui subissent « un temps d’épreuve » [26] avant de pouvoir être titularisés et que l’on qualifie parfois de « fonctionnaires en devenir » [27]. Les auxiliaires, ensuite, sont des agents recrutés sur des postes momentanément vacants, mais qui sont en principe censés être occupés par des fonctionnaires ; particulièrement nombreux parmi les personnels de l’éducation nationale, ils sont aussi qualifiés de « fonctionnaires en puissance » [28] parce que souvent concernés par les plans de titularisation. Les contractuels, quant à eux, sont des agents recrutés par contrat à durée généralement déterminée, sur des postes qui ne sont pas destinés à être occupés par des fonctionnaires. Les vacataires, pour leur part, sont des agents rémunérés à l’heure ou à la journée et non au mois. Enfin, il ne faut pas oublier le groupe des agents employés en qualité d’ouvriers dans les arsenaux militaires.

14Cette diversité est donc réelle. Elle doit cependant être mise en parallèle avec l’unité de statut dont bénéficient l’ensemble des agents contractuels, dès lors que, quelle soit la catégorie à laquelle ils appartiennent, tous se distinguent à la fois des fonctionnaires et des salariés du secteur privé. On observera simplement que cette situation est le fruit du partage de compétences opéré par la Constitution de 1958 entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire et en application duquel, d’après l’article 34 de la Constitution, la loi fixe, d’une part, les principes fondamentaux du droit du travail et, d’autre part, les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État [29]. C’est ainsi que les agents non titulaires ne disposent d’aucun statut législatif dès lors que, placés par le Tribunal des conflits sous l’empire du droit public [30], ils ne bénéficient pas de la législation du travail et que, n’étant pas fonctionnaires, ils se trouvent exclus des garanties fondamentales accordées à ceux-ci.

15Il est vrai qu’ainsi soumis à une situation de « vide législatif » [31], les agents contractuels ne se trouvent pas pour autant dans une situation de « vide juridique » pour les deux raisons suivantes : la première tient au fait que le pouvoir réglementaire — compétent en application de l’article 37 de la Constitution — les a fait bénéficier par décret de statuts toutefois incomplets [32]; la seconde résulte de l’identification, par le juge administratif, d’un certain nombre de principes généraux du droit du travail [33] : ont ainsi été déclarés applicables à ces agents l’interdiction de licencier une femme enceinte (pourvu qu’aucune nécessité propre au service ne s’oppose à leur emploi) [34]; le droit à une rémunération au moins égale au SMIC [35]; l’interdiction de prononcer une sanction pécuniaire [36], ou bien encore l’exigence d’un entretien préalable au prononcé d’une sanction disciplinaire [37].

16Il n’en demeure pas moins que, « exclus du champ d’application de la majeure part du droit du travail comme de celui de la fonction publique, ces salariés ne relèvent d’aucun système juridique cohérent [de sorte que] de larges zones d’incertitude subsistent sur l’étendue de leurs droits » [38]. Autrement dit encore, s’il est vrai que la découverte de principes généraux du droit présente l’intérêt de faire du code du travail la source de certaines garanties pour tous — agents publics et salariés privés — il reste qu’il s’agit là de garanties finalement insuffisantes et que de nombreuses mesures contre la précarité ne s’appliquent qu’aux seconds. C’est ce que traduit, encore, le refus du Conseil d’État d’ériger au rang de principe général du droit, applicable aux agents publics non titulaires, un certain nombre de principes, tels que l’interdiction de licencier la victime d’un accident du travail [39] ou bien encore celle de recourir à des travailleurs temporaires en cas de grève [40]. Ces solutions confirment bien que le recours aux travailleurs précaires n’emporte pas les mêmes conséquences selon que le recrutement se fait à l’initiative d’un entrepreneur privé ou bien d’un employeur public.

17Dans ces conditions, on ne saurait s’étonner que, pour certains, « la situation des agents non titulaires [se révèle] globalement plutôt désavantageuse puisqu’ils ne peuvent bénéficier ni d’une véritable carrière comme les fonctionnaires, ni des garanties qui s’attachent, en droit du travail, au contrat à durée indéterminée » [41]; on ne saurait non plus s’étonner qu’en raison des critiques suscitées par l’existence de cette sous-fonction publique, les pouvoirs publics tentent, régulièrement, de remédier à cette situation via la mise en œuvre de plans de résorption de l’emploi précaire.

18Pourtant, un examen des pratiques de gestion peut conduire à nuancer le propos. Sans doute, une telle analyse ne fait-elle, en première approximation, que confirmer une réalité bien connue, celle d’un recours, par le gestionnaire public, au « volant » des contractuels pour satisfaire les exigences locales. Mais s’il apparaît ainsi que le gestionnaire public utilise les disparités et lacunes juridiques pour tenter de modeler des pratiques de gestion du personnel adaptées au contexte, il s’avère que des conséquences positives peuvent, contre toute attente, en résulter pour certaines catégories d’agents, à savoir les cadres (catégorie A et, par extension, catégorie B). Ainsi, au sein des différentes configurations relevées par J. Caillosse [42], à savoir droit ou management, droit et management, droit contre management, la seconde serait représentative de la situation dans laquelle se trouvent les contractuels de la fonction publique territoriale, à la fois au regard du droit et de la gestion des ressources humaines.

La mobilité voulue et assumée des contractuels

21L’étude menée concerne les causes des départs volontaires (mutation et mobilité externe) des personnels de niveau cadre ou assimilés. Bien que la notion de cadre dans le secteur public renvoie à la catégorie A, il nous a semblé opportun d’élargir l’étude à la catégorie B. En effet, ces derniers exercent de plus en plus souvent des activités de nature managériale qui font d’eux des « encadrants » ou des « cadres intermédiaires » de l’aveu même du service des ressources humaines de la mairie, objet d’étude. Par ailleurs, il était intéressant de pouvoir comparer les deux situations afin de savoir si, en matière de mobilité, les facteurs explicatifs présentaient ou non des similitudes. Le raisonnement a été identique concernant le rattachement juridique des personnels. Ainsi, l’étude intègre tant les titulaires que les contractuels. Notre but était de connaître les éventuels liens entre le statut juridique des agents et les causes de départ.

22Méthodologie et principaux résultats statistiques La mairie en question est une vaste structure de 2 250 agents environ dont 23 % ont un statut de cadre, ce qui est dans la norme des villes moyennes. Dans cette population, les hommes sont majoritaires pour la catégorie A et les femmes pour la catégorie B. La mairie a connu en 2001 une alternance politique avec une vacance du pouvoir administratif de direction sur plusieurs mois. Cependant, le spoils system n’a pas été officiellement recherché et, effectivement, le nombre élevé de départs n’a pas concerné seulement les cadres de direction, proches du pouvoir. Néanmoins, afin de ne pas biaiser les données, les emplois fonctionnels [43] n’ont pas été retenus. Par ailleurs, l’augmentation des départs avait antérieurement alerté les responsables et ce, avant tout changement politique.

231) La première partie de l’étude a été conduite auprès de la totalité des partants sur plus de deux ans (1^er octobre 1999 — mai 2002), soit 77 personnes. Le taux de réponse fut de 66,25 %, soit 51 personnes. La proportion de catégorie A est dominante (73,5 %). La catégorie B représente 50 % des agents. Les titulaires sont majoritaires ainsi que les femmes [44].

24Les résultats montrent une élévation de plus du double du taux de rotation sur deux ans. De 5,5 % du total de l’effectif cadre, il passe pour 2001/2002 à 11,5 %. Le taux moyen sur les deux années est de 8,5 %. Les personnels de catégorie A présentent la plus forte augmentation. Cependant, les femmes titulaires appartenant à la filière administrative et de catégories B forment une constante des effectifs de rotation sur les trois premières années. Concernant plus précisément les contractuels, 17 personnes sont parties, parmi lesquelles quatre de catégorie B (dont 1 femme appartenant à la filière technique) et 13 de catégorie A (dont 2 femmes : filière administrative). Il s’agit de personnes jeunes (autour de 30 ans). La catégorie A est représentée principalement par des jeunes hommes appartenant à la filière administrative ou culturelle.

252) La seconde partie de l’étude (octobre 2003-janvier 2005) a porté [45] sur 11 personnes dont 2 agents contractuels [jeunes femmes de moins de 30 ans, l’une rattachée à la filière culturelle (catégorie B), l’autre administrative (catégorie A)].

26En résumé : au sein de l’étude, le total des contractuels interrogés est de 19. Il s’agit majoritairement d’hommes (94 % d’entre eux), plutôt jeunes (moins de 30 ans en moyenne), de catégorie A (62 %), appartenant d’abord à la filière administrative (58 %), puis à la filière culturelle et enfin marginalement à la filière technique. La catégorie B est en revanche représentée par la filière technique pour 60 % d’entre eux.

27À l’heure actuelle, le marché de l’emploi public local est particulièrement favorable aux cadres, l’offre étant supérieure à la demande [46]. La commune visée par l’analyse s’inscrit dans ce contexte favorable aux agents. Le départ volontaire des cadres (catégories A et B) par mobilité externe (mutation, détachement ou démission pour les contractuels) a connu une hausse importante entre 1999 et 2002 (de 5,5 %, à 11,5 %) [47]. L’ensemble des agents avouent trouver aisément voire très facilement un nouveau poste [48]. Afin d’approfondir la compréhension de la situation des contractuels, nous allons raisonner en dissociant les différentes stratégies en présence. Nous évoquerons, d’une part, les stratégies gestionnaires et, d’autre part, celles des personnels intéressés.

28Une première stratégie managériale réside dans la flexibilité de recrutement offerte par une politique d’embauche de contractuels. A priori, on pourrait penser que cette flexibilité a pour raison d’être l’emploi, via un non renouvellement — selon les besoins — des contrats. Or, en réalité, il s’agit davantage de résorber cet emploi précaire par une intégration rapide dans la fonction publique en tant que titulaire, la cour régionale des comptes ayant par le passé relevé un pourcentage anormalement élevé de contractuels. Ainsi, l’ensemble des contractuels interrogés indique que le service des ressources humaines les incite à passer des concours dès leur embauche ou quand des postes équivalents de titulaires se libèrent [49]. De fait, la moitié des contractuels de notre étude s’inscrivent dans cette démarche (dont la totalité des femmes [50] ). La flexibilité de recrutement recherchée par le service des ressources humaines se situe donc plutôt dans l’élargissement de l’offre de candidats et l’opportunité de trouver des profils plus en adéquation avec les compétences requises [51].

29Néanmoins, le revers de ce type de gestion de l’emploi axée sur l’ouverture du recrutement aux contractuels et donc sur des formes flexibles d’embauche tient aux difficultés rencontrées par la structure à maîtriser les autres variables de gestion du personnel. En effet, la moitié des salariés devenus fonctionnaires stagiaires quittent l’organisation après leur réussite au concours, générant ainsi de nouveaux recrutements. La pratique de gestion consistant à rechercher une flexibilité dans ce domaine est donc à court terme. Recourir à la souplesse des textes peut certes conduire à une régularisation des situations précaires par titularisation ultérieure mais constitue, dans ce contexte précis, un choix relativement décevant. Le retour sur investissement en matière de formation professionnelle n’est pas obtenu du fait de l’absence de maîtrise de la rotation du personnel, sans compter l’augmentation des coûts de recrutement pour cause de remplacement et la baisse de la qualité de service produite par l’instabilité interne. Plusieurs agents évoquent en entretien leurs difficultés au quotidien du fait de la vacance des postes d’encadrement [52].

30D’ailleurs, le problème des dépenses de formation à fonds perdus est loin d’être mineur. Si, en la matière, les dépenses profitent à l’ensemble du service public, puisqu’une structure du même ordre en bénéficie, les contraintes budgétaires actuelles des villes risquent de modifier ultérieurement la donne.

31Une seconde stratégie gestionnaire est associée à la recherche d’une flexibilité salariale pour les contractuels de catégorie A. L’économie de coût obtenue par une gestion raisonnée des salaires est donc liée à cette population précise [53]. Elle s’avère possible pour deux raisons principales. Tout d’abord, la population concernée est jeune. La mairie joue sur cette variable démographique pour proposer des salaires équivalents à ceux de titulaires débutants, laissant ainsi de côté la spécificité et donc la valorisation des compétences. Ensuite, ces agents sont instables puisque en phase d’exploration de carrière [54]. Nous voyons donc qu’une gestion opportune de la précarité consiste à conjuguer la souplesse des textes en matière de rémunération des contractuels avec la maîtrise des caractéristiques démographiques de la population des cadres, l’âge en l’occurrence.

32Concernant maintenant les stratégies déployées par les contractuels, deux points principaux se détachent. Premièrement, certains contractuels utilisent la structure publique pour intégrer le fonctionnariat par concours externe, de sorte d’ailleurs que se rejoignent ici stratégies d’ordre individuel et collectif. Entrés sous statut précaire, ils parviennent à s’engager dans une carrière publique, révélant donc une « 4^e voie de recrutement » de fonctionnaires. En effet, le contexte institutionnel leur est plutôt favorable. Certains auteurs démontrent tout d’abord, chiffres à l’appui, que la formation interne favorise la préparation au concours [55]. Ensuite et sans préjuger de la qualité du contenu de cette formation, il semble que les résultats soient pour partie au rendez-vous. Notre exemple montre ainsi que 95 % des agents réussissent dès la première fois le concours visé [56]. Enfin, certains agents évoquent également le soutien du groupe professionnel en termes d’apprentissage. Des conseils et des aides informels permettent de s’imprégner du cadre requis et des connaissances nécessaires à la réussite. Deuxièmement, une autre partie de ces agents (ceux d’encadrement de direction) paraissent choisir délibérément leur statut précaire afin de bénéficier de son avantage juridique : la négociation salariale. Le pouvoir de négociation n’est pas négligeable, bien qu’il soit par définition aléatoire, laissé à l’appréciation de la politique du maire. Certains auteurs [57] ont relevé, dans un autre contexte public (fonction publique d’État), une forte disparité au sein des rémunérations selon l’ampleur de ce pouvoir. L’absence trop fréquente de textes juridiques en la matière conduit à la présence, soit de « contractuels de luxe », soit d’un « sous prolétariat » [58]. Quant à notre étude, l’ensemble des contractuels mettent effectivement en avant leurs compétences spécifiques pour justifier certaines exigences en matière salariale [59]. Les causes du départ sont dès lors dues, en premier lieu mais pas exclusivement, à des refus opposés aux demandes d’augmentation annuelle ou lors du renouvellement du contrat [60]. Plus précisément, ceux qui se disent attachés à leur statut précaire [61] se disent, également, d’abord intéressés par ce qui en fait son intérêt, à savoir les conditions de détermination de la rémunération, plus souples que pour les fonctionnaires.

33Toutefois, nous avons évoqué précédemment que le mode de gestion de la mairie va parfois à l’encontre de cette stratégie car il peut consister à ne pas alourdir impunément la masse salariale. Dans cette hypothèse, le recrutement des contractuels permet dès lors au gestionnaire de bénéficier de compétences pointues tout en gardant la maîtrise des salaires qui ne seront réévalués qu’a minima, sur la base de la grille salariale des titulaires. Cette pratique gestionnaire permet en fait de réaliser des économies et de maintenir l’équité interne avec la population de fonctionnaires. Pour autant, de telles pratiques présentent un certain nombre d’inconvénients en créant notamment d’autres coûts indirects via le désengagement des salariés recherchant dès lors de meilleures conditions d’emploi. Ainsi l’absence de fidélisation des contractuels a-t-elle un coût. Au-delà, la situation ne se résume pas seulement à la perte de compétences spécifiques, il est aussi question de la dégradation de l’image de la mairie, tant en interne qu’en externe, sur le bassin d’emploi. Les recrutements ultérieurs s’avèrent alors d’autant plus difficiles.

34En résumé, il ressort de notre analyse, qui se fonde sur le discours de contractuels mobiles, deux points principaux au regard de la précarité de leur situation. Premièrement, ceux disant vouloir rester « contractuels » assument en définitive ouvertement leur statut pour des motifs essentiellement d’ordre salarial. Deuxièmement, les agents se donnent les moyens de sortir de leur précarité en intégrant par concours la fonction publique. Cette dichotomie de position explique sans doute pourquoi aucune des personnes interrogées ne dénigre véritablement son statut d’appartenance. Finalement, dans les deux cas et pour le gestionnaire public, la situation se résume a priori à une question de budget. Pour les contractuels désireux de devenir fonctionnaires, il s’agit de dépenses de formation. Quant à ceux qui recherchent une amélioration matérielle de leur situation de travail, il paraît nécessaire de savoir desserrer la contrainte des grilles salariales des fonctionnaires de direction, encore que tel ne soit pas le cas dans notre exemple. Dès lors, dans ce contexte particulier, la situation du gestionnaire peut s’avérer délicate puisque le marché de l’emploi territorial public est actuellement concurrentiel. Pour le dire différemment, le contexte externe peut être envisagé comme un levier de changement pour des pratiques de gestion du personnel considérées par certains comme trop normatives [62].

La situation des contractuels comme facteur de modernisation de la gestion du personnel public ?

35Comment expliquer qu’une situation juridiquement favorable pour le gestionnaire se retourne finalement contre lui ? Souvenons nous qu’il n’y a pas, dans notre cas particulier, de réelle maîtrise des départs. Les carences de la gestion du personnel semblent être la source des démissions. En effet, les motifs évoqués par les partants de catégorie B sont d’ordre professionnel et pointent du doigt les dysfonctionnements internes en matière de gestion des ressources humaines [63]. Pour les cadres A, la question des salaires est importante bien que non exclusive. Plus largement, l’idée d’un manque de reconnaissance ou d’une absence de valorisation individuelle explique les démissions [64]. Le fait de recruter de jeunes contractuels de catégorie A amène donc sans doute à concevoir leur fidélisation par une gestion de la rémunération plus équitable (clarification des niveaux et du montant des augmentations). Nous retrouvons là un des attributs classiques de la gestion des ressources humaines du secteur privé. L’adoption de pratiques de gestion du secteur privé serait-elle un moyen de faire évoluer la gestion du personnel ou du moins de s’engager dans une forme d’innovation organisationnelle [65] ? Une première réponse positive peut être donnée par les dernières réformes gouvernementales prises dans le domaine.

36L’État s’attache depuis peu à réformer le système par le droit en imposant des outils de gestion du privé censés pallier les déficiences de la pratique. En effet, la critique de l’approche normative [66] des personnels publics devient par trop prégnante. M. Pochard [67] fait ici référence à l’application impersonnelle de normes, de procédures, abstraction majoritairement faite des profils d’agents, des emplois à pourvoir et des objectifs de service. En d’autres termes, les bases de la gestion des ressources humaines n’existeraient pas. Ces lacunes entravent les marges de manœuvres pourtant présentes dans les textes [68]. Trop souvent, la force des habitudes conduisent à gérer a minima ces marges de manœuvre, provoquant ainsi ce que d’aucuns ont appelé le « malaise des fonctionnaires » [69].

37Dans ce cadre et au rang des instruments les plus récents proposés comme solution par l’État, nous trouvons la réforme de la notation des fonctionnaires prévoyant d’accorder un poids progressif à l’entretien annuel d’évaluation [70]. Autre modification emblématique, l’insertion dans la rémunération d’une part variable selon l’atteinte d’objectifs [71]. Dans les deux cas, il s’agit d’une remise en cause indirecte du système d’évaluation du travail des fonctionnaires (notation) qui a débouché sur une impasse [72].

38Une autre forme de réponse est liée au contexte des collectivités locales en matière d’emploi des cadres. Selon la dernière synthèse en date des bilans sociaux des collectivités locales, les flux d’entrée et de sortie des personnels se sont intensifiés, principalement pour les non titulaires [73]. Rappelons que la fonction publique est maintenant soumise à des tensions externes comparables à celle du marché de l’emploi du secteur privé [74]. L’environnement devient turbulent au-delà de l’effet électoral et peut s’analyser comme une nouvelle contrainte pour les gestionnaires tant au niveau du recrutement que de la gestion de carrière. En effet, il nous semble que le pilotage de ces deux deniers dispositifs vient s’ajouter à la dimension budgétaire précédemment évoquée. Notre étude nous apprend, indirectement, qu’il serait intéressant de prévoir une étape d’intégration pour les cadres permettant leur fidélisation. Être en mesure de reconnaître leurs apports dès les premières années serait sans doute un moyen de freiner les départs. Dans la même logique, une seconde voie d’amélioration de la gestion des ressources humaines des collectivités locales pourrait concerner la gestion de carrière. Parvenir à dégager des aires de mobilités internes permettrait sans doute de ralentir le processus de départs pour les anciens contractuels devenus titulaires. Le développement d’un dispositif de gestion prévisionnelle pourrait servir de cadre, rejoignant de la sorte les recommandations récurrentes du ministère de la fonction publique [75]. Notre éclairage issu du terrain indique que ni le premier ni le second point n’avait été mis en place par cette commune, expliquant vraisemblablement pour partie les départs volontaires [76].

39En résumé, si la gestion en milieu public est encore largement marquée par une rigidité commodément attribuée au droit, elle reste tributaire dans les faits des faiblesses de son management. Le droit, en raison de sa relative souplesse, permet de faire de l’emploi précaire une variable d’ajustement, mais il laisse au gestionnaire public la responsabilité pleine et entière de la maîtrise de cette population. C’est en cela que le droit n’est que la condition nécessaire mais non suffisante du développement du management.