1.1 L’agence policière : une organisation bureaucratique soumise aux in?uences économiques

5 L’agence policière s’identifie d’une certaine manière à une organisation productive de type bureaucratique. En effet, l’agence policière combine des facteurs de production (ressources humaines et moyens matériels) pour obtenir une production (heures de surveillance, résolution d’affaires, nombre d’infractions au Code de la route détectées...) qui ne fait pas l’objet d’une vente sur un marché. Ces caractéristiques en font une agence bureaucratique au sens de NISKANEN et de DOWNS, avec les conséquences que cela implique en termes d’allocation et de dépenses (NISKANEN, 1994, p. 15 et p. 64 ; DOWNS, 1994, p. 25 ; SAUVY, 1956, p. 44-53). Compte tenu des contraintes institutionnelles (monopole de la violence légitime de l’État) dont certains auteurs justifient l’existence par une situation de rendements d’échelle croissants  [5] ou de monopole naturel, l’agence policière est à la fois le centre de frictions entre une logique politique (du fait du contrôle de l’agence par les autorités politiques) et une contrainte économique (liée à la nécessité d’utiliser au mieux les ressources disponibles).

1.2 L’allocation des ressources avec une juridiction homogène

6 L’agence policière dispose d’un budget (B), que lui ont affecté les autorités et représente donc sa contrainte budgétaire. L’organisation policière doit alors allouer ses ressources pour effectuer des missions de police routière sur une zone homogène. Supposons qu’elle offre deux types de service qui nécessitent la combinaison des facteurs de production : travail policier (officier de police) et dispositif technique (radars, éthylomètre, véhicules...). Les services rendus par l’agence policière consistent soit à faire de la surveillance générale (SG) en associant essentiellement des heures de personnel et peu de moyens techniques (le véhicule de service), soit une activité de nature plus répressive par la réalisation de contrôles et de détections (AC) qui exige essentiellement des dispositifs techniques (radars et éthylomètres) en plus de dépenses de personnels. Ces productions présentent des coûts relatifs différents notés {P_sg} et {P_ac}. L’équilibre entre les dépenses et les ressources implique par conséquence l’égalité suivante f{ SG, AC, P_ac, P_sg } = B. Par ailleurs, les productions de surveillance générale et d’activité de contrôle se révèlent substituables. Plus précisément, pour accroître la surveillance générale d’une unité, les autorités doivent renoncer à un nombre d’unités d’activité de contrôle plus que proportionnel. La courbe d’isoproduction rend compte de ces arbitrages et définit l’ensemble des combinaisons productives permettant d’atteindre un même niveau de production  [6] (COOTER et ULEN, 1997, p. 402-403)  [7].

7 Si les demandes se repartissent de manière homogène sur la zone d’intervention (problèmes de vitesse, d’alcoolémie...), l’allocation optimale des ressources est définie par l’égalisation entre le rapport des coûts marginaux et des rendements marginaux, auxquels sont associés les niveaux optimaux d’activité de surveillance générale (SG*) et l’activité de contrôle (AC*) (THOMPSON et FORMBY, 1993, p. 398- 399). Les autorités doivent ainsi allouer en priorité les ressources aux activités les plus rentables socialement.

1.3 L’allocation des ressources avec une juridiction hétérogène

8 Supposer une juridiction homogène revient à gommer des distinctions inhérentes à la diversité des demandes individuelles. Celles-ci peuvent être liées à la division géographique du travail (dominante agricole en milieu rural, économie de services en milieu urbain, activité touristique, ...), à l’environnement (accidents avec les animaux sauvages pour certains axes, zones piétonnières ou scolaires, axes de transit...), ou encore à la distribution de la population sur le territoire (milieux urbain et rural, part de la population jeune ou âgée, communautés linguistiques  [8]...). En matière de sécurité routière, la distinction des zones urbaine et rurale constitue un vecteur approprié d’appréhension de l’hétérogénéité d’une juridiction compte tenu de la diversité des enjeux qui leur est associée, ce qui n’exclut pas toutefois de concevoir d’autres segmentations.

9 En effet, le milieu rural permet des vitesses de circulation élevées qui peuvent se traduire par des accidents présentant une gravité marquée, pouvant impliquer plusieurs véhicules et qui sont donc associées à une accidentologie particulière. La rase campagne permet également une action de contrôle particulière en rendant possible des contrôles avec interception (CARNIS, 2001, p. 485). Les comportements de vitesse excessive en milieu urbain se caractérisent par des accidents impliquant relativement plus les piétons, tandis que ces axes de circulation ne se prêtent pas toujours à des contrôles manuels. Le recours à des dispositifs automatisés semble plus approprié. Par ailleurs, les populations en milieu rural et milieu urbain peuvent révéler des relations différentes à la consommation d’alcool. En somme, les besoins peuvent différer substantiellement pour un même facteur de risque (cas de la vitesse ici) impliquant des techniques de détection distinctes ou pour des facteurs différents (gestion des accidents pour la circulation urbaine et contrôle de la vitesse en rase campagne). Cette hétérogénéité  [9] des besoins et des techniques de production qui peut caractériser des milieux géographiques conduit à s’interroger sur l’impact pour l’allocation des ressources de l’agence policière.

10 Supposons que les deux services évoqués précédemment soient rendus dans chacune des zones, l’une étant à dominante urbaine (U) et l’autre à dominante rurale (R)  [10]. Compte tenu du degré divers d’urbanisation de chaque zone et des autres caractéristiques (résidents aux préférences et aux comportements différents...), la combinaison des services de contrôle et de surveillance générale dans chacune des zones n’a aucune raison d’être similaire. Une production optimale peut alors être déterminée, pour chaque service et pour chacune des zones, respectivement pour le milieu urbain { AC^*_u, SG^*_u } et le milieu rural { AC_r^*, SG^*_r } (Graphique 1).

Graphique 1

détermination des niveaux de services pour deux zones hétérogènes

Activité
de contrôle
ACr* B
AC *
u C
Surveillance générale
SGr* SGu*

détermination des niveaux de services pour deux zones hétérogènes

11 Par ailleurs, il n’y a aucune raison pour que la somme des services produits dans chacune des régions, pour la surveillance générale ou l’activité de contrôle, s’avère identique, et cela pour une même valorisation des services par les résidents de l’ensemble de la zone sous juridiction policière. En effet, chaque zone géographique se distingue par des priorités différentes et chaque service est produit avec des combinaisons productives distinctes. Ainsi, la zone rurale peut se différencier par des besoins particuliers en activité de surveillance générale (du fait d’un isolement relatif des populations) et exigera pour chaque unité de surveillance une utilisation en véhicule plus importante qu’en milieu urbain (du fait de l’espace à couvrir et d’une densité géographique plus faible). De même, les populations urbaines peuvent révéler des préférences spécifiques pour l’activité de contrôle, qui mobiliseront des combinaisons productives plus techniques ou plus « capitalistiques », comme l’utilisation de dispositifs automatisés.

12 L’existence d’une hétérogénéité marquée implique pour l’organisation policière de discriminer ses interventions et de les adapter à leur environnement. Pour ce faire, elle doit disposer d’un système d’information idoine (si sa structure organisationnelle reste centralisée) ou encore adapter son organisation en la décentralisant, par exemple (LIVIAN, 2000, p. 30-31). Dans le cas d’une hétérogénéité peu soutenue, une offre de services peu discriminée constitue alors au mieux une approximation de la solution optimale. La mauvaise allocation des ressources peut s’expliquer par :

13

• une mauvaise appréciation des besoins de la population (notamment en cas d’existence de communautés spécifiques) (FINNANE, 1987, chapitres 1 à 3),
• des techniques productives différentes pour chaque zone urbaine et rurale du fait de la densité géographique (POPP et SEBOLD, 1972)  [11],
• des priorités différentes pour chaque zone (composition du trafic par exemple),
• une allocation des ressources dont l’objectif serait autre que l’efficience dans l’allocation des ressources, ce qui renvoie à la tension entre objectifs politique et économique (BLISS et al., 1996).

1.4 Évolution de la demande et évolution des préférences : quelles conséquences pour l’allocation des ressources de l’agence policière ?

14 Une demande de services supplémentaires implique une disposition à payer plus importante de la part des usagers pour obtenir ces services. Cela se traduit par une ressource budgétaire plus importante pour financer l’activité additionnelle  [12]. En somme, ces ressources supplémentaires permettraient d’atteindre une courbe d’isocoût supérieure indiquant un accroissement des possibilités de financement des différentes activités. Cependant, l’accroissement du niveau de la production soulève le problème des déséconomies d’échelle et l’augmentation du coût moyen des services rendus, et ses répercussions sur l’activité productive de l’agence policière.

15 Les conditions de production peuvent également évoluer suite à une modification des préférences des usagers. Celles-ci peuvent exiger des gardes fous dans l’usage de la force par les policiers et dans l’usage de leur technique de détection (HARRIS, 1970). Les conditions d’utilisation des appareils photographiques dans le cadre de la détection des excès de vitesse, la détection du taux d’alcoolémie doivent respecter un protocole pour protéger la vie privée et éviter les erreurs de mesure... L’exigence attendue de résultats de l’agence policière peut être également interprétée comme l’expression de priorités de la part des usagers qui vont modifier la combinaison productive. Exiger que certains contrôles soient effectués par des policiers qualifiés et professionnels, modifie les possibilités techniques de production de l’agence policière. Ces changements conduisent ainsi à faire évoluer la courbe d’isoproduction et le niveau des productions associées. Ainsi une population moins encline à supporter une politique de répression ou exigeant une plus grande rigueur dans la protection des droits des usagers implique, pour l’agence policière, un renchérissement du coût de production de ses activités et la nécessité de moduler sa production en conséquence (CARNIS et HAMELIN, 2005, p. 14 ; SKOGAN, 1990 ; BAYLEY, 1986 ; WILSON et CHAPPELL, 1971, p. 569).

1.5 L’identification des effets de l’amélioration des techniques

16 Les techniques utilisées par les forces de police ne sont pas figées. Ainsi, les radars utilisés s’améliorent (précision de la mesure, capacité à détecter un plus grand nombre de véhicules, capacité d’identification des plaques d’immatriculation et de transfert vers un moniteur identifiant les propriétaires à partir d’une base de données). Les véhicules d’intervention deviennent plus rapides, mieux équipés et sont plus nombreux.

17 L’amélioration des techniques produit deux effets distincts : le premier consiste à réduire la quantité d’inputs pour un même output, le second permet d’accroître la production pour une même quantité de facteurs de production mobilisée (THOMSON et FORMBY, 1993, p. 154). Ainsi l’amélioration de la formation de l’officier de police de la route (par sa spécialisation partielle ou complète) peut conduire à un accroissement de sa productivité : la production attachée à un officier de police de la route (quantité d’input constante) s’accroît. L’amélioration du système de communication et d’information interne autorise un meilleur usage des officiers de police en mobilisant moins d’officiers pour produire autant.

18 Le progrès technique permet ainsi d’accroître les capacités productives de l’organisation, mais également de réduire globalement le coût de l’activité productive  [13] tout en affectant différemment les différents services offerts et les populations qui en sont les destinataires. Un autre effet notable est relatif à la structure opérationnelle. En effet, l’amélioration des techniques de communication et d’information rend possible le contrôle des performances individuelles des policiers, la mise en place de stratégies opérationnelles plus réactives, ou encore la satisfaction des exigences particulières des populations. Par ailleurs, l’utilisation de nouvelles techniques peut constituer une réponse à l’évolution des préférences des usagers (éviter l’arbitraire dans la mesure des infractions) ou à une plus grande disposition à payer, finançant le changement de technique. De plus, l’introduction de nouvelles techniques impacte les préférences des usagers (un dispositif automatisé du contrôle de la vitesse amenant à faire prendre conscience des dangers de certains comportements) sans qu’il y ait de ressources supplémentaires. Le progrès technique facilite également la réorganisation de l’agence policière, en rendant possible la « départementalisation » de certaines branches d’activités du fait de l’amélioration de l’organisation et du traitement de l’information, ou encore en favorisant la décentralisation opérationnelle avec le développement des outils de contrôle et de mesure des performances.

1.6 Les modalités d’ajustement de l’organisation : limites et portée du modèle

19 Le caractère particulier de l’organisation policière, qui ne peut être assimilée à une entreprise, a été également souligné. Sa nature bureaucratique implique que les choix retenus pour l’allocation des ressources ne seront pas exactement ceux définis par le modèle économique. À la notion d’équilibre économique peut être ainsi opposé un équilibre de nature plus politique. En cela, l’approche microéconomique ne peut rendre compte en totalité des ajustements de l’organisation, qui sont sans aucun doute emprunts de la logique politique. Cette approche doit être clairement dissociée de l’approche managériale, qui bien qu’elle s’en inspire partiellement, reflète la dimension mixte du fonctionnement de telles organisations en mêlant dimensions économiques et décision politique (GRABOSKY, 1988).

20 L’organisation policière dépend aussi du pouvoir politique. En conséquence, les choix organisationnels intègrent également une contrainte de nature plus politique (influence des décideurs politiques), qui peut conduire l’agence policière à mettre l’accent sur le caractère répressif de son action ou sur sa dimension plus dissuasive. Les citoyens interfèrent également dans le cadre de la logique politique, puisque les groupes peuvent se coaliser pour défendre leurs intérêts et leurs propres conceptions de ce que doit être la politique de sécurité routière. Ainsi les associations de défense des victimes de la route préconisent généralement des positions légitimant la dimension répressive de l’action policière, tandis que les usagers de la route réguliers et les gros rouleurs défendent une action relativement plus « lâche » en matière de répression et adaptée aux nécessités de l’activité économique. Ces groupes infléchissent certaines dimensions et dans certaines limites, les choix de l’organisation policière. Enfin, celle-ci doit composer avec les citoyens qui sont l’objet de son contrôle, en rendant légitime et acceptable ses interventions (choix approprié des lieux de contrôle, tolérance, médiatisation des lieux de contrôle...).

21 Malgré une influence évidente du politique sur le processus d’allocation, ce dernier et l’ajustement organisationnel reposent avant tout sur un arbitrage entre des avantages et des coûts qui structurent l’activité de l’organisation policière, et sur la nécessité de composer avec la rareté des ressources dont les autorités ne peuvent faire abstraction. Elles doivent faire des choix.

2.1 Les évolutions socio-économiques, démographiques et politiques

23 Entre 1950 et 2000, la population a été multipliée par plus de deux et a donc crû au rythme moyen annuel de 1,3 %. Cette croissance démographique implique une population à servir (une clientèle) plus nombreuse, qui nécessite également une augmentation des effectifs policiers pour maintenir la qualité du service. Par ailleurs, le centre urbain de Sydney, qui représente environ 60 % de la population de NGS, est passé de 900 000 habitants en 1954 à près de 4 millions au début des années 2000. De manière générale, la taille des districts urbains augmente. Il existe donc un effet de densité qui nécessite l’emploi de policiers plus que proportionnel à l’augmentation de la population. (POPP et SEBOLD, 1972, p. 53). Cependant, un personnel plus important nécessite des efforts supplémentaires de gestion et de coordination, d’où la création de fonctions de support (gestion de la stratégie, service informatique, gestion du matériel). En partie en réponse à cette évolution démographique, l’organisation policière adopte progressivement une organisation de type pyramidal classique, avec une multiplication des échelons hiérarchiques et des fonctions, dont celle de la police routière (CARNIS, 2005). En somme, du point de vue économique, la création des fonctions « support » et l’organisation pyramidale répondent à la nécessité de centraliser la décision pour assurer la gestion d’une organisation plus complexe et pour en faciliter la coordination. Cette logique organisationnelle assure également l’obtention d’économies d’échelle, mais ne permet pas pour autant d’éviter la dérive budgétaire de l’organisation à partir du début des années 1970 (NSW POLICE SERVICE, 1975). Les rapports d’activité relatifs à ces années indiquent un dépassement budgétaire conséquent et récurrent malgré la croissance substantielle du budget. Entre 1974 et 1982, les dépenses salariales ont crû de 230 % et les dépenses totales ont augmenté de 240 %, tandis que les effectifs s’accroissaient de 16 %. En conséquence, le coût salarial moyen (salmoy) d’un officier de police et le coût moyen du fonctionnement par policier (budmoy) augmentent (graphique 2).

24 L’accroissement des coûts organisationnels s’explique aussi par la multiplication des fonctions au sein de la police, comme les missions de police routière qui se structurent au sein d’un département autonome. La structuration des nouvelles fonctions accroît les coûts d’organisation et de coordination qui annulent les gains procurés par les économies d’échelle. Enfin, depuis 1953, l’obtention du monopole syndical des officiers de police a facilité l’amélioration du niveau des salaires, la meilleure rémunération des heures supplémentaires, l’obtention de récupérations avantageuses, ainsi que des conditions de travail et des droits intéressants pour leurs adhérents (NSW POLICE REPORT, 1978, 1976, 1975, 1974 et 1973). L’obtention de nouveaux droits pour les officiers de police signifie une augmentation des dépenses de l’organisation, puisque les coûts salariaux représentent une large part des dépenses totales de celle-ci (77 % en 2005).

Graphique 2

évolution du coût salarial moyen annuel et du budget moyen annuel d’un officier de police de NGS entre 1974 et 1982 (en milliers de dollars australiens)

30
25
20
15
10
5
74 75 76 77 78 79 80 81 82
BUDMOY SALMOY

évolution du coût salarial moyen annuel et du budget moyen annuel d’un officier de police de NGS entre 1974 et 1982 (en milliers de dollars australiens)

25 Les besoins de la population ont également évolué. D’une part, la population de NGS réside désormais autour de trois grands districts urbains dont la taille s’accroît (Sydney, Newcastle et Wollongong) et une multitude de petits centres urbains. La population rurale reste limitée du fait de la multiplication des petites villes. En cela, la répartition de la population sur le territoire devient multipolaire. Cela signifie que l’agence policière doit dorénavant allouer ses ressources en direction de plusieurs localités et de taille plus importante pour contrôler une circulation essentiellement urbaine. D’autre part, les besoins de mobilité se sont également accrus sur la période concernée. Même si l’État de NGS n’estimait pas, jusqu’à une période récente, le kilométrage parcouru, le nombre de détenteurs d’un permis de conduire et le nombre de véhicules immatriculés constituent deux indicateurs appropriés pour apprécier cette évolution majeure. Sur la période 1950 – 2003, le nombre de véhicules en circulation a été multiplié par plus de 8, soit un rythme annuel moyen de 4 % environ. Ce taux de croissance est largement supérieur à celui de la population et laisse percevoir l’accroissement des besoins de cette dernière en matière de police routière. Le nombre de permis de conduire détenus a été multiplié par plus de 7 entre 1950 et 2001, soit un taux de croissance annuel moyen de 3,9 %. L’évolution du nombre de détenteurs de permis de conduire illustre clairement, quant à elle, la motorisation de la société de NGS et les besoins associés aux véhicules motorisés (graphique 3).

Graphique 3

nombre de permis de conduire en NGS (en milliers) entre 1950 et 2000

5000
4000
3000
2000
1000
0
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00

nombre de permis de conduire en NGS (en milliers) entre 1950 et 2000

26 Cette motorisation accrue s’est malheureusement accompagnée d’une recrudescence des accidents de la circulation et du nombre de tués (graphique 4). Au début des années 1950, le nombre de tués de la route s’établit à 561. Ce nombre augmente jusqu’en 1978 avec près de 1 400 victimes tuées. La mise en place de mesures de sécurité affirmées (contrôles aléatoires d’alcoolémie à partir de 1982 puis généralisés en 1985, introduction des speed cameras à partir de 1991, création d’une patrouille routière en 1970) permet alors de faire reculer progressivement l’insécurité routière à un seuil proche des 500 tués.

27 Aux changements démographiques et socio-économiques qui expliquent en partie l’évolution de l’organisation policière de NGS, nous devons adjoindre le contexte politique spécifique et son évolution. Au cours des années 1980, l’organi- sation policière a introduit progressivement les méthodes de la nouvelle gestion publique et s’est organisée autour d’un système de gouvernance qui lui est propre. Ces changements organisationnels majeurs peuvent être interprétés, dans une certaine mesure, comme une réaction à la situation de dérapage budgétaire que connaît l’organisation policière et à une dérive éthique. En effet, des affaires de corruption ont touché les plus hautes instances de l’organisation et les pratiques parfois brutales de certains officiers de police sont dénoncées (MOORE, 1987, p. 114 et s.).

Graphique 4

nombre de tués lors d’accidents de la circulation en NGS entre 1950 et 2000

1400
1200
1000
800
600
400
200
0
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00

nombre de tués lors d’accidents de la circulation en NGS entre 1950 et 2000

28 La réorganisation territoriale est mise en œuvre à partir de 1984. Elle procède de modifications intervenues bien plus tôt et de manière incrémentale. En effet, l’évolution traduit une volonté profonde de changement, dont nous pouvons trouver les racines dans la commission LUSHER de 1979 qui a étudié la pertinence organisationnelle de l’agence policière. Cette commission conclut à une définition insuffisante des objectifs et une absence d’évaluation des performances de la structure actuelle, d’où la nécessité d’un plus grand contrôle du politique sur le fonctionnement de la police (FINNANE, 1999, p. 21 et s.). AVERY  [14] défend alors la thèse consistant à abandonner les pratiques d’une force de police et à adopter celles d’une police de service et de proximité (community-based policing) (FINNANE, 1999, p. 25 et s. ; NSWP REPORT, 1991-1992).

29 La police de NGS passe alors progressivement à une culture de résultat avec la définition d’indicateurs de performance (taux de présence policière sur le terrain, délai d’intervention, taux d’élucidation, taux de port de la ceinture de sécurité, proportion de conducteurs en situation d’excès de vitesse...), le suivi d’indices de satisfaction de la population (sentiment d’insécurité, taux de perception de problèmes...), désormais considérée comme des clients et dont l’organisation doit satisfaire les demandes (NSWP REPORT, 2000-2001 ; SWANTON et al., 1988 (a) et (b)). Cette décentralisation conduit à une réduction des échelons hiérarchiques, une diminution des niveaux de commandement (de 14 à 7) ce qui permet alors d’identifier les responsabilités, mais aussi de clarifier les méthodes de promotion et de recrutement (FINNANE, 1999). En fait, l’organisation passe d’une forme fonctionnelle pyramidale à une forme matricielle aplatie, au sein de laquelle les responsabilités en matière de police de la route sont dévolues à des districts régionaux. Il s’établit, de fait, une forme de concurrence entre les différentes entités en rendant possible la comparaison des résultats (CHAN, 1999, p. 255 ; DUPONT, 2003). Cette décentralisation est accompagnée d’un système de responsabilité (accountability), au sein duquel sont définis des critères de performance, des mécanismes d’audit et des contrôles individuels. Cette politique de benchmarking doit permettre à la fois la recherche d’une allocation efficiente des ressources qui est souvent prise en défaut lorsque la production est assurée par une organisation de type bureaucratique (DOWNS, 1994, chapitre XX ; NISKANEN, 1994, Chapitre 5), mais également d’adapter son appareil productif aux spécificités locales, et donc de prendre en compte l’existence d’une hétérogénéité existant au sein de la juridiction de la police.

30 Le nouvel agencement organisationnel est donc le fruit d’une lente évolution, faite de changements incrémentaux reflétant un changement de « paradigme » de l’action policière. Progressivement la logique mécanique, bureaucratique et militaire avec des interventions autoritaires visant à sanctionner celui qui transgresse la loi disparaît, au profit d’une logique participative (intégration des municipalités, contrôle politique, coopération avec d’autres entités politiques...) (DAVIDS et HANCOCK, 1998), respectueuse des droits des individus (lutte contre la corruption, intégration des minorités, services à la population...) et managériale (définition d’objectifs, minimisation des coûts...). Cette approche managériale s’exprime par l’adoption de plans stratégiques sur le long terme (AUSTRALIAN TRANSPORT COUNCIL, 2003, 2001). L’adoption du Police Service Act de juillet 1990 institutionnalise définitivement ce mouvement, en offrant un service intégré. La structure policière ne s’articule plus désormais autour de départements et de forces de police, mais autour d’une gamme de services proposés à la communauté. Le contexte politique s’avère ainsi incontournable pour comprendre les modalités d’action de l’organisation policière qui doit composer avec une juridiction hétérogène.

2.2 Les modalités économiques de l’ajustement à l’hétérogénéité juridictionnelle

31 Face à une juridiction qui devient de plus en plus hétérogène, l’organisation policière va procéder à de profonds changements concernant la nature de sa production et sa structure productive. Le progrès technique permet également de modifier sa combinaison productive. Enfin, une dernière évolution significative concerne la nature des facteurs de production utilisés avec un personnel en plus grand nombre, mieux formé et venant d’horizons différents.

32 Le processus concurrentiel ne concerne pas seulement les organisations marchandes. Les organisations de type bureaucratique doivent composer aussi avec d’autres administrations pour l’obtention de budget, pour l’accroître ou le maintenir à son niveau actuel (DOWNS, 1966, p. 211 et s.). La police de NGS ne peut se soustraire à ces contraintes, et cela d’autant plus que les autorités créent progressivement des administrations complètement dédiées à des missions qui étaient jusqu’alors assurées par l’agence policière (CARNIS, 2005). Cette volonté de structurer le système de sécurité routière s’explique par la motorisation des déplacements et la nécessité d’apporter une réponse idoine face aux enjeux de l’insécurité routière qui deviennent de plus en plus importants (graphique 4). À cet égard, la création de la Traffic Authority en 1976 constitue une rupture notable avec le retrait de prérogatives nationales qui étaient alors dévolues au commissionner. La gestion du trafic (traffic management), les pouvoirs associés à la signalisation et à la fermeture des voies, mais également la gestion administrative des permis de conduire et l’enregistrement des véhicules sont transférés à cette administration (NSW POLICE REPORT, 1977). Ce transfert de compétences peut être interprété, du point de vue économique, comme une simplification de la production et de la structure productive de la police routière. L’arrêt de la production de certains services concerne également le niveau local avec l’intervention croissante des municipalités dans le contrôle du stationnement illégal. En effet, le Local Government, Motor Traffic and Transport Amendment Act de 1955 et la création de commissions locales de stationnement (parking advisory committees) se traduisent par l’attribution aux municipalités de prérogatives en matière de stationnement  [15].

33 La mise en place progressive d’une logique réticulaire dans laquelle est insérée l’action de la police routière constitue une autre évolution notable. Les demandes de services de police routière se trouvent relayées par des organisations nationales et locales. La production s’articule avec celle d’autres administrations. A la fin des années 1980, la signature d’un accord entre la Roads and Traffic Authority (RTA) (organisation qui résulte de la fusion de différentes administrations dont la Traffic Authority) et la police, est, à cet égard, emblématique. Cet accord définit les obligations réciproques des différentes organisations (Memorandum of Understanding [MOU]). La création en 1982 du Staysafe Committee sous contrôle parlementaire constitue un lieu de discussion et de propositions en matière de sécurité routière afin de dégager les meilleures pratiques. Il vise à coordonner les interventions des différentes organisations afin d’éviter les dangers de la fragmentation et la redondance d’actions isolées des organisations (FAULKS, 1982). La logique réticulaire se traduit également par la mise en œuvre d’actions ponctuelles financées par des organisations tiers comme la Motor Accident Authority, qui dispose d’un monopole dans le dédommagement des préjudices corporels liés aux accidents de la route, ou encore le ministère de l’éducation. Des mesures conjointes sont aussi planifiées avec les Joint Road Safety Action Plans (NSW POLICE REPORT, 1991-1992). La mise en réseau trouve également sa traduction au niveau local, avec l’émergence des municipalités dans le secteur de l’insécurité routière, dont l’action ne se limite plus au stationnement. Les partenariats se multiplient au niveau local pour lutter contre l’alcoolémie au volant (NSW POLICE REPORT, 1991). Par ailleurs, la police routière oriente désormais son action en tenant compte des besoins locaux. À cette fin, la création des commandements locaux prévoie leur participation aux commissions consultatives locales (community consultative committees), dont l’objet sert à la fois de vecteur de communication pour déceler les besoins locaux et de relais pour justifier la politique menée. Nous devons retenir de ces évolutions, pour certaines subies et d’autres désirées, d’une part, la simplification de la structure productive et une profonde modification des services offerts, d’autre part, la mise en place progressive d’une logique réticulaire permettant de préciser les demandes locales hétérogènes et donc l’obtention d’une meilleure information sur les préférences des citoyens.

34 La structure productive s’est également modifiée lors des différentes réorganisations territoriales. La lecture des rapports d’activité de la police de NGS souligne la prise en compte des contraintes géographiques dans l’organisation opérationnelle en distinguant l’action menée sur la métropole de Sydney, les grands centres urbains et le milieu rural avec sa diversité. Ainsi, l’appareil statistique établit une distinction entre la zone métropolitaine et le milieu rural (country districts). L’activité répressive et éducative suit clairement cette segmentation et conditionne les moyens alloués. La création d’une section spécialisée pour les missions de police routière en milieu urbain (highway patrol response group) et les patrouilles affectées en province (country patrols) illustre également les contraintes relatives aux différences de mission liées à l’espace géographique (NSW POLICE REPORT, 1952)  [16]. Cette distinction géographique qui peut être assimilée à une segmentation de l’offre de services de la part de la police routière se répercute sur les priorités données à l’affectation du matériel. Ainsi, les automobiles sont utilisées prioritairement en zone urbaine, tandis que les motocyclettes sont affectées en province. De même, l’équipement progressif d’appareils de communication (radio) s’est fait prioritairement en faveur des zones rurales, du fait de l’isolement de l’officier de police lors de ses patrouilles, lequel est tenu de minimiser sa prise de risque (NSW POLICE REPORT, 1957, 1958, 1961, 1968, 1972).

35 Suite à la pression démographique, la zone métropolitaine est subdivisée en 2 puis 4 districts, dès 1946 (NSW POLICE REPORT, 1947). Des réorganisations successives conduisent à la multiplication du nombre des districts (NSW POLICE REPORT, 1954, 1957, 1958, 1960). En 1961, la direction se résout à créer des postes de police en province (NSW POLICE REPORT 1962). Ces réorganisations territoriales visent non seulement à répondre aux demandes qui s’expriment désormais en dehors de la zone métropolitaine, mais également à réduire les coûts de production. En effet, les officiers de police sont désormais affectés dans les districts provinciaux, évitant ainsi les coûts d’acheminement des patrouilles routières à l’extérieur de la zone métropolitaine. Ces réorganisations constituent ainsi une forme de rationalisation de l’appareil de production. Cette dimension productive qui vise à rationaliser l’usage des ressources dans un contexte évolutif et à rechercher l’efficacité anime également la réorganisation de 1984, qui a conduit à la régionalisation des forces de police en 4 puis 5 régions distinctes et autonomes dans leur activité opérationnelle (NSW POLICE REPORT, 1983-1984). Le découpage en 5 régions, se décomposant en 24 districts vise dés lors à obtenir une plus grande flexibilité et une meilleure réactivité des forces de police, recherche qui s’inscrit dans un contexte de réforme et d’influence de la nouvelle gestion publique.

36 Le progrès technique a également influencé l’activité de la police routière de NGS. L’approche théorique a identifié les deux types d’impact sur le niveau de la production, à savoir la possibilité d’obtenir une même production pour une quantité d’inputs plus faible et la possibilité d’accroître le niveau de la production pour une même quantité d’inputs. L’équipement des forces de police en automobiles et en motocyclettes permet à la fois de faciliter la couverture de l’ensemble du territoire et également d’accroître le niveau de présence sur la juridiction. En cela, la motorisation conduit à déplacer la frontière de production et à augmenter la productivité de l’officier de police  [17]. Pour apprécier cette évolution, nous avons procédé à la compilation des informations relatives au parc des véhicules pour l’ensemble de la police et pas directement pour la traffic branch  [18]. On suppose ici que la police routière dispose d’autant plus de moyens que l’organisation se voit attribuer des moyens plus importants.

Graphique 5

équipement en véhicules motorisés de la police de NGS

2500
2000
1500
1000
500
0
50 55 60 65 70 75
VEH MOTOS

équipement en véhicules motorisés de la police de NGS

37 Le graphique 5 met en évidence l’augmentation substantielle des équipements en matériels pour effectuer les missions de contrôle et de surveillance générale. Deux évolutions doivent être soulignées : le retrait progressif de la motocyclette au profit des automobiles et la motorisation des forces de l’ordre. Le point de retournement s’établit en 1959, date à partir de laquelle les automobiles deviennent plus nombreuses que les motocyclettes, dont l’usage est moins aisé pour effectuer certaines missions de poursuite ou d’arrestation du contrevenant. Le retrait progressif de la motocyclette s’amorce cependant à partir du début des années 1950. L’effort de motorisation de l’organisation policière est encore plus notable lorsque le nombre de véhicules est rapporté aux effectifs de la police routière (graphique 6). Alors qu’au début des années 1950, l’effectif théorique était d’un véhicule pour vingt officiers de police ; au début des années 1980, cet effectif est passé à un véhicule pour 4 policiers  [19].

Graphique 6

nombre de véhicules (motocyclettes exclues) par officier de la police de la route

0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
50 55 60 65 70 75

nombre de véhicules (motocyclettes exclues) par officier de la police de la route

38 L’amélioration des techniques de détection permet également d’accroître la productivité des forces de police avec l’introduction des premiers radars au début des années 1950 (NSW POLICE REPORT, 1954). L’utilisation des radars se généralise au cours des années 1960, tandis que les dispositifs de contrôle automatisés sont introduits en 1991  [20]. Le contrôle de l’alcoolémie est facilité par des techniques de détection appropriées et une évolution de la réglementation  [21] qui, dès 1968, autorise le policier à procéder au contrôle de l’alcoolémie d’un conducteur suspecté d’avoir consommé de l’alcool (Motor Trafic Amendment Act n^o 64 de 1968)  [22]. Entre 1982 et 1985, une expérimentation est menée pour le contrôle aléatoire de l’alcoolémie. Le dispositif qui permet à la fois un contrôle massif des conducteurs et la mesure de l’alcoolémie (sans besoin de retour au poste, puisque le camion est équipé du matériel nécessaire) est pérennisé en 1985. Les études scientifiques démontrent l’efficacité de tels dispositifs et leurs effets sur la baisse de l’insécurité routière (HOMEL et al., 1995 ; HOMEL, 1993 ; HOMEL et al., 1988 ; CAMERON et STRAND, 1982). L’évolution de la législation facilite également la gestion du contentieux de masse des infractions routières. Ainsi en 1958, le principe owner onus permet de poursuivre le propriétaire du véhicule et non l’auteur de l’infraction. Evitant les coûts liés à la recherche du contrevenant conduisant le véhicule, cette nouvelle loi permet d’améliorer la détection. Dès 1954, les infractions pour stationnement illégal peuvent être payées sans qu’il y ait besoin d’une audience au tribunal  [23]. Le système fines by post répond dans un premier temps de manière idoine à la congestion des tribunaux (NSW POLICE REPORT, 1955). En 1961, un amendement permet la forfaitisation des amendes et ainsi de désengorger les cours (NSW POLICE REPORT, 1961).

39 Le progrès technique modifie également l’activité de la police de la route par l’intermédiaire de la communication. En effet, les moyens de communication modernes sont très tôt utilisés en milieu urbain pour relier les services centraux aux patrouilles afin de faciliter leur intervention sur les lieux des accidents. Pour réguler le trafic aux intersections cruciales de la métropole, un équipement progressif en caméras a permis de limiter la congestion (NSW POLICE REPORT, 1965, 1992-1993). Des patrouilles motorisées étaient dépêchées sur place lorsqu’un incident ou un accident était détecté. La police était dès lors en mesure de proposer un service relativement rapide pour résoudre les problèmes de circulation provoqués par un accident. La gestion de l’information est non seulement utilisée dans un cadre opérationnel pour améliorer la qualité du service, mais également dans un cadre organisationnel pour contrôler l’activité des agents. Ainsi la police de NGS s’informatise progressivement et renouvelle régulièrement ses équipements afin de faciliter l’enregistrement des infractions routières (NSW POLICE REPORT, 1983-1984). Cette informatisation permettra aux services administratifs et de recherches de disposer des informations nécessaires pour adapter l’organisation aux nouvelles exigences (NSW POLICE REPORT, 1968). En 1971, le Crime Intelligence Information System permet l’allocation des ressources policières en tenant compte de l’identification des besoins. En 1977, le Total Integrated Traffic System est mis en service et intègre les infractions. Ensuite lui succédera le système COPS (Computerised Operational Policing System), puis un système intégré pour la gestion des ressources humaines et financières. Ce système appelé STAR (Solution for Technological Administration of Resources) détermine les besoins en termes de formation, les disponibilités et les moyens disponibles pour l’allocation des ressources (AUDITOR-GENERAL’S REPORT TO PARLIAMENT, 2000 et 2001). Ce même système servira également à l’identification des compétences et des résultats des officiers de police. L’informatisation du système d’information permet alors une meilleure appréciation des besoins des citoyens-clients, une gestion et une allocation adaptées des facteurs de production.

40 La redéfinition du champ d’intervention, la réorganisation de la structure productive (et pas seulement territoriale), l’intégration des progrès de la technologie ont affecté durablement le fonctionnement de l’agence policière. D’autres éléments doivent être intégrés pour comprendre l’ajustement de l’organisation aux modifications environnementales. L’accroissement de la demande de services oblige les autorités à procéder à une augmentation des effectifs de la police routière, qui se poursuit jusqu’au milieu des années 1980 (graphique 7). Suite à la réorganisation territoriale et à l’introduction de nouvelles technologies de détection et de l’informatique, les effectifs vont se stabiliser par la suite autour de 1 000 postes d’officiers de police. Cela signifie donc un retrait d’environ 400 postes par rapport aux effectifs du début des années 1980  [24].

Graphique 7

effectif de la police routière de NGS (1950-1980)

1600
1400
1200
1000
800
600
400
50 55 60 65 70 75

effectif de la police routière de NGS (1950-1980)

41 L’amélioration de l’encadrement des conducteurs à partir de 1960 apparaît clairement (graphique 8). La forte amélioration de 1968 s’explique par la mobilisation de moyens suite au vote de la nouvelle loi sur le contrôle de l’alcoolémie. Toutefois, à partir du début des années 1970, l’encadrement se dégrade concomitamment à l’introduction progressive de l’informatisation du système d’information, et de la poursuite de l’équipement en véhicules des forces de police.

42 L’accroissement des effectifs constitue une partie de la réponse apportée à la demande additionnelle de services. La formation du policier constitue une autre modalité. En effet, la capacité à répondre à la complexification du droit routier liée à la multiplication des législations et aux exigences affirmées de la part des citoyens et des autorités peut être comprise comme une amélioration de sa productivité. Initialement, l’appartenance au corps policier était facilitée par des origines militaires et sociales (FINNANE, 1994, p. 135-136). Les critères essentiels résidaient dans l’aptitude physique, le sens de la mesure, le bon sens et le sang-froid. La taille pour impressionner les contrevenants importait plus que les capacités intellectuelles (FINNANE, 1999). Désormais, l’acquisition d’une formation professionnelle s’impose comme une nécessité. À partir de 1947, la police ouvre sa propre école de formation. La formation durait environ 2 ans dont la moitié consiste en stage d’application pratique dans un poste de police au sein duquel le cadet est encadré et où des responsabilités lui sont confiées. Dès le début des années 1950, des formations sont dispensées sur l’entretien et l’utilisation des appareils de détection en matière de vitesse et d’alcool (NSW POLICE REPORT, 1953). Au cours des années 1960, les cadets peuvent suivre des cours à l’université, puis des cours de poursuite avec les véhicules. Les performances des policiers dans l’usage des véhicules sont régulièrement contrôlées ; ils peuvent d’ailleurs être obligés à suivre de nouveaux cours de conduite. Des formations spécialisées de droit et de procédure pénale, des cours de ressources humaines et de communication sont intégrées progressivement à la formation. Le profil du policier de la route a donc fortement évolué. Au policier qui impose la force succède un officier au service des citoyens, capable de prendre des décisions appropriées dans des situations d’urgence, mieux formé et plus respectueux des droits de l’usager. Capable d’utiliser du matériel performant, il est amené à être polyvalent dans la réalisation de ses tâches quotidiennes et ainsi intervenir dans des domaines autres que celui de la sécurité routière  [25].

Graphique 8

nombre de conducteurs (en milliers) par officier de police de la route

2.2
2.0
1.8
1.6
1.4
1.2
50 55 60 65 70 75

nombre de conducteurs (en milliers) par officier de police de la route

43 L’action de l’organisation policière ne peut faire l’économie de prendre en compte son environnement. Son action s’adresse désormais à des citoyens-consommateurs qui sont à la fois les bénéficiaires (une meilleure sécurisation des routes) et les cibles de son action (ceux qui commettent les infractions). Le contact est donc essentiel et la collaboration de la population nécessaire (WRIGHT, 2002, p. 80 et s.). La collaboration et l’acceptation de l’action des officiers de police permettent de faciliter leur travail et d’accroître leur productivité. Ainsi, si la majorité des conducteurs respecte les prescriptions du Code de la route, les policiers peuvent concentrer leurs efforts sur la petite minorité de contrevenants. Par contre, si la règle n’est pas acceptée et peu suivie par les usagers, les policiers auront des difficultés à faire respecter celle-ci et à rendre acceptable leurs actions de répression (WRIGHT, 1981). En somme, il existe des coûts de transaction ou de coordination de l’action policière et pas seulement des coûts de production directs (NORTH, 1990).

44 La féminisation et les efforts menés pour intégrer les minorités peuvent être interprétés du point de vue économique comme la recherche de la réduction des coûts d’intervention de l’organisation en facilitant la conciliation des populations desservies. La féminisation des forces de police a permis, dans une certaine mesure, de répondre à l’exigence de se rapprocher des caractéristiques du public. Même si les femmes ont intégré l’agence policière depuis 1915, elles restent confinées à des tâches subalternes. Elles dispensent les formations routières aux enfants, s’occupent des victimes et des prévenus de sexe féminin et rares sont les postes à responsabilité qui leur sont octroyés. Au début des années 1970, les femmes sont payées sur la même base que les hommes et elles peuvent entrer à l’académie de police. Même si la part des effectifs féminins est de 20 %, ce qui reste limité, les femmes occupent essentiellement des postes administratifs et n’accèdent que très difficilement aux postes des officiers gradés  [26] (NSW POLICE REPORT, 1995).

45 Suite aux problèmes de discrimination envers les populations aborigènes en 1991 et 1992, les autorités ont décidé également de faciliter l’intégration des minorités (aborigènes, populations dont la langue maternelle n’est pas l’anglais), mais également les personnes victimes d’un handicap. En 1996, l’ensemble des minorités représentait environ 8 % des effectifs des officiers de police, 15 % des postes d’officiers administratifs et 18 % des autres catégories d’officiers (NSW POLICE REPORT, 1996, 1997). L’action de l’agence policière s’oriente désormais vers une logique communautaire et de service à la communauté (ou aux communautés)  [27]. L’agence policière essaie de ressembler à la population sous sa juridiction, afin de rendre plus acceptable son action mais également pour faciliter la communication par l’intermédiaire de personnes issues de la même communauté. En somme ici, les logiques économique et politique convergent, car la féminisation et l’intégration des minorités sont également l’objet de débats politiques.

46 L’influence de la réforme managériale qui a conduit à définir l’action de l’agence policière comme un ensemble de services intégrés, faisant l’objet de contrôles et d’audits réguliers, dessine une autre évolution notable. L’importance prise par la société civile dans la définition des limites imposées à l’action policière peut être interprétée comme un renversement de la logique qui anime la relation policier-citoyen. Alors que le citoyen était assujetti à la force dont le représentant et le dépositaire était le policier, désormais il doit répondre de son action (accountability) devant le citoyen qui dispose de droits affirmés et protégés contre les éventuels abus  [28]. L’influence de la société civile s’est également transmise par la nécessité d’amorcer une action locale et de réorganiser l’agence policière, en conséquence, par le processus de régionalisation. Cette évolution a également touché la composition des effectifs de l’organisation. BRADLEY parle de processus de civilianisation, c’est-à-dire l’apparition progressive au sein de l’organisation d’agents issus de la société civile mais qui ne possèdent pas les prérogatives et l’autorité associée à un officier de police (BRADLEY, 1996, p. 357). Ce personnel dont la rémunération n’égale pas celle des officiers de police occupe ou occupait des postes fortement appréciés de la population, comme les superviseurs des traversées aux sorties d’écoles (NSW POLICE REPORT, 1981). Ce mouvement de civilianisation peut être apprécié par l’évolution de la part des effectifs occupés par des civils dans l’emploi total de l’organisation policière, qui était de 6 % en 1950, de 16,8 % en 1980 et de 22 % en 2001. Ce processus accompagne à la fois le mouvement de domination du citoyen-consommateur et de rationalisation de l’appareil productif avec l’influence des réformes de la nouvelle gestion publique. L’organisation délaisse progressivement sa conception bureaucratique pour se comporter un peu plus comme une forme d’entreprise, fournisseur de services dans le secteur de la sécurité routière désirant répondre aux demandes des usagers de la route.