Les hommes dans le corps

10Durant la IV^e République, on dénombre 51 contrôleurs des dépenses engagées. En très grande majorité, les contrôleurs intègrent l’administration par le concours de rédacteur du ministère des finances. Ce concours était réservé aux candidats titulaires du baccalauréat. La population étudiée se compose pourtant de licenciés en droit et d’étudiants de l’École libre des sciences politiques. Dans certains cas, les candidats sont docteurs en droit. On note que les rangs de sortie des contrôleurs sont bons. Les candidats sont généralement classés dans les 10 premiers, voire dans les 15 premiers pour les moins bien lotis. Sur la population de contrôleurs, 10 ne sont pas des rédacteurs. Issus des grands corps, ils se répartissent également : 5 inspecteurs des finances et 5 membres de la Cour des comptes. Les grands corps semblent se détourner de la fonction [13]. Les parcours des agents issus de la Cour ou de l’inspection qui intègrent le contrôle sont en fait assez atypiques. Les motifs qui guident les choix sont très certainement peu liés à l’évolution de la carrière. Ils tiennent vraisemblablement de considérations géographiques, quand ils dépendent des agents. Le poste de contrôleur des dépenses engagées est situé à Paris, dans les locaux du ministère concerné. On conçoit qu’il puisse être attirant pour un agent en fin de carrière. En ce qui concerne les fonctionnaires du ministère des finances, le poste de contrôleur représente un débouché plus qu’honorable et vraisemblablement assez recherché. Les postes confient une relative autonomie hiérarchique. Le premier ancien élève de l’ENA à accéder à la fonction est Maurice Zulke, qui intègre le contrôle financier central en 1958. La même année un rédacteur du concours 1936, un de 1938, un de 1939 et un de 1941 l’accompagnent.

11Quand ils sont issus des rangs de l’administration des finances, les agents sont-ils tous issus de la direction du budget ? Avec quelle « culture » les agents accèdent-ils au poste de contrôleur ? Pour une très grande majorité d’agents, les dossiers de personnel permettent de reconstituer les carrières. Il en va ainsi pour 46 agents des 51 contrôleurs actifs sous la IV^e République. Outre les 10 personnes issues des grands corps, on dénombre 20 budgétaires, 6 comptables [14] et 8 agents ayant effectué une bonne partie de leur carrière au sein du ministère des finances (ils viennent généralement d’autres directions du ministère des finances : dette inscrite, mouvement général des fonds/trésor). Dans deux cas seulement, les agents viennent d’une autre administration (affaires étrangères et marine).

Tableau 1

Origine des contrôleurs ayant exercé la fonction sous la IVe République

Tableau 1 – Origine des contrôleurs ayant exercé la fonction sous la IVe République Origine Nombre Rapport Indéterminés 5 Non compris Budgétaires 20 44 % 74 %Comptables 6 13 % Autres directions du ministère des finances 8 17 % Grands corps 10 22 % Autres administrations 2 4 %

Origine des contrôleurs ayant exercé la fonction sous la IVe République

12L’origine de la population évolue-t-elle avec le temps ? Peut-on distinguer le type de contrôleur suivant sa date d’entrée en fonction ? Les contrôleurs nommés avant la IV^e République mais exerçant leurs fonctions après 1946 révèlent-ils une origine différente ? L’échantillon observé comporte 18 agents et les chiffres n’évoluent pas sensiblement. Le recrutement sur la période semble relativement homogène. Ces données sont confirmées par la répartition des contrôleurs en fonction de leur origine administrative sous la IV^e République, soit 33 personnes.

Tableau 2

Origine des contrôleurs suivant leur date d’entrée en fonction

Tableau 2 – Origine des contrôleurs suivant leur date d’entrée en fonction Origine Recrutés avant 1946 Recrutés entre 1946 et 1958 Indéterminés 1 Non compris 4 Non compris Budgétaires 7 42 % 13 45 % Comptables 2 12 % 4 14 % Autres directions du ministère des finances 5 29 % 3 10 % Grands corps 3 17 % 7 24 % Autres administrations 0 0 % 2 7 %

Origine des contrôleurs suivant leur date d’entrée en fonction

13Les derniers entrants manifestent-ils un désir de rénovation du personnel ? Les 12 agents recrutés pour exercer la fonction à partir de 1956 ne s’écartent pas des chiffres moyens et confirment un recrutement reposant en grande partie sur la direction du budget mais ouvert aux autres cadres du ministère.

Les hommes et le corps

14Les contrôleurs forment un corps relativement homogène [15]. Ils sont constitués en très grande partie de fonctionnaires du ministère des finances dont le grade est assimilé à celui de directeur. On ne peut pas pour autant admettre une unité de leur recrutement. Ce dernier est à la fois espacé dans le temps et ouvert au sein de l’administration centrale de la rue de Rivoli [16].

15Le poste de contrôleur des dépenses engagées n’offre généralement pas de débouché. Il est un débouché [17]. Ainsi, sur les 51 contrôleurs en fonction sous la IV^e République, 32 font valoir leur droit à la retraite à l’issue de leur détachement. Le temps moyen passé au contrôle est important, douze ans et demi pour la période considérée. De ce fait, le renouvellement des effectifs est assez lent, les recrutements peu fréquents et il semble impossible pour le ministère des finances d’envisager une réelle politique de gestion du personnel. Les places se libèrent lors d’un départ à la retraite. On les propose à des hauts fonctionnaires désireux de rester à Paris et qui n’ont pu accéder à un poste de directeur d’administration centrale. Dès lors, il semble difficile de constituer un corps au sens sociologique du terme. Les travaux de Marie-Christine Kessler vont dans ce sens. Les approches du métier sont par trop différentes [18]. Par ailleurs, l’esprit de corps se caractérise aussi par un langage commun [19], or ce langage ne saurait exister chez des agents dont le recrutement est aussi éclaté dans le temps et dans l’espace. En outre, les contrôleurs sont en fait relativement isolés. Ils sont à la fois proches de la direction du budget et éloignés de celle-ci. Si leur situation géographique facilite indéniablement les contacts, ils ne partagent que peu les préoccupations des agents de la rue de Rivoli. Le contrôle est tourné vers l’exécution là ou la direction travaille plutôt sur la préparation du budget. Si elle existe, la « culture budget » ne les concerne vraisemblablement pas. Inversement, et ce n’est pas un paradoxe, ils concourent à forger l’image de la direction du budget. Ils en sont les fers de lance, les avant-postes [20]. Une chose est certaine, ils représentent bel et bien la direction au sein des ministères dépensiers.

16Là encore il convient d’opérer une distinction. La fonction de chaque contrôleur dépend étroitement de l’administration au sein de laquelle il exerce sa mission. Les modalités d’action des ministères sont très différentes. La maîtrise d’ouvrage, la subvention, ou la gestion de personnels n’entraînent pas les mêmes conséquences en terme de contrôle. Il convient de nommer un spécialiste des marchés publics au sein de ministères comme l’équipement et un spécialiste des questions de personnel à l’éducation nationale. De surcroît, certains ministères ne tolèrent qu’une très faible intrusion du ministère des finances dans leurs comptabilités administratives. Ainsi, le ministère de la défense nationale utilise-t-il au maximum de ses capacités la notion de secret militaire qui lui permet de ne transmettre que le volet strictement comptable des dossiers. Cette propension à ne pas détailler la dépense est d’autant plus forte que la IV^e République est une intense période d’opérations militaires. Ainsi, du point de vue du contrôle, les missions sont très hétérogènes, ce qui rend difficile la communication entre les contrôleurs dont les âges et les origines sont multiples.

17En outre, lors de leur entrée en fonction les contrôleurs des dépenses engagées ne bénéficient pas d’une formation spécifique. Cette formation permettrait une uniformisation des procédures et une forme de transmission de culture orale. Cette transmission n’existe que de façon partielle. Les contrôleurs bénéficient d’une documentation technique de base. Cette Documentation à l’usage des contrôleurs des dépenses engagées fut rédigée en 1941 et publiée en 1942 [21]. Elle ne semble pas avoir bénéficié de mise à jour durant la période étudiée. Le terme « documentation » doit s’entendre dans son acception technique ou administrative. Il s’agit d’un recueil de textes législatifs ou réglementaires concernant la tenue de la comptabilité des dépenses engagées. L’ouvrage n’a pas de vocation didactique.

La stabilité à la tête de la direction du budget

19La direction du budget occupe une place centrale et convoitée au sein de l’administration de l’État. De l’aveu un peu imprudent de son directeur : « La direction du budget, c’est le patron de l’administration ! Il n’y a pas de questions ! Il faut bien l’admettre. Toutefois, les choses ont beaucoup changé depuis le temps où j’y étais » [22]. Il ne faut pas pour autant en déduire que le pouvoir appartient à l’administration. « C’est le ministre qui a forcément raison. Il ne peut pas en être autrement » [23]. Et quand Nathalie Carré de Malberg demande confirmation (« d’une manière générale, un directeur, en fait, applique dans n’importe quelle occasion la politique décidée par son ministre ? ») [24], l’ancien directeur du budget acquiesce : les rôles sont établis clairement [25]. Ainsi, en dépit de (et certainement grâce à) sa stabilité, le directeur du budget pose comme allant de soi sa sujétion au décideur politique [26]. Cependant, cette sujétion ne l’empêche pas de revendiquer un rôle actif, de l’ordre du conseil, dans la décision. Un haut fonctionnaire en place depuis longtemps maîtrise en effet son administration et bénéficie d’un grand crédit auprès de son ministre. Si la décision appartient formellement au politique, elle résulte vraisemblablement d’un dialogue au cours duquel l’administration intervient. Cette intervention s’effectue alors directement du directeur à son ministre. Le contrôle des dépenses engagées joue alors le rôle de relais, de courroie de transmission ou de bras armé du directeur selon les circonstances. Les contrôleurs deviennent les yeux et les oreilles de la direction sur le terrain. Ils participent de ce fait au processus d’élaboration de la décision sans prendre formellement part à celle-ci.

20Progressivement, un filtre apparaît et s’établit, le cabinet du ministre, dont le jeu est ambigu : politique par essence, le cabinet est souvent administratif par composition. Nathalie Carré de Malberg en décrit ainsi la composition et le mode de fonctionnement : « La participation massive des fonctionnaires dans les cabinets ne date pas de la V^e République, et n’a fait que se renforcer (60 % en 1914,80 % en 1936,90 % en 1975) depuis le début du siècle. La direction du budget, notamment, a toujours délégué un de ses membres, au moins, dans le cabinet du ministre des finances, au secrétariat d’État au budget lorsqu’il y en a un, à la Présidence du Conseil et parfois dans d’autres ministères » [27]. Il convient toutefois de distinguer les ministères forts et homogènes (comme les finances) des ministères à faible structure administrative. Au sein des premiers, le cabinet fait face à un front uni dont il semble difficile de se passer — comme le confirme Roger Goetze : « À mon époque, le cabinet jouait son rôle politique mais il ne faisait pas prendre de lui même les décisions au ministre sur les questions de trésorerie ou de budget sans en avoir prévenu la direction du budget et du trésor » [28].

21L’instabilité politique de la IV^e République est facteur de perte d’adhérence des gouvernants sur la décision. On sait que cette instabilité n’est que relative dans la mesure où le renouvellement du personnel politique s’effectue au sein de groupes parlementaires stables. Treize ministres des finances se succèdent au sein des 24 gouvernements de la IV^e République [29]. Le rythme est ralenti entre 1949 et 1957 puisque 7 ministres (seulement) ont Roger Goetze pour interlocuteur à la tête de la direction du budget. On sait aussi que l’instabilité politique déteint, dans certains cas, sur l’administration. Elle peut s’accompagner d’un mouvement de personnel. Ce mouvement est nécessaire au niveau des cabinets, il peut se propager jusqu’au niveau des directeurs. Tel n’est toutefois pas le cas au ministère des finances.

22À la Libération, Gregh devient directeur du budget. Il succède à Dagnicourt atteint par une balle perdue au balcon de son bureau de la rue de Rivoli en août 1944 [30]. Didier Gregh est à la tête de la direction du budget pendant 5 années. Roger Goetze prend le poste en 1949, il sera le directeur du budget de la IV^e République. Cette dénomination lui convient à un double titre. Roger Goetze exerce une direction importante tant en ce qui concerne la durée de sa présence que sa qualité. Tout d’abord, il dirige l’administration pendant 8 années d’un régime qui en compte douze. Ensuite, il est l’auteur du décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État. Ce texte majeur préfigure l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 et intègre des données politico-économiques au droit des finances publiques [31]. Le décret de 1956 ancre le droit des finances publiques dans la politique interventionniste de l’État. Quand Roger Goetze quitte son poste de directeur du budget, son successeur est Gilbert Devaux. À la tête de la direction de la comptabilité publique (CP) depuis 1947, celui-ci était le pendant, par sa longévité, de Roger Goetze au sein de la direction rivale [32]. Son passage à la direction du budget est sujet à controverses [33]. Gilbert Devaux prend la tête d’une direction dont il n’est pas issu, et empêche de ce fait le mouvement « naturel » d’avancement et de promotion interne [34] — qu’avait déjà contribué à freiner la durée du mandat de Roger Goetze.

Le choc des cultures à la tête de la direction

23Roger Goetze accompagne et participe à la modernisation des finances publiques. Sa grande œuvre, le décret du 19 juin 1956, réforme le mode de présentation du budget de l’État. Il intègre une dimension économique caractéristique d’un certain environnement intellectuel [35]. La culture financière promue par Roger Goetze trouve une illustration au niveau du contrôle des dépenses engagées. Par le décret du 23 janvier 1956 [36], les contrôleurs des dépenses engagées deviennent contrôleurs financiers. Ce changement de titre s’accompagne de la création du corps. Le terme de contrôleur des dépenses engagées est changé pour deux raisons. La première est de pure forme : le terme est devenu impropre depuis l’adoption de l’article 147 de la loi du 13 juillet 1911. Cette disposition fait du contrôle des dépenses engagées un contrôle des dépenses à engager. La subtilité réside dans le caractère a priori du contrôle et non plus simplement « préalable ». La dépense n’est plus engagée juridiquement quand le contrôleur intervient. Le contrôle porte sur l’acte qui tend à l’engager. La seconde raison est la cause directe de cette modification. Le changement de titre est intervenu à la demande des contrôleurs qui souhaitaient par-là que soit reconnue leur mission de conseil au même titre que leur mission de contrôle [37].

24Cette revendication rencontre évidemment un écho favorable au sein de la direction. On en trouve une trace au sein de la circulaire du 1^er décembre 1956 [38] relative à la comptabilité des engagements de dépenses afférentes aux opérations d’investissement. Le contrôleur financier apparaît très en amont dans le processus de la dépense publique et surtout n’est plus considéré comme un comptable. Le titre V relatif à la comptabilité des engagements de dépenses ne le mentionne pas ; c’est au contraire à l’ordonnateur qu’incombe la tâche de tenir sa comptabilité des engagements de dépenses. Le directeur et son administration sont ainsi en phase avec leur environnement intellectuel.

25Quand Gilbert Devaux prend la tête de la direction du budget, il tente d’y réaffirmer une « culture comptable ». Il se situe de ce fait manifestement à contre courant de la « culture budget » [39]. Il s’agit-là d’un exemple flagrant de « choc des cultures ». D’un côté, une culture budget, par essence tournée vers la prévision et par obligation imprégnée de considérations politiques. D’un autre côté, une culture comptable, par essence tournée vers l’exécution et par obligation dégagée de toute considération politique. Du point de vue des agents de la direction du budget, la direction de Devaux n’a pas laissé de bons souvenirs : son passage est au mieux éludé, au pire considéré comme un échec par un grand nombre d’entre eux [40]. Pourtant les deux postes de directeurs du budget et de la comptabilité publique sont administrativement équivalents et Devaux reste considéré comme un « grand » directeur de la comptabilité publique. Mais les directions sont fondamentalement différentes. La CP est une très lourde direction opérationnelle, qui compte aux alentours de trente mille agents [41]. À l’inverse la direction du budget est une petite direction d’état-major, formée d’une large centaine d’agents sous la IV^e République [42]. Quelques témoignages permettent de penser que l’homme n’est pas parvenu à intégrer cette différence fondamentale dans sa façon de diriger ses collaborateurs ; le directeur n’est alors en phase, ni avec son administration, ni avec son environnement.

26Dès lors, la nomination d’un comptable à la tête de la direction du budget n’influera qu’à la marge sur les événements. Deux témoignages subsistent de ce « choc des cultures » : le premier réside en l’ouvrage de Gilbert Devaux, La comptabilité publique, rédigé en 1957, le second est l’article 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 dans lequel on note clairement la place prépondérante faite à la notion de compte (« le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’État »). Malgré son parcours et son approche très claire des enjeux juridiques, Gilbert Devaux ne parvient pas à infléchir le cours des choses. Les contrôleurs des dépenses engagées devenus contrôleurs financiers s’orientent de plus en plus vers l’analyse et l’expertise et s’éloignent de l’acception juridico-comptable de leur mission. G. Devaux le regrette et le dénonce; « Enfin la tolérance devenait une sorte de “ procédure administrative ”, comme s’il était possible, avec l’accord du ministre des finances, de déroger à un acte réglementaire ou de dépasser une limite prévue par la loi » [43]. Si les contrôleurs s’éloignent de la vérification pour se rapprocher de l’expertise, ils ne sortent cependant pas du cadre strictement administratif qui est le leur. Il n’est ni de leur ressort, ni de leur prérogative de s’opposer à l’opportunité des décisions des ministres dont ils contrôlent les services. Pour autant, le contrôle ne se contentera plus d’enregistrer des écritures comptables, il intègre une pensée financière à l’époque symbole de modernité.

27La question posée ici aurait pu être résumée en celle de la signification du changement d’intitulé de contrôle des dépenses engagées en contrôle financier. La composition du corps des contrôleurs financiers ne varie pas suffisamment au cours de la IV^e République pour justifier une approche différente de la mission à travers l’évolution de ses acteurs. La réception d’un personnel de formation supérieure est trop tardive pour exercer la moindre influence. En tout état de cause, les premiers anciens élèves de l’École nationale d’administration apparaissent dans le corps des contrôleurs financiers. Le recrutement de la V^e République ouvrira largement mais non exclusivement la porte aux administrateurs civils sortis de l’ENA. Le poste restera de surcroît ouvert aux « non budgétaires ».

28C’est donc vers l’approche de la fonction par l’administration qu’il faut se tourner. Cette dernière dépend de la personnalité du contrôleur, de la conception qu’il se fait de sa mission. On en trouve les premières traces dans l’entre-deux guerres et la concrétisation en 1956. La demande politique adressée à l’administration tend vers l’expertise. C’est dans ce contexte que l’approche « financière » de la mission de la direction du budget, portée par Roger Goetze, concourt à l’épanouissement de la fonction de contrôle des dépenses engagées. Le mouvement est alors trop marqué pour être réversible. Malgré sa forte personnalité, Gilbert Devaux ne parvient pas à refaire des contrôleurs financiers des contrôleurs de la stricte exécution comptable. Ils sont et resteront des experts financiers au sein d’une direction du budget décrite comme omniprésente du fait de sa capacité d’expertise. La « financiarisation » de la direction du budget et de ses agents, entendue comme sa vocation à devenir un outil financier au-delà de son rôle comptable, est une réalité qui dépasse la volonté de ses directeurs. Si les réformes des années cinquante sont formellement l’œuvre des fonctionnaires, elles correspondent manifestement aux souhaits des décideurs politiques.