Éléments de comparaison entre pays

6Djankov et al. [2003] ont interrogé des juristes dans 109 pays pour obtenir une estimation des délais de procédure judiciaire dans deux types de litiges portant sur des cas hypothétiques mais détaillés de façon précise : d’une part, la procédure de recouvrement de chèques et, d’autre part, la durée d’une procédure d’expulsion d’un locataire. La durée moyenne en France de cette procédure, telle que reportée par Djankov et al. [2003], est de 226 jours. Seuls 43 pays sur 109 ont une durée de procédure excédant celle de la France, qui se place donc au 60^e percentile en terme de la longueur de la procédure. La moyenne pour l’ensemble des 109 pays est de 254 jours [1]. Le panel de 109 pays est relativement hétérogène du fait de différences importantes de niveau de développement et de l’origine du droit (français, allemand, anglo-saxon, scandinave ou socialiste), et il est donc intéressant de donner quelques chiffres pour des sous-échantillons de pays de niveau de développement comparables (tableau 1).

Tableau 1

Durée totale de la procédure, ainsi que sa décomposition en sous-catégories

Pays Durée totale Temps avant le procès Durée du procès Durée de l’exécution Durée exécution/durée totale France 226 16 75 135 0.59 Belgique 120 3 60 75 0.63 Italie 630 0 450 180 0.29 Pays-Bas 52 17 7 28 0.54 Portugal 330 20 280 30 0.09 Espagne 183 60 55 68 0.37 Allemagne 331 29 191 111 0.34 Autriche 547 7 360 180 0.33 Danemark 225 20 180 25 0.11 Finlande 120 15 70 35 0.29 Norvège 365 7 300 58 0.16 Suède 160 6 135 19 0.12 Canada 43 5 21 17 0.40 Royaume-Uni 115 14 73 28 0.24 États-Unis 49 6 33 10 0.20

Durée totale de la procédure, ainsi que sa décomposition en sous-catégories

7Un certain nombre de pays latins mais aussi l’Allemagne et l’Autriche apparaissent avec des durées de procédure excédant la France, parfois largement, alors que les pays nordiques et anglo-saxons, Canada y compris, ont une durée de procédure plus réduite, voire très rapide, de l’ordre de la quarantaine de jours. Une remarque cependant : les durées très longues de procédures, du type 600 ou 1 000 jours, évoquées plus haut, ne signifient pas nécessairement que le propriétaire est démuni durant l’intervalle. D’une part, il peut mener en parallèle une procédure de saisie sur comptes ou sur bien. Il est cependant fréquent que les pays où la procédure d’expulsion est plus longue tendent à être aussi ceux où les procédures de recouvrement légales sont également plus longues : l’origine légale du droit et l’éventuel sous-financement de la justice est la cause des écarts entre pays mais reste commune aux différents types de procédures. D’autre part, même si aucune statistique fiable ne sera jamais collectée à ce sujet, on peut craindre que dans les pays où le respect du droit de propriété prend plus de deux ans, certains propriétaires prendront des mesures à titre personnel allant du fait accompli, par exemple le changement de serrure de la porte d’entrée du logement, jusqu’à des actes illégaux comme l’envoi d’« auxiliaires » chez le locataire pour intimider, voire pis. Un des effets pervers supplémentaires des procédures judiciaires longues et compliquées est bien de « privatiser la justice [2] ».

Les causes des longues procédures

8En examinant dans cet échantillon la raison principale de la durée totale de la procédure, on peut constater que la durée du procès elle-même est un facteur important : le coefficient de corrélation entre la durée totale et la durée du procès est de 0.96, alors que la corrélation entre la durée totale et la durée d’exécution est de 0.82, et que la corrélation entre la durée totale et la durée de l’attente avant le procès est négative de – 0.13. Du reste, la corrélation entre la fraction de temps d’attente due à l’exécution du jugement et la durée totale est négative, de – 0.22. Il ressort donc de ces chiffres sommaires que la France fait figure de relative exception : en France, la durée de la procédure est fortement augmentée à cause de l’inexécution des décisions de justice qui prennent en moyenne, selon l’étude de Djankov et al., 59 % du temps total.

9Une des raisons de cette durée importante dans l’exécution du jugement en France est bien sûr la trève hivernale, sur laquelle on reviendra plus tard, et qui proscrit toute exécution d’expulsion entre le 1^er novembre et le 15 mars. Mais il y a aussi les délais légaux systématiques liés à la saisine des organismes sociaux ou du préfet pour examiner les conditions de relogement et enfin l’opportunité ou non d’appliquer le jugement par les forces de police. Nous allons revenir en détail sur ces procédures. Notons cependant qu’en cas d’inexécution par la police des décisions de justice pour des raisons d’opportunité, le propriétaire peut obtenir une indemnité : pour cela il lui faut encore constituer un dossier en vue d’un recours au tribunal administratif, et non plus au tribunal d’instance comme dans le cas précédent, puisque son action est un recours contre l’administration qui n’exécute pas ses décisions de justice et non plus un contentieux privé entre un propriétaire et un locataire.

Le détail des procédures en France

10La liste des textes pertinents à consulter est longue : le Code civil (art. 1244 à 1244-3 régissant les règles de paiement), le Code de la construction et du logement (art. L613-1 à L613-4, portant sur les règles de sursis à l’exécution de la justice et notamment des articles du Code civil), les articles 61 à 66 de la loi 91-950 du 9 juillet 1991, section 8 sur les mesures d’expulsion, portant réforme des procédures civiles d’exécution, le décret 92-755 du 31 juillet 1991 portant sur les procédures civiles d’exécution, la loi du 29 juillet 1998 contre les exclusions.

11La procédure implique des commandements à payer délivrés par huissier et des commandements à quitter les lieux, enfin le recours à la force publique qui n’est pas accordé automatiquement. La décision de résiliation du bail ne peut être prononcée que par un juge du tribunal d’instance, mais l’exécution du jugement implique un juge de l’exécution. La procédure d’expulsion doit être signifiée à la préfecture et aux organismes sociaux qui examinent les possibilités de relogement. L’expulsion requiert la présence de différents acteurs.

12Il existe des procédures simplifiées dont nous ne parlerons pas en détail, dans la mesure où ces procédures ne peuvent pas être appliquées si une des parties s’y oppose y compris passivement, c’est-à-dire en ne se rendant pas aux convocations. Notre perspective étant précisément l’impact des procédures de contentieux conflictuelles sur l’état du marché, ces procédures simplifiées, intéressantes en soi, ne sont pas centrales ici). On trouvera en annexe les détails de la procédure d’expulsion.

13Pour un non-juriste, la somme de documents citée ci-dessus représente un coût d’entrée non négligeable [3]. À toutes les étapes, des délais sont laissés au locataire : deux mois après le commandement à payer ; deux mois entre l’assignation et le jugement ; deux mois après le commandement à quitter les lieux ; en cas de refus, deux mois pour que le préfet réagisse à la demande du concours de la force publique ; un mois pour récupérer ses meubles qui ne peuvent être transportés sans son accord dans ce délai. Pour les bailleurs sociaux type hlm, le tribunal peut aussi refuser de juger si un délai de trois mois avant l’assignation n’a pas été laissé pour la saisine des instances administratives.

14Le droit français tend à sur-protéger le locataire en situation d’impayé par rapport à un pays comme le Canada (Wasmer [2006]). Pour s’en convaincre, on verra en annexe le détail de la procédure, qui donne une assez bonne idée de la complexité et des délais jouant en faveur du locataire de mauvaise foi. En particulier, le locataire est très difficilement expulsable lorsque celui-ci est entré dans les locaux de façon régulière : le législateur se préoccupe de son relogement quand bien même celui-ci n’assure pas le paiement de ses loyers. Il interdit, depuis 1951, l’expulsion en période hivernale ou plus généralement en fonction des conditions météorologiques. Une précision importante doit être apportée à ce stade : la loi du 9 juillet 1991 contient plusieurs articles excluant les délais ou les sursis à l’exécution d’expulsion pour les locataires étant entrés dans les locaux par voie de fait – en clair les squatteurs – ou des locataires refusant la procédure de relogement.

15Enfin, un grand nombre d’acteurs sont mobilisés dans une procédure d’expulsion qui tend à rester exceptionnelle : comme déjà évoqué plus haut, l’État préfère parfois maintenir un locataire dans les lieux, quitte à indemniser le propriétaire, plutôt que de l’expulser malgré un jugement décidé à l’issue d’une procédure où un juge a décidé en toute connaissance de cause et au vu des éléments du dossier. Dans le cas où un jugement en faveur du propriétaire n’est pas exécuté par l’État, l’État est en effet tenu d’indemniser le propriétaire, que ce soit dans un cadre amiable ou par recours devant un tribunal administratif, ce qui ajoute une nouvelle étape au parcours du propriétaire. Le délai moyen d’écoulement d’un dossier au tribunal administratif est de dix-huit mois au tribunal, et de vingt et un mois en cour d’appel administrative.

La modélisation du marché du logement locatif : un cadre de référence

16Pour mieux comprendre le fonctionnement du marché du logement, on peut tenter un parallèle avec les théories du marché du travail [4]. Celles-ci nous indiquent en effet qu’un propriétaire qui cherche un locataire est un peu comme un employeur qui tente de recruter un salarié. La différence, bien sûr, est que le salarié fournit un service en échange d’un salaire, alors que le propriétaire fournit un service (la jouissance d’un bien immobilier) en échange d’un revenu. Mais l’analogie est forte : l’employeur comme le propriétaire dispose d’un capital (immobilier ou équipement productif), en partie immobilisé, dont il tire une rente sous réserve de l’utiliser à pleine capacité. L’employeur souhaite interrompre la relation si la valeur du service-travail devient inférieure au salaire versé, tandis que le propriétaire souhaite interrompre la relation si le loyer n’est plus versé ou devient inférieur à ce qu’il obtiendrait en changeant de locataire.

17Dans les deux cas, existent pour les salariés ou les locataires des coûts de mobilité (professionnelle ou géographique) qui pourraient permettre aux employeurs ou aux propriétaires de s’accaparer une part indue de ce service. Il s’agit du mécanisme bien connu de hold-up selon lequel une partie investit de façon irréversible et l’autre capture une partie du retour sur investissement. C’est pour prévenir de tels comportements opportunistes de propriétaires ou d’employeurs que le législateur a édifié un édifice juridique complexe visant à réguler les différents aspects de la relation. C’est ainsi que les loyers, comme les salaires, ne peuvent varier que dans des limites très encadrées, et que la séparation initiée par le propriétaire ou par l’employeur est soumise à des procédures longues, coûteuses et comme on l’a vu précédemment la plupart du temps arbitrées en cas de conflit par une tierce partie : juge des prud’hommes dans le cas des relations d’emplois, des juges d’instance, juges de l’exécution et des représentants de l’État et de divers organismes sociaux dans le cas des relations locataires-propriétaires.

18Enfin, le marché du logement, tout comme celui du travail, est affecté par des asymétries d’information fondamentales. L’une d’entre elles, qui amène à des effets d’aléa moral, porte sur la bonne foi des différents acteurs : les efforts pour payer son loyer, comme ceux consistant à effectuer correctement son travail, sont parfois difficiles à vérifier. De même, la « qualité » des individus, en particulier la propension à payer son loyer pour un locataire, ou le degré exact des compétences pour un salarié, sont des éléments difficilement observables. Il s’agit là d’éléments conduisant à des problèmes de sélection.

19En d’autres termes, le marché du logement locatif ne peut pas être considéré comme « compétitif », au sens où le libre jeu du marché n’est pas un gage d’efficacité. Les régulations sont nécessaires. Toutefois, mal conçues, elles peuvent être contre-productives, voire se retourner contre ceux qu’elle est censée protéger. On pourra à nouveau se référer à Friedman [2000] et son exemple de l’impact des législations garantissant la qualité d’un bien en location, qui conduisent les loyers à augmenter et pourraient in fine se retourner contre l’intérêt de certains locataires.

Le risque de contentieux

20Afin d’examiner, dans le cas du marché du logement, l’impact de ces régulations, imaginons des cas théoriques extrêmes. Tout d’abord, plaçons-nous dans la situation hypothétique dans laquelle un locataire ne pourrait jamais être expulsé, quel que soit son comportement. Par cela, on force de facto un propriétaire à loger gratuitement un locataire ne payant pas. Deux effets peuvent donc immédiatement être décrits, un effet distributif ou de transfert (qui gagne et qui perd dans un jeu à somme nulle ?) et un effet agrégé (le jeu est-il vraiment à somme nulle ou à somme négative ?). Le premier effet, distributif, est que les propriétaires vont sévèrement sélectionner leur locataires, et demander de lourdes cautions, inatteignables pour les plus démunis, et donc ne choisir que des locataires favorisés socialement ou en termes de revenus.

21Le second effet est un effet agrégé, car le jeu est en fait à somme négative : le contexte législatif et procédural implique une réduction de l’offre de logement locatif, qui va pénaliser tous les locataires en deux temps distincts. Dans le premier temps, de court terme, les propriétaires disposant d’un logement supplémentaire vont hésiter à le mettre en location, préférant le laisser vacant, l’occuper épisodiquement ou le réserver à leur famille proche. Dans un second temps, de moyen-long terme, l’investissement immobilier locatif devient risqué, conduisant l’offre de construction à se réduire.

22Une autre conséquence est que le rendement d’un bien immobilier est grevé des frais de gestions des éventuels recours – huissiers, avocat. Cela ne signifie pas que le bien immobilier n’est pas rentable : puisque des charges pèsent sur cet actif, il se raréfie. Cette raréfaction augmente les loyers et restaure le rendement net de l’actif immobilier. À noter que si le droit était simplifié, pour les propriétaires, le rendement net serait donc le même qu’avec avec un droit complexe. En revanche, ce sont les locataires de bonne foi qui paient le surcoût de la complexité du droit en termes de loyers, même si par ailleurs ils bénéficient en apparence de protections plus étendues [5].

Implications : efficacité vs équité

23On voit donc émerger un conflit entre l’efficacité du marché et l’inéquité ou l’inégalité qu’il engendre : réguler le contentieux pour protéger un locataire – en clair, le maintenir dans les lieux, en situation d’impayé suite à une perte d’emploi par exemple – est un transfert du propriétaire vers le locataire. Cela conduit cependant à réduire l’intérêt d’offrir un bail. Diminuer l’inégalité en agissant de façon à réduire l’efficacité du marché peut cependant être contre-productif vis-à-vis de l’objectif redistributif lui-même, par le jeu du marché et de son équilibre : comme on l’a vu dans le premier cas, rendre l’expulsion impossible se retourne contre les catégories a priori suspectes de défaut de paiement.

24Le principe théorique essentiel ici est que les raisons du contentieux locataire-propriétaire relèvent essentiellement d’une information privée, difficilement observable pour une tierce partie (et même parfois inobservable par le propriétaire) et qu’il faut du temps et des ressources pour intermédier entre les deux parties en conflit. Que ce temps soit considéré comme perdu par la partie de bonne foi est inévitable, mais ce temps n’est pas improductif s’il conduit à un jugement équitable. En jargon économique, on dira que dans un monde à asymétrie d’information, il est généralement impossible d’atteindre un optimum de premier rang : dans ce cas précis, l’optimum de premier rang est la rupture immédiate du contrat en cas de défaut de paiement pour mauvaise foi.

25En principe, on objectera que l’optimum de premier rang est atteint en interrompant le contrat de location dans tous les cas, quelles que soient la raison et la bonne ou mauvaise foi du locataire. Cette objection repose sur la négation de l’existence d’effets sociaux négatifs de l’expulsion de familles touchées par des difficultés financières. Au contraire, dans cet essai, nous partons du principe que ces effets existent, ou tout simplement que ces situations humainement dramatiques doivent être évitées dans la mesure du possible en raison des préférences pour les valeurs de solidarité de la société française. Tout notre exercice consiste à cerner les limites d’une solidarité aveugle ou mal conçue et donc désincitative et impliquant des effets pervers.

Quelques enseignements de la théorie

26Nous avons maintenant résumé les grandes lignes des divers effets incitatifs affectant les acteurs du marché du logement, nous pouvons maintenant aller une étape plus loin et résumer les enseignements d’une modélisation du marché du logement au moyen de quelques résultats. Le lecteur intéressé par les détails pourra se reporter à Wasmer [2005].

27La modélisation, très simple, repose sur l’idée suivante. Tout locataire est caractérisé par un risque de défaut de paiement de loyer. Ce risque peut être presque nul pour une famille dont la personne de référence a des revenus stables (fonctionnaire, cdi avec ancienneté), et plus élevé pour des familles dont les revenus sont plus précaires ou pour lesquelles le risque de chômage est plus élevé. Ce risque peut être affecté par d’autres éléments, tels que la possibilité d’un divorce, d’une maladie, etc. Par ailleurs, ce qui compte pour la détermination des comportements, ce n’est pas le tant le risque objectif que le risque subjectif : il correspond à la perception qu’en a le propriétaire. On verra d’ailleurs dans la partie empirique que ces deux notions peuvent différer : des biais systématiques de perception semblent exister en défaveur de certaines minorités [6].

Conclusion

39Le droit du logement et les procédures associées interfèrent avec le marché immobilier. Cela n’affecte en rien les rendements nets des actifs immobiliers pour les propriétaires : dès lors que les investissements dans l’immobilier diminuent, les loyers augmentent : au total, le rendement net d’un actif immobilier n’a aucune raison d’être inférieur au rendement moyen d’un actif mobilier ou de n’importe quel placement. Simplement, le risque et le coût des procédures de contentieux sont transférés, dans une économie de marché, aux locataires. Qui plus est, ainsi qu’on l’a vu, ce transfert n’est pas homogène : il porte principalement sur les locataires aux moyens les plus faibles ou les plus susceptibles d’être désignés comme étant « à risque ».