2.1. Hypercorrelation des risques : l’événement le plus coûteux de l’histoire de l’assurance

13Avec 40 milliards de dollars pour les seuls dommages assurés (majoritairement remboursés par les réassureurs), les attentats du 11 septembre 2001 constituent, de fait, le sinistre le plus coûteux de toute l’histoire de l’assurance et de la réassurance mondiale (Swiss Re [2002] ; Lelain, Bonturi et Koen [2002]). Qui plus est, des lignes de risques très diverses ont été touchées en même temps [9]. L’hypercorrelation des risques apparaît alors comme une des composantes importantes du risque terroriste [10]. A cet égard, la concentration croissante d’habitations ou d’activités en un même lieu pourrait bien constituer un facteur aggravant comme cibles privilégiées pour des groupes terroristes à la recherche d’un impact extrême. En termes de prévention, une réponse possible serait de mettre en place des politiques de déconcentration des patrimoines [11]. Les réflexions actuellement en cours aux États-Unis quant à la multiplication des centres de décisions et la redondance géographique des États-majors d’entreprises et des services gouvernementaux – afin de permettre la continuité de l’activité en cas d’attaques contre l’un des centres décisionnels – vont d’ailleurs en ce sens (les tours du WTC abritaient un grand nombre de sièges sociaux et de centres de commandement, dont le centre de gestion de crise de la ville de New York qui fut entièrement détruit, nécessitant une réorganisation complète, en temps réel, pour gérer l’événement).

2.2. Réactions des marchés d’assurances : l’apport des modèles théoriques

14Dans les semaines qui ont suivi, un phénomène pouvant paraître assez contre intuitif s’est produit. Les cours des actions des compagnies d’assurances ont d’abord chuté les jours suivant les attentats, puis n’ont cessé de remonter au fil des semaines. On estime ainsi qu’entre le 10 septembre 2001 et le 08 novembre 2001, l’indice boursier des compagnies américaines d’assurances dommage-responsabilité a augmenté de 6,5 % [12]. Ainsi, sur la période septembre-novembre 2001, quelques 19 milliards de dollars de nouveaux capitaux ont été investis dans ces marchés d’assurances [13].

15Comment expliquer cet afflux de nouveaux capitaux après une grande catastrophe alors même que l’on pourrait s’attendre à une réaction inverse des investisseurs, à savoir se désengager sur le moyen terme d’un domaine jugé trop risqué ? A la suite de sinistres catastrophiques de cette ampleur, on peut tout d’abord s’attendre à une prise de conscience collective (populations, entreprises) des risques encourus. Il en résulte une croissance forte et immédiate de la demande d’assurance. Parallèlement à cette augmentation de la demande, les assureurs limitent leur offre de couverture (ce qui ne constitue pas une défaillance de marché, mais plutôt une réaction à un choc spécifique : pertes importantes, capacités réduites, révision à la hausse des potentialités de catastrophes, augmentation des prix de la réassurance [14] ). Un nouvel équilibre de marché est alors atteint dans lequel le prix de l’assurance est plus élevé. Le marché devient donc bien plus attractif, du moins tant que de nouveaux événements ne provoquent pas un effet de cumul de pertes qui conduirait de nombreux assureurs à la faillite [15]. Cet ajustement d’un équilibre pré-catastrophe vers un nouvel équilibre (qui peut différer du premier) prend un certain temps durant lequel il existe de réelles opportunités de marché [16].

16Comme le montrent Gron [1994,1999], Doherty et Garven [1995] ainsi que Doherty et Posey [1997] [17], investir dans des compagnies d’assurances ou dans la création de nouvelles structures de couverture spécialisée peut donc devenir plus attrayant pour certains investisseurs.

17Le seul caractère catastrophique des montants de remboursements d’assurance après le 11 septembre ne permet donc pas d’expliquer entièrement le refus exprimé par les assureurs de couvrir à nouveau les dégâts matériels conséquents aux actes de terrorisme [18]. Une augmentation des primes de risques les années suivantes [19] et l’arrivée de nouveaux capitaux permet, théoriquement, aux compagnies demeurant solvables de rééquilibrer leur compte et de poursuivre leur activité. Une étude récente confirme d’ailleurs ce point de vue en montrant que l’industrie de l’assurance aux États-Unis pouvait supporter sans déstabilisation majeure une perte liée à un événement extrême occasionnant des dommages assurés à hauteur de 40 milliards (Cummins, Doherty et Lo [2002]) [20].

18Or, de manière pragmatique, que s’est-il passé après les attentats du 11 septembre 2001 ? L’industrie de l’assurance a immédiatement refusé de reconduire, après leur date d’échéance, les polices d’assurance offrant une couverture contre les risques d’attentats [21]. Il faut donc rechercher d’autres caractéristiques dans la nature même du risque pour expliquer non seulement la position des assureurs, mais aussi le désengagement beaucoup plus net des compagnies de réassurance à les couvrir contre cet aléa. C’est l’objet de la section suivante.

3.1. Externalités négatives des efforts d’auto-protection

20Contrairement à d’autres sources de risques extrêmes comme les catastrophes industrielles ou naturelles pour lesquelles l’investissement d’un agent dans des mesures de protection a pour influence de réduire l’occurrence de l’événement et/ou le niveau des pertes potentielles, les mesures de protection contre le risque terroriste sont plus complexes à mettre en place : toute mesure d’autoprotection locale peut également engendrer des externalités négatives. En effet, établir pour un bâtiment particulier des mesures de protection observables publiquement peut, d’un côté, permettre de réduire la probabilité d’attaque contre ce bâtiment puisque le bénéfice marginal d’une telle attaque, du point de vue du groupe terroriste, décroît du fait de l’effet richesse (ressources limitées). D’un autre côté, cela peut alors inciter les terroristes à attaquer des autres bâtiments plus vulnérables [22]. Il en résulte donc que l’autoprotection d’un agent peut augmenter la probabilité des autres agents d’être attaqués [23]. A cause de cette interdépendance dynamique, le bénéfice social retiré d’un tel effort de protection peut s’avérer substantiellement moindre que le bénéfice privé retiré par le propriétaire du premier bâtiment. Seules des politiques de gestion globale des risques permettraient de contenir ces effets en endogénéisant les externalités. En absence de mécanismes de coordination adéquates, il y a nécessité d’interventions gouvernementales pour cela (mise en place de standards de sécurité par exemple) ; voir Kunreuther et Heal [2003].

21Dans la mesure où investissement en autoprotection et assurance sont considérés comme substituts par un agent économique, une telle caractéristique du risque terroriste appelle, au moins théoriquement, des politiques publiques subventionnant l’assurance au détriment des efforts d’autoprotection. Cet argument peut appuyer la rationalité d’une intervention gouvernementale dans les marchés d’assurance du risque terroriste (Hirshleifer [1953] ; Lakdawalla et Zanjani [2002]).

3.2. Incertitude dynamique

22Une autre différence importante avec les catastrophes d’origine naturelle est l’existence d’une incertitude dynamique : les terroristes peuvent adapter leurs comportements en fonction de leurs ressources et de leur connaissance des vulnérabilités des cibles potentielles. Le risque terroriste n’est donc pas quelque chose de figé mais évolue dans le temps (des nouveaux groupes se constituent et peuvent rester à l’état de veille plusieurs années, les cibles et les types d’attaques changent, etc.). Ainsi, s’il est possible de réduire les dommages dus à un tremblement de terre dans la Silicon Valley en Californie par l’adoption de mesures de prévention déjà bien connues techniquement, personne ne peut influencer l’occurrence du séisme lui-même. Le risque terroriste est par contre changeant puisqu’il résulte à tout instant des mesures de protection mises en place par ceux exposés, des actions des gouvernements (voir plus bas) pour augmenter le niveau de sécurité et de la volonté des groupes terroristes de perpétrer un attentat : l’incertitude qui s’y rattache est dynamique.

3.3. Une distribution d’information tout à fait particulière

23Une autre singularité du terrorisme de masse peut expliquer le refus de l’industrie de l’assurance de le couvrir seule. Il s’agit d’abord du haut degré d’incertitude quant aux risques encourus : le 11 septembre 2001 a montré une nouvelle forme de terrorisme pour laquelle il n’existe aucune donnée historique.

24La nature de l’information disponible sur d’éventuelles nouvelles attaques est tout à fait originale, et mérite donc une attention particulière, tant sur le plan pragmatique (pour l’élaboration de politiques publiques ou de stratégies pour les assureurs/réassureurs) que théorique (toute modélisation ne tenant pas compte de cet aspect serait incomplète).

25Quelle est-elle ? Traditionnellement, sur le plan de la théorie économique, l’intervention publique dans les marchés d’assurances se voit justifiée en partie pour des raisons de défaillances de marché (antisélection due à une asymétrie d’information assureurs/assurés, par exemple). Or, dans le cas du risque terroriste, le problème est plutôt qu’il existe une symétrie de non-information entre les assureurs et leurs assurés quant aux risques encourus à couvrir. En effet, pas plus les assureurs que les assurés eux-mêmes ne disposent d’information probante sur ces risques. S’il existe bien une asymétrie d’information, celle-ci se situe entre le gouvernement et les compagnies d’assurance couvrant les risques : le gouvernement dispose a priori d’une meilleure information sur ces risques, notamment grâce aux services de renseignement, d’espionnage et de contre-espionnage et à la coopération internationale en matière de lutte anti-terroriste. Cependant, au nom de la sécurité de l’État, de telles informations ne sont pas rendues publiques [24]. Dans un tel contexte, le terrorisme à grande échelle n’est pas seulement un risque nouveau pour lequel il n’existe pas de données historiques, mais aussi pour lequel le gouvernement est la partie la plus informée (hormis les groupes terroristes bien entendu). Les problèmes d’asymétrie d’information ex ante, observés dans une relation traditionnelle assureur/assuré, ne se posent guère pour le risque de terrorisme à grande échelle [25].

26Cette distribution de l’information contribue à ce qu’un système de couverture contre les risques d’attentat ne puisse se satisfaire des seuls assureurs privés [26] et doive impliquer le gouvernement.

3.4. L’État, “faiseur” et porteur de risques de terrorisme

27L’État n’a pas seulement une meilleure information sur le risque, il est aussi gestionnaire de risques. Localement, l’État peut utiliser les informations dont il dispose pour diminuer le niveau de vulnérabilité de lieux connus comme étant des cibles potentielles ou avérées, et aussi réduire l’activité terroriste sur son territoire (réduction des pertes potentielles) ; par exemple, en renforçant la présence policière dans certains lieux publics ou les contrôles dans les ports et les aéroports.

28Sur un plan international, certaines décisions des instances gouvernementales d’un pays affectent le niveau de risque : la politique étrangère peut fortement alimenter ou fortement limiter la volonté de certains groupes terroristes de frapper les intérêts nationaux. Le comportement de l’État affecte donc, au moins en partie, les probabilités d’occurrence des actes de terrorisme et le niveau des pertes associées.

29Sur le plan de l’analyse économique, il s’agit là d’une caractéristique importante du risque de terrorisme comme risque catastrophique : l’État est “faiseur” de risques. Il est également la première source de prévention de tels risques.

30Dès lors, il n’existe pas, à ma connaissance, d’autres exemples semblables à celui du terrorisme à grande échelle : une relation assureur/assuré pour couvrir un événement, potentiellement catastrophique dans laquelle un tiers qui peut influer sur l’occurrence d’un risque, est la partie la mieux informée [27]. Or, du point de vue de l’économie normative, une solution efficace pour traiter de telles situations où l’une des parties peut agir sur la probabilité d’un événement ou sur les niveaux des pertes potentielles, est, justement, de rendre cette partie porteuse de risques.

31Dans un tel contexte, il apparaît difficile de s’appuyer exclusivement sur les fondements traditionnels de l’assurance (calculs actuariels, primes indexées sur le risque statistique réellement encouru et sur les efforts de prévention de l’assuré, mis en place de franchises également modulées, etc.) [28]. Mieux vaut mettre à profit des conceptions fondées sur des schémas globaux de partage de risques à grande échelle s’appuyant sur un haut degré de mutualisation et le développement de partenariats public-privé.

32Le partage des risques au sein du seul secteur privé requiert des conditions que ne présente donc plus le risque terroriste dès lors que l’échelle atteinte par les sinistres devient trop importante au regard des capacités des assureurs, a fortiori lorsqu’ils sont privés de toute solution de réassurance. Les attentats du 11 septembre 2001 ont considérablement transformé cette échelle. La perception du risque a également changé. Plusieurs arguments développés plus haut rendent naturelle et nécessaire une intervention gouvernementale afin de palier le défaut de couverture de la sphère privée, sous peine de voir tout simplement cette dernière se désengager. Une telle intervention – qui peut très bien n’être que temporaire – n’est pas seulement indispensable parce que les montants en jeux sont catastrophiques (pour bénéficier des capacités de diversification intertemporelle des coûts, et sur l’ensemble des contribuables, dont dispose le gouvernement), mais aussi parce que l’État est faiseur de risques et parce qu’il dispose d’une meilleure information sur le risque.

33Comment le gouvernement peut-il intervenir ? Doit-il pendre à sa charge la couverture des conséquences des attentats pour l’ensemble de la nation ? De manière opposée, peut-il réellement se désengager totalement en laissant faire le marché de l’assurance [29] ? Quels sont les avantages et les inconvénients des différents modes d’intervention gouvernementale ?

34Plusieurs solutions de partenariats public-privé pour le partage des risques de terrorisme sont proposées dans la section suivante et reliées aux schémas qui existent à travers le monde.

4.1. Le gouvernement comme assureur en dernier ressort

36Dans cette configuration, le gouvernement supporte la majeure partie des risques (assurance publique volontaire), voire tous (assurance obligatoire), et cela sans aucun recours à l’industrie de l’assurance. Il est souvent retenu pour couvrir des pays particulièrement exposés où les assureurs refusent toujours de couvrir ces risques. La mise en place d’un tel système se fonde sur une notion de solidarité nationale devant le terrorisme, chacun contribuant à l’indemnisation des victimes.

37Une telle couverture peut s’établir par la création d’un fonds public qui recueille les primes et indemnise en cas d’attentats. C’est notamment le cas en Espagne où un organisme public, le Consortio, couvre à la fois contre les catastrophes naturelles et les actes de terrorisme.

38La couverture gouvernementale peut également s’effectuer sans prélèvement de primes ex ante, les remboursements étant financés par l’impôt. En Israël par exemple, les dommages matériels dus à des actes de terrorisme sont couverts par un fonds public. La participation de tous est obligatoire et les remboursements des dégâts matériels sont financés par les impôts généraux [30]; le gouvernement israélien, et donc l’ensemble des contribuables, supporte les risques [31].

4.2. Le gouvernement comme réassureur en dernier ressort

39Un tel système constitue un partage de risque effectif entre secteurs public et privé : puisque les assureurs peuvent se réassurer directement auprès d’une instance publique ad hoc, les risques sont supportés par les deux parties. Le niveau de partage dépendra alors de la structure du système d’assurance et du type de contrat de réassurance retenu [32]. En Afrique du Sud, de nombreux assureurs privés se sont d’abord retirés de ce marché en 1976. Il s’en est suivi la création d’un pool, le SASRIA (South Africa Strikes and Riots Insurance Association), constitué des quinze plus grandes compagnies d’assurances opérant dans le pays. Le gouvernement est le réassureur en dernier ressort du pool. De même en Grande-Bretagne, depuis les attaques terroristes de l’IRA à Londres en 1993, les assureurs britanniques peuvent se réassurer pour le risque de terrorisme auprès d’une mutuelle d’assurance spécifique, Pool Re, constituée de plus de 200 membres. La couverture par les assureurs privés a été facilitée par l’existence d’une police spécifique. Cette police est rattachée aux contrats commerciaux d’assurance mais toutefois indépendante, avec une prime d’assurance propre qui dépend notamment de la localisation géographique des biens assurés (il existe un taux différent pour chacune des quatre zones définies, le prix maximum étant pour le centre-ville de Londres). La totalité de ces primes est transférée à Pool Re. En cas de sinistre, l’assureur couvert par le pool supporte une certaine franchise, le pool prenant en charge le complément. Le gouvernement britannique agit comme réassureur du pool en dernier ressort, et cela gratuitement et sans limite de garantie [33] dès que les réserves de Pool Re s’avèrent insuffisantes (en janvier 2001, le pool disposait de 1,1 milliards d’euros de réserves) [34].

40Les assureurs ne supportant qu’une franchise relativement faible au regard des montants de pertes possibles, un tel système présente l’avantage de limiter le risque de crédit (insolvabilité de l’assureur). Comme dans le schéma précédent, l’avantage principal d’un tel mécanisme est que les assurés seront toujours indemnisés car aucune faillite de compagnies d’assurance réassurées auprès du pool, n’est à craindre du fait d’un attentat. Un schéma de réassurance gouvernementale permet également limiter les effets économiques post attaque de court terme, notamment la réduction de l’offre d’assurance après un sinistre à grande échelle, tel que cela a été le cas après le 11 septembre 2001. Précisément, cette configuration a été retenue en France et aux États-Unis, avec des conditions de partage de risques assurés/assureurs/gouvernement qui diffèrent néanmoins grandement d’un pays à l’autre (cf. sections 5 et 6).

4.3. Le gouvernement comme prêteur en dernier ressort

41Le choix d’un schéma particulier peut également retenir une intervention gouvernementale encore moins marquée. C’est notamment le cas lorsque le gouvernement accepte ex ante de garantir aux assureurs l’obtention de prêts à taux réduit s’ils ne disposent pas des montants nécessaires à l’indemnisation de leurs assurés en cas d’attaques terroristes. Les assureurs rembourseront alors le gouvernement sur une période de temps décrite par le contrat de prêt. Un tel schéma limite également le risque de crédit.

42Le risque supporté par le gouvernement est assez faible dans ce cas : lorsque certaines des compagnies d’assurance auxquelles il a consenti un prêt n’ont plus les moyens d’honorer les remboursements. En tout état de cause, ce risque est bien moindre que les conséquences éventuelles d’attentats à grande échelle. Le concept de prêteur en dernier ressort applicable aux banques pourrait alors être utilisé pour les compagnies d’assurance faisant face à du terrorisme de masse, pour peu que certaines institutions s’y engagent (en France, la direction du Trésor ou la Banque de France par exemple ; aux États-Unis, la Réserve fédérale).

43Néanmoins, il n’est pas certain qu’un tel système serait accepté par la majorité des assureurs qui raisonnent souvent en termes de perte maximum possible (PMP). Lorsque l’État se positionne en réassureur en dernier ressort, la PMP des assureurs égalise leur niveau d’engagement défini ex ante. Lorsque l’État n’est que prêteur en dernier ressort, la PMP en cas de terrorisme peut devenir catastrophique. Cette solution est donc moins avantageuse pour les assureurs que le schéma précédent (État réassureur en dernier ressort) puisqu’ils sont in fine les seuls porteurs de risques [35].

44Enfin, on pourrait également considérer une quatrième configuration, avec une absence totale d’intervention du gouvernement, ni ex ante comme porteur de risques, ni ex post comme prêteur en dernier ressort [36]. Une telle éventualité paraît néanmoins difficilement soutenable politiquement dans des pays jugés à risques lorsque leur réalisation pourrait affecter un grand nombre de personnes ou d’entreprises, soit directement (les victimes elles-mêmes), soit indirectement par effet de cascade sur l’économie tout entière.

45Dans Godard, Henry, Lagadec et Michel-Kerjan [2002], nous montrons comment, devant la pression publique en situation post catastrophe, le gouvernement intervient toujours pour venir en aide aux sinistrés. La menace ex ante d’une non-intervention gouvernementale en cas de catastrophe – notamment pour inciter les personnes et entreprises à mettre en place des mesures de prévention et aussi à s’assurer dans des pays où cela n’est pas obligatoire – est bien souvent, dans la plupart des pays industrialisés du moins, une menace non crédible (voir le concept du “dilemme du politique” dans Godard et al., [2002]). Ceci est d’autant plus vrai dans le cas de terrorisme qui relève avant tout de la sécurité nationale, et compte tenu des caractéristiques du risque lui-même analysées plus haut en détails [37]. Cela d’ailleurs, peut constituer une source d’externalités négatives : comptant sur une intervention gouvernementale en cas d’attaques, les entreprises sont peu enclines à investir dans une couverture d’assurance devenue coûteuse [38].

46En tout état de cause, le choix d’un système particulier, des mécanismes de partage de risques associés et des conditions d’opération doit bien évidemment tenir compte des spécificités du pays considéré. Dans la suite de l’article, nous confrontons ces schémas aux deux marchés particuliers que sont la France et les États-Unis.

5.1. Spécificités françaises

47Quelle analyse pouvons-nous faire de la situation française en matière de couverture contre les actes de terrorisme ? Nous nous focalisons ici sur la seule question de la couverture des dommages matériels [39].

48La recherche d’un système de couverture contre des sinistres d’origine terroriste a du se faire, en France, dans un contexte particulier.

49D’une part, la couverture d’assurance contre ce type d’événements y était dépendante de celle “dommage-responsabilité” [40], et posait donc un véritable problème de choix d’engagement aux assureurs français. En effet, en France, depuis la loi de 1986, les contrats d’assurance dommageresponsabilité donnent droit à une couverture contre le terrorisme. Dès lors, ne pas reconduire leurs polices d’assurance dommage-responsabilité impliquait pour les assureurs français de cesser également leur activité de base et pour les entreprises, de n’être plus couvertes.

50D’autre part, l’explosion de l’usine AZF de Toulouse, dix jours seulement après les attentats contre les États-Unis, a particulièrement alimenté la psychose de nouveaux attentats sur le territoire français.

51La connaissance et la prise en compte de ces deux éléments sont nécessaires pour évaluer le schéma qui a été mis en place et vouloir s’en inspirer pour élaborer d’autres systèmes à l’étranger.

52A l’automne 2001, les assureurs français ont d’abord annoncé qu’ils ne reconduiraient pas au-delà du 31 décembre (date d’échéance de la plupart des contrats) un certain nombre de polices jugées trop risquées : les assurés auraient alors été, de fait, dans l’incapacité de trouver une couverture, non seulement contre le terrorisme mais aussi en dommage-responsabilité. Cette réaction a obligé le Trésor à s’impliquer dans des négociations avec la sphère privée de l’assurance, afin d’établir une solution de partenariat pouvant être effective au 1^er janvier 2002.

53Or, il existait déjà en France un système national de couverture contre des événements potentiellement catastrophiques et, fondé sur un partenariat entre les secteurs public et privé. Il s’agit du “système Cat. Nat.” (pour “catastrophes naturelles”). Établi en 1982, le système couvre contre les événements naturels légalement considérés comme des “catastrophes naturelles”, dont les primes sont collectées et gérées par les assureurs privés avec la possibilité d’être réassurés auprès de la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) qui dispose d’une garantie illimitée de l’État (Michel-Kerjan [2001]). Précisément, le système mis en place pour couvrir les conséquences matérielles d’actes de terrorisme s’appuie, au moins partiellement, sur une logique d’opération similaire à celle du système Cat. Nat.

5.2. Un schéma cohérent

54De leur côté, les assureurs privés se sont engagés à constituer un pool de co-réassurance capable d’offrir une mutualisation suffisante du risque terroriste. Pour limiter les risques de crêtes, le gouvernement, de son côté, s’est engagé à garantir de manière illimitée le pool au-delà d’un certain montant total annuel de sinistres assurés. Ce montant a tout d’abord été fixé à 1,5 milliards d’euros par an pour l’année 2002.

55Le Gareat (Groupement des Assureurs et des Réassureurs des Attentats Terroristes) voit ainsi le jour avant l’échéance du 31 décembre 2001 [41] et permet la couverture de ce type d’événements [42]. En outre, il s’agit du premier partenariat public-privé de couverture contre le terrorisme établi dans le monde après le 11 septembre 2001. Il regroupe entre autre les entreprises membres de la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) et du Groupement des entreprises mutuelles d’assurance (GEMA). Pour l’année 2002, le montant total des primes versées par les assureurs participants a été de l’ordre de 190 millions d’euros [43]. Moyennant le paiement de ces primes, le Gareat les réassure en excédent de perte annuelle. En 2002, le partage des risques s’effectuait comme suit. En cas d’attentat, les assureurs auraient supporté les 250 premiers millions d’euros. Une première ligne de 250 autres millions d’euros constituerait la rétention du pool (moyennant 30 % des primes “attentats” perçues) [44]. Une deuxième ligne regroupant des grands assureurs et des réassureurs (Munich Re, Swiss Re, Hanover Re, Partner Re et la SCOR) aurait pris en charge les remboursements compris entre 500 millions et 1 milliard d’euros (ayant reçu en retour 50 % des primes perçues). Pour les coûts compris entre 1 et 1,5 milliards d’euros, la CCR, qui touchait 10 % des primes attentats (soit 20 millions d’euros), pouvait accorder aux assureurs des prêts à taux zéro remboursables sur dix ans (combinaison réassureur/prêteur en dernier ressort). L’État français se porte garant au-delà du plafond de 1,5 milliards d’euros (porté à 1,75 milliards en 2003 avec l’augmentation de la retention du pool et la création d’une nouvelle ligne couverte par les réassureurs).

56Un tel schéma présente deux avantages : d’une part, de permettre une mutualisation du risque terroriste parmi les assureurs et de limiter l’engagement des réassureurs partenaires du pool et, de l’autre, de maîtriser, grâce à la garantie de l’État, un effet éventuel de cumul global sur une année. Il convient de faire remarquer que ce système n’est pas définitif : il a d’abord été mis en place pour une période d’un an, dans l’attente d’un retour à une situation contractuelle plus normale que ce qu’elle était au 1^er janvier 2002. Néanmoins, tout porte à penser qu’après deux ans d’existence d’un système assez commode car de gestion parallèle au traitement des sinistres “Cat. Nat”, les assureurs pourraient accepter de le prolonger au-delà, comme ils le firent déjà pour 2003.

57Il s’agit d’un schéma cohérent qui répond bien aux spécificités du marché français. Il conviendra de l’adapter à la sinistralité sur cette ligne de risques très particulière. Notons enfin que par l’élaboration d’une telle structure de partage de risques, le gouvernement français supporterait, comme réassureur illimité en dernier ressort, la plus grande part des coûts si un sinistre de très grande échelle survenait. L’engagement des assureurs français paraît in fine assez peu élevé au regard des pertes potentielles aujourd’hui considérées par différents scénarios d’attaques terroristes.

6.1. Reconsidérer le risque terroriste

58La couverture terroriste était incluse, avant le 11 septembre 2001, sans aucune surcharge spécifique dans la plupart des contrats d’assurance commerciaux standards américains. Cette couverture privée ne posait donc pas de problème particulier, notamment parce que les pertes humaines et financières associées à des actes de terrorisme ont été historiquement faibles aux Etats-Unis, et surtout, à un certain degré, faiblement corrélées.

59En 1993, le premier attentat contre le World Trade Center, tua 6 personnes et causa 725 millions de dollars de pertes assurées. L’attentat à la bombe d’Oklahoma City, en 1995, qui tua 168 personnes, était jusqu’ici le plus important perpétré sur le sol américain, mais les pertes matérielles furent essentiellement des dommages aux biens fédéraux, donc couverts par le gouvernement (Swiss Re [2002]). Qui plus est, cet attentat fut perpétré par un citoyen américain sans connexion avec un quelconque groupe terroriste (on parle alors d’“attentat domestique”). C’est la raison pour laquelle ni les assureurs ni les réassureurs travaillant aux États-Unis n’avaient jusque-là véritablement porté attention au risque terroriste. Les attaques du 11 septembre 2001 les ont obligés à le reconsidérer entièrement. Une grande partie des réassureurs a ainsi décidé de se désengager de ce marché, estimant que ce risque n’était plus assurable [45]. Très vite, la plupart des assureurs américains, privés de capacité de réassurance et non liés à la couverture dommage-responsabilité (contrairement au marché français), a refusé de poursuivre la couverture de tels événements [46].

60Ainsi, au début de l’année 2002, pas moins de 45 états américains autorisaient les sociétés d’assurances à exclure le risque terroriste de leurs contrats [47]. Le 11 septembre 2002, jour anniversaire de la tragédie, aucun système national de couverture commerciale contre le terrorisme n’existait encore aux États-Unis, et les entreprises restaient non couvertes dans une très grande majorité (Hale [2002]) [48].

6.2. Le schéma de partage de risque

61Une telle situation était dénoncée par beaucoup d’entreprises : non seulement de nouvelles attaques auraient infligé des conséquences financières tout à fait considérables aux entreprises non couvertes, mais surtout, un nombre croissant de projets de construction étaient reportés ou tout simplement annulés.

62La loi Terrorism Risk Insurance Act of 2002/TRIA, qui établit un système de partage de risques entre l’État fédéral, les assurés et les assureurs, fut finalement votée par le Congrès américain le 26 novembre 2002. Le système mis en place est un mécanisme d’assurance – les réassureurs n’y participent pas – établi pour trois ans.

63Les pertes assurées (lignes d’assurance commerciale et interruption d’activité) ne sont prises en charge par le Tria que si l’attaque est certifiée par le secrétaire du Trésor américain comme “acte de terrorisme” ; i.e. perpétré par des personnes étrangères ou des intérêts directement liés à des réseaux terroristes (un événement comme Oklahoma City ne serait donc pas couvert par le Tria) ; il n’est déclenché que pour des montants de pertes assurées supérieurs à 5 millions et plafonnés à 100 milliards de dollars.

64Comment fonctionne le mécanisme instauré par le Tria ? En cas d’acte de terrorisme certifié, le gouvernement fédéral rembourse 90 % des pertes assurées en dommages-responsabilité au-delà d’une rétention appliquée à chaque assureur, le complément restant à la charge des assureurs. Cette rétention est déterminée comme un pourcentage des cotisations commerciales directes en dommages-responsabilité perçues l’année précédente par la société d’assurances : 7 % en 2003,10 % en 2004 et 15 % en 2005. Notons que le gouvernement fédéral ne reçoit aucun paiement des assureurs pour leur garantir une telle couverture.

65Il existe aussi un second niveau de seuil qui, lui, est appliqué à l’ensemble de l’industrie de l’assurance supportant les pertes. Si les assureurs doivent supporter un niveau de pertes nécessitant l’intervention fédérale, le gouvernement peut également demander un rappel de cotisations obligatoire. Il s’agit d’une surcharge imposée ex post sur l’ensemble des contrats d’assurance commerciale (que l’assuré soit ou non couvert contre le terrorisme), avec une limite maximum, par année, de 3 % du niveau de cotisation de base payée par l’assuré.

66Cette surcharge ex post s’effectue pour les montants payés par l’État fédéral et compris entre le montant total payé par l’industrie de l’assurance (franchise plus les 10 % des montants supérieurs) et un plafond dit “de recoupement” fixé à 10 milliards de dollars en 2003,12,5 en 2004 et sera de 15 milliards de dollars en 2005. Il s’agit donc pour l’État fédéral de ne rembourser les pertes assurées qu’au-delà de ce second seuil appliqué à l’ensemble de l’industrie de l’assurance, avec une répartition des pertes sous ce seuil entre assureurs et entreprises assurées, indépendamment de leurs propres choix d’achat de couverture terrorisme.

67Le schéma retenu ne crée néanmoins pas l’adhésion des assureurs opérant aux États-Unis puisqu’il leur est laissé le soin de tarifer et de gérer la couverture contre le risque terroriste pour l’ensemble de leurs clients [49]. Il s’agit d’un véritable challenge au regard des difficultés importantes à quantifier le risque terroriste et à s’accorder sur des niveaux de potentialités d’attaques [50].

68Un an après la signature du Tria, la question essentielle pour les assureurs américains est maintenant de savoir ce qu’il adviendra en 2005 : le système Tria sera-t-il reconduit et, dans l’affirmative, sous quelles conditions ? Comment inciter les réassureurs à prendre part à un nouveau système de couverture ? Qu’adviendrait-il si de nouvelles attaques étaient perpétrées sur le territoire des Etats-Unis ou contre des intérêts américains à l’étranger ?

69Les systèmes mis en place en Europe, en concertation avec les représentants des compagnies d’assurance, sont déjà cités comme exemples (McColl [2002] ; US Congress [2002]). La future administration américaine, issue de l’élection présidentielle de 2004 aux États-Unis, pourrait vouloir s’en inspirer pour établir un partenariat public-privé durable pour l’après 2005.