Notes
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[1]
Décret du 18 novembre 1998 créant le Conseil National de l’Évaluation.
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[2]
Le mot « évaluation » se trouve souvent confondu avec certains termes comme examen, suivi, surveillance, audit, investigation, appréciation, autant de « synonymes » qui ne dévoilent qu’une facette de l’évaluation.
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[3]
Cette réflexion a été conduite dans le cadre d’une recherche-action avec les acteurs de la politique régionale d’innovation de la Région Franche- Comté. Précisons que l’étude a été réalisée avec la réforme territoriale portant la création des grandes régions administratives qui a conduit au regroupement de la Franche-Comté avec la Bourgogne.
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[4]
Maison des Sciences de l’Homme et de l’Environnement.
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[5]
Avec un taux de réponse après relance de 27 %.
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[6]
Cette question a longtemps été débattue au sein du comité de pilotage de la Sri.
-
[7]
Stratégie Régionale d’Innovation en Franche-Comté Pour une Franche-Comté, terres d’innovations, www.franche-comté.fr
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[8]
Le travail présenté dans cet article a été conduit dans le cadre de ce projet de recherche.
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[9]
Pour ce faire nous avons utilisé le logiciel d’analyse qualitative Nvivo.
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[10]
C’est ce qu’avaient révélé le travail monographique réalisé dans le cadre du diagnostic de l’innovation de la région Franche-Comté, notamment avec l’exemple des Jardins de Cocagne, la brasserie de l’espace, les invités au festin (Picard, 2009).
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[11]
Rapport collectif (2013) Étude sur l’évolution des stratégies régionales d’innovation (Sri) vers les stratégies de spécialisation intelligente.
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[12]
Po Feder/Fse Franche-Comté et Massif du Jura 2014-2020 Annexe 1 – RIS3 2014-2020 Franche-Comté – version septembre 2014.
« L’évaluation est la troisième forme prise par le pouvoir de surveillance (...) L’objectif est d’expertiser la qualité et l’efficacité d’une gestion. C’est encore une réputation qui est mise à l’épreuve, mais elle est d’ordre « technique » : il s’agit de tester la compétence des gouvernants. »
1. Introduction
1 Le constat des disparités économiques entre les régions au sein de la communauté européenne a donné naissance à des politiques régionales visant à réduire ces disparités et à contribuer à un développement équilibré des territoires. C’est pourquoi la Commission européenne a demandé aux régions d'élaborer des Stratégies Régionales d'Innovation (désormais Sri) dans le cadre de la mise en œuvre des programmes opérationnels 2007-2013 en vue d’optimiser l'utilisation des fonds Feder en faveur de la recherche, de l'innovation et de la compétitivité des entreprises. Les Sri relèvent d’une approche stratégique de la compétitivité et d’un développement socio-économique des régions fondé sur l’innovation au sens large. Cette action publique renvoie à deux impératifs : impulser des choix politiques forts et réguler un « écosystème » propice au développement de l’innovation. Les enjeux pour les acteurs publics régionaux sont d’éviter un éparpillement de ressources financières rares et de concentrer les moyens sur un nombre réduit d’actions permettant d’en optimiser l’impact.
2 Ces politiques de développement régional accordent un poids prépondérant à la Région comme acteur majeur de la prise de décision, de l’élaboration et de l’exécution de ces politiques. Selon Muller et al. (2009) « les politiques régionales ne peuvent en aucun cas être comprises comme des politiques nationales en réduction. Le changement d’échelle implique un changement de nature ». Dans le cas de la France, cette démarche a permis aux acteurs régionaux d’approfondir leur compréhension de l’innovation et des besoins des entreprises dans ce domaine. Elle s’accompagne d’une demande d’évaluation de la politique publique rendue nécessaire « afin de garantir une utilisation optimale de la dépense publique, il semble légitime de s’assurer que les objectifs ont été atteints et que les bénéfices de la mesure sont supérieurs à son coût. Évaluer une mesure d’intervention publique est une tâche méthodologiquement délicate » (Brodaty, 2013).
3 Toute politique publique se doit de répondre à des objectifs et n’a de sens que dans la mesure où les actions engagées visent soit à résoudre un problème, à faire face à une menace ou encore à faire évoluer une situation. La nécessité d’évaluer les politiques publiques d’innovation puise son origine dans la raréfaction des ressources budgétaires, dans la recherche croissante d’efficacité et d’efficience, dans l’identification d’actions à fort effet de levier. L’évaluation de l’efficacité d’une politique publique consiste en première instance à comparer ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre [1]. Par ailleurs, les critères de la performance et de l’efficacité des dispositifs d’action publique sont toujours économiques et non économiques, quantitatifs et qualitatifs. Pour les politiques publiques, le principal effet levier mis en avant par les acteurs est l’effet démultiplicateur du cofinancement public (Vaillant, 2011). Néanmoins, une analyse complète de l’impact des politiques publiques doit intégrer les autres types d’effets leviers exercés sur les territoires par les fonds structurels (effet catalyseur, effet de convergence stratégique, effet de gouvernance ou institutionnel).
4 Il importe de mieux comprendre les processus à l’œuvre. En matière d’innovation et de construction de territoires d’innovation, on se heurte rapidement aux limites d’une évaluation classique qui attend un résultat précis des actions engagées. L’objectif principal de l’évaluation des politiques publiques est d’informer la prise de décision. L’évaluation constitue un champ de recherche qui pose d’importantes contraintes méthodologiques. En effet, jusque très récemment, l'évaluation des politiques régionales reposait sur un modèle classique basé sur l'utilisation de techniques quantitatives via l'application de la statistique et l’analyse économétrique, les modèles coûts/bénéfices reposant sur une théorie de causalité linéaire. Néanmoins, ces modèles d'évaluation classique ne s'adaptent pas aux particularités des politiques régionales modernes, en particulier leur capacité de produire et de faciliter l'accumulation de connaissances et d'apprentissage reste limitée (Diez, 2002). Aussi de nouveaux modèles d'évaluation ont-ils été introduits en complément des modèles classiques.
5 Dans cet article, nous proposons un état des lieux des méthodes d’évaluation des politiques régionales d’innovation et des limites d’une évaluation classique, illustrée par une étude de cas relative à l’évaluation de la Stratégie Régionale d’Innovation de la région Franche-Comté. Notre objectif est de mettre en avant les nouvelles approches permettant d'évaluer l'impact régional des politiques publiques d’innovation, de comprendre leur fonctionnement et leur contribution au renforcement des capacités régionales en se basant sur le concept de régions apprenantes (Morgan, 1997). Les régions apprenantes ont en commun la volonté affichée de placer l’innovation et l’apprentissage au cœur de leur stratégie de développement. Plus précisément, cet article se focalise sur la réflexion méthodologique plus que sur les résultats obtenus dans le cadre des évaluations réalisées. Selon Tremblay (1998), malgré la diversité de ses objets et méthodes, le but de l'évaluation fait l'unanimité parmi les professionnels : « il s'agit toujours de porter un jugement sur une politique, un programme ou un service, pour en augmenter la rationalité (l'efficacité, l'efficience) ou pour en accroître l'acceptabilité sociale et politique (la pertinence) ». La pertinence d’une politique publique consiste à vérifier l’adéquation entre les objectifs explicites d’une politique et les besoins ou les problèmes qu’elle est supposée résoudre.
6 Cet article s’organise en trois sections. La première présente les défis conceptuels et méthodologiques autour de la notion d’évaluation d’une politique publique régionale d’innovation. La seconde section présente le cas de la Stratégie Régionale d’Innovation en région Franche-Comté et la troisième section en adresse les résultats.
2. Quelles méthodologies pour évaluer une politique régionale d’innovation ?
2.1. L’évaluation : un concept en construction
7 Il n’existe pas de consensus général sur la définition de ce qu’est l’évaluation [2] et plusieurs définitions peuvent être retenues qui chacune apporte un élément de compréhension. Sans viser l’exhaustivité, nous proposons de balayer ici quelques-unes de celles des définitions qui nous semblent être les plus intéressantes pour cerner et questionner cet objet en construction.
8 De façon générale, l'évaluation renvoie à l’« activité de rassemblement, d'analyse et d'interprétation de l'information concernant la mise en œuvre et l'impact de mesures visant à agir sur une situation sociale, ainsi que la préparation de mesures nouvelles » (Leca, 1993 cité dans Muller et Surel, 1998). Appliqué au domaine de la politique publique, le décret du 22 janvier 1990 (Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques publié au Jorf n° 20 du 24 janvier 1990, p. 952) indique « qu’évaluer une politique, c’est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont fixés ». Cette définition se réfère aux objectifs de la politique publique, qui constituent le référentiel légitime de l’évaluation si bien que l’on retrouve l’idée qu’évaluer c’est établir un questionnement sur les moyens (ressources) qui ont permis d’établir un pont entre des objectifs (résultats espérés) et des résultats obtenus, c’est produire une « connaissance même composite de l’action publique et de ses effets (voire de ses réussites) » (Baslé, 2004).
9 Dans le domaine de l’action publique, l’évaluation recouvre une variété de pratiques (Gautron, 2008), et adresse divers objectifs. Il ne s’agit pas seulement de vérifier que des objectifs ont été atteints, mais de chercher à identifier l’ensemble des effets d’une politique voire de faire la part entre les effets imputables à l’action publique elle-même et l’influence de facteurs exogènes. L’évaluation permet de déterminer la nature exacte des problèmes, de choisir les interventions les plus efficaces suivant les problématiques rencontrées, de vérifier l'atteinte des objectifs, de contrôler le degré de conformité des interventions au regard du plan d'action initial, de détecter les effets pervers induits par l'action publique et de procéder à des corrections pertinentes. Dans ses formes les plus poussées, l'évaluation peut générer chez les acteurs une connaissance plus fine des situations et des solutions les plus efficaces, et les inciter à opérer des retours réflexifs sur leurs pratiques, à analyser de façon critique leurs modes de fonctionnement pour les amender si nécessaire (Gautron, 2008). Elle contribue ainsi l’appréciation de la valeur d’une politique (d’un programme, d’un dispositif), notamment quant à ses effets, et aide les décideurs à en améliorer la pertinence, l’efficacité, la cohérence et en complément elle est source de production de connaissances pour les citoyens (Fouquet, 2013).
10 La définition du rapport Viveret (1989) précise qu’évaluer une politique publique et, plus largement, toute forme d’action publique, c’est émettre un jugement sur la valeur de cette action. Ce jugement peut être prospectif et anticiper l’action, accompagner l’action, ou la suivre. Il peut porter des finalités différentes : préparer une prise de décision, l’améliorer, la poursuivre… De plus, il peut être émis par les acteurs eux-mêmes (auto-évaluation) ou par des acteurs extérieurs. Porter ce type de jugement suppose de construire au préalable un référentiel de valeurs opératoires et légitimes, ce qui n’est pas toujours le cas. En effet, les objectifs des politiques publiques peuvent souvent se révéler ou apparaître imprécis ou ambigus (Fleury, 2011). C’est par exemple une des conclusions du rapport de la Cour de Comptes (2002) sur la politique de la ville : « l’imprécision des objectifs rend difficile l’appréciation de l’efficacité de la politique de la ville » (cité dans Fleury, 2011).
11 Pour autant, le spectre couvert par ces définitions ne prend pas en compte une dimension importante de l’évaluation, à savoir le fait que l’évaluation vise à produire des changements dans l’action même des pouvoirs publics ou dans la société, revêtant ainsi un effet transformateur. L’évaluation doit fournir des informations conduisant à une meilleure connaissance des problèmes économiques et sociaux pour lesquels des solutions sont recherchées mais également une compréhension des processus en cours. La diversité des contributions de l’évaluation est relevée par le Conseil scientifique de l’évaluation (rapport annuel 1996) qui rappelle que l’évaluation est une activité (1) cognitive impliquant l’acquisition de connaissances sur les politiques, leurs mises en œuvre et leurs effets ; (2) normative en ce qu’elle aboutit à porter des appréciations, des jugements sur la valeur des politiques ou programmes ; (3) instrumentale en ce qu’elle vise à produire un changement social, de l’ordre de la décision ou du comportement des acteurs de terrain.
12 La nécessité d’une gestion raisonnée et optimisée des ressources a conduit l’acteur public à adosser une démarche d’évaluation à l’octroi des fonds publics. Dans ce contexte de recherche de performances et d’efficacité des politiques publiques, l’évaluation a plus que jamais vocation à être l’instrument privilégié du pilotage des programmes. Elle constitue d’ailleurs aujourd’hui un élément obligatoire et fondamental des programmes européens où elle remplit deux fonctions : vérifier que le programme évalué remplit les objectifs quantitatifs et qualitatifs définis en début de période, et permettre le pilotage et, si nécessaire, la réorientation du programme, notamment en cas de modification de sa stratégie globale ou d'évolution du contexte socio-économique de la région. Dans cette perspective, la Commission européenne préconise la réalisation de rapports d’évaluation sur les politiques régionales ex-ante, à mi-parcours et ex-post. Rappelons que l’approche ex post (étude d’impact) consiste à travailler sur des politiques qui ont été mises en place et dont on cherche à évaluer les effets a posteriori. Au sens strict, cette méthode cherche à vérifier rétrospectivement si les objectifs d’une politique ont bien été atteints. L’approche ex ante (prévision) est en général réalisée avant que les politiques ne soient mises en place pour étudier les choix possibles et leurs implications. L’évaluation à mi-parcours est destinée à améliorer la qualité et la pertinence de la programmation. Elle offre la possibilité d'apporter des modifications à la programmation en vue de réaliser les objectifs initiaux et intervient pour l'attribution de la réserve de performance. Corollaire de cette évolution, les méthodes d’évaluation ne peuvent plus se limiter à la seule approche quantitative classique qu’elle soit ex post ou ex ante. Ce faisant on observe un glissement et une complexification des attributions conférées au processus d’évaluation. D’outil de diagnostic et d’aide à la décision qui permet de donner une indication sur l’état d’avancement de l’action publique, de jauger l’efficacité des politiques publiques et de réaffecter les moyens budgétaires alloués (Cipriano et Fastré, 2014), l’évaluation devient un outil de pilotage des programmes en train de se faire.
13 Au-delà de la reconnaissance de la nécessité de conduire une évaluation pour guider l’action publique, la question se pose du comment : comment peut-on évaluer la stratégie régionale d’innovation ? Comment peut-on mesurer l’impact réel d’une stratégie régionale d’innovation sur le potentiel d’innovation de la région ?
2.2. Les principaux défis posés par l'évaluation des Sri : une revue de la littérature
14 Évaluer une stratégie d’innovation n’est pas évaluer un programme européen, ni une politique nationale d’innovation. L’objet évalué (la politique régionale d’innovation) a des particularités auxquelles fait écho la spécificité des attentes des acteurs publics régionaux dans ce domaine. Ce sont ces particularismes que nous proposons d’analyser afin de mettre en regard une méthodologie d’évaluation. Traditionnellement, la littérature identifie cinq difficultés inhérentes à l’évaluation des politiques publiques d’innovation : présence d’objectifs intangibles, complexité des relations de causalité, nature systémique, emboîtement, dynamique et flexibilité. Ces particularités constituent d’importants défis méthodologiques et politiques auxquels l’évaluation de la stratégie régionale d’innovation doit faire face.
2.2.1. Des objectifs intangibles
15 Les politiques régionales d’innovation actuelles se concentrent sur les capacités de création et/ou d’absorption des connaissances et de plus en plus sur l’amélioration des processus et capacités d’apprentissage, à l’échelle individuelle et collective (Landabaso, 2000). L'objectif est de tenir compte des changements des comportements innovateurs qui résultent de processus d'apprentissage, de la création et de l'accumulation des connaissances rendues possibles par les actions axées sur le capital social. Le but des politiques d’innovation est ici de transformer les régions en « learning regions ». De fait, il est difficile d’observer les effets des stratégies régionales d’innovation, puisqu’elles reposent sur des effets polyvalents et immatériels (Stame, 2000). Ces effets peuvent être révélés via leur impact économique (compétitivité, chiffre d’affaires, exportations…) mais aussi à travers leur impact non économique (comportement innovateur des entreprises, des institutions et des régions). De fait, la transformation des objectifs intangibles en objectifs quantifiables reste un défi. La prise en compte des intangibles porte bien sûr sur les dépenses en recherche et développement et donc sur l’innovation et l’efficience dynamique, mais constitue aussi une vision plus large que ces seules dépenses en recherche et développement. Les intangibles s’étendent aussi aux effets des dépenses en matière de publicité, de commercialisation et de capital humain sur la croissance et la compétitivité structurelle (Buigues et al., 2000).
2.2.2. La complexité des relations de causalité
16 Traditionnellement, l’évaluation implique de mettre en évidence un impact ainsi que les ressources engagées pour générer cet impact. Or, à l’aulne de la nature systémique du processus d’innovation, cette relation de causalité linéaire est particulièrement réductrice. Comme le rappelle Autio (1998) « the knowledge creation, diffusion, and accumulation processes taking place in innovation systems are often highly complex, diffuse and unpredictable, and it is often a practical impossibility to measure them accurately and objectively ». L'innovation est un processus collectif dans lequel un grand nombre d'agents et d’organismes interagissent et où les boucles de rétroaction sont produites de façon continue (Morgan, 1997). En conséquence, il n’est pas aisé d’identifier une relation linéaire de cause à effet entre une variable dite dépendante (à savoir les résultats et les effets des politiques régionales d’innovation) et les variables dites indépendantes (à savoir les inputs et les actions publiques conduites). On a bien une relation complexe, circulaire avec des boucles de rétroaction, on parle de causalité inversée dans laquelle cause et effet se confondent. De façon sous-jacente à cette complexité, il est possible d’observer que l’incidence d’une action soit différente de celle escomptée au départ (autrement dit, le bénéficiaire de l’action finale n’est pas forcément celui visé ou des effets existent qui ne sont pas forcément ceux attendus). De plus, l’action peut avoir de multiples effets simultanément, ce qui implique d’un point de vue méthodologique, une évaluation d’impacts qui ne se restreigne pas à l’évaluation de la capacité d’une action à atteindre les objectifs initialement fixés.
2.2.3. La nature systémique du processus d’innovation
17 Les politiques régionales d’innovation agissent simultanément sur les différents composants du système régional d'innovation. Ces interactions peuvent prendre différentes configurations : entre les entreprises et les universités (ou plus généralement les établissements de recherche), entre les différentes fonctions de l’entreprise, entre les entreprises, entre les entreprises et les consommateurs et, plus largement, entre les différentes unités institutionnelles. Par conséquent, l’accent est mis sur la mise en place des réseaux et d’institutions intermédiaires capables d'agir positivement sur la création des interactions entre les différentes composantes du système. Une évaluation possible consiste à observer les améliorations enregistrées dans chaque niveau de ce système. Cependant, cette alternative fait perdre une partie très importante de l’évaluation, l’objectif étant de considérer tous les éléments du système, car leurs interactions produisent des synergies qui sont fondamentales pour la stratégie de développement régional étudiée. L’évaluation doit tenir compte non seulement des changements au niveau des acteurs individuels, mais aussi introduire les interactions et les synergies entre les différents agents. Il s’agit d’un élément très important dans l’évaluation et la compréhension de la politique en cours d'évaluation.
2.2.4. La notion d’encastrement des acteurs
18 Dans la lignée de l’approche systémique du processus d’innovation, les travaux du sociologue Granovetter (1973) ont contribué à construire une nouvelle sociologie économique (Steiner, 2002) autour de la notion centrale d’encastrement. Dans cette approche, toute action économique est encastrée au sein de réseaux de relations personnelles nouées par les acteurs. Dans ce cadre, on peut considérer que les politiques régionales d’innovation conduites par l’acteur public sont encastrées à la fois dans un contexte social et culturel (identifier les conditions socio-économiques ainsi que les besoins productifs des entreprises et des clusters) et dans un contexte politique et institutionnel.
2.2.5. Perspective dynamique et nécessaire flexibilité
19 Le processus de développement est un processus dynamique et collectif où se créent des interactions continues ainsi que des flux dynamiques de connaissances, de ressources et de capital humain. Pour tenir compte de cet aspect dynamique, l’objectif des nouvelles politiques régionales est de renforcer l’apprentissage collectif en favorisant les interactions entre les différents acteurs.
20 Par conséquent, les méthodes d’évaluation de ces politiques régionales d’innovation doivent être flexibles pour intégrer ce caractère dynamique et tenir compte des conditions concrètes de mise en œuvre de l’action et de leur évolution. En d’autres termes, il doit y avoir une certaine flexibilité au niveau des outils d’évaluation afin de prendre en considération les changements contextuels des politiques évaluées et répondre aux besoins des utilisateurs. L’évaluation doit être inscrite dans une perspective dynamique, active, réactive et adaptative qui fait d’elle un élément du processus de développement et d’amélioration.
2.3. Quelle méthodologie d’évaluation pour répondre à ces défis ?
21 Au regard des défis que doit relever l’évaluation d’une politique régionale d’innovation, appliquer les modèles classiques (qu’il s’agisse de la méthode expérimentale, des modèles économétriques ou encore des méthodes d’optimisation) n’apparaît pas pleinement satisfaisant (Diez, 2002). En effet, ces modèles peinent à prendre en compte la mesure d’objectifs intangibles, tendent à simplifier les relations de causalité, figent le processus d’innovation et minorent le caractère contextuel des politiques d’innovation qui est un facteur d’adaptation des orientations retenues. Si d’autres approches peuvent être mobilisées pour évaluer les politiques publiques telles que l’évaluation réaliste (Pawson et Tilley, 1997) ou l'évaluation axée sur la théorie (Weiss, 1995, 2000), il nous semble que la méthodologie de l’étude de cas (Yin, 2009) apparaît la plus adéquate pour tenir compte des objectifs intangibles associés à une politique d’innovation en construction, de la nature systémique de l’innovation, de l’encastrement des acteurs, de l’absence de causalité linéaire et du contexte économique, social, culturel dans lesquels ces politiques sont inscrites.
22 Les études de cas se caractérisent par leur capacité à mettre en évidence des informations importantes et de contribuer à la compréhension des phénomènes qui se développent dans des contextes complexes. L’étude de cas se nourrit de l’examen de documents, de données statistiques (indicateurs), inclut également l’observation directe du phénomène à étudier et la conduite d’entretiens auprès de acteurs directement concernés (acteurs institutionnels ou bénéficiaires). Cette forme d’évaluation, en impliquant la participation de tous les acteurs (Kuhlmann, 1998 ; Stame, 1999), contribue au processus d'apprentissage collectif et alimente les processus de décisions et d’orientations stratégiques. Les études de cas favorisent la capacité réflexive des acteurs de terrain en leur permettant de disposer d’indicateurs et de critères d’aide à la décision plus précis et prennent tout leur sens dans une recherche-intervention (Studer, 2011). La position ici consiste à considérer qu’il n’est vraiment possible d’appréhender l’élaboration d’une politique d’innovation qu’en y participant, en « y pénétrant, en y intervenant et par conséquent en la modifiant » (Moisdon, 2010). Cette méthode de recherche-intervention peut s’envisager comme une manière d’observer et de faire observer l’action collective (Henriot, 2014). En s’impliquant auprès des praticiens, en se positionnant au plus près des acteurs de terrain et des problèmes opérationnels, le chercheur entend ainsi produire des connaissances à la fois scientifiques et utiles à l’action. Pour cela, il doit abandonner momentanément la position de l’observateur neutre et détaché et s’impliquer au plus près de la vie de l’organisation. « Il a besoin de s’immerger sur le terrain, aux côtés des acteurs concernés, afin d’accéder ainsi à la connaissance de leurs différentes rationalités propres, de leurs enjeux et de dégager progressivement les voies d’un changement raisonné et acceptable » (Perez, 2008).
23 D’une vision classique on évolue petit à petit vers une vision holistique de l’évaluation qui permet de nourrir une compréhension approfondie des effets des politiques publiques. La question qui se pose alors est celle de l’opérationnalité de cette approche. Pour répondre à cette question nous proposons de l’appliquer à l’évaluation de la Sri d’une région particulière, la région Franche-Comté [3].
3. Une méthodologie d’évaluation innovante
3.1. Éléments de contexte régional
24 La Franche-Comté est une région située dans le nord-est de la France qui couvre le Doubs, le Jura, la Haute-Saône et le Territoire de Belfort. Il s’agit de la vingtième région de métropole en termes de population avec 1,2 million habitants en 2012 elle présente un taux de croissance de son Pib particulièrement faible en lien avec le déclin des activités industrielles. En effet l’industrie a un poids considérable dans l’économie régionale. Elle fournissait, en 2015, 20 % de la richesse régionale et plus de 21 % des emplois de la région. Malgré une légère tendance baissière depuis quelques décennies, la Franche-Comté reste aujourd’hui encore, proportionnellement à sa population, l’une des premières régions industrielles de France. Les principaux secteurs industriels sont ceux de l’automobile, des transports avec des acteurs clés comme Psa et Alstom, de l’énergie avec General Electric, de l’industrie alimentaire et agroalimentaire, des produits métalliques et du travail du bois mais aussi de la chimie avec Solvay. Ces entreprises largement exportatrices, aux dimensions internationales, prennent appui sur un tissu dense d’équipementiers, d’entreprises de taille plus modeste mais aussi sur un réseau d’acteurs publics de la recherche. La constitution d’écosystèmes innovants autour des thématiques centrales de la région a conduit à l’émergence d’arrangements institutionnels variés. Un cluster Vallée de l’Énergie regroupant les grands donneurs d’ordres internationaux dans le domaine de l’énergie et le réseau de sous-traitants spécialisés. Un pôle de compétitivité régional autour des microtechniquesqui vise à capitaliser sur la tradition et la spécialisation de la Franche-Comté en matière de micromécanique, de mécanique de précision, et plus récemment de microtechniques et met en exergue les dynamiques d’adaptation des technologies historiques. Trois pôles de compétitivité inter-régionaux, à savoir le pôle Véhicule du futur (avec l’Alsace) dans le domaine de l’automobile et de la mobilité, Vitagora (avec la Bourgogne) dans le domaine de l’agroalimentaire et Plastipolis (avec Rhône-Alpes) dans le domaine de la plasturgie, préfigurent des reconfigurations territoriales selon des logiques plus productives et cognitives qu’administratives. Ces dynamiques productives dépassent la seule logique industrielle et intègrent une offre de services industriels aux entreprises (Picard et Rodet-Kroichvili, 2012) y compris dans le domaine de l’innovation (Insee 2012).
3.2. Quand l’innovation vient au cœur des politiques publiques tout commence par un diagnostic
25 En 2007, les acteurs publics en responsabilité de la politique publique d’innovation en région décident d’engager une réflexion sur les orientations à privilégier en réponse à la politique de Cohésion, principale politique d’investissement de l’Union européenne (UE). La politique régionale cible toutes les villes et régions de l’UE dans le but de soutenir la création d’emploi, la compétitivité des entreprises, la croissance économique, le développement durable et d’améliorer la qualité de vie des citoyens. En d’autres termes, par le biais de cette politique régionale, l’UE a pour objectif de soutenir le développement des politiques d’innovation au niveau des régions et ce en lien avec la reconnaissance du caractère localisé de la production d’innovation. La politique régionale est mise en œuvre par le biais de trois fonds principaux : le Fonds européen de développement régional (Feder), le Fonds de cohésion (CF) et le Fonds social européen (Fse).
26 En Franche-Comté, cette démarche de préparation du PO-Feder débute par l’élaboration d’un diagnostic sur l’innovation (2007-2009) dont le leadership est assuré par un collectif État / Région organisé au niveau stratégique par un comité d’orientation stratégique et au niveau opérationnel par un comité technique.
27 Première innovation dans la démarche, l’acteur public (en l’occurrence le Sgar) a choisi de confier la réalisation de cet état des lieux à des équipes de recherche universitaires réunies au sein de la Mshe [4] de Franche-Comté en vue de favoriser le rapprochement entre les acteurs publics et les acteurs de la recherche universitaire. Ce diagnostic (Picard, 2009a) a pris la forme d’une grande enquête innovation effectuée auprès de plus de 3 355 établissements franc-comtois [5] dans les filières clés de l’économie franc-comtoise (Dubos-Paillard et Carel, 2009), d’études monographiques (Creux et Chantefoin, 2009) et d’analyses statistiques (Picard, 2009b). Il constitue donc le point de départ de la démarche d’élaboration de la Sri, point à partir duquel s’est engagée, en 2009, une large concertation avec l’ensemble des parties prenantes régionales (entreprises, syndicats, laboratoires de recherche, intermédiaires du transfert de technologie, collectivités territoriales…) en vue d’identifier les points de blocage de l’écosystème de l’innovation franc-comtois et de définir les grandes orientations stratégiques à même de structurer la politique publique régionale d’innovation.
28 Deuxième innovation méthodologique, les acteurs publics ont souhaité que la priorisation des orientations stratégiques de la politique d’innovation soit effectuée avec les principaux bénéficiaires de ces actions, à savoir les entreprises. Partant du constat que ce sont les entreprises qui sont au cœur de la « machine à innover », puisqu’elles cristallisent les connaissances dans de nouveaux produits, procédés, services, organisations… et les diffusent, les acteurs publics régionaux ont focalisé leur attention sur cet acteur central de l’innovation. Cependant, toutes les entreprises n’attachent pas le même intérêt stratégique au développement de leur capacité d’innovation. On distingue aisément les entreprises innovantes par nature (du fait de leur secteur d’activité, leur culture), des entreprises éloignées de la problématique d’innovation (entreprises sous-traitantes ou exerçant dans des secteurs d’activités peu innovants) et d’un ensemble d’entreprises dont le potentiel technologique, bien présent, reste peu valorisé commercialement. Face à cette hétérogénéité, se pose alors la question pour l’acteur public de la population d’entreprises qu’il convient de considérer comme cible privilégiée de l’action publique [6].
29 En effet, la Sri se donne pour objectif de construire un territoire innovant en utilisant les potentialités existantes avec une problématique forte autour des entreprises. L’écoute des entreprises et de leurs attentes est une nécessité pour construire une politique d’innovation adaptée à leurs besoins. Pour ce faire, la réalisation d’une enquête auprès d’une cinquantaine d’entreprises franc-comtoises selon la méthodologie développée par N. Kano (1984) dans le marketing de l’innovation et l’écoute client, a permis de mettre en évidence certains besoins, quant au déploiement d’actions favorisant la culture de l’innovation, le renforcement des ressources humaines, l’amélioration de l’efficacité du système public d’accompagnement. Par conséquent, ces travaux et réflexions sur la Sri ont abouti à l’identification de six grandes orientations stratégiques – détaillées ci-après, sans hiérarchisation – pour renforcer la « machine à innover » de la Franche-Comté [7] : (1) renforcer le capital humain à tous les stades du processus d’innovation (action qui apparaît au cœur même du dispositif), (2) créer de l’activité par l’innovation et l’entrepreneuriat, (3) diffuser la culture des projets d’innovation, (4) favoriser les partenariats et la coopération dans l’innovation, (5) valoriser l’effet « frontières » du territoire, (6) accroître l’efficacité du système public d’accompagnement à l’innovation. Soulignons que le mode de co-construction de ces orientations et la clarification des objectifs de politique publique qu’ils apportent aux acteurs, tant publics que privés, constitue un élément clé, voire premier, pour la mise en place d’une évaluation. En effet, par cette démarche c’est bien le cadre de l’évaluation qui a été posé.
3.3. La mise en place de la démarche évaluative
30 Dans le prolongement de ces démarches innovantes initiées lors de la construction de la Sri, les acteurs publics ont décidé de réfléchir aux modalités d’évaluation des actions engagées dans le cadre de ces six axes stratégiques structurant la politique régionale d’innovation. Dans un premier temps cette réflexion s’est effectuée au sein d’un groupe de travail issu du comité de pilotage technique de la Sri puis a pris la forme d’un projet de recherche [8]. Il s’agissait pour les acteurs publics d’identifier les actions d’innovation soutenues qui contribuaient à la réalisation des orientations stratégiques et donc à la dynamisation de l’écosystème régional d’innovation. L’enjeu de l’évaluation apparaît alors particulièrement fort car il constitue l’outil indispensable de la conduite d’une politique régionale d’innovation qui se veut avant tout expérimentale. La démarche d’évaluation va permettre d’apporter un nécessaire retour d’information sur les effets de ces expérimentations et pour cela la réflexion sur la méthodologie de l’évaluation est cruciale.
31 L’objectif générique de l’évaluation de la Sri est d’analyser l’évolution de la situation de l’innovation en Franche-Comté et d’apprécier l’impact des actions de politiques publiques régionales sur cette évolution et ce afin d’engager un processus d’amélioration continue de l’action publique. Plus particulièrement les financeurs se sont donnés comme feuille de route initiale d’évaluer d’une part l’impact des actions de soutien à l’innovation sur l’évolution (depuis 2007) du potentiel d’innovation de la région et dans l’organisation du système régional d’innovation, d’autre part leur gouvernance et les processus de décision mis en œuvre dans la Sri.
32 Deux grandes questions vont structurer la démarche évaluative des actions financées dans le cadre de la Sri de la Franche-Comté. Tout d’abord, il s’agit de vérifier si la Sri atteint son objectif majeur de soutenir le développement de l’écosystème régional d’innovation et, dans un second temps, d’évaluer sa capacité à faire évoluer les comportements et les pratiques innovantes des acteurs en présence. C’est donc à la fois une approche quantitative et une approche qualitative qui vont devoir être déployées, si bien que deux actions d’évaluation sont lancées simultanément : le recueil des indicateurs prédéfinis par un groupe de travail ad hoc et le recueil d’informations qualitatives par le biais d’entretiens avec les porteurs et bénéficiaires des actions engagées depuis 2010.
4. Les résultats
33 Dans un premier temps l’évaluation quantitative s’appuie sur une batterie d’indicateurs statistiques dotés d’une pertinence à l’échelon de la région. Ces indicateurs ont été établis par un groupe de travail constitué en 2011 et doivent permettre de suivre l’évolution du potentiel régional d’innovation. Une douzaine d’indicateurs (cf. Tableau 1) visent ainsi à rendre compte de l’impact des six axes stratégiques structurant la Sri-FC et offrent globalement une bonne couverture des principaux enjeux stratégiques de la Sri franc-comtoise. Les indicateurs retenus l’ont été en fonction de leur pertinence par rapport aux orientations stratégiques, leur caractère local (pour éviter un recouvrement trop important avec des indicateurs des tableaux de bord nationaux et européens), la capacité des acteurs à les renseigner annuellement.
| Axes stratégiques Sri-Fc | Indicateurs |
| Renforcer le capital humain | Nombre d'établissements localisés en FC accueillant un stagiaire de niveau master |
| Nombre de salariés FC (en Etp) impliqués dans des projets d'innovation d'entreprises ayant obtenu un soutien régional (Oseo, Fui, Fri...) | |
| Créer de l’activité par l’innovation et l’entreprenariat | Nombre de projets incubés au niveau de l'incubateur de FC |
| Nombre de brevets déposés par les inventeurs FC | |
| Nombre de lycéens participant aux mini-entreprises + Nombre d'étudiants participants aux entrepreneuriales | |
| Accroître l’efficacité du système public d’accompagnement à l’innovation | Nombre d'industriels se connectant au portail innover en FC |
| Nombre d'organismes publics d'aide à l'innovation localisés en FC | |
| Favoriser les partenariats et la coopération | Nombre d'établissements localisés en FC accueillant un stagiaire de niveau master |
| Nombre de thèses Cifre impliquant un doctorant FC | |
| Nombre d'actions (projets, thèses, autres) de recherche collaborative entre un laboratoire public et une entreprise | |
| Diffuser la culture d’innovation | Nombre de projets d'innovation déposés par établissements FC ayant obtenu une aide (à titre individuel - Oseo, Fui...) |
| Nombre de participants à la Fête de la Science et aux grandes manifestations professionnelles (Mobilis, Micronora...) | |
| Valoriser l’effet « frontières » | Nombre de projets de recherche collaborative (impliquant un labo de recherche ou un établissement FC) réalisé avec un partenaire suisse ou allemand |
34 On observe une série de difficultés de diverse nature quant à l’utilisation de ces indicateurs. Tout d’abord, les périodes de référence sur lesquelles sont construits les divers indicateurs peuvent être différentes, ce qui rend la comparaison difficile. Le temps de production d’un indicateur rend l’approche peut agile et difficilement compatible avec un objectif de pilotage à court terme. Dans le cas présent, le recul temporel de trois ans pour l’évaluation (premières actions en 2010, lancement de l’évaluation en 2013) reste insuffisant pour recueillir des données quantitatives (notamment au niveau des indicateurs nationaux régionalisés où les statistiques sont en général disponibles en année n+2) et apprécier l’efficacité des actions entreprises. Les évolutions attendues des indicateurs doivent traduire une modification de l’écosystème d’innovation. Or, les actions soutenues au regard de leur envergure ne peuvent constituer un levier suffisant dans une perspective de changement systémique. L’existence d’un décalage entre l’envergure des actions conduites dans le cadre de la Sri et l’observation d’un effet systémique relativement faible au regard de l’évolution de ces indicateurs, n’empêche cependant pas ces actions d’être localement fondamentales. La nécessité de mettre en place une démarche évaluative s’est très vite trouvée confrontée à l’inadéquation des méthodes traditionnelles et à générer une prise de conscience de la nécessité d’innover également dans ce domaine. Il s’est donc confirmé très vite que la seule évaluation quantitative ne serait pas à même de satisfaire les attendus formulés par les acteurs publics vis-à-vis de la démarche évaluative et qu’elle devait être complétée par une évaluation qualitative.
35 L’évaluation qualitative vise à évaluer la capacité des actions à atteindre leurs objectifs et à identifier la perception qu’ont les acteurs de la Sri. Elle va porter sur sept actions soutenues par l’acteur public (cf. Tableau 2). Il est important de souligner qu’il s’agit d’actions initiées lors du lancement de la Sri (2010-2011) et que les porteurs des projets que nous avons interrogés avaient, pour six d’entre eux, connaissance de la mise en place de la Sri au niveau de la région dès 2009.
| Actions | Personne(s) Interviewée(s) | Durée des entretiens | Cible de l’action |
| Chèques Innovation | Animatrice Rifc* | 1 h 24 | Les entreprises de moins de 50 personnes non familiarisées avec l’innovation |
| 3G Pôle (VdF) | Directeur général Innovation Pôle Véhicule du Futur | 27 min | Les entreprises de la filière automobile transport et mobilité de Franche-Comté et d’Alsace et majoritairement les adhérents du pôle |
| Post-Incubation | Directrice de l’Incubateur | 1 h 07 | Les porteurs de projets ayant des idées innovantes d’un point de vue technologique et désireux de créer une entreprise et qui ont fini leur incubation |
| Plateforme ateliers-ingénieurs | Responsable de la plateforme et Directeur Ensmm** | 57 min | Les étudiants et les entreprises Pme-Pmi et surtout les entreprises |
| Innovabilis |
Porteur de l’action Acteur public utilisateur | 65 min | Les acteurs publics et les entreprises |
| Rally'nov | Directeur de Fact*** | 31 min | Les entreprises et associations franc-comtoises |
| Minnov'arc | Responsable sectorielle industrie | 10 min | Les Pme et Tpe de l’Arc Jurassien Franco-Suisse et quelques laboratoires de recherche |
36 Chacune de ces actions va contribuer à soutenir un ou plusieurs axes stratégiques de la Sri. Le Chèque Innovation est un outil financier simple et rapide pour accompagner l’entreprise dans sa démarche d’innovation notamment les Pme. 3G Pôle propose d’accompagner les porteurs de projets non seulement au moment du montage du projet R&D mais jusqu’à la mise sur le marché afin de ne financer le projet que s’il y a un marché). Le projet de post-incubation vise à favoriser la création d’entreprises innovantes à partir des résultats de la recherche publique ou en liaison avec la recherche publique. La plate-forme atelier ingénieur a vocation à faire collaborer le monde industriel et les moyens technologiques et pédagogiques de l’École Nationale Supérieur de Mécanique et des Microtechniques. Innovabilis consiste en la création d’un outil numérique d’enquêtes permanentes en direction d’un panel d’entreprises franc-comtoises permettant d’alimenter la réflexion des acteurs publics pour le suivi de la stratégie régionale d’innovation. Il vise à améliorer l’efficacité de l’action publique par l’ouverture vers l’extérieur et la densification des interactions entre décideurs et entreprises grâce aux Tic sur la base des réseaux sociaux. Rally’nov vise à diffuser les initiatives socialement innovantes (améliorer la qualité de vie d’un groupe d’individus de la population d'un territoire ou des salariés d'une entreprise) et à diffuser ces initiatives à travers le territoire et au-delà. Enfin Minnov’arc vise à développer un partenariat gagnant-gagnant avec la Suisse en travaillant sur un programme d’actions qui intègre la création d’un méta portail sur les microtechniques dans l’Arc-Jurassien, des ateliers de travail, la constitution d’un Think Tank transfrontalier.
37 L’utilisation de ce matériau passe par une analyse de discours à un double niveau : factuel et représentation/perception. L’analyse qualitative des entretiens permet d’étudier la relation entre l’intention, l’effet recherché et le contenu du message. La description quantitative textuelle (fréquence d’occurrences) met en avant le contenu du message [9].
38 Dans un premier temps, nous proposons aux porteurs de projets financés dans le cadre de la Sri de comparer les résultats espérés et les résultats obtenus. Certaines actions n’ayant pas atteint les objectifs fixés n’ont pas été prolongées (c’est le cas du projet Innovabilis). D’autres actions ont été prolongées dans un premier temps puis arrêtées (comme le financement des plateformes ateliers-ingénieurs).
| Actions | Résultats espérés | Résultats réalisés* |
| Rally'nov |
Mettre en visibilité en les rendant plus accessibles aux différents publics concernés,
les innovations sociales en FC, les promouvoir et les valoriser sur le territoire,
sensibiliser les entreprises (puisqu’à la différence de l’innovation technologique,
l’innovation sociale est moins naturellement valorisée dans les entreprises). Identifier 50 innovations sur le territoire. Organiser 5 étapes du Rallye (des manifestations) |
9 étapes du Rallye (9 manifestations) dont 5 sont réalisés à ce jour (dernière date :
11 juin 2013). Une centaine d’innovations ont été identifiées sur le territoire |
| 3G pôle (VDF) |
Accroître le nombre de : Projets labellisés Projets financés Entreprises impliquées dans des projets Laboratoires impliqués dans des projets Retombés sur le territoire en termes de : Création de produits VA Création d’emploi | Beaucoup de temps passé sur des projets qui n’ont pas aboutis |
|
Minnov’ arc | La participation des entreprises et des laboratoires à des projets européens, et des collaborations entre laboratoires et des entreprises françaises et suisses | Des collaborations ont été mises en place et une demande des participants à continuer ce projet a été enregistrée |
| Plateforme ateliers-ingénieurs |
Renforcer l’innovation surtout en lien avec le tissu économique local. Faire connaître la plateforme entrepreneuriale auprès du tissu économique local et régional et ce pour favoriser le développement économique du territoire. Impliquer au moins 20 étudiants la première année |
Regain d’intérêt de la part des enseignants-chercheurs et autres personnels et entreprises. Plus de 20 étudiants mobilisés la première année |
| Innovabilis | Fluidifier les flux d’information entre l’acteur public et les entreprises. Favoriser un lien direct entre acteurs publics et entreprises. Permettre aux entreprises de suggérer des actions à l’acteur public | La plateforme est développée mais elle n’a pas été réellement utilisée |
| Chèques Innovation |
Un maximum d’entreprises, le plus d’entreprises qui entrent dans le réseau pour qu’elles
puissent rentrer dans une dynamique innovante. Contribuer à une dynamique d'échanges, de rencontres et de réflexions avec les acteurs |
En 2011, il y a 39 dossiers instruits. En 2013, il y a 27 dossiers instruits. Baisse du nombre des entreprises qui ont bénéficié d’un chèque innovation** : 27 dossiers en 2013 contre 39 en 2011 (dues à la baisse de la subvention d’Oseo) |
| Post-Incubation | Mailler l’ensemble de l’espace ou de l’espace-temps à moindre coût. En effet, « les acteurs sont amenés à travailler ensemble ce qui facilite énormément les relations, fluidifie l’information et puis permet dans une région comme la Franche Comté qui est une région à taille humaine finalement de pouvoir faire converger les efforts de chaque acteur » (Responsable de l’action post-incubation) | 12 projets en post-incubation |
** Le terme chèque innovation est utilisé depuis l’année 2011. Auparavant, il s’agissait du Ptr (la Prestation Technologique Réseau). C’est un outil national financé par Oseo (Bpi France actuellement). Ils servent à financer des innovations Produit/Process.
39 Dans le cadre de la Sri, des actions ont été mises en place pour soutenir les six axes stratégiques de la Sri : chèque innovation, pôle 3G VdF, post-incubation, plateformes ateliers ingénieurs, Innovabilis, Rally’nov et Minnov’arc. La comparaison des résultats espérés (définis au moment de la mise en place de l’action) et les résultats réalisés (fournis lors des entretiens) montre une diversité de situations quant au devenir des différentes actions. La plateforme Innovabilis s’inscrit dans l’axe stratégique n° 6 en cherchant à améliorer l’efficacité du dialogue entre acteurs publics et privés de l’innovation régionale, n’a pas survécu au manque d’usage de la part des entreprises et de l’acteur public. Le chèque innovation, relevant des axes stratégiques n° 1 à 4, s’il perdure et s’il a permis aux bénéficiaires d’intégrer un réseau d’entreprises inscrites dans une dynamique de projets innovants, connaît néanmoins un ralentissement lié à la baisse des enveloppes budgétaires mises à disposition des entreprises. La trajectoire du dispositif de plateforme ateliers-ingénieurs inscrites dans l’axe stratégique n° 4 et visant à favoriser les collaborations entre le monde industriel et les moyens technologiques et pédagogiques de l’École Nationale Supérieur de Mécanique et des Microtechniques a montré une dynamique intéressante, mais destinée à s’autofinancer (l’acteur public jouant ici pleinement un rôle d’amorçage du projet) elle s’arrêtera en 2016. Au final, ce sont les actions entrant dans les axes stratégiques 2 et 5 qui semblent les plus abouties. Minnov’arc dont l’objectif est de favoriser la collaboration entre les acteurs franc-comtois et les acteurs suisses (axe stratégique n° 6 de la Sri) perdure et essaime dans une Communauté des Savoirs. Rally’Nov a mis en lumière la spécificité (déjà révélée dans le diagnostic régional d’innovation) de la région en matière d’innovation sociale (Creux, 2009). Ces résultats sont largement positifs puisque ce sont une centaine d’innovations sociales qui ont été identifiées et soutenues sur le territoire, alors que l’objectif initial du projet était d’en identifier une cinquantaine. On touche là un aspect, innovation sociale, qui est au cœur même de l’identité de la région et notamment de la capitale régionale [10].
40 Au-delà de la mise en regard des résultats visés et obtenus traditionnellement associé à toute démarche d’évaluation, il s’agissait d’appréhender l’évolution des représentations du rôle de l’acteur public. L’analyse des verbatims des entretiens fait émerger un acteur public perçu avant tout comme un financeur mais surtout un financeur efficace qui est en capacité d’accompagner les projets dans leur construction voire même de susciter des projets d’innovations organisationnelles.
41 On le voit, cette forme d’évaluation donne à l’acteur public la capacité de se projeter et d’ouvrir un espace de dialogue avec les porteurs de projets afin de concevoir et expérimenter avec eux des solutions innovantes si les actions n’ont pas atteint les résultats espérés. En effet, « l’apport de l’évaluation n’est pas que dans l’écrit. Il est beaucoup dans l’animation de la démarche et les nombreuses réunions d’acteurs qui sont des moments de prise de conscience et d’acceptation de la nécessité de modifier ou maintenir le cap » (Datar, 2011).
42 Les entretiens mettent clairement en avant le rôle premier de l’acteur public comme financeur des actions de soutien à l’innovation. Dans ce cadre, les délais de mise en place du financement sont considérés comme rapides. La procédure est perçue comme relativement simple (sauf lorsque sont mobilisées des subventions Interreg ou Feder – dans ce cas la Dirrecte joue un le rôle d’accompagnement important).
43 « Et j’ajouterais une mention particulière alors au risque de faire des satisfécits qu’on a toujours une très grande réactivité de la part du Conseil Régional : une écoute et une grande réactivité. Et pour en discuter avec d’autres organismes qui sont financés par le Feder et chacun connaît les contraintes du financement européen, on a la chance d’avoir un interlocuteur particulièrement efficace en ce qui concerne les dossiers Feder. » (Témoignage d’un porteur d’une action).
44 Au-delà de son rôle de financeur, l’acteur public est aussi à l’origine de la conception de certaines actions (trois actions en l’occurrence). Il a participé également de façon plus ou moins forte à la mise en place (conseil, spécification, co-construction) de cinq actions jouant un rôle réel d’accompagnement
45 Enfin, si l’acteur public déploie une communication de type institutionnel autour de la Sri, les porteurs de projets se considèrent comme les mieux à même de réaliser la communication sur leur action auprès de différents publics concernés et soulignent que « le mode de communication de l’acteur public n’est pas forcément adapté ».
46 Ces premiers résultats mettent en avant une perception globalement positive de l’action publique (tant en matière de soutien financier aux actions, que de contribution à l’élaboration et à la définition du périmètre des actions) et un intérêt réel des acteurs publics régionaux pour l’innovation malgré la faiblesse des résultats obtenus par certaines actions. Concrètement, les acteurs interrogés soulignent que la Sri a permis d’assurer une diffusion de la culture d’innovation au sein de l’écosystème régional d’innovation et de favoriser les collaborations ainsi que les coopérations entre différents acteurs.
47 Deux axes stratégiques ont été jugés comme les plus importants par les porteurs d’actions, à savoir la diffusion de la culture d’innovation et le développement du capital humain en faveur de l’innovation. Pour les acteurs régionaux de l’innovation, le capital humain constitue la ressource clé de l’innovation. La volonté de renforcer, en qualité et en quantité, le capital humain dédié à l’innovation en Franche-Comté, constitue une matrice commune de sorte que les actions à engager prioritairement au sein des autres orientations stratégiques devraient contribuer à renforcer le capital humain franc-comtois. L’accent est donc davantage mis sur les investissements immatériels que matériels (par exemple : recrutement de personnel qualifié ou hautement qualifié, la mise à disposition et mutualisation de compétences, à la formation, à la mobilité).
48 Il s’agit de mettre la valorisation de la compétence humaine au cœur du système, non seulement la compétence technique ou commerciale, mais aussi la compétence relationnelle, d’interaction et de dialogue, car l’innovation se nourrit des compétences humaines. C’est une condition préalable au gain d’efficacité pour toutes autres formes d’actions envisageables. Dans cette perspective, la Sri a servi de cadre au lancement d’appels d’offres auprès des territoires franc-comtois pour faire éclore des ambitions d’ampleur nationale en matière d’innovation.
5. Conclusion
49 Rappelons que le travail d’évaluation des actions de la Sri portait principalement sur deux interrogations : dans quelle mesure la Sri a-t-elle atteint son objectif majeur à savoir le développement de l’écosystème régional d’innovation et comment la Sri est-elle perçue par les acteurs (les porteurs d’actions, les bénéficiaires d’actions…). Étant donné le caractère novateur et complexe de cette stratégie, la méthodologie adoptée dans le cadre d’une recherche-intervention est essentiellement de type qualitatif. Cette méthodologie a permis d’étudier à l’aide d’un processus interactif les effets des actions engagées dans le cadre de la Sri. Mais au-delà de la proposition d’une méthodologie d’évaluation nouvelle, engager des acteurs publics et privées dans une démarche évaluative c’est introduire une vision nouvelle de l’action publique et des liens entre parties-prenantes autour d’un objet / objectif commun à savoir l’amélioration de l’écosystème régional d’innovation. Si le bilan qui peut être fait quant aux impacts des différentes actions n’est pas pleinement positif, néanmoins les retours qualitatifs laissent apparaître un changement de pratiques, fondé sur une connaissance actualisée des processus d’innovation. Ce repositionnement paradigmatique s’est avéré in fine pleinement utile pour permettre aux acteurs d’appréhender le passage de la Sri à la Stratégie Régionale de Spécialisation Intelligente (Ris3).
50 Par le biais de cette évaluation, on constate que la problématique de l’innovation est désormais bien ancrée dans le paysage institutionnel. Ces premiers résultats montrent aussi la nécessité de maintenir une approche active en matière d’évaluation pour expliciter la finalité de la Sri et soutenir une créativité porteuse d’actions nouvelles en cohérence avec les priorités stratégiques de l’UE dans le cadre d’une Ris3 qui vise à optimiser les activités existantes et à créer de nouvelles opportunités pour le territoire. En effet, la stratégie de spécialisation intelligente constitue un élément important de déclinaison sur les territoires des priorités stratégiques de l’UE et de leur cohérence avec les stratégies régionales [11].
51 Cette première phase évaluative est d’ores et déjà porteuse de nouvelles questions. Les réponses qui seront apportées à ces questions contribueront à faire évoluer l’action publique : faut-il évoluer d’un portage majoritairement institutionnel des actions de la Sri vers un portage d’actions par les acteurs clés (entreprises, laboratoires…) ? Si oui, comment ? Comment rapprocher l’acteur public des acteurs opérationnels de l’innovation (entreprises, laboratoires…) ? Comment repositionner dans l’écosystème de l’innovation les acteurs ayant vocation d’intermédiation entre l’acteur public (financeur) et les acteurs opérationnels de l’innovation ?
52 L’évaluation des effets des stratégies régionales d’innovation constitue un élément important dans la mise en place d'une stratégie régionale de l’innovation pour une spécialisation intelligente (Ris3) qui vise une utilisation efficiente et optimale des dépenses publiques émanant des États et des régions en concentrant leurs ressources (humaines et financières) sur un nombre réduit de domaines d'activité à fort potentiel et pour lesquels les régions disposent d'avantages compétitifs. Par conséquent, le passage à la spécialisation intelligente se présente comme un approfondissement et un renforcement partiel de la stratégie régionale d’innovation. Il s'agit donc d’identifier des projets d’envergure qui permettent d’atteindre ces objectifs et de fabriquer, au sein de la région, des produit(s) ou procédés dans un domaine d’activité pour lesquels la région dispose d’une avance technologique, de ressources privés (entreprises) et publiques (laboratoires de recherche), de formations qui lui donnent accès à un ou plusieurs marchés mondiaux. Sur la période 2014-2020, des financements européens Feder sont fléchés sur ce type de projets [12]. In fine, la Sri apparaît porteuse de changements dans le potentiel régional d’innovation ; elle offre un cadre structurant et montre clairement l’intérêt et la motivation de l’acteur public à promouvoir l’innovation.
Remerciements
Les auteures remercient d’une part la Région de Franche-Comté, le Sgar, la Dirrecte pour la confiance qui leur a été accordée et, d’autre part, le Feder pour son soutien financier à cette recherche. Elles tiennent également à remercier les trois évaluateurs anonymes de la revue pour leurs commentaires sur les versions successives de cet article.Bibliographie
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- Studer N (ed) (2011) Méthodes d’évaluation des politiques publiques : actes du séminaire [en ligne] http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/114000533.pdf.
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- Vaillant M (2011) Contribution au débat sur l’analyse de l’effet levier des fonds structurels. Études européennes. La revue permanente des professionnels de l'Europe. [en ligne] http://www.etudes-europeennes.eu/images/stories/Variations_europennes/A_la_une/analyse_de_ leffet_levierM.VAILLANT.pdf
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- Yin R-K (2009) Case Study Research: Design and Methods. Sage Publications, 4e édition.
Notes
-
[1]
Décret du 18 novembre 1998 créant le Conseil National de l’Évaluation.
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[2]
Le mot « évaluation » se trouve souvent confondu avec certains termes comme examen, suivi, surveillance, audit, investigation, appréciation, autant de « synonymes » qui ne dévoilent qu’une facette de l’évaluation.
-
[3]
Cette réflexion a été conduite dans le cadre d’une recherche-action avec les acteurs de la politique régionale d’innovation de la Région Franche- Comté. Précisons que l’étude a été réalisée avec la réforme territoriale portant la création des grandes régions administratives qui a conduit au regroupement de la Franche-Comté avec la Bourgogne.
-
[4]
Maison des Sciences de l’Homme et de l’Environnement.
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[5]
Avec un taux de réponse après relance de 27 %.
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[6]
Cette question a longtemps été débattue au sein du comité de pilotage de la Sri.
-
[7]
Stratégie Régionale d’Innovation en Franche-Comté Pour une Franche-Comté, terres d’innovations, www.franche-comté.fr
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[8]
Le travail présenté dans cet article a été conduit dans le cadre de ce projet de recherche.
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[9]
Pour ce faire nous avons utilisé le logiciel d’analyse qualitative Nvivo.
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[10]
C’est ce qu’avaient révélé le travail monographique réalisé dans le cadre du diagnostic de l’innovation de la région Franche-Comté, notamment avec l’exemple des Jardins de Cocagne, la brasserie de l’espace, les invités au festin (Picard, 2009).
-
[11]
Rapport collectif (2013) Étude sur l’évolution des stratégies régionales d’innovation (Sri) vers les stratégies de spécialisation intelligente.
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[12]
Po Feder/Fse Franche-Comté et Massif du Jura 2014-2020 Annexe 1 – RIS3 2014-2020 Franche-Comté – version septembre 2014.
