I.1 – Notre modèle de protection sociale peut-il survivre à la transition écologique ?

5La protection sociale, et notamment la Sécurité sociale, est, dans sa forme actuelle, un pur produit de la société productionniste et de l’abondance industrielle [3] : créée par un modèle producteur de ses propres risques (le chômage, les accidents du travail, les maladies professionnelles), elle tire pourtant ses ressources et son financement des fruits de ce modèle, la croissance, identifiée comme une amélioration progressive et continue des conditions d’existence. Depuis 1945, le développement de la protection sociale a toujours supposé des dépenses dynamiques, gagées sur la croissance du produit intérieur brut (PIB), permettant une prospérité progressivement partagée, malgré les tentatives d’en réduire le coût en part de PIB. Une partie des surplus de production a été dès lors affectée à la protection de tous.

6L’analyse de la soutenabilité financière de la protection sociale n’est pas une nouveauté. Le risque est bien identifié de sorte que plusieurs outils de suivi, de pilotage et d’analyse des finances sociales ont été mis en place : le poids des prestations sociales dans le PIB a fortement progressé ces soixante dernières années, passant de 14,4 % du PIB en 1959 à 31,5 % en 2018 selon les Comptes de la Protection Sociale ; les prélèvements qui les financent ont, globalement, suivi la même évolution. Cela n’a toutefois pas empêché que le solde du régime général devienne systématiquement déficitaire à partir des années 2000, avec un très fort creusement des déficits à l’occasion de la crise de 2008, suivi d’un redressement progressif qui laissait envisager un retour à l’équilibre au début des années 2020. La crise économique liée à la pandémie actuelle constitue un choc sans précédent qui va dégrader fortement et pour une durée encore inconnue les finances sociales. Le déficit du régime général pour 2020 a largement dépassé celui de 2009, pourtant déjà sans précédent.

7Au-delà de cette crise que l’on espère passagère, il existe une question plus générale : celle de la dépendance de l’équilibre des comptes sociaux à un régime de croissance économique sur lequel planent aujourd’hui de plus en plus de doutes. Le fait que nous nous heurtions désormais à la finitude des ressources de notre planète nous amène à relire cette histoire collective et à réinterroger la viabilité de ce modèle, alors que les conditions matérielles, écologiques et énergétiques qui prévalaient à sa création se révèlent aujourd’hui insoutenables. En effet, si la protection sociale compense ou assure le versement de prestations aux bénéficiaires – qui font face à un coût, ou un manque à gagner – dans le but de maintenir un certain niveau de vie, il est important de questionner sa capacité à pouvoir le faire à moyen ou long terme, dans un contexte de transition écologique. Ces interrogations devraient être prises en compte dans nos institutions de protection sociale : le financement de la protection sociale pourra-t-il être assuré dans un contexte de croissance économique faible ? Le sera-t-il dans le cas d’une contraction durable ou définitive, en termes absolus, de la production, si telle était la conséquence d’un non recours ou d’un abandon, choisi ou subi, aux énergies fossiles ? Quels ajustements devraient être envisagés dans ces deux cas de figure ? Notre modèle de protection sociale serait-il résilient dans l’hypothèse d’un changement de modèle productif, ou de l’interruption d’une trajectoire de croissance jusqu’ici continue ?

8Le ralentissement de la croissance de long terme, aujourd’hui lié au vieillissement de la population, à la hausse de l’épargne de précaution et aux faibles gains de productivité des services, demain lié aux trajectoires de transition écologique, pourrait déboucher sur une croissance durablement faible, nulle voire même négative. Or, un épisode durable de très faible croissance est susceptible de sérieusement mettre à mal le système de protection sociale actuel, et ce pour trois raisons. La première est que malgré des exercices de projections réguliers, aucun ne prend en compte des scénarios de croissance très faible ou nulle [4] et donc un tel épisode est très peu anticipé, quoique de plus en plus observable ; la deuxième est que le financement de notre protection sociale, principalement assis sur des prélèvements portant sur le travail, fait face à un risque d’insoutenabilité fiscale, qui limite leur possibilité d’augmentation en cas de régime de croissance durablement déprécié, alors même que ces recettes, affectées aux prestations d’assurance sociale, sont en grande partie dépendantes de la masse salariale et du chômage structurel ; la troisième est que les réformes engagées pour réduire la dépendance de notre système à la croissance, notamment le système de retraite, sont de moins en moins acceptées socialement et démocratiquement.

I.2 – Arbitrages sociaux versus soutenabilité financière : jusqu’où ?

9La conciliation de la contrainte financière et des aspirations sociales est une constante de l’action publique et la tension entre soutenabilité financière et soutenabilité sociale a historiquement toujours amené des arbitrages sociaux. Ainsi, la trajectoire financière des dépenses de retraites a été stabilisée au prix de nombreuses réformes, permettant de contenir leur augmentation en points de PIB. Pourtant, les jeunes générations semblent avoir quelques doutes sur le bénéfice futur qu’elles pourraient tirer d’un système de retraite généreux, qu’elles financent pourtant pleinement aujourd’hui. Selon un sondage réalisé par OpinionWay pour l’Agirc-Arrco [5] en 2017, seuls 17 % des moins de 35 ans ont confiance dans le système de répartition pour leur assurer un système de retraite, contre 54 % des 50 ans et plus. Ainsi la non-soutenabilité financière du système de retraite, réelle ou supposée, peut alimenter sa non-soutenabilité sociale.

10Cette tension risque d’être exacerbée dans les années à venir, et ce malgré l’illusion d’optique que nous fournira le rattrapage des années Covid. Côté dépenses, une rupture définitive de tendance de la productivité et de la croissance pourrait revenir à arbitrer entre l’ajustement par les prix (sous-indexation des prestations pour les transferts en espèces, sous-indexation des rémunérations des personnels pour les services ou dépenses en nature) et celui par les volumes (ciblage accru pour les transferts en espèces, rationnement de l’offre pour les services ou dépenses en nature), mettant à mal la soutenabilité sociale de notre système et ses objectifs originels. Côté recettes, la tension sur l’assiette des ressources de la protection sociale nous obligerait à repenser le modèle de financement de la solidarité : comment garantir une protection sociale collective sans productivité et sans croissance « naturelle » des revenus ? Peut-on bâtir un système social qui soit robuste à la survenue d’un tel changement de paradigme ? Quels mécanismes d’ajustement et de répartition des efforts devrait-on alors envisager ? Comment faire survivre l’État providence et l’État social avec moins de rentrées socio-fiscales ? Malgré des réformes, notamment l’introduction de la contribution sociale généralisée (CSG) et des taxes affectées dans le financement de la protection sociale, ce dernier reste aujourd’hui largement assis sur les revenus du travail, pesant ainsi sur le nombre d’emplois, les rémunérations nettes et la compétitivité des entreprises : doit-on continuer à financer la protection sociale principalement par les revenus du travail ? Peut-on faire davantage peser le financement de la protection sociale sur des recettes qui ont également des effets comportementaux (sur la santé, sur l’environnement, etc.) ?

11La transition écologique et le nécessaire ralentissement de la croissance de long terme va donc faire peser un risque massif sur la soutenabilité financière de notre système de protection sociale, et la tentation sera grande, alors, de rogner les droits sociaux historiquement acquis pour revenir à une trajectoire rassurante. Or, la protection sociale n’a pas pour objectif une réduction des coûts, mais une réduction des risques sociaux [6], même s’il est aujourd’hui nécessaire de ne pas dépenser durablement plus que ce que les recettes ne permettent ; nos institutions doivent se doter d’une nouvelle boussole systémique, qui ne peut plus être principalement budgétaire ni prioritairement orientée vers des objectifs de court-terme.

II.1 – L’encastrement du risque environnemental dans la société

14Le concept de justice sociale, étroitement associé à l’étude des inégalités socio-économiques, est au cœur de la création de la Sécurité sociale et de la déclaration de Pierre Laroque. Or nul ne peut nier aujourd’hui la place de la dégradation de l’environnement dans l’extension du domaine du désavantage social. Les effets écologiques du développement du capitalisme entrelacent peut-être beaucoup plus qu’en 1945 la question sociale et la question environnementale. Car la tension entre ces deux axes de soutenabilité au sein de notre système de protection sociale est double : elle se manifeste à la fois dans l’impact environnemental de notre système de protection sociale et du système économique auquel il est adossé (notamment son usage de ressources non-renouvelables, l’impact en termes d’empreinte carbone de ses services, etc.), et dans l’impact de l’environnement et de sa dégradation sur les vulnérabilités sociales, et donc sur les besoins de protection sociale.

15En effet, la « protection » créée par la Sécurité sociale renvoie à l’insuffisance de revenus, et la couverture contre les évènements à l’origine de cette insuffisance : le chômage (ne pas avoir trouvé d’emploi nécessaire à un revenu du travail, pourtant hors champ de la Sécurité sociale), la maladie ou les accidents du travail (être malade au point de ne pas pouvoir travailler), la vieillesse (être trop âgé pour pouvoir travailler), l’invalidité-handicap (ne pas pouvoir trouver un emploi adapté), la famille (ne pas être à même de s’occuper des enfants et de travailler en même temps). Elle résulte d’un pacte social entre le capital et le travail afin de combler l’incertitude du milieu du XX^e siècle. Or cette protection a évolué au cours du temps, le champ de la protection sociale s’en est trouvé élargi par adjonction du risque logement et du risque de pauvreté-exclusion, puis depuis 2020 du risque de dépendance en réponse au vieillissement de notre population et au prolongement de l’espérance de vie. Ces extensions nous montrent l’évolution de notre besoin de protection sociale et l’imbrication de notre société dans le risque et dans la gestion de l’incertitude, parfaitement décrites par Ulrich Beck : le risque en sciences sociales n’est « pas simplement de pointer des accidents […] mais plutôt de donner une signification générale à la transformation du rapport collectif à l’avenir en train de se jouer. » [7] Le risque est donc une composante centrale de notre existence sociale, et parce qu’elle transforme socialement et radicalement notre rapport à l’avenir, la protection sociale en est la cheville ouvrière.

16Notre système de protection sociale ne saurait donc être indifférent à l’intensification des risques environnementaux, alors même que ces risques sont les fruits de ce qu’on appelait « modernité » lors de la création de la Sécurité sociale et dans un contexte où le compromis social de la croissance redistributrice est sérieusement entamé. L’État social, en dépit de ses immenses bénéfices, a contribué à consolider les objectifs de performance économique qui conditionnent son financement et qui en retour provoquent une mise en concurrence des risques sociaux et des risques écologiques. Ainsi, les inégalités environnementales sont au cœur d’études de plus en plus alarmantes [8] et font preuve, au même titre que les inégalités de santé ou d’éducation, d’une relation particulière entre les conditions sociales et la qualité du milieu de vie [9]. Elles sont pensées comme des inégalités d’exposition aux risques environnementaux à la fois ex ante (exposition différentielle aux risques) et ex post (différentiel de vulnérabilité qui veut qu’à un niveau semblable d’exposition à des pollutions et nuisances environnementales, le risque sanitaire encouru par des populations défavorisées sur le plan socio-économique est plus élevé) [10].

17C’est précisément dans ce contexte que la question de la contribution des expositions environnementales aux inégalités sociales s’est posée et constitue un enjeu fort de santé publique. Les populations socialement défavorisées seraient plus exposées à certains polluants et/ou à un nombre de polluants plus importants, aux effets toxiques combinés (effets « cocktail ») car les sources de pollution, en plus d’être croissantes, ne sont pas équitablement réparties sur le territoire [11]. Comment ne pas rattacher cette inégalité à l’ambition d’une « existence décente » et à la lutte contre « une distinction injustifiable des classes » de Pierre Laroque ?

II.2 – Sixième branche environnementale ou nouvelle résilience collective ?

18L’enjeu est donc de maintenir le cahier des charges de la modernité tout en étant soutenable du point de vue social, environnemental et financier.

19Une première étape serait de créer des ajustements ad hoc pour rendre la protection sociale actrice de la transition écologique. Ainsi, la protection sociale pourrait également prendre en charge une partie de la redistribution que rendra nécessaire la transition écologique, en accompagnant les personnes, financièrement ou via de nouvelles prestations en nature, vers un mode de vie plus respectueux de l’environnement, avec le danger cependant de tomber dans des incitations paternalistes. C’est ainsi par exemple que l’assurance chômage pourrait avoir un rôle à jouer dans la réorientation de l’outil productif et des ressources humaines vers une économie plus verte, que notre système de soutien aux revenus des plus modestes pourrait être mobilisé pour s’assurer que le renchérissement nécessaire des sources d’énergie émettrices de gaz à effets de serre ne pénalise pas les plus pauvres, que les aides au logement pourraient servir de levier pour accélérer la rénovation énergétique.

20Une deuxième étape, plus ambitieuse, serait de réfléchir aux risques sociaux à couvrir pour répondre au double impératif de soutenabilité sociale et environnementale : quels risques couvrir demain ? Convient-il que la protection sociale s’élargisse à d’autres risques, notamment environnementaux ? Quels besoins essentiel la solidarité nationale doit-elle garantir ? Le risque climatique peut-il devenir le sixième risque de la Sécurité sociale ? Quelle couverture contre les risques écologiques, notamment ceux ayant un impact sur la santé ? Hier, la protection sociale couvrait l’impossibilité de travailler (famille, handicap, retraite, etc.), aujourd’hui l’impossibilité de vivre dignement (pauvreté et exclusion, logement, dépendance), peut-elle demain couvrir le risque climatique et son pouvoir de transformation de nos vies ? Doit-on poursuivre cette réflexion en y intégrant le risque numérique ou le risque de fractionnement du travail ?

21Cette étape ne saurait être possible, enfin, sans une réflexion plus globale sur le rôle de la Sécurité sociale, son organisation, sa place dans la protection sociale, son financement, et son efficacité. La protection sociale doit-elle s’ouvrir à une quatrième logique, qui serait une logique de services ? L’investissement social peut-il garantir de la même façon universelle que la protection sociale l’a fait en son temps la stabilité des revenus et la confiance en l’avenir ? Comment faire plus de prévention pour moins de dédommagement ? Comment faire pour que la protection cesse de réparer pour mieux maîtriser les risques qui lui incombent ?

22Le grand défi de notre système de protection sociale sera sa capacité à appréhender avec beaucoup de résilience et d’ouverture d’esprit les nouvelles formes de précarité et de relégation. « Que reste-t-il de la société si les dispositifs chargés de prendre en charge ses rapports à elle-même (ici la protection contre le marché) sont pris en défaut ? » La réponse est à chercher du côté de Karl Polanyi [12] : la société ne peut réellement se protéger qu’en s’envisageant elle-même du point de vue de ses rapports au monde, à la terre, aux ressources, non pas comme simples moyens de subsistance mais comme éléments de sa définition. En bref, la protection sociale doit réinventer son modèle.