1 Voilà un ouvrage qui apportera des éléments de réflexion importants à tous ceux qui s’interrogent sur la façon dont le droit et l’action publique foncière peuvent prendre en compte les exigences résultant des changements globaux environnementaux et de leurs conséquences sur les milieux naturels.

2 Ce recueil d’Actes fait suite à des journées d’études organisées en 2022 dans le prolongement du programme FUSEAU [1] (Le Foncier et ses usages comme socle de la construction collective de la protection des ressources et des milieux aquatiques), programme se réclamant de l’interdisciplinarité, mais privilégiant le droit et la science politique comme entrée principale. La finalité première de cet ouvrage est de s’interroger sur la façon dont l’action foncière publique peut se conjuguer avec la préservation des milieux naturels, et de façon plus large avec les impératifs de la transition écologique. Par son objet-même, cet ouvrage entre pleinement en résonance avec une actualité brulante et postérieure à sa publication, qu’il s’agisse des controverses suscitées par la façon dont il est répondu aux exigences de sobriété foncière (Carrière, 2024) avec l’instauration du Zéro artificialisation nette, ou encore des normes imposées aux agriculteurs de mise en jachères de leurs terres, pour ne considérer que ces deux sujets « environnementaux » particulièrement sensibles.

3 Ce sont au total 8 contributions rédigées par des politistes, des juristes, des aménageurs-urbanistes, et des géographes qui « participent à une réflexion sur les problèmes publics construits à l’occasion de la conduite d’une maîtrise foncière cherchant à préserver les milieux naturels… » (p. 11). Ces chapitres sont eux-mêmes précédés d’une longue introduction générale. Les deux directrices de l’ouvrage y attirent d’emblée notre attention sur le jeu complexe d’acteurs territorialisés du foncier, porteurs de rationalités et d’intérêts variés, et souvent divergents, comme viennent de l’illustrer les récentes manifestations d’agriculteurs en France et en Europe, postérieures à la publication. Les deux autrices, toutes deux politistes, soulignent la grande variété – pour ne pas dire le labyrinthe [2] – des normes et des outils juridiques qui forment le cadre des politiques de maîtrise foncière, ce qui explique la diversité des objets étudiés au fil des chapitres, avec comme question récurrente celle de l’acceptabilité sociale des normes environnementales. Considérés globalement, les textes montrent cependant que la protection des milieux naturels et la préservation de l’environnement lato sensu nécessitent une action foncière coordonnée et la mobilisation d’instruments de maîtrise foncière plus ou moins coercitifs et pluri-acteurs. Le lecteur en conclut que la mise en cohérence d’objectifs de gestion foncière et de préservation de la nature face aux grands enjeux actuels (changement climatique, effondrement de la biodiversité, etc.) et de développement territorial ne peut s’envisager sans intervention publique destinée à réguler les affectations et les usages du foncier. C’est pourquoi l’ouvrage est largement consacré à la façon dont peuvent se conjuguer localement les actions publiques, foncières et environnementales. Il ressort de la diversité des situations analysées que l’action foncière au service de la protection de l’environnement relève nécessairement d’une approche territorialisée mise en œuvre, non pas au sein de périmètres administratifs « standards » et prédéterminés, mais dans des territoires à géométrie variable en fonction des problèmes partagés par les acteurs locaux.

4 Le cadre limité de cette note ne permet pas de restituer, fut-ce de façon très synthétique, le contenu de chaque chapitre, mais il est possible d’en souligner quelques éléments saillants.

5 Le premier chapitre, co-signé par M. Bonnefond, M. Desrousseaux, C. Le Calvez, M. Fournier, E. Botrel, et S. Servain, est issu d’une recherche collective menée par une équipe pluridisciplinaire composée de géographes, d’aménageurs et de juristes. Il interroge les processus de maîtrise du foncier ou de ses usages associés aux actions de restauration des cours d’eau, à partir de l’étude de quatre bassins versants (le Cher, la Dronne, la Dordogne et la Reyssouze). Ceux-ci illustrent à travers leur diversité la nécessité de processus de transaction sociale territorialisée, autrement dit de négociations et médiations entre acteurs, produisant des « arrangements (formels et informels) qui constituent un ordre juridique localisé » (p. 22) propres à chacun des territoires. Ces analyses conduisent les auteurs à proposer de faire évoluer la domanialité publique et fluviale au regard des enjeux de restauration écologique par la création d’un « espace fluvial domanial » (p. 28) en intégrant tous les espaces nécessaires à la restauration des cours d’eau, au-delà du lit mineur.

6 Le second chapitre, sous la plume de R. Crézé, analyse, à partir de l’exemple de la SAFER des Hauts de France, le rôle de cette institution de droit privé exerçant des missions d’intérêt général en tant qu’acteur central de la construction d’accords fonciers au niveau local. Les SAFER, dont l’activité principale reste centrée sur le soutien à l’activité agricole, ont vu leurs missions progressivement élargies au développement local et à la préservation de l’environnement, ce qui implique ipso facto qu’elles doivent prendre en compte les intérêts d’une multiplicité d’acteurs, qui ne relèvent pas que du seul secteur agricole ; alors que leur gestion reste essentiellement assurée par la profession agricole. Se pose en retour la question de la régulation de conflits de stratégie foncière et d’usage des sols entre environnement, activités spécifiquement agricoles et intérêts économiques divers. Or, le cas d’étude montre que « la compétence environnementale n’est pas encore pleinement investie par l’institution… » (p. 50). La profession agricole se trompe encore trop souvent de cible lorsqu’elle dénonce la perte de terrains pour motif environnemental, alors que c’est bien plus l’artificialisation des sols qui menace son activité. Ces constats, selon l’auteur, plaident pour un accueil plus diversifié des acteurs appelés à participer aux instances décisionnelles des SAFER ; sans pour autant remettre en question le rôle d’activité pivot de l’agriculture, car cette dernière peut aussi « être considérée comme un garde-fou contre les velléités expansionnistes d’acteurs […] qui transforment le sol en matière inerte. » (p. 58). Mais pour cela, il faudrait que l’ensemble des agriculteurs partage une vision plus favorable à la préservation de l’environnement, conclut le politiste. Cela permettrait de mieux articuler des objectifs de soutien à l’agriculture et de protection environnementale, souvent vus comme contradictoires sur un même territoire. L’actualité récente de l’hiver 2024 montre que le chemin est encore long qui permettait de réguler les tensions foncières en milieu rural, et de ne plus opposer agriculture et environnement.

7 Mais la réalisation des objectifs environnementaux ne va pas non plus de soi en milieu urbain, selon Norbert Foulquier (chapitre 3), pour qui « la mobilisation des objectifs chiffrés de la protection de l’environnement, via le droit de l’urbanisme, reste un tigre de papier. ». Ces objectifs sont en réalité peu opposables aux pétitionnaires des autorisations, et aux documents d’urbanisme eux-mêmes, comme le montrent les différents exemples mobilisés au fil du texte. Si un contrôle est toujours possible au cours de l’élaboration ou de la révision des plans, celui-ci s’avère très difficile au cours de l’exécution de ces derniers. « Les documents d’urbanisme se prêtent donc assez peu à l’exploitation des objectifs chiffrés de protection qu’ils peuvent contenir. » (p. 66). Ce constat, pessimiste, conduit l’auteur à préconiser moins de pilotage de l’action publique par objectifs et un plus grand recours à « l’interdit […] parfois bien plus efficace que les objectifs qui fixent une obligation de moyens mais rarement de résultat. » (p. 66) ; tout en reconnaissant que faire appel à des mesures contraignantes en matière de protection environnementale sera plus difficile à faire admettre politiquement et socialement. On rejoint là à la fois les débats sur l’écologie dite « punitive », et sur la nécessité d’un accompagnement pédagogique intense.

8 Le chapitre de François Rolin prolonge cette réflexion. L’auteur, s’interroge sur les évolutions nécessaires du cadre juridique du droit de l’urbanisme français pour améliorer la protection des sols vivants. Le sujet est d’importance car on sait combien ces derniers sont menacés par l’artificialisation, source à la fois de surconsommation d’espace, mais aussi de préjudice porté à leurs rôles de réservoir de biodiversité, en particulier microbienne, et d’absorption de CO2 (Carrière, 2024). Comme son prédécesseur, F. Rolin milite pour une modification d’un contrôle juridictionnel des documents d’urbanisme, assorti de possibles sanctions en cas d’atteintes aux intérêts environnementaux. C’est à dessiner « un nouveau modèle non seulement de la protection des sols mais même des paradigmes fondamentaux du droit de l’urbanisme. » que nous convie l’auteur, qui se dit par ailleurs conscient du caractère problématique de certaines propositions allant dans ce sens, telles que certaines de la convention citoyenne pour le climat. Mais c’est bien le passage d’un cadre permissif à un cadre contraignant que l’auteur met en discussion, en constatant la « faillite » (p. 72) du droit de l’urbanisme actuel, et en illustrant son sombre diagnostic par deux exemples de deux SCoT défaillants en termes de protection environnementale, retenus pour leur caractère illustratif de l’échec du système actuel de planification urbaine et de la faiblesse du contrôle juridictionnel. Cela étant, il existe, reconnaît l’auteur, des dispositifs de protection des sols, tels que certaines règles du SRDIF ou celles régissant la protection des sites classés, que l’on pourrait imaginer étendre à d’autres types de protection.

9 Les chapitres suivants sont plus directement centrés sur la question de l’acceptabilité sociale des normes et des mesures environnementales, « qui reste à conquérir » (p. 17), et sur l’implication des usagers du foncier dans la protection de l’environnement. Cette question est redoublée par celle de l’adaptation nécessaire de ces normes et mesures aux contextes territoriaux dans lesquels elles sont appliquées.

10 C’est dans cet esprit que Tristan Aoustin se penche sur la portée de l’évaluation stratégique environnementale (ESE), dont le potentiel lui semble sous-estimé. Cette conclusion ressort de son étude des usages traditionnels des populations autochtones en Guyane, et de la façon dont le juge administratif a pu les prendre en compte par le truchement de l’ESE ; le Tribunal Administratif ayant annulé l’autorisation d’exploitation d’une mine d’or pour préserver un espace de subsistance alimentaire de la communauté amérindienne, exploité selon des règles traditionnelles. L’ESE, conférant une portée juridique aux Zones de droits d’usage collectifs (ZDUC), présente de fortes potentialités en termes de gestion des conflits d’usage des sols et de gouvernance territoriale durable de l’environnement, mais aussi en termes de participation des usagers et de recherche de consensus démocratique. Selon l’auteur, l’ESE est une procédure qui peut se révéler efficace pour rééquilibrer la prise en compte des intérêts environnementaux et sociaux par rapport aux intérêts économiques. « … [Elle] offre ainsi, sur le fond, et à l’échelle de territoires globalement appréhendés des perspectives inédites en termes d’arbitrages entre intérêts économiques, sociaux et environnementaux. » (p. 80). Qui plus est, l’ESE devrait pouvoir être généralisée et systématisée dans tout acte de planification, tel que l’adoption d’un PLU, et sa méthode transposée aux domaines du social, « parent pauvre de la planification » (p. 94), et de l’économique, dans une perspective de développement durable. Revenant alors sur la question de l’acceptabilité sociale, qui n’est certes pas la finalité première de l’ESE, l’auteur soutient, arguments factuels à l’appui, que la procédure en intégrant formellement l’intérêt social de l’action foncière permettrait de mieux sensibiliser le public aux problématiques environnementales ; ce à quoi contribuerait également l’extension de la procédure aux impacts économiques globaux et locaux.

11 La contribution d’Hervé Mbaya pose aussi la question de l’acceptabilité sociale des normes environnementales et de l’adaptation de ces normes aux contextes territoriaux, à partir de l’analyse d’un dispositif de conservation des milieux naturels mis en œuvre dans un autre cadre territorial, celui de la forêt de Maï Ndombé (République Démocratique du Congo), où l’auteur interroge les difficultés de coexistence dans entre des droits fonciers des communautés locales avec les projets relevant des programmes de réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation des forêts (Programmes REDD+) et ayant pour second objectif de permettre le stockage de carbone forestier en zone tropicale : comment concilier les mesures de conservation de la forêt avec les droits locaux, et arbitrer entre droits fonciers des populations aux usages traditionnels de la forêt et protection de l’environnement ? Comment articuler l’adaptation au changement climatique par le reboisement et l’amélioration des conditions socio-économiques des populations locales par les paiements pour services environnementaux ? Et finalement, comment articuler le droit international de l’environnement qui régit le programme REDD + avec des droits traditionnels ? À partir d’une observation participante, et d’une démarche « multiméthodes », l’auteur formule des propositions et des pistes de négociations entre les parties prenantes pour mettre en place un mécanisme normatif de conciliation des intérêts. L’enjeu est de rendre acceptables, ce qui ne va pas de soi, les impacts des mesures REDD + sur les droits d’usage coutumiers, d’autant plus que la forêt offre un cadre spirituel aux communautés locales animistes.

12 Sanctionnant l’importance accordée par l’ouvrage à cette question majeure de l’acceptabilité sociale des normes environnementales, le chapitre de Fabienne Labelle propose une analyse détaillée des obligations réelle environnementales (ORE), instaurées par la loi du 8 août 2016. Celle-ci a été conçue pour ouvrir une nouvelle voie de protection du patrimoine naturel, de caractère conventionnel : L’ORE est en fait un contrat entre une collectivité publique et des propriétaires fonciers permettant de faire naître des obligations ayant pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques. Celles-ci garantiraient, selon l’autrice, une plus grande adhésion des propriétaires privés aux nouvelles normes environnementales, car définies avec l’intermédiation des notaires, et à travers des mécanismes de négociation leur permettant d’être parties prenantes dans la construction de ces mêmes normes. Il s’agit donc d’une technique juridique originale et innovante permettant d’impliquer les propriétaires fonciers à la protection de l’environnement. Le chapitre en décline toutes les caractéristiques juridiques et les différentes modalités d’application. Il ouvre la réflexion sur des améliorations à envisager pour en accroître l’efficience et l’appropriation par les acteurs du foncier, le bilan de son application semblant encore des plus modestes. Mais l’autrice voit dans l’ORE qui respecte la propriété privée et garantit selon elle à la fois l’acceptabilité sociale de l’action publique et la pérennité de l’action environnementale « une des seules techniques juridiques à la finalité environnementale à la disposition de chaque citoyen, permettant de traduire l’idée que le territoire est le patrimoine commun de la nation… » (p. 137). Mais, sans doute faudra-t-il attendre avec patience des retours d’expérience que l’on ne peut espérer obtenir à court terme, pour apprécier la pertinence des conclusions de ce chapitre en faveur de cette innovation juridique, faisant de l’initiative citoyenne un partenaire de l’action publique.

13 À l’inverse du chapitre précédent, la dernière contribution proposée par Rémi Radiguet pose la question de l’acceptabilité sociale de normes potentiellement attentatoires du droit de propriété privée. Sa réflexion porte en effet sur les servitudes administratives à finalité environnementale, en tant qu’instruments d’orientation d’un usage du foncier unilatéralement imposé par la puissance publique (et non plus négocié). Il souligne la nécessité d’un équilibre à trouver entre la préservation des droits des propriétaires et la protection des milieux naturels. La question – non résolue – serait là encore celle d’une charge acceptable socialement des mesures environnementales. Elle conduit l’auteur à regretter l’absence d’inclusion des propriétaires fonciers dans la construction des servitudes administratives environnementales. Les propriétaires se trouvent de fait exclus de la gestion environnementale de leurs biens. Dès lors, ceux-ci perçoivent les servitudes de façon négative, comme des préjudices à faire indemniser, alors que la préservation de l’environnement, patrimoine commun, relève de l’intérêt général, et que « l’équilibre entre fonction environnementale du droit de propriété et fonction individuelle est perfectible. » (p. 143) ; ce qui serait envisageable par une valorisation « financière » de la fonction environnementale du droit de propriété. Il s’agirait alors d’ouvrir la porte à une forme de « contractualisation porteuse d’une certaine rémunération [du propriétaire] pour ses efforts dans la valorisation de la fonction environnementale de son bien. » (p. 152). Ceci permettrait alors le passage d’une politique d’indemnisation qui éteint un litige à une politique de rémunération qui maintient le lien entre le propriétaire et son bien. Ce serait le « prix à payer » (par la collectivité) pour promouvoir la protection des milieux en faisant des propriétaires des agents actifs de celle-ci. On pourrait voir cela comme une forme d’internalisation d’externalités positives.

14 Au total, à travers les huit chapitres, on voit clairement émerger une problématique partagée qui est celle de la conciliation entre droit foncier et droit de l’environnement, de façon à garantir la protection de ce qui reste fondamentalement un bien commun. Les différentes contributions ouvrent des pistes, pour certaines très innovantes, pour aller dans ce sens. Mais, en même temps, elles révèlent, soit de façon explicite, soit en creux, l’ampleur du chemin qui reste à parcourir. Ainsi peut se résumer de façon lapidaire l’apport de cet ouvrage qui invite à poursuivre des réflexions interdisciplinaires, interrogeant les pratiques de gestion foncière et le droit de l’urbanisme. Toutefois, nous semble-t-il, il convient de garder à l’esprit ce qu’écrivait E. Pisani, en 1977 : « J’ai longtemps cru que le problème foncier était de nature juridique, technique, économique et qu’une bonne dose d’ingéniosité suffirait à le résoudre. J’ai lentement découvert qu’il était le problème politique le plus significatif qui soit, parce que nos définitions et nos pratiques foncières fondent tout à la fois notre civilisation et notre système de pouvoir, façonnent nos comportements. »

15 Dans un contexte marqué aujourd’hui par les enjeux considérables qui découlent des transitions globales, environnementales et sociales, la portée de cette citation prend encore plus d’ampleur.