Chiffrer les ajustements nécessaires

10Dès lors on comprend aisément qu’il soit possible, en jouant sur les hypothèses, de construire des trajectoires de dette très différentes. Par exemple, en supposant un rattrapage intégral du pib perdu (c’est-à-dire une croissance de l’économie supérieure à la croissance potentielle dans les deux ou trois années à venir) et une croissance potentielle inchangée, on stabilise le taux d’endettement sans avoir à engager de politique trop restrictive. En inversant les hypothèses, on engendre, par contre, une trajectoire explosive et l’on fait apparaître un besoin de correction très élevé dont l’efficacité dépend notamment du multiplicateur budgétaire de long terme.

11Dans ces conditions, on ne saurait considérer que ce genre d’exercice relève de la prévision. L’incertitude est telle que l’on peut tout juste prétendre dessiner des scénarios plus ou moins vraisemblables. Il est toutefois possible de donner un ordre de grandeur des ajustements requis, en utilisant des hypothèses proches de celles des organisations internationales (fmi, ocde, Commission européenne). En partant d’un taux d’endettement de 97 % du pib, si l’on suppose :

• que le déficit primaire structurel est de 4 %, étant donné le taux de croissance potentiel que l’on suppose inchangé, et la sensibilité observée des dé­penses et des ressources publiques [4] ;
• que le déficit conjoncturel primaire est actuellement de 2 % et qu’il se corrige régulièrement (de 1 % par an) ;
• que le taux d’intérêt réel sur la dette est supérieur de 1 % au taux de croissance potentiel de l’économie [5].

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13Ce qui impliquerait pour l’année de départ un surplus de près de 1 % (au lieu d’un déficit actuel de 6 %). Pour les années suivantes, la condition n’étant jamais satisfaite, cela conduirait à une croissance exponentielle du taux d’endettement.

14Par ailleurs, une simulation tout aussi simple montre qu’il faudrait réduire le déficit structurel primaire d’environ 0,9 % de pib par an pendant dix ans pour revenir au taux d’endettement de départ (97 %). Tandis qu’il faudrait un ajustement de 1,3 % par an pendant dix ans pour revenir à un taux de 73 %, soit le niveau d’avant crise [6].

15Si l’on accepte nos hypothèses (et notamment l’absence d’effet de rattrapage susceptible de provoquer une amélioration cyclique du solde budgétaire), l’infléchissement des dépenses publiques et/ou des prélèvements obligatoires devra être sévère. D’autant qu’il faut, en plus, tenir compte de la dérive des dépenses liées au vieillissement. Si l’on chiffre celle-ci à 0,2 % par an, ce qui est plutôt faible, il faudrait réduire chaque année de plus de 1 % de pib les dépenses hors vieillissement pour parvenir seulement à stabiliser en dix ans le taux d’endettement à son niveau actuel. Ou procéder en même temps à une augmentation des recettes budgétaires.

16Il faut souligner que ces projections sur des moyennes masquent des diffé­rences très importantes entre pays. Les États-Unis, par exemple, qui partent d’un taux d’endettement public de 92 %, présentent un déficit structurel primaire de 6 % et conjoncturel de 3 %, devraient procéder à un ajustement de plus de 1,5 % par an de leurs dépenses publiques (hors vieillissement) pour revenir au bout de dix ans à leur taux d’endettement actuel. Tandis que l’Allemagne, avec un taux d’endettement de 80 %, un déficit structurel de 0,3 % et conjoncturel de 0,8 %, pourrait, en dix ans, revenir à son taux d’endettement d’avant crise (65 %), moyennant un ajustement budgétaire de seulement 0,5 % par an.

17Dans la majorité des cas, les ajustements requis seront cependant d’une ampleur très importante, même s’ils ne sont pas sans précédents. L’Irlande (de 78 à 89), le Danemark (de 83 à 86), la Grèce (de 89 à 95), la Suède (de 94 à 2000) ou encore la Finlande (de 78 à 89) ont procédé à des corrections comparables [7]. En revanche, on n’a jamais connu d’expérience d’ajustements de cette ampleur menés en même temps par un ensemble de pays très liés aux niveaux commercial et financier. Et il est vraisemblable que des politiques budgétaires aussi restrictives auraient des conséquences à court et moyen-long terme sur le taux de croissance des économies considérées [8]. Ce qui aggraverait le problème que l’on cherche à résoudre. On est alors conduit à s’interroger sur l’ampleur et le rythme souhaitables de ces ajustements.

L’impasse de la notion de soutenabilité

20La première question renvoie à la notion de soutenabilité de la dette publique. Malheureusement, les travaux réalisés sur ce point ne sont jamais parvenus à lui donner une expression quantifiable, ni même à donner les termes d’un calcul précisant à partir de quel niveau un taux d’endettement devient insoutenable. De sorte que cette notion est toujours à la recherche d’une définition opérationnelle. Ce qui s’explique d’ailleurs par sa dépendance aux anticipations.

21Théoriquement, la dette d’un État est soutenable si sa valeur n’excède pas la somme actualisée des soldes budgétaires primaires futurs. Mais une telle définition ne présente guère d’intérêt car elle suppose que l’on soit capable d’évaluer la capacité ou la volonté de dégager à l’avenir les surplus nécessaires au remboursement et à la rémunération de la dette. Et cette évaluation comporte une grande marge d’incertitude et/ou d’arbitraire.

22Contrairement à ce que l’on affirme parfois, ce n’est pas la capacité à lever l’impôt pour assurer le service de la dette qui suffit à exclure le risque de défaut d’un État. Car il se peut que le coût du défaut devienne inférieur, sous certaines conditions, au coût du respect des engagements ; l’État trouve alors avantage à faire défaut même s’il a théoriquement la possibilité de l’éviter. Plus pré­cisément, il existe un seuil d’endettement au-delà duquel l’ajustement budgétaire nécessaire à la stabilisation de la dette publique devient improbable, parce que trop coûteux.

23Ce seuil dépend de facteurs économiques et politiques complexes qui le rendent difficile à objectiver. Mais il est certainement fonction du taux d’intérêt sur la dette requis par le marché, qui peut prendre, dans des situations de crise, des valeurs très élevées qui rendent l’emprunt dissuasif si ce n’est impossible. Or, ce taux est lui-même fonction du risque de défaut anticipé par le marché et ces anticipations sont pour une part arbitraires (puisque la décision de défaut ne peut être prévue avec précision) et autoréalisatrices. Il suffit en effet que les créditeurs émettent des doutes sur la capacité ou la volonté d’un État de tenir ses engagements pour que les taux d’intérêt sur sa dette augmentent, ce qui aggrave le déficit budgétaire, accroît le coût de l’ajustement et pousse ainsi au défaut. On sait que c’est précisément ce scénario qui se joue dans la crise grecque et dont les autorités européennes s’efforcent d’infléchir le déroulement.

24En l’occurrence, le mécanisme est formellement analogue à celui d’une panique bancaire. On est en présence d’une situation avec équilibres multiples, les difficultés d’accès au marché (à la liquidité) pouvant engendrer l’insolvabilité sans que les fondamentaux soient nécessairement en cause. Et c’est bien ce qui rend la définition de la soutenabilité de la dette très difficile, sinon impossible.

25Dans ces conditions, la structure de la dette publique et les conditions de sa détention ont une grande importance. L’exposition à des attaques spéculatives est d’autant plus forte que sa maturité est courte, puisque c’est de nature à amplifier et rendre plus rapide l’effet des anticipations sur le niveau des taux d’intérêt. Au contraire, la détention de la dette, par des institutions financières résidentes à horizon long, est susceptible de réduire l’exposition aux crises, comme certains travaux empiriques l’ont montré. Ces observations soulignent le caractère stratégique des politiques de gestion de la dette publique [9].

Endettement public et croissance

26Il n’est donc pas possible de déterminer, même de façon approximative, une valeur limite de la dette publique garantissant sa soutenabilité. Mais l’analyse économique n’offre pas non plus de réponse concluante à la question de savoir s’il existe un niveau optimal (et plus seulement limite) d’endettement. Sous l’hypothèse de marché incomplet pour la dette publique (le gouvernement ne peut émettre de titres contingents), on montre en effet que la dette de l’État doit jouer un rôle d’absorption des chocs affectant les recettes ou les dépenses publiques [10]. La théorie de la taxation optimale justifie un taux d’imposition constant dans le temps, ce qui implique un lissage de l’incidence des aléas conjoncturels. En conséquence, rien ne dit que l’évolution de la dette doit être contrainte et ramenée en un temps donné à un niveau déterminé. Il est normal qu’à la suite de déficits cycliques importants la dette publique reste élevée pendant une longue période. À l’inverse, elle doit se contracter lorsque l’économie est soumise à des chocs favorables.

27Ce n’est donc pas dans cette direction que l’on trouvera des indications sur le niveau et le rythme des ajustements budgétaires requis. On doit cependant souligner que ces résultats sont obtenus en supposant que le niveau d’endettement public est sans effet sur le taux d’intérêt de la dette ou sur les variables macroéconomiques (le pib, l’inflation…). Or cette hypothèse est discutable tant du point de vue théorique qu’empirique. En ce sens, une contribution récente et souvent citée de Reinhart et Rogoff a cherché à confronter les taux de croissance et les taux d’endettement de vingt économies développées sur la période 1946-2007 [11]. Il en ressort que la médiane (et plus encore la moyenne) des taux de croissance, associés à des taux d’endettement égaux ou supérieurs à 90 %, est significativement plus faible. Ce serait donc la preuve qu’à compter de ce taux l’endettement public pénaliserait la performance des économies considérées. Aussi intrigant qu’il soit, ce travail de statistique descriptive n’est guère convaincant. D’abord parce qu’il est étonnant que ce « chiffre magique » de 90 % puisse s’appliquer à toutes les économies en toute circonstance ; d’ailleurs, l’étude montre que pays par pays, sur de plus longues périodes, le résultat ne tient que pour la moitié des économies considérées. Ensuite, il n’est pas exclu que la relation obtenue soit le produit d’une causalité inversée, c’est-à-dire que des économies, subissant, à moment donné, une faible croissance, soient contraintes d’accepter un endettement public élevé. Enfin, on aimerait connaître la nature et l’importance des mécanismes par lesquels passe l’incidence négative de l’endettement public sur la croissance.

28En ce sens on considère généralement trois types d’effets, qu’il est bien plus facile de décrire que de quantifier :

• d’une part, l’endettement public peut entraîner un effet d’éviction de l’endettement privé. Le recours plus important de l’État aux marchés de capitaux est susceptible de provoquer une augmentation des taux d’intérêt qui rend plus coûteuse l’accumulation du capital public. Il doit en résulter une réduction de la productivité et de la croissance potentielle de l’économie. Il reste, toutefois, à montrer quelle est la portée de ce mécanisme dans un monde de liberté des capitaux et d’excès d’épargne mondiale. Il se peut que cela passe par une transmission du risque souverain (de la prime de risque sur les obligations publiques) aux taux d’emprunts privés. Mais cela reste à vérifier ;
• d’autre part, l’augmentation du poids du service de la dette implique un accroissement des dépenses publiques et donc des impôts. C’est là une source possible, capable d’induire une mauvaise allocation de ressources, de désinciter à produire et à investir, et donc de peser sur la croissance. Si, de plus, cette dette est financée par recours à des investisseurs extérieurs, elle donnera lieu à une ponction sur le revenu national ;
• enfin, une dette publique trop élevée peut limiter les marges de manœuvre de politique économique dans le futur. Il est en effet plus difficile de mener une politique budgétaire contra-cyclique lorsque le poids de l’endettement public est élevé. On a d’ailleurs observé, durant la crise présente, que les États les plus endettés avaient mené des politiques de relance plus timides, comme ce fut le cas, par exemple, de l’Italie. Si donc une nouvelle récession venait affecter les économies développées dans les années à venir, leur capacité de réaction serait très amoindrie. Or, au-delà des pertes de pib qu’elle provoque à court terme, une récession peut aussi laisser des traces de plus long terme sur la croissance, par les effets d’hystérèse qu’elle comporte.

• d’une part, la réduction des dépenses publiques se fait le plus souvent en sacrifiant les investissements, parce qu’il est plus difficile de s’attaquer aux dépenses récurrentes. Or, dans une période où l’on souhaite installer l’économie sur une nouvelle trajectoire et faire émerger un nouveau modèle de croissance, cette façon d’agir est certainement dommageable. L’État a sans doute un rôle stratégique à jouer en favorisant l’éducation, la recherche, l’innovation, les investissements structurants… Il est difficile de croire que ces fonctions seront préservées en sacrifiant d’autant plus les autres dépenses. Plus généralement, il est difficile de conduire des réformes, en l’occurrence celle de l’État, dans une situation de pénurie. C’est-à-dire sans permettre aux acteurs de cette réforme d’en tirer avantage ;
• d’autre part, si l’amélioration du solde budgétaire doit se faire, ne serait-ce que partiellement par augmentation des prélèvements obligatoires, on crée des distorsions néfastes à la croissance, comme il a déjà été dit. Pour cette raison on considère que les ajustements budgétaires seront plus efficaces lorsqu’ils procèdent par réduction des dépenses plutôt que par augmentation des impôts. Ce qui nous ramène au point précédent ;
• enfin, une politique budgétaire restrictive exerce une incidence négative sur la conjoncture, sauf à croire à la fable de la « neutralité ricardienne ». Et cette incidence sera d’autant plus marquée que les différentes économies prendront ensemble les mêmes orientations budgétaires. Les pertes de production à court terme qui en résulteront auront des conséquences de long terme analogues à celles évoquées précédemment, à travers des effets d’hystérèse.

29Quoi qu’il en soit, il faut aussi, en parallèle, se demander s’il est souhaitable d’entreprendre une politique d’ajustement sévère avant d’avoir engagé la résolution des déséquilibres qui sont à l’origine de la crise actuelle.

Le dérapage de la dette publique : une conséquence de l’exubérance financière

32Ce n’est donc qu’à partir de la fin 2008 que l’on assiste, dans tous les pays développés, à une explosion de l’endettement public, associée à une baisse ou à une stabilisation de la dette des ménages et des entreprises. La dette publique se substitue alors à la dette privée de façon mécanique, c’est-à-dire par réduction des rentrées fiscales et accroissement des dépenses en basse conjoncture. Il est clair que c’est la volonté de désendettement des agents privés, alliée aux difficultés du système bancaire (la contraction de l’offre de crédit), qui a provoqué la soudaine expansion de l’endettement public [14].

33Dans l’histoire des dix dernières années, les déséquilibres macroé­conomiques n’ont donc pas été le résultat d’un quelconque laxisme budgétaire. C’est bien évidemment le développement excessif de l’endettement privé qui apparaît comme le facteur déstabilisant. Il se peut qu’il ait éventuellement favorisé une certaine « insouciance » budgétaire en stimulant artificiellement la croissance économique. Mais, dans l’ensemble, cette insouciance n’a eu qu’une responsabilité secondaire dans la montée des déséquilibres. L’essentiel du problème tient aux conséquences de l’éclatement d’une bulle de crédit qui s’était nourrie des dysfonctionnements du système bancaire.

34Plus précisément, sans vouloir minimiser le rôle des extravagances financières, il est préférable de dire que ces dysfonctionnements ont accompagné et servi à masquer des déséquilibres de diverses natures : croissance des inégalités de répartition, insuffisance de productivité et de compétitivité… Ainsi, parmi les explications les plus courantes de la crise actuelle, on a fait valoir que le creusement des inégalités de revenus a provoqué une fuite dans l’endettement, ce qui a permis de contrebalancer la pression sur les bas salaires. Face à des écarts croissants de revenus, le recours à l’endettement aurait permis de limiter l’aggravation des inégalités de consommation.

35Par ailleurs, il est intéressant de noter que cette montée de l’endettement du secteur privé s’est le plus souvent accompagnée d’une détérioration des balances courantes. De fait, on observe une corrélation entre les soldes de ces balances et l’évolution des taux d’endettement des ménages et des entreprises, c’est-à-dire que les pays qui ont connu les déficits extérieurs les plus élevés sont aussi ceux dont l’endettement du secteur privé a été le plus marqué. Ce qui se comprend aisément par l’égalité comptable entre le solde des comptes courants et la somme des épargnes nettes des investissements des secteurs institutionnels.

36Mais, derrière les équilibres comptables, l’explication de cette corrélation tient à des problèmes de compétitivité qui n’ont pu être corrigés, entre autres, par des ajustements de parités. Parce que certains pays choisissent de sous-évaluer leur devise dans une stratégie de croissance tirée par les exportations. Parce que d’autres appartiennent à des zones monétaires, ce qui exclut par définition des ajustements de change. Ou encore parce que le fonctionnement du marché des changes maintient durablement les parités éloignées de leurs « fondamentaux ». En toute hypothèse, ces problèmes de compétitivité se sont traduits par des déficits de balances courantes qui ont engendré un endettement extérieur. Et celui-ci a eu pour contrepartie un déficit d’épargne par rapport à l’investissement, dans les pays concernés, c’est-à-dire un excès de demande globale par rapport à la production potentielle (à compétitivité donnée) de l’économie. Sans oublier que ces déséquilibres ont été rendus possibles parce que les pays excédentaires les ont volontiers financés avec l’aide des institutions et des marchés financiers qui ont, pour la circonstance, multiplié les innovations que l’on sait.

37Dans ce cas, comme dans les précédents, la dette publique n’a eu qu’une faible responsabilité, ne serait-ce que parce que sa croissance a été modérée ; et parce que l’on n’observe généralement pas de relation dans le passé récent, entre son évolution et celle des déficits extérieurs (sauf dans le cas de quelques pays, comme la Grèce). En revanche, la dette externe, qui pose des problèmes de soutenabilité formellement analogues à ceux de la dette publique, aurait mérité plus d’attention. Car son accumulation était indicatrice de dysfonctionnements et contestable en elle-même. On ne voit pas notamment quelles justifications des économies développées et vieillissantes peuvent donner d’un recours au financement extérieur. Bien plus que dans le cas de l’endettement public, il y a là une mise à contribution peu acceptable des générations futures. En d’autres termes, il aurait été plus important, au cours des dix dernières années, de surveiller et de tenter de maîtriser la dette extérieure dans nombre de pays développés. Les cas de l’Espagne et de l’Irlande, qui ont accumulé pendant cette période des surplus budgétaires et des déficits de balance commerciale, en sont une parfaite illustration.

La réduction de la dette publique : une solution à la crise ?

38Reste alors à savoir si la stabilisation ou la réduction des dettes publiques, à un horizon proche, est susceptible de résoudre les problèmes que l’on vient d’évoquer. On peut en douter car on ne voit pas bien comment cette correction pourrait affecter les phénomènes d’allocation et de distribution qui sont à la source des déséquilibres macroéconomiques. Dès lors, les ajustements budgétaires vont modifier la traduction ou l’apparence de ces déséquilibres, sans que la situation d’ensemble s’en trouve améliorée.

39Plaçons-nous du seul point de vue des équilibres extérieurs et considérons d’abord le cas des pays qui ont enregistré un endettement incontrôlé du secteur privé en même temps que des déficits commerciaux. Il est très probable que ces pays vont connaître (ils connaissent d’ailleurs déjà) un fort désendettement des ménages et des entreprises. La réduction de la dette et des déficits publics exercera un effet de même sens, c’est-à-dire qu’elle va accroître l’épargne (nette de l’investissement), donc diminuer les déficits commerciaux et discipliner l’évolution de la dette externe. Mais il reste à voir comment s’opérera cet ajustement purement comptable. Se fera-t-il par une amélioration de la compétitivité (des gains de parts de marchés) ou par un affaissement du niveau d’activité. Dans ce cas, la réduction des déficits (et de la dette externe) se fera au prix d’une aggravation de la récession. Il n’est pas certain que ce soit la meilleure façon de créer les conditions d’un retour sur une trajectoire de croissance satisfaisante.

40Quant aux pays qui ont à la fois évité les dérapages financiers et connu des excédents commerciaux, ils disposent d’une plus grande marge de manœuvre pour soutenir leur conjoncture en sortie de crise. C’est pourquoi on considère souvent qu’ils devraient en profiter pour soutenir leur demande intérieure, ce qui aiderait les pays en situation plus difficile. Pour ce faire, on leur suggère notamment de favoriser les hausses de salaires, c’est-à-dire de renoncer en partie à leur avantage concurrentiel. Mais du point de vue des uns et des autres, n’est-il pas préférable de retarder ou d’assouplir les restrictions budgétaires prévues ? D’autant que dans ces pays le retour à la croissance devrait suffire à rétablir assez vite l’équilibre des comptes publics.

41En définitive, la meilleure façon de régler la question de la dette publique est évidemment de retrouver un taux de croissance potentielle assez élevé. Or rien ne démontre que l’on y parviendra par une réduction des dépenses publiques ou une augmentation des prélèvements obligatoires. De sorte que la réduction de la dette publique est sans doute une contrainte incontournable de politique économique, mais ce n’est pas une solution aux déséquilibres qui ont causé son dérapage. Elle ne devrait donc pas être engagée sans que soient menées, en même temps, des politiques capables d’en atténuer l’ampleur et le coût.

Faut-il réduire le pouvoir discrétionnaire de la politique budgétaire ?

43La question ainsi posée est analogue à celle qui a été très (trop ?) largement développée à propos de la crédibilité de la politique monétaire. Il s’agit de résoudre le biais court termiste et la tendance à l’incohérence temporelle que l’on prête aux décisions de politique économique. La solution que l’on est tenté d’y apporter est donc aussi du même ordre : il faut façonner des règles limitant le caractère discrétionnaire des décisions budgétaires ou alors instaurer des agences ou des conseils indépendants chargés de faire respecter des engagements de moyen-long terme sur l’évolution des soldes budgétaires. Les deux solutions (règles ou agences) ne sont d’ailleurs pas exclusives l’une de l’autre et peuvent se conforter. On retrouve ici le principe qui a inspiré les multiples solutions imaginées à propos de la politique monétaire : fixation d’objectifs clairs, indépendance des agences, contrats liant le sort de leurs responsables aux résultats obtenus…

44Il n’empêche qu’il est certainement plus facile pour le politique d’accepter de déléguer la gestion de la monnaie et du crédit. D’abord parce qu’il est plus compliqué de définir un ou des objectifs de stabilité budgétaire pour les inscrire dans des règles ou pour en confier la surveillance à des experts. Ensuite, parce que les choix budgétaires comportent toujours des conséquences plus ou moins importantes en termes de répartition, alors que de ce point de vue la régulation monétaire est considérée (sans doute à tort) comme plus neutre. C’est pourquoi les décisions budgétaires sont l’expression par excellence de choix politiques, y compris pour ce qui concerne la fixation des grands équilibres des lois de finances. De sorte que toute délégation en ce domaine peut être vue comme une aliénation contestable de la responsabilité des élus.

45Pourtant, un bon nombre de pays développés (vingt et un selon l’ocde) disposent déjà, depuis le début des années 2000, de règles censées garantir les équilibres budgétaires à moyen terme. Mais ces règles ont des statuts divers : certaines ont un fondement constitutionnel ; alors que d’autres ne sont que des accords de législature. Elles ont aussi des contenus assez différents : certaines portent sur l’évolution de la dette, d’autres concernent le solde budgétaire ajusté ou non ; d’autres encore limitent l’évolution des dépenses, en y incluant ou non l’investissement public… Par le fait même, elles sont plus ou moins contraignantes et plus ou moins manipulables : par exemple, le calcul d’un solde structurel est toujours discutable, de même que la définition de l’investissement public. De sorte que l’on a jamais pu vraiment démontrer qu’elles avaient contribué à discipliner les politiques budgétaires.

46En tout état de cause, ces règles n’ont pas résisté au choc de la crise financière, et la question est aujourd’hui de savoir s’il faut les reformuler en les rendant plus strictes pour donner plus de force et de crédibilité aux ajustements nécessaires. Les arguments développés précédemment suggèrent d’agir avec souplesse et sans précipitation. Au demeurant, ces dispositifs d’encadrement des choix budgé­taires posent au moins deux grandes difficultés qui revêtent dans les circonstances actuelles une acuité particulière.

47– La première concerne la coordination théoriquement souhaitable entre politiques monétaire et budgétaire. On sait qu’un jeu non coopératif entre l’une et l’autre peut engendrer des dynamiques instables : une politique budgétaire exagérément laxiste contraint, si elle se prolonge, la politique monétaire à renoncer à ses objectifs (l’« arithmétique déplaisante » de Sargent et Wallace). Inversement, une politique monétaire trop rigoureuse oblige la politique budgétaire à compenser cette orientation par des déficits et donc une augmentation de la dette publique : l’expérience française du début des années 1990 en fournit une bonne illustration.

48Dans la situation présente, la coordination entre ces deux dimensions de la politique macroéconomique est particulièrement importante. Car les expériences réussies de rétablissement de l’équilibre budgétaire (notamment au Danemark, en Suède et au Canada) ont été accompagnées par des politiques monétaires accommodantes et des dépréciations de parités. C’est sans doute ce qui a fait leur succès, bien plus que l’improbable effet de « neutralité ricardienne ».

49Or, il n’est pas sûr que la fixation de règles budgétaires ou l’instauration d’agences indépendantes favorise une coopération avec les autorités moné­taires, elles-mêmes indépendantes. Il est difficile de concevoir des règles assez riches ou des mandats de délégation assez précis pour laisser place à une telle coordination ; et c’est pourquoi les règles ou les mandats donnés aux agences concernent souvent le seul déficit structurel. Mais on se trouve alors ramené au problème compliqué de mesure de cette variable, ainsi que la question de savoir quelle peut-être la marge de manœuvre (de négociation) laissée à la discrétion du politique, le délai convenu pour le retour à l’équilibre… Et ces différents points n’ont pas reçu jusqu’ici de réponses définitives.

50– La seconde difficulté que pose la limitation du pouvoir discrétionnaire des politiques budgétaires concerne leur coordination au niveau international, ou du moins entre économies assez fortement liées aux plans commercial et financier. Ici aussi l’interdépendance crée une situation de jeu qui rend théoriquement souhaitable une coopération : en principe, une relance est moins coûteuse en termes de dette publique et de solde commercial pour chaque pays lorsqu’elle est pratiquée de façon concertée. À l’inverse, si, en l’absence de coordination, les différents pays mettent en place des politiques restrictives, le coût de l’ajustement risque d’être extrêmement élevé. Et c’est bien là le risque auquel les économies développées se trouvent aujourd’hui exposées.

51Or, l’adoption de règles de discipline budgétaire et/ou le fait de confier à des agences indépendantes le pouvoir de fixer ou de contraindre les équilibres budgétaires n’est pas très favorable à une coordination internationale. Car il est peu probable que le contenu des règles et mandats d’agences (quand ils existent ou s’ils doivent exister) soit homogène entre les pays. Dès lors, il sera difficile de coopérer si le retour à l’équilibre est plus ou moins strict d’un pays à l’autre. On doit ajouter que la négociation sur les politiques budgétaires est logiquement indissociable des autres dimensions de la coopération internationale (les restrictions au commerce et aux mouvements de capitaux, les parités, les déséquilibres de balance des paiements…). De sorte qu’il n’est pas forcément souhaitable, du point de vue de la résolution des déséquilibres globaux, de rendre plus contraignante l’une de ces dimensions.

Le cas de la zone euro

52Avant même sa constitution, la zone euro s’était dotée, par l’adoption du Pacte de stabilité, d’une règle destinée à protéger la crédibilité de la politique monétaire contre d’éventuelles dérives budgétaires des États membres. Mais ce Pacte est vite apparu inadapté dans son esprit et dans sa lettre. Il n’a pas conduit les États membres à concevoir et à respecter des engagements d’équilibre de leurs finances publiques à moyen/long terme. En particulier, il ne les a pas incités à capitaliser, en période de bonne conjoncture, des marges de manœuvre budgétaires pour faire face à des chocs défavorables. En définitive, il n’a joué qu’un rôle ponctuel de contrainte à court terme. Et lorsque cette contrainte s’est révélée trop gênante pour les grandes économies de la zone, on s’est empressé de la réviser ou d’en suspendre l’application.

53Cet échec rend désormais incontournable la reconstruction du Pacte, et celle-ci peut emprunter des voies bien différentes. La première, qui semble avoir la préférence des États jusqu’ici les plus vertueux, consisterait à durcir le contenu de la règle et à rendre plus stricte l’application des sanctions qu’elle prévoit. Ce serait sans doute la solution la moins appropriée. D’abord parce qu’il n’est pas certain qu’en étant plus rigoureuse la règle serait plus crédible. Un dispositif trop contraignant peut s’avérer plus fragile ; et le fait de surtaxer les États en difficulté peut être contreproductif. Ensuite, parce que ce serait tourner le dos à la nécessaire coordination des politiques nationales.

54Dans une zone monétaire qui reste très hétérogène, la Banque centrale ne peut réagir qu’aux chocs macroéconomiques communs à l’ensemble (ou à la majorité) des économies et elle doit laisser aux politiques budgétaires nationales le soin de compenser les chocs idiosyncratiques. Il faut donc que ces politiques disposent d’une liberté suffisante. Mais cela implique, en contrepartie, qu’existe entre elles une forte coordination qui doit aller bien au-delà des termes de l’actuel Pacte de stabilité et de croissance. En un sens, le fait d’imposer à tous les partenaires de l’Union de maintenir leurs déficits en dessous d’une certaine limite ne peut être considéré comme de la coordination. Celle-ci doit avoir pour objectif à la fois de s’assurer collectivement de la soutenabilité des situations individuelles (donc de la crédibilité de l’union monétaire) et de faciliter les ajustements aux chocs idiosyncratiques. Cela suppose que l’on s’entende sur la constellation des soldes budgétaires, certains pays menant une politique plus restrictive que la moyenne, pendant que d’autres adoptent la position inverse. De façon à ce que la stabilisation des différents chocs (communs ou idiosyncratiques) soit prise en charge de façon collective. Cela suppose aussi que l’origine des déséquilibres soit identifiée et que leur traitement soit défini en conséquence. Ce qui oblige à aller au-delà des équilibres budgétaires pour parler de la compétitivité des économies partenaires, de leur modèle de croissance, du renforcement de leur intégration…

55De ce point de vue, la constitution de l’Eurogroupe semblait a priori une bonne solution. Ce devait être le lieu de coordination des politiques économiques, et notamment des politiques budgétaires, en liaison directe avec la Banque centrale européenne. Mais force est de reconnaître que ses missions n’ont jamais été définies précisément et qu’il ne pouvait, du fait de sa composition, jouer le rôle que l’on avait imaginé. C’est en effet une instance trop politique, trop encline aux marchandages pour pouvoir imposer une discipline claire, objective et constante, tout en assurant la cohérence des politiques nationales.

56Pour éviter ce travers, on peut alors penser confier à une instance, indépendante des États, la mission d’apprécier l’équilibre des politique nationales ainsi que leur compatibilité (du point de vue notamment de l’endettement global de la zone). Cette agence émettrait des avis et préconiserait des actions correctrices sans être prisonnière de considérations politiques court termistes. Ce serait donc une façon de restaurer une discipline budgétaire d’ensemble sans avoir à subir la rigidité excessive des contraintes du Pacte de stabilité. Théoriquement, ce serait la solution la plus satisfaisante, mais, dans l’état actuel des choses, il est très peu probable qu’elle suscite l’adhésion des États. Car les critiques qui se sont exprimées à propos de la procédure du « semestre européen » montrent bien que les membres de l’Union ne sont pas actuellement disposés à déléguer une trop grande partie de leur pouvoir budgétaire à une instance supranationale dont la légitimité serait vite contestée [15].

57Dès lors, la démarche qui semblerait la plus réaliste consisterait à demander aux pays partenaires de se doter de règles communes (ou assez proches) d’équilibre des finances publiques, ainsi que d’agences budgétaires ayant des mandats et des pratiques semblables. Mieux encore, ces conseils pourraient être représentés dans une instance européenne (à l’instar de ce qui devrait se mettre en place pour la régulation du système financier), qui aurait un rôle de concertation et de surveillance collective. Mais est clair que la compétence d’un tel organisme serait fatalement limitée et ne pourrait aller jusqu’à organiser une véritable coordination des politiques économiques, entendue au sens large. Au demeurant, les déclarations et les initiatives récentes des pays partenaires de l’Union ne semblent pas témoigner d’une grande volonté de progrès en ce domaine.