L’évaluation est l’étape incontournable pour avoir une idée précise des phénomènes de fraude et de non-recours aux droits

40Cette étape est un préalable à la mise en œuvre des deux autres. En effet, il apparaît difficile de proposer des solutions adaptées pour lutter contre la fraude ou le non-recours aux droits quand on a une connaissance imparfaite du sujet.

41L’évaluation du phénomène de fraude a fait l’objet de grandes controverses dans le débat public. À ce jour, il n’existe pas de chiffres fiables permettant de dire précisément quel est le montant potentiel de la fraude aux prestations sociales.

42Dans un rapport récent consacré au sujet, la Cour des comptes indique ne pas être en mesure de fournir « d’estimation globale du montant de la fraude aux prestations, les données disponibles ne permettant pas de parvenir à un chiffrage suffisamment fiable. » [9]

43La difficulté actuelle est que les différentes branches de la Sécurité sociale n’ont pas de méthode uniforme pour réaliser une évaluation commune des phénomènes de fraude.

44À ce jour, seule la branche famille réalise une opération d’évaluation régulière et approfondie du montant de la fraude potentielle. Cette évaluation s’appuie sur une campagne de contrôle approfondie sur un échantillon statistiquement représentatif de dossiers d’allocataires [10]. Les résultats de la dernière analyse font état d’un montant de fraude potentielles aux prestations pour un montant de 2,3 milliards d’euros, soit 3,2 % du montant des prestations versées.

45L’intérêt d’une telle démarche est d’objectiver un phénomène en se basant sur une approche d’évaluation rigoureuse. Un chiffrage précis du phénomène de fraude permet également d’éviter une instrumentalisation du sujet par certains qui diffusent des chiffres très largement exagérés.

46La démarche d’évaluation présente toutefois un risque : celui d’une mauvaise interprétation des résultats. En effet, une lecture rapide des conclusions des enquêtes menées par la branche famille peut amener à l’idée que le phénomène de fraude s’accentue. En effet, le montant de la fraude potentielle est en augmentation depuis plusieurs années. En réalité, cette augmentation s’explique d’une part par l’amélioration des capacités de la branche famille à détecter la fraude et d’autre part par l’augmentation importante, dans le poids total des dépenses de la branche famille, des prestations à plus fort risque de fraude (revenu de solidarité active et prime d’activité).

47Aussi, l’évaluation est réussie si elle repose à la fois sur une démarche rigoureuse et une analyse approfondie des résultats.

48Les principes évoqués ci-dessus s’appliquent de la même manière pour la lutte contre le non-recours aux droits. Si l’on réfléchit en termes de performance des politiques publiques sociales, le taux de recours à une prestation est un bon indicateur de l’efficacité d’une prestation ou d’un service : est-il connu et fait-il l’objet d’un recours important de la part de ses potentiels bénéficiaires ?

49Même s’il n’existe pas, là encore, d’évaluation précise du montant potentiel du non-recours, les branches de la sécurité sociale s’intéressent à ce sujet et s’appuient notamment sur les travaux menés par l’observatoire des non-recours aux droits et services [11].

50En somme, la mise en œuvre d’une stratégie d’évaluation participe de la meilleure connaissance des organismes, mais aussi du grand public, des phénomènes de fraude et de non-recours. À ce titre, ces stratégies contribuent à la confiance et l’adhésion des citoyens dans leur modèle de protection sociale.

La stratégie de détection des phénomènes de lutte contre la fraude et de non-recours aux droits emprunte des techniques similaires

51L’identification et l’évaluation des phénomènes de fraude ou de non-recours sont indispensables pour passer à l’étape suivante : la détection des individus en situation de fraude ou de non-recours.

52Ici aussi, les méthodes ou outils à disposition sont similaires.

53À ce jour, les outils les plus utilisés, et les plus efficaces, pour cibler la fraude ou le non-recours, s’appuient sur des techniques d’exploration de données : le datamining.

54En effet, compte tenu de la masse très importante de bénéficiaires (et de données) dont disposent les organismes de Sécurité sociale, il est impossible d’organiser une stratégie de ciblage efficace en réalisant des actions ou des contrôles aléatoires. Celle-ci doit naturellement respecter des grands principes (pas de ciblage sur des critères illégaux ou discriminatoires) et s’appuyer sur une analyse de risque (quelles prestations sont les plus risquées, pour quelles raisons, quelles données sont les plus susceptibles d’erreurs ou de fraude, etc.).

55Le datamining ou « fouille de données » est une démarche d’étude statistique qui exploite de vastes bases de données pour faire émerger des liens avec une cible et modéliser son risque d’occurrence.

56La branche famille a été pionnière en créant en 2012, à la Caf de la Gironde, le centre national d’appui au datamining.

57Le premier modèle de datamining a permis de sélectionner des dossiers présentant les risques d’indus potentiels les plus importants. Ce modèle datamining a permis à la branche d’améliorer très significativement le ciblage des dossiers à contrôler. Les résultats des Caf en matière de lutte contre la fraude sont en constante progression depuis plus de 10 ans : le montant de fraudes détecté par la branche a été multiplié par 3,6 depuis 2010.

58Aujourd’hui, près de 75 % des dossiers qui font l’objet d’un contrôle sur place sont orientés par le modèle de datamining.

59Cette même technologie a également été employée quelques années plus tard pour développer la stratégie d’accès aux droits de la branche.

60La prochaine étape dans l’amélioration du ciblage des cas de fraude et de non- recours aux droits passera par l’exploitation des technologies de big data, permettant d’aller plus loin dans l’exploitation des données et le ciblage [12]. Par ailleurs, les potentialités offertes par le dispositif de ressources mutualisées (DRM) sont importantes. L’acquisition de manière automatisée et auprès de tiers collecteurs de confiance (organismes sociaux, employeurs) des données relatives aux ressources et à la situation professionnelle, permettront de disposer de données fiables sur la situation de l’allocataire. Ces données pourront être utilement employées pour sécuriser les données (prévention de la fraude) et envisager des applications en matière de politique d’accès aux droits.

La mise en œuvre d’une politique de lutte contre la fraude et de non-recours aux droits s’appuie sur des dispositifs préventifs et curatifs

61Une fois que les phénomènes de fraude et de non-recours sont bien documentés et que l’on dispose d’outils pour les cibler, il reste à mettre en œuvre des actions de lutte. Ces actions peuvent être soit préventives, soit curatives.

62Sur le plan préventif, on peut citer les actions de communication qui viennent soit dissuader les individus de frauder soit au contraire les inciter à faire valoir leurs droits.

63Les branches de la Sécurité sociale communiquent régulièrement sur leurs actions et résultats en matière de lutte contre la fraude. Ces communications sont très souvent accompagnées de deux messages :

• D’une part, que compte tenu qu’un grand nombre de prestations sont calculées sur une base déclarative, il convient de faire attention aux informations communiquées et qu’elles doivent être actualisées en fonction de l’évolution de sa situation (prévention primaire).
• D’autre part, qu’en cas de fraude, les sanctions sont systématiques et peuvent être lourdes (« peur du gendarme »).

64En matière d’accès aux droits, la prévention passe par des actions de communication sur un nouveau dispositif, le développement de services en ligne facilement accessibles et construits avec des usagers ou encore l’accompagnement des publics en difficulté.

65Sur le plan curatif, l’objectif est d’intervenir au plus près de la détection d’une situation de fraude ou de non-recours, pour en limiter les externalités négatives.

66Cela implique de disposer de bons outils de ciblage d’une part, et d’adapter la stratégie en fonction des évolutions des phénomènes, d’autre part.

67En effet, une action de lutte contre la fraude ou d’accès aux droits produit souvent des effets limités dans le temps. En matière de fraude, c’est la perpétuelle course entre le gendarme et le voleur. Les fraudeurs vont adopter des stratégies de contournement si les organismes mettent en place des mesures de sécurisation. Une campagne d’accès aux droits sur une prestation, si elle est efficace, perdra de son efficacité dans le temps : le nombre de bénéficiaires potentiels diminue à mesure qu’ils recourent à la prestation.

68Pour améliorer l’efficacité des actions curatives, deux pistes doivent être poursuivies :

• D’une part, orienter, dès que c’est possible, les politiques de lutte contre la fraude et d’accès aux droits vers des stratégies préventives. Cette stratégie permet d’éviter la survenance du risque, ou du moins d’en limiter ses effets.
• D’autre part, adapter sa stratégie en fonction de l’évolution des risques identifiés. À titre d’illustration, la réussite du modèle de datamining de la branche famille réside en grande partie dans son actualisation régulière. En effet, le modèle est régulièrement enrichi de nouvelles variables qui prennent en compte l’évolution des situations présentant le plus fort risque d’erreurs.

Juste droit et droit à la vie privée

70Les organismes de protection sociale ont besoin, pour accomplir leurs missions, d’avoir accès à un volume important de données personnelles (situation professionnelle, familiale, ressources, etc.).

71Au-delà du caractère nécessairement confidentiel de ces données, les missions des organismes s’inscrivent dans le strict respect du règlement général sur la protection des données (RGPD). Les personnels des organismes de Sécurité sociale sont d’ailleurs tenus au secret professionnel car ils manipulent, dans l’exercice de leurs fonctions, des données personnelles.

72Le déploiement de modèles de datamining en matière de lutte contre la fraude ou de non-recours aux droits ont permis aux organismes de Sécurité sociale de progresser significativement dans ces deux domaines. Les potentialités de ces modèles, capables de brasser des volumes très importants de données et de fournir des scores de risque permettant d’orienter des contrôles, ont fait l’objet d’une vigilance particulière notamment du Défenseur des droits [13].

73L’utilisation de cette technologie est strictement encadrée, tant du point de vue de sa construction que du point de vue de sa finalité.

74La construction des modèles de datamining n’est pas arbitraire. Le modèle est alimenté par des enquêtes qui reposent sur des méthodologies rigoureuses et contrôlées, pour la branche famille, par la Cour des comptes. Les variables qui constituent le modèle sont nombreuses, connues et non discriminatoires.

75La finalité du datamining est claire : c’est un outil. Il ne permet jamais à lui seul de déterminer, a priori, si le bénéficiaire ciblé est coupable de fraude ou n’a pas réalisé une demande de prestation.

76Celui-ci permet uniquement d’orienter une action qui peut être une démarche de contrôle, ou de promotion d’un droit. Cette action n’est pas réalisée par des algorithmes, mais aboutit à une intervention humaine, d’ailleurs encadrée par des procédures strictes.

Juste droit et respect de la procédure

77Le respect de la procédure est particulièrement marqué en matière de lutte contre la fraude.

78En effet, les organismes de Sécurité sociale disposent de prérogatives étendues pour mener des investigations (consultation de portails issus de partenaires de la protection sociale, des impôts, de Pôle emploi, etc.). Les contrôleurs des organismes de sécurité sociale disposent par ailleurs d’une assermentation auprès du tribunal.

79Il est normal que l’exercice de telles prérogatives soit encadré. À ce titre, un ensemble de garanties sont prévues pendant toutes les étapes du contrôle : de sa réalisation jusqu’à la notification de la sanction.

80La mise en œuvre de la loi pour un « État au service d’une société de confiance » (loi Essoc) [14] a rappelé l’exigence qui repose sur les administrations en matière de respect de la procédure.

81L’un des principes généraux de cette loi est de promouvoir un principe de confiance entre l’administration et ses usagers en instaurant notamment un droit à l’erreur. L’idée générale est que l’usager bénéficie d’une présomption de bonne foi dans ses relations avec l’administration.

82L’usager peut commettre une erreur et dans ce cas, la conséquence sera qu’il devra rembourser les sommes dont il n’aurait pas dû bénéficier.

83En cas de fraude, la charge de la preuve incombera à l’administration. Cette disposition renforce l’importance du critère d’intentionnalité pour qualifier et sanctionner une fraude.

Juste droit et liberté de choix

84La stratégie actuelle d’accès aux droits se heurte à un principe, celui de la quérabilité des prestations. Pour percevoir une prestation, il faut la réclamer. Ce principe suppose une démarche active pour bénéficier d’une prestation.

85On le sait, les déterminants du non-recours aux droits sont multifactoriels et complexes. Dans une majorité de cas, les potentiels bénéficiaires n’y ont pas recours par méconnaissance ou tout simplement parce que le système est trop complexe.

86Cependant, il existe également des situations où les allocataires ont connaissance de la prestation et font le choix de ne pas la demander soit :

• parce que le montant de la prestation est jugé trop faible au regard des engagements pris ;
• parce que la prestation est jugée stigmatisante ;
• parce que les démarches associées au bénéfice de la prestation (complexité de la demande, démarches à accomplir) sont jugées trop complexes.

87Plus largement, cette liberté de choix (de choisir ou de ne pas choisir) le recours à une prestation, interroge la capacité de notre modèle de protection sociale à favoriser les comportements « d’encapacitation » par le biais d’un accompagnement renforcé pour les publics éligibles aux prestations. [15]

88Le développement de nouvelles formes de fraudes, plus complexes, nécessite une adaptation des organismes de Sécurité sociale (développement de nouveaux outils de détection et de ciblage, renforcement du partenariat entre services publics, adaptation des métiers du contrôle).

89Ce phénomène de complexité explique également en partie les phénomènes de non-recours aux droits.

90Les potentialités offertes par le développement d’échanges de données sécurisées, croisées avec l’essor des outils statistiques (datamining, big data et peut-être à terme intelligence artificielle), offrent des perspectives nouvelles pour les organismes de protection sociale, au service du juste droit.

91Ces outils puissants, pour qu’ils contribuent au plein exercice de la citoyenneté, doivent être déployés dans le respect des principes de l’État de droit.