1La chronique analyse d’abord les observations des rapports publics de la Cour des comptes relatives au secteur économique public : d’abord le rapport public général sur France Télévisions (publié en mars) puis le rapport public particulier consacré à la Banque de France (publié le même mois). Elle résume par ailleurs une autre observation du rapport public général portant sur les spécificités comptables d’EDF et un rapport public particulier sur le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs. Les observations suivantes portent sur la poursuite et les suites des privatisations, la préparation des privatisations partielles de GDF et EDF, la création de l’Agence de financement des infrastructures de transport.

I — L’OBSERVATION DU RAPPORT PUBLIC DE LA COUR DES COMPTES SUR FRANCE TÉLÉVISIONS

2La Cour rappelle qu’elle a, il y a sept ans, publié une observation sur France Télévisions, où elle avait souligné notamment l’absence d’une structure adaptée à un rôle de holding, structure ensuite donnée par la loi du 1^er août 2000. Contrôlant cette nouvelle holding et ses grandes filiales (France 2, France 3, France 5, FTV Publicité, FTV Distribution, les chaînes thématiques), elle constate « une nette amélioration », qui laisse subsister des problèmes de gestion et des incertitudes stratégiques liées à des problèmes de financement.

3La Cour note que la holding a utilement centralisé les trésoreries et les risques financiers et exerce une certaine surveillance rendue indispensable. L’obligation faite aux présidents des conseils d’administration des sociétés par la loi sur la sécurité financière du 1^er août 2002 de produire un rapport sur les procédures d’audit va dans ce sens, de même que la création à France Télévisions d’une direction de l’audit, de procédures de reporting axées sur les objectifs et les résultats, différentes « de la logique budgétaire antérieure » axée sur les moyens. Les résultats du groupe sont ainsi devenus modestement bénéficiaires, tandis que la progression des ressources publicitaires permettait une moindre évolution des crédits publics. La Cour note aussi l’existence d’études d’audience spécifiques aux objectifs de chaînes non commerciales.

4Mais elle relève aussi beaucoup de points à améliorer. Les charges de personnel sont en hausse trop rapide, à cause d’un « système d’automatismes et de mécanismes paritaires qui laisse la portion congrue aux méthodes modernes de gestion des ressources humaines » (gestion prévisionnelle, bilans de compétences...). Le souci de respecter l’attachement des salariés aux chaînes et la diversité des conventions collectives « ne sauraient justifier l’inaction ». De plus, les pratiques coûteuses qui sont critiquées privent en même temps de possibilités de recrutements de talents et d’adaptation aux changements technologiques et à de nouveaux métiers.

5La Cour demande aussi un renforcement du contrôle de la holding sur ses filiales liées à l’action internationale (CFI, TV5, Arte), dans un secteur ultra concurrentiel. La fonction d’arbitrage de France Télévisions devrait éviter un excès de redondances dans les dépenses résultant des programmations.

6Quant à « l’horizon de la télévision publique », titre de la deuxième partie, la Cour note l’absence de choix d’une stratégie et notamment les délais excessifs du déploiement d’une offre publique par le réseau numérique terrestre, lancé seulement fin mars 2005 alors qu’il constituait l’axe majeur du contrat d’objectifs 2000-2005, et que, par ailleurs, la participation au « bouquet » satellitaire TPS avait été abandonnée et que les chaînes thématiques montées à cet effet avaient été vendues. L’offre de France Télévisions dans la TNT s’en trouve affaiblie et devra donc être adaptée. Dans le même temps, France Télévisions est invitée à bâtir une chaîne d’information internationale en continu dans le cadre d’une parité avec TF1 sans qu’à ce jour la question du financement soit résolue.

7Rapprochant la progression des charges de personnel (+ 5,2 % en moyenne par an) et des coûts des programmes (+ 4,29 % en moyenne par an), plus élevée que celle des ressources (+ 3,2 % par an), la Cour constate une sorte de cercle vicieux. Si l’on veut améliorer les ressources en accroissant les recettes de publicité, on risque de mettre en cause l’équilibre actuel entre la presse écrite et le secteur privé, et il serait politiquement difficile d’accroître la redevance, encore que l’adossement à la taxe d’habitation entraînera peut-être une augmentation de son produit. Dès lors, la situation actuelle crée un risque, celui de devoir plus ou moins abandonner la politique normale d’une télévision publique, qui est, comme dans le cas de la BBC, de satisfaire la diversité des publics ; mais alors la réduction de la « part d’audience » qui est le critère des annonceurs aboutirait à une baisse des recettes et à une aggravation de la situation financière. Il ne reste que la voie de la rigueur de gestion et d’une stratégie mieux conçue et mieux suivie pour sortir du dilemme.

II — LE RAPPORT PUBLIC PARTICULIER SUR LA BANQUE DE FRANCE

8Le fait que la Cour des comptes ait consacré un rapport public particulier à la Banque de France, au demeurant souvent sévère, signifie qu’il n’existe plus pour aucun agent public ni aucune personne publique d’atténuations à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui les oblige à rendre compte de leur administration. Les temps ont changé depuis que, il y a une douzaine d’années, la Cour avait encore dû fortement insister pour que ses demandes soient satisfaites par la Banque, notamment lorsqu’elle avait instruit l’affaire du Crédit lyonnais, objet d’un rapport public.

9Aujourd’hui, si la Banque est une institution indépendante en ce qui concerne la monnaie, ce qui ne signifie plus grand-chose depuis la création de la Banque centrale européenne, la Cour rappelle qu’« elle demeure sous la tutelle de l’État en ce qui concerne sa gestion et l’exécution des missions d’intérêt général que l’État lui confie ». Or « la profonde transformation du contexte de l’activité de la Banque » oblige à « reconsidérer l’éventail de ses activités », d’autant plus qu’elle doit « faire face à la dégradation de sa situation financière ».

10Après une présentation extrêmement intéressante du passé de la Banque, de ses activités et de son réseau, la Cour commence par constater que cette dégradation résulte de ce que « ses produits se réduisent alors que ses charges restent stables ». Le « produit monétaire net » est descendu, de 1995 à 2004, de 1724 à 1341 M d’euros alors que les charges ont légèrement augmenté (de 1231 à 1261 M d’euros). Le résultat net a même montré une perte de 179 M d’euros en 2003. Il est certes « largement dépendant de variables économiques et financières que la banque ne maîtrise pas » : circulation fiduciaire relativement faible en France, ce qui limite le « droit de seigneuriage » (revenu du droit de battre monnaie), taux d’intérêt bas et répercussion des pertes de la Banque centrale européenne sur les banques centrales nationales. À ce sujet, est-il permis de penser qu’un jour la gestion de la BCE pourrait être aussi contrôlée et ses résultats évalués ?

11Il reste que la Banque de France doit ajuster ses moyens à ses ressources, en dégageant un profit suffisant pour reverser à l’État notamment l’équivalent des droits de seigneuriage, donc en « abaissant son point mort » et pour cela « en poursuivant ses réformes de structure », car les comparaisons avec les autres banques centrales européennes lui sont défavorables. Elle a obtenu et pourrait encore obtenir des modifications justifiées de ses rapports avec l’État, et une rémunération plus complète de ses prestations, que la Cour énumère en relevant qu’elles sont plus nombreuses que dans les autres pays. Certaines sont des sortes de « délégations de service public » comme la gestion du surendettement, parfois déficitaires ou non rémunérées comme le contrôle prudentiel des établissements bancaires. L’examen des missions permet de relever des « ambiguïtés » et des « contraintes ». Ainsi, les missions du Comité de politique monétaire créé en 1993 sont devenues « très restreintes » du fait des transferts de responsabilités à la BCE, alors qu’elles ont un coût et qu’il n’existe plus d’autre pays sauf un qui en ait conservé l’équivalent. La Cour met aussi en cause les attributions du Conseil général où l’État n’est pas représenté de façon « adéquate ».

12Il reste que la gestion interne présente de très nombreuses faiblesses que la Cour met en évidence. Le « pilotage opérationnel » de la Banque se caractérise « par un mélange de centralisme et d’éparpillement des responsabilités ». Les « rigidités statutaires concernant les personnels (...) constituent un handicap pour la gestion des ressources humaines ». Elle note une certaine « inamovibilité géographique », l’extension de fait de dispositions statutaires aux agents hors statut, des sureffectifs. La diminution des effectifs de 19 920 à 17 380 en 2003 et une accentuation récente des plans sociaux n’ont pas suffi à les résorber et les opérations se sont effectuées selon un processus « indépendant de toute vision de la stratégie de la Banque », sans remettre en cause la gestion des personnels ni rétablir un déséquilibre démographique qui subit encore les effets de recrutements supérieurs aux besoins au début des années quatre-vingt. Au total, la Cour trouve trop lente « l’adaptation des moyens aux missions »; en outre, elle considère que la Banque continue de « définir son périmètre d’action et ses modalités d’organisation en fonction de ses effectifs et non selon la logique inverse ».

13Ses activités, plus larges que celles d’« aucune autre banque centrale », pourraient justifier de nouvelles répartitions, par exemple avec l’INSEE, dont la Cour affirme que les coûts sont inférieurs d’un tiers pour des tâches comparables, des « réductions de format » (fichier bancaire des entreprises), ou d’autres adaptations, sans compter que les appels d’offres de la BCE diront si les efforts de compétitivité en matière de fabrication de billets ont été suffisants, hors toute subvention [1].

14La Banque possède un parc immobilier locatif d’une rentabilité « particulièrement faible » (1 à 1,2 %), loué dans des conditions que la Cour estime « peu transparentes » et « très avantageuses pour les locataires », y compris pour des logements de grand standing tels que ceux de la place du Palais-Royal. Elle pense que la Banque « exerce un métier de gestionnaire d’immeubles qui n’est pas le sien », et conclut que « ces appartements doivent être cédés ».

15La Cour consacre un dernier chapitre à « une politique du personnel généreuse », marquée par une « stratification » de primes, indemnités, avantages en nature, et par une application de la participation et de l’intéressement qui en font des primes supplémentaires. Le régime des retraites, assorti de compléments spécifiques dits « bénévolences », constitue « un poids préoccupant » et sa réforme, par une décision d’État, « ne saurait être différée plus longtemps ».

16Le financement par la Banque des activités sociales et culturelles au-delà des obligations légales, qui « forment un ensemble sans équivalent », pèse tellement sur les comptes (13 % de la masse salariale) qu’ils mettent en cause « la restauration de son compte d’exploitation ». La co-gestion avec le comité d’entreprise est « mal maîtrisée » et s’accompagne en outre de prises en charge directes de rémunérations et autres charges, rendant artificiel l’équilibre apparent de ces diverses activités (restaurants, centres de vacances, coopératives de vente, sociétés mutualistes, caisse spéciale d’assurance-maladie). La Cour poursuit par d’autres critiques concernant la gestion des détachements, la promotion interne, le « cloisonnement » et la rareté des mutations, et plus généralement une gestion « qui ne permet pas à la banque de disposer des compétences dont elle a besoin ». Elle ne peut plus éviter « une réforme profonde des ses modes de gestion des ressources humaines ».

17La Banque a très vivement réagi à ce rapport, non seulement dans sa réponse, qui figure à la suite des observations de la Cour, et où son gouverneur souligne les divers domaines où la Cour reconnaît les efforts entrepris, mais aussi dans un argumentaire publié sur son site Internet et par diverses déclarations. Elle a en particulier regretté une « fuite » qui permit à la presse de mentionner plusieurs critiques peu avant la publication : s’il est unanimement reconnu que la Cour maîtrise la confidentialité de ses rapports avant publication, le fait qu’elle doive les communiquer, dans le cadre de sa procédure contradictoire, aux organismes et aux administrations de tutelle concernées, crée effectivement des occasions de telles fuites si la confidentialité n’y est pas étroitement surveillée.

III — LE RAPPORT PUBLIC PARTICULIER SUR LE DÉMANTÈLEMENT DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES ET LA GESTION DES DÉCHETS RADIOACTIFS

18La Cour constate que le choix français d’une puissante filière nucléaire pose des problèmes exceptionnels de démantèlement des installations et de gestion des déchets. Elle cite les différents intervenants : le CEA, qui gère de nombreuses installations diverses à but militaire et civil; sa filiale AREVA, en charge des mines et de la chimie de l’uranium, de la fabrication de combustible et des retraitements ; EDF avec ses centrales, dont celles de première génération sont en voie de démantèlement, et qui aura à démanteler ses 58 centrales de 2018 à 2042; l’Agence nationale des déchets radioactifs (ANDRA) [2] dont l’organisation actuelle est source de situations conflictuelles et de « périodes de vacance de pouvoir » du fait de retards de désignation d’administrateurs et de financements discontinus ; l’Institut de protection et de sécurité nucléaires (IPSN) [3]; la direction générale de sûreté des installations nucléaires, qui s’intitule « Autorité de sûreté nucléaire » bien que le statut d’autorité administrative indépendante ait été refusé par le Conseil d’État en 1999. La Cour rappelle aussi l’existence d’autres instances de contrôle ou de conseil au niveau national et international, les propositions de directives européennes ne devant toutefois pas avoir d’incidence car conformes à l’expérience nationale.

19La Cour présente ensuite un « panorama des installations nucléaires et des déchets radioactifs », note les incertitudes sur la nature des diverses sortes de déchets et leurs volumes, objet enfin d’un inventaire récent, qui demande à être précisé dans le cas des installations sans réacteur et des traitements de déchets étrangers et dépend beaucoup de leur réutilisation, celle-ci pouvant concerner jusqu’à la quasi-totalité du combustible irradié (technologie Mox...).

20Une deuxième partie examine les premières expériences de démantèlement et de stockage de déchets, les difficultés rencontrées par le CEA et ses réticences à en rendre compte, et mentionne de grandes erreurs de prévision des coûts, qui ont conduit à plus que doubler les provisions, les désaccords sur les coûts des stockages profonds évalués par l’ANDRA, etc.

21La troisième partie est consacrée aux « Interrogations et incertitudes actuelles ». La Cour formule « un constat globalement positif sur la question essentielle des provisions » (71 milliards d’euros), sur laquelle elle avait beaucoup insisté dans le passé, sauf incertitudes précédemment relevées et causes futures d’évolution, ce qui la conduit à rappeler les problèmes de financement, en soulignant la disparité des situations d’AREVA, qui a d’importantes ressources, du CEA, d’EDF, pénalisé par son endettement, et à insister sur les problèmes de « sécurisation » et de rattachement de ces financements, afin d’éviter qu’in fine « la charge en rejaillisse sur l’État ». La Cour termine, conformément à son rôle fondamental, en souhaitant plus de transparence et « une meilleure prise en compte des besoins d’information du public ».

IV — L’OBSERVATION DU RAPPORT PUBLIC GÉNÉRAL SUR LES SPÉCIFICITÉS COMPTABLES D’EDF

22Dans ce rapport, publié en février 2005, la Cour rappelle qu’elle a déjà formulé de nombreuses observations sur les comptes d’EDF, notamment en matière de provisions, de traitement comptable des concessions, d’engagements de retraite, etc. Elle souligne certes que EDF « est à bien des égards une entreprise singulière, sans équivalent en France et à l’étranger », du fait de son premier rang mondial en énergie nucléaire, qui pose des problèmes très spécifiques et à très long terme pour les constructions de centrales, leur exploitation et la gestion des déchets, enfin leur démantèlement. Elle rappelle certaines conséquences à en tirer. Son statut de concessionnaire, qui a toutefois été abandonné en 1997 pour le réseau de transport, après des observations de la Cour en ce sens, pose d’autres problèmes.

23Le rapport analyse le bilan consolidé et la signification souvent très limitée de ses postes. Il constate des améliorations, en suggère d’autres, examine les effets de changements de méthodes comptables et de l’introduction des normes IFRS. Il explique ainsi pourquoi la Cour, notamment du fait d’absence de solution jusqu’à une date récente en matière d’engagements de retraite, a dû émettre l’avis selon lequel les comptes d’EDF étaient réguliers et sincères, mais ne donnaient pas jusqu’ici une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat des exercices contrôlés.

V — POURSUITE ET SUITES DES PRIVATISATIONS (AIR-FRANCE, SNECMA, SOCIÉTÉS D’AUTOROUTES)

VI — LA PRÉPARATION DES PRIVATISATIONS PARTIELLES DE GAZ DE FRANCE ET D’ÉLECTRICITÉ DE FRANCE

VII — LA CRÉATION DE L’AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE FRANCE

35Le décret du 26 novembre 2004 crée une Agence de financement des transports de France, destinée à apporter un appoint considérable et non dépendant des circonstances budgétaires au financement d’infrastructures d’intérêt national routières, ferroviaires, fluviales ou portuaires et à des liaisons maritimes de fret, dont 35 projets ont déjà été examinés en Comité interministériel en décembre 2004. Son budget 2005 sera de 635 millions d’euros, dont 435 venant des dividendes des sociétés d’autoroutes et 200 millions de crédits budgétaires. Il est estimé que de 2005 à 2012, les versements de dividendes devant atteindre 4 milliards et la capacité d’emprunt de l’Agence étant évaluée à 3 milliards d’euros (ses emprunts seront réalisés et gérés par l’Agence de la dette publique), ce sont au total 7,5 milliards d’euros qui seront mobilisés, permettant le financement de 20 milliards d’euros d’investissements. Des mécanismes pourront encore améliorer ce système : les Caisses d’épargne et la Banque européenne d’investissement ont prévu un financement de 500 millions d’euros et ont signé un protocole pour la mise en place de « partenariats public-privé » pour les transports urbains.

36L’agence est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère des transports et géré par un conseil d’administration composé des directeurs des administrations concernées (budget, trésor, routes, transports terrestres, etc.), ainsi que d’un député et d’un sénateur, en considération du mécanisme de débudgétisation résultant de sa création.