1Au Portugal, la longue dictature corporatiste de Salazar et Caetano (1932-1974) a retardé l’adoption des dynamiques sociales européennes. Après la révolution des Œillets, en avril 1974, la construction tardive d’un État social et la reconnaissance institutionnelle de l’économie sociale ont coïncidé chronologiquement avec la redécouverte de l’économie sociale dans l’espace européen (Laville, 2018).

2Dans un contexte international de crise du capitalisme et d’émergence des idées néolibérales, le Portugal était à contre-courant. L’institutionnalisation de la démocratie s’est accompagnée d’un engagement constitutionnel entre les institutions démocratiques et les politiques sociales (Friedden, 2006). La Constitution démocratique de 1976 a joué un rôle fondamental en faveur du coopérativisme et, plus largement, elle a permis l’essor du secteur solidaire de l’économie sociale (laïque et catholique). Une bonne partie de l’histoire récente de l’économie sociale au Portugal s’est donc jouée dans cette relation à la fois dynamique et conflictuelle (Sousa Santos, 1990) qui s’est établie entre le rôle de l’État social et l’action autonome des organisations de l’économie sociale (Namorado, 2013). La création d’un système public et universel de protection sociale a encouragé les mutualités, les miséricordes (établissements de santé catholiques) et certaines associations à développer une activité complémentaire à celles de la sécurité sociale et de l’action sociale, en particulier dans le domaine de l’assistance (Ferreira, 2000). La stimulation réciproque de l’État et de la société civile a favorisé l’épanouissement de l’ensemble des organisations de l’économie sociale.

3La reconnaissance institutionnelle et juridique des organisations et des pratiques de l’économie sociale a été un processus tardif et difficile. La « longue nuit » des associations libres et des coopératives peut s’expliquer par la longévité de la dictature salazariste et son hostilité aux principales organisations que nous identifions aujourd’hui comme relevant de l’économie sociale, bien qu’il existe d’autres raisons, plus complexes.

4Après avoir retracé les étapes de l’institutionnalisation de l’économie sociale portugaise, nous verrons comment a évolué le positionnement de ses principales composantes pendant la période qui a suivi la révolution d’avril 1974, et sous quelles formes elles ont été institutionnalisées.

Les jalons historiques de l’institutionnalisation de l’économie sociale au Portugal

5Lorsque Marcelo Caetano, corporatiste et défenseur de l’État social fasciste, a succédé à António de Oliveira Salazar à la tête du gouvernement portugais en 1968, il a pris des mesures législatives ouvrant la voie à de nouvelles évolutions de l’économie sociale. Prônant un « État social de droit corporatif », la politique sociale du « marcelisme » – sans aucun doute plus audacieuse dans le renforcement de la protection sociale – a permis l’établissement d’une relation sans précédent entre l’État et le mouvement mutualiste. Outre les mesures visant à étendre les allocations familiales aux communautés rurales et aux pêcheurs, l’État marceliste a lancé une politique de protection sociale articulant sécurité sociale et assistance (Garrido, 2016).

6Après les événements du 25 avril 1974, la relation dialectique entre l’État et l’économie sociale est revenue en force. Dans le domaine de la santé, la nationalisation des services et des équipements hospitaliers, décidée par le III^e gouvernement provisoire de Vasco Gonçalves (décret-loi du 7 décembre 1974), a contraint les mutualités et les miséricordes à s’orienter vers d’autres champs d’activité. La mise en œuvre des politiques sociales a stimulé la croissance d’un secteur solidaire de l’économie sociale. L’instauration de la démocratie a entraîné une profonde transformation de l’économie sociale qui s’est traduite par l’inclusion de ses entités dans les politiques publiques. Au cours des années 1990, des engagements institutionnels ont scellé cette relation de partenariat et de complémentarité entre politique publique et action sociale auto-organisée, qui s’est maintenue jusqu’à nos jours.

7À partir d’avril 1974, le développement fulgurant des associations populaires et d’un coopérativisme socialiste rénové et autogestionnaire a entraîné un repositionnement des miséricordes et des mutualités, institutions très anciennes et reconnues par les communautés locales (Ferreira et al, 2016). Ce double mouvement de révolution et de réaction traduit bien les tensions politiques et sociales du processus révolutionnaire lors de l’édification des piliers institutionnels d’un État démocratique qui, pour la première fois, organisait des systèmes publics de santé, de services sociaux et d’éducation. La création d’un dispositif de sécurité sociale lié à des droits sociaux inscrits dans la Constitution a favorisé l’économie sociale et a stimulé le développement, en son sein, d’organisations à vocation solidaire (Branco, 2017).

8L’économie sociale a fait l’objet d’une véritable ébullition organisatrice à partir de 1976, avec une forte dépendance à l’égard des politiques publiques dont témoigne la façon dont se structurèrent ses entités et ses « familles », opposant les principes solidaires aux logiques commerciales, et le laïc au religieux. La reconnaissance d’un « secteur coopératif et social » dans la Constitution démocratique de 1976, confirmant la coexistence de trois secteurs de propriété (public, privé et coopératif et social), a conféré à l’économie sociale un substrat juridique explicite, solide et autonome (Namorado, 2013).

9La Constitution portugaise ne s’est pas limitée à discriminer positivement l’économie sociale. Le principe de protection du secteur coopératif et social a été clairement inscrit dans le droit, prévoyant la mise en œuvre de mesures concrètes pour faciliter son développement. Il n’y a pas eu d’identification complète entre l’économie sociale et le secteur coopératif et social, du fait que certaines entités telles que les associations ne poursuivant pas une finalité de solidarité sociale ou les fondations pouvaient intégrer l’économie sociale (Namorado, 2013).

10Le rôle de l’économie sociale dans les politiques publiques a été consolidé par la loi sur la sécurité sociale, promulguée en 1984 (Pitacas, 2009), lors d’une période d’accalmie politique. Le pacte de coopération en matière de solidarité sociale, conclu en 1996 entre le gouvernement socialiste d’António Guterres et les différentes organisations de l’économie sociale, s’inscrivait dans une volonté d’engagement politique vis-à-vis des institutions catholiques. Cette même logique et ses mécanismes de financement public déterminent encore aujourd’hui les formes de coopération contractuelle entre l’État et les organisations.

L’explosion du mouvement coopératif

11La répression exercée par le pouvoir marceliste (1968-1974) sur les coopératives culturelles qui s’opposaient clandestinement au régime suscita un mouvement de résistance et de propagande sans précédent du mouvement coopératif. Les coopératives agricoles et de logement furent soumises à une véritable frénésie législative. L’État commença par étendre la réglementation de l’activité coopérative à la transformation des produits agricoles, puis il encouragea la création de sociétés mixtes en lien avec les entreprises capitalistes, afin de casser l’identité du mouvement. Durant les dernières années de la dictature, le coopérativisme agraire fut confronté à un risque réel d’instrumentalisation par l’État. Néanmoins, en marge du champ politique, l’intellectuel socialiste António Sérgio (1883-1969) engagea une réflexion qui allait au-delà de l’endoctrinement en proposant de nouvelles formes d’articulation de la coopération avec le système capitaliste.

12Inspiré par Georges Fauquet [2], António Sérgio imagina un coopérativisme capable de promouvoir l’émancipation du peuple par la mise en œuvre d’une démocratie directe et participative (Salazar Leite, 1982 ; Namorado, 2013b). Libéré de l’oppression autoritaire de l’Estado Novo (l’« État nouveau », soit le régime politique du Portugal de 1932 à 1974) et s’inscrivant dans une volonté révolutionnaire d’instaurer une société socialiste, le coopérativisme obtint dans la Constitution portugaise de 1976 une place semblable à celle des grands sujets nationaux (Namorado, 2013a) tels que les libertés et les droits sociaux de la citoyenneté.

13L’élection d’Henrique de Barros (1904-2000), notable coopérateur et ingénieur agronome, au poste de président de l’Assemblée constitutionnelle fut également très importante pour la reconnaissance du secteur coopératif et son expression sociale dans les années qui suivirent la révolution des Œillets. En tant que ministre d’État du premier gouvernement constitutionnel présidé par Mário Soares, Henrique de Barros créa en 1976 [3] l’Institut António Sérgio du secteur coopératif (Inscoop), qui joua un rôle fondamental dans le développement des associations coopératives.

14La création de l’Inscoop avait pour objectif de donner un appui technique à une réalité coopérative fulgurante et en plein développement. Durant le Processus révolutionnaire en cours (Prec [4]) et les années suivantes, le mouvement coopératif et les entreprises autogérées manquaient d’une dynamique législative et institutionnelle (Marie, 2016). Le nombre des coopératives enregistrées doubla presque entre 1976 et 1978, passant de 1 588 à 3 078. En 1995, selon l’Anuário Comercial do Sector Cooperativo, la grande majorité était encore constituée de coopératives agricoles (31 %), le deuxième secteur le plus dynamique étant celui de l’habitation et de la construction (15 %). Entre avril 1974 et la fin 1976, près de mille coopératives avaient été légalisées au Portugal.

15Dans un premier temps, le coopérativisme agricole pâtit de la nature ambiguë que lui avait conférée la dictature. Cependant, après 1976, les unités collectives de productions (UCP) associées à la Réforme agraire révolutionnaire furent enregistrées comme coopératives de production. Elles se virent d’abord octroyer par l’État un statut proche de celui des coopératives, mais la législation sur les expropriations de terres et le contrôle de troupeaux et des équipements mécaniques empêcha qu’elles soient pleinement reconnues comme des coopératives par la Constitution (Barreto, 2017). Les terres des UCP étaient propriétés de l’État, et les biens appartenaient aux collectifs de travailleurs.

16Lorsque le parti socialiste de Mário Soares arriva au pouvoir en 1976, il établit une distinction claire entre collectivisme et coopérativisme, qui modifia l’évolution des UCP. Dans les termes de la Constitution approuvée en 1976, les UCP faisaient partie du secteur public de l’économie, alors que les coopératives intégraient un secteur dit « coopératif et social ».

17Tandis que les projets révolutionnaires de collectivisme agraire incitaient à créer des coopératives, le retour de centaines de milliers de Portugais des colonies africaines donna une impulsion nouvelle au mouvement. En effet, nombre de ceux qui revinrent d’Angola et du Mozambique en 1974 et 1975 connaissaient bien la réalité coopérative, surtout dans les secteurs de l’habitation et de l’éducation.

18Dans le domaine de l’éducation, deux événements déterminants se produisirent : d’une part, de nombreux collèges privés se transformèrent en coopératives d’enseignement ; d’autre part, sur l’initiative des parents et des tuteurs d’enfants handicapés, fut créée en 1975 à Lisbonne la première Coopérative pour l’éducation et la réhabilitation d’enfants inadaptés (Cerci). La création des Cerci est significative des dynamiques des mouvements sociaux de cette période. Lors de la révision du Code coopératif, en 1996, elles deviendront des coopératives de solidarité sociale assimilées aux IPSS (Institutions privées de solidarité sociale). Nonobstant les évolutions survenues dans le domaine de la solidarité en général et dans des secteurs spécifiques, les dynamiques de revitalisation ont commencé par le mouvement coopératif (Leite, 2001). En effet, dans de nombreux cas, les coopératives ont constitué le berceau d’organisations et de pratiques qui se sont renforcées dans les mouvements sociaux.

19De 1976 à 1980, le mouvement coopératif connut de grands changements et une croissance fluctuante. Quoique mieux structuré, le secteur agricole perdit des appuis financiers et se trouva confronté aux privatisations consécutives au vote de la loi Barreto (29 septembre 1977), qui renforça le droit des propriétaires. D’une certaine façon, l’expérience de la Réforme agraire a entraîné le coopérativisme agricole vers des expériences collectivistes, projetant sur ce mouvement une charge idéologique qui a persisté dans la mémoire collective et dans les débats institutionnels.

Graphique 1

Coopératives, 1974-2009

Coopératives, 1974-2009

20En 1985, à la veille de l’adhésion du Portugal à la Communauté économique européenne, le mouvement coopératif, composé de 3 917 organisations actives, était très diversifié. L’entrée en vigueur des politiques communes et l’éloignement du contexte révolutionnaire entraînèrent une chute du mouvement, hormis dans le domaine du crédit agricole et des coopératives de production agricoles, où l’intégration européenne souleva la question de la représentation des coopératives agricoles à Bruxelles. Cette question fut résolue par la création de la Confagri (Confédération nationale des coopératives agricoles et du crédit agricole), le 3 octobre 1985 [5].

21Le régime juridique du crédit agricole et des coopératives de crédit agricole mutuel, approuvé par le décret-loi du 17 juin en 1982, permit aux caisses de crédit agricole de s’affranchir des financements de la Caixa Geral de Depósitos (la principale banque publique au Portugal), qui, pendant l’Estado Novo, avait exercé une tutelle asphyxiante sur les coopératives de crédit agricole.

22Une fois le coopérativisme agricole intégré dans le contexte institutionnel de la Politique agricole commune (PAC) et libéré de l’héritage de la réforme agraire, la Confagri put jouer, avec la Confédération des agriculteurs du Portugal, un rôle primordial dans la mise en œuvre de la PAC dans les divers sous-secteurs et produits, parmi lesquels le secteur agroalimentaire (Garrido et Pereira, 2018). Comme la plupart des politiques publiques de cette époque-là, il s’agissait d’un modèle néo-corporatif, dans la mesure où les fonctions de l’État s’articulaient avec des intérêts de groupes socioprofessionnels.

Le statut spécial des institutions privées de solidarité

23La Constitution portugaise de 1976 spécifiait que tous les citoyens « ont le droit à la sécurité sociale » (art. 63, n° 1) et qu’il appartenait « à l’État d’organiser, de coordonner et de financer un système de sécurité sociale unifié et décentralisé » (art. 63, n° 2).

24Cette formulation de nature générale, qui a survécu aux nombreux processus de révision, annonçait déjà la protection sociale universelle. Le « droit à la sécurité sociale » était présenté comme inconditionnel, un droit social qui devait être garanti en toutes circonstances, tout comme la santé et l’éducation (Ferreira et al., 2016). Le même article constitutionnel affirmait également que « l’organisation du système de sécurité sociale n’empêche pas l’existence d’institutions privées de solidarité sociale à but non lucratif » (art. 63, n° 3, CRP 1976). La formulation d’un principe de subsidiarité permettait de reconnaître et de valoriser le rôle de structures sociales intermédiaires, surtout celles de l’Église catholique.

25Bien que le statut des organisations de l’économie sociale ait connu entre-temps divers changements, soit par délibération propre, soit pour s’adapter aux institutions publiques de sécurité sociale, il est remarquable que ce cadre de coopération avec les structures sociales intermédiaires et auto-organisées n’ait pas subi de modifications majeures lors des révisions constitutionnelles successives, de 1982 à 2005 (Meira, 2013).

26Conformément aux principes constitutionnels de 1976, le système public de protection sociale est passé au premier plan. Suivant la volonté politique des divers gouvernements, notamment des coalitions de centre droit et centre gauche, la dimension assistancielle fut réservée à l’économie sociale. Dans le domaine de la santé, en revanche, la Constitution n’a pas laissé de place au secteur associatif.

27En fait, le rôle de complémentarité attribué par l’État aux organisations associatives dans le domaine de la protection sociale a été confié à un vaste ensemble d’équipements et d’organisations correspondant à un sous-secteur solidaire de l’économie sociale. La participation de ces nombreuses organisations (toutes dotées du statut d’IPSS) aux politiques sociales de l’État s’est réalisée à travers le transfert de compétences dans les domaines de l’éducation (préscolaire) et de l’assistance à des groupes vulnérables (enfants et personnes âgées ou handicapées).

28Le statut juridique des IPSS fut publié en 1979, à l’initiative du « Gouvernement des cent jours » présidé par Maria de Lurdes Pintasilgo, figure du militantisme socio-catholique. Les IPSS sont alors devenues l’expression organisée du devoir constitutionnel de solidarité collective et de dignité de la personne. Cette année-là, on relevait l’existence de 1 271 IPSS, un ensemble d’institutions très diverses allant de l’associationnisme populaire aux miséricordes et aux mutualités. Il existait 3 200 IPSS en 2001 et plus de 4 000 en 2005 (Joaquim, 2015).

29L’association des IPSS au dispositif public de sécurité sociale a été contractualisée par des accords de coopération biennaux entre l’État et les représentants des IPSS (Ibid ; Ferreira, 2000). Il s’est ainsi établi un système de citoyenneté sociale qui a confié aux IPSS des fonctions décisives de solidarité et d’assistance, compromis qui configure un modèle d’État social reposant sur un triangle déséquilibré : État, marché, famille (Branco, 2017).

Les miséricordes et l’assistancialisme catholique

30En 1974, les miséricordes portugaises, d’origine médiévale, jouissaient d’une grande popularité pour leur action dans les communautés locales et dans le domaine de l’assistance privée. Le prestige social de ces institutions et la protection historique qui leur avait été conférée par le pouvoir ecclésiastique expliquent leur importance symbolique et matérielle et, conséquemment, la difficulté à envisager tout changement législatif ou institutionnel susceptible de les affecter. Tout le réseau hospitalier du district et des communes était géré par les miséricordes, à l’exception des hôpitaux centraux de Lisbonne, de Coimbra et de Porto et des hôpitaux militaires (Paiva, 2010).

31Les années du Prec (1974 à 1976) furent spécialement difficiles pour les miséricordes, dans la mesure où ces institutions étaient identifiées à l’Estado Novo et au « corporatisme autoritaire ». Dans le tumulte révolutionnaire, nombre d’entre elles virent leurs installations et les postes de direction occupés par les travailleurs, et elles furent contraintes d’adopter des formes autogestionnaires.

32En décembre 1974, en vertu d’un décret du général Vasco Gonçalves, les hôpitaux centraux et de district administrés par les miséricordes durent intégrer le réseau national hospitalier. Près d’un an plus tard, le gouvernement étendit la mesure aux hôpitaux des communes. Ainsi se confirmaient les tendances uniformisantes du système de santé et d’assistance déjà esquissées au temps du marcelisme.

33Les miséricordes ayant réagi vivement, un accord fut conclu entre l’État et la hiérarchie ecclésiastique, qui entraîna un rapprochement décisif entre les miséricordes et les autres entités de l’économie sociale. Toutefois, cette convergence fut constamment remise en cause (Garrido et Pereira, 2018).

34Le 5^e congrès national des miséricordes, qui se tint à Viseu quelques mois après l’approbation de la Constitution démocratique de 1976, fut riche de significations politiques. À l’appel d’un groupe de protestataires opposés à la nationalisation des hôpitaux et indignés par la disparition des pharmacies des miséricordes, il fut décidé à l’unanimité, et avec le soutien des autorités ecclésiastiques, de créer l’Union des miséricordes portugaises (Sá et Lopes, 2008). Le congrès de 1976 fut aussi l’occasion d’affirmer les valeurs fondamentales de l’Union : autonomie et responsabilité dans la coopération avec l’État, l’Église et la société.

35Cependant, le gouvernement de centre droit présidé par Carlos Mota Pinto entreprit de rectifier les mesures prises pendant le Prec en créant, en juillet 1979, un groupe de travail destiné à proposer des compensations aux miséricordes. Au terme d’un processus complexe, le gouvernement de Francisco Sá Carneiro publia le 26 février 1980 un décret-loi prévoyant la réparation des préjudices causés aux miséricordes lors de la nationalisation des hôpitaux en 1974 et 1975.

36Depuis les années 1990, les miséricordes ont récupéré une part significative de la position qu’elles occupaient antérieurement dans ce domaine. Elles ont été indemnisées pour leur nationalisation et reçoivent des rentes pour le fonctionnement de leurs hôpitaux utilisés par le Service national de santé. Les 389 miséricordes [6] en activité dans le pays ont concentré leur activité autour des maisons de retraite et des crèches, en maintenant un lien fort avec les élites et les pouvoirs locaux. Malgré les obstacles auxquels elles ont été confrontées durant les années révolutionnaires, elles sont les entités les plus stables de l’économie sociale portugaise.

Graphique 2

Miséricordes, 1974-2009

Miséricordes, 1974-2009

La crise du mutualisme

37Les associations mutualistes ont pour mission d’assurer une protection sociale complémentaire. Elles mettent à disposition de leurs adhérents des services de protection ou d’épargne leur garantissant, ainsi qu’à leurs bénéficiaires, le paiement d’un bénéfice par la constitution d’une épargne ou par la couverture des risques de décès, d’invalidité ou de vieillesse, selon le plan souscrit.

38Après la révolution de 1974, le parcours du mutualisme a été difficile et, dans l’ensemble, peu articulé avec l’économie sociale. La consécration constitutionnelle, en 1976, du concept d’institution privée de solidarité sociale (IPSS) ouvrit la voie à une nouvelle ère de cohabitation démocratique du mouvement mutualiste avec l’État-providence. Cependant, avec la création du Service national de santé en 1979, de nombreuses mutualités furent dépourvues de leur principal domaine d’action. Elles durent réorienter leurs objectifs et reconvertir leurs structures.

39À la chute de l’Estado Novo, le mutualisme était empêtré dans une culture très rigide et fermée, souvent secrétiste, qui limitait sa croissance et l’empêchait de profiter des opportunités qu’offrait un climat démocratique [7]. Il existait alors à peine 115 mutualités en fonctionnement dans le pays. Le mouvement était majoritairement constitué d’anciennes associations de secours mutuels, notamment des montepios (institutions de secours mutuels) funéraires, dont le siège se situait généralement au nord du pays. L’explosion du mouvement coopératif et le primat institutionnel exercé par ses dirigeants dans le domaine de l’économie sociale n’avaient guère laissé d’espace au mouvement mutualiste (Rosendo, 1996).

40De toute évidence, le mouvement mutualiste stagnait et il ne parvenait pas à retrouver le dynamisme qu’il avait connu au temps de la Première République (1910-1926), plutôt favorable aux entités que l’on peut considérer, rétrospectivement, comme relevant de l’économie sociale (Pereira, 1999). Prisonnier de sa culture mémorielle, il ne parvenait pas à se lancer dans des dynamiques sociales révolutionnaires, ce qui lui valut d’être durablement stigmatisé comme une institution petite-bourgeoise par les milieux collectivistes et autogestionnaires. Tout au long des années 1980, le nombre moyen de mutualités ne dépassa pas 116, soit pratiquement le même que celui de 1974.

Graphique 3

Mutualités, 1974-2009

Mutualités, 1974-2009

41Si le mouvement mutualiste s’est réorganisé après le 25 avril 1974, sa vitalité fut loin d’être celle du mouvement coopératif et de la culture ouvrière urbaine à laquelle il avait été lié originellement. Même dans les domaines de la fonction publique et du petit commerce, son développement marqua le pas. Il ne se rétablit pas davantage au cours des années suivantes, malgré les efforts de certains dirigeants mutualistes et des associations les plus importantes. Le Secrétariat national des associations de secours mutuels insista beaucoup auprès de la puissance publique pour que soit reconnu le rôle complémentaire des mutuelles, entre action médico-sociale et participation au Service national de santé (Ferreira, 2000). Pour ce faire, les mutuelles devaient recevoir des aides publiques qui leur permettraient de restructurer leurs services et équipements.

42Le statut des IPSS renvoyait les associations de secours mutuels à une législation spécifique qui fut définie dans le décret-loi du 22 décembre 1981, réaffirmant leur rôle dans la complémentarité et l’amélioration de la sécurité sociale. Dans la pratique, le nouveau régime juridique des associations de secours mutuels fut redéfini en fonction du statut des IPSS, qui vint recomposer tout le secteur solidaire de l’économie sociale.

43Ce décret, publié sur l’initiative du gouvernement de centre droit de Francisco Pinto Balsemão, définit le champ d’action social que l’État réservait à l’associationnisme mutualiste. Les missions prioritairement assignées aux mutuelles étaient la protection de la famille (pensions de survie, allocations de décès et de funérailles) et celle des personnes en situation d’incapacité temporaire de travail et des personnes âgées ou handicapées. Le décret confirma également la possibilité pour les mutuelles de créer des établissements et des équipements sociaux (Rosendo, 1996).

44Malgré la clarification introduite par le statut des IPSS, les mutuelles avaient perdu du terrain dans l’action sociale directe et elles en ont peu conquis ensuite. Au cours des années 1980, le mouvement mutualiste ne montra pas de signes de croissance ou de revitalisation.

45En 1979, la Fédération nationale des associations de secours mutuels avait été créée afin de positionner ces dernières dans les mouvements sociaux et politiques en cours (Ferreira, 2000). Elle adopta en 1984, la désignation « Union des mutualités portugaises » et s’affilia à l’Association des mutualités.

46Dans ce parcours d’institutionnalisation prudente, les mutualités conquirent une certaine reconnaissance juridique et institutionnelle de la part de l’État. Leur rôle d’institutions complémentaires du système de sécurité sociale fut reconnu dans la loi de 1984, mais, dans le texte constitutionnel, seule la révision de 1997 inclut une référence explicite aux mutualités comme entités de plein droit du secteur coopératif et social. Il restait à les intégrer dans l’économie sociale et dans les politiques publiques. Cependant, malgré la reconnaissance officielle et l’impulsion donnée par le statut des IPSS, le mouvement mutualiste ne connut aucun regain et il ne réussit pas à retrouver ses effectifs antérieurs. Sur la centaine de mutualités existantes en 2009, près de la moitié avaient été fondées au XIX^e siècle et 14 seulement avaient été constituées après 1990.

47Le secteur présentait une situation de monopole, dans un cadre général d’atomisme organisationnel. À lui seul, le Montepio, regroupait plus d’un tiers des associés et près de 90 % de l’actif liquide et des recettes totales. Nombre de ces structures intervenaient dans le champ de la santé et d’autres se consacraient à la prévoyance complémentaire (Pitacas, 2009).

48Le Code mutualiste de 1990 attribua le statut d’IPSS à toutes les mutualités et réglementa leur action financière dans le partage des risques selon une logique de garantie. L’entrée en vigueur du Code, qui donnait une orientation de principes et de pratiques [8], constitua un tremplin important pour la relance des mutualités.

49Bien qu’établie tardivement au Portugal – dans les années 1980 –, la Sécurité sociale devint un espace de compétition pour les organismes privés complémentaires comme les mutuelles (Ibid.). Ce système essentiellement public, qui reposait sur une logique de répartition entre travailleurs actifs et inactifs, était perméable aux pressions de capitalisation et à un processus de financiarisation qui cachait des intentions de privatisation latente (Laville, 2018).

50La loi de base de la Sécurité sociale, publiée en 1984, prévoyait déjà la possibilité de créer des régimes professionnels complémentaires dans le cas où la Sécurité sociale serait gérée par des associations de secours mutuels, ou encore « par d’autres personnes collectives créées à cet effet et par des entreprises d’assurances [9] ». En 1990, avec l’approbation du nouveau Code mutualiste, la possibilité pour les mutualités de créer des régimes professionnels complémentaires se concrétisa dans une logique claire de privatisation.

Dynamiques des décennies 1980 et 1990

51La trajectoire institutionnelle des entités de l’économie sociale au Portugal après 1974 confirme qu’il s’est établi une relation dialectique entre la consolidation des politiques sociales et les dynamiques de l’associationnisme volontaire (Sousa Santos, 1990). Il convient maintenant d’observer de plus près la construction des étapes législatives qui tissèrent cette coopération entre le public et le privé.

52Les politiques sociales de la démocratie portugaise articulèrent graduellement providence et assistance, « les reconnaissant comme un droit social de la citoyenneté. La société civile de welfare a été instrumentalisée pour atteindre cet objectif » (Branco, 2017). Pendant la révolution et dans les années de turbulence économique qui suivirent, marquées par l’inflation, les dépréciations monétaires et les interventions du Fonds monétaire international (en 1977 et en 1983), les revendications populaires sur l’accès aux droits sociaux fondamentaux comme l’habitation, la santé et la culture ont donné une impulsion extraordinaire au mouvement associatif.

53La publication en 1984 de la loi de base de la Sécurité sociale représenta une étape fondamentale dans l’évolution des politiques sociales de la démocratie portugaise, qui avait commencé en avril 1974 et avait abouti à l’engagement constitutionnel de 1976. Un des aspects les plus remarquables de cette loi est qu’elle favorisa explicitement le rôle complémentaire des organisations de l’économie sociale dans les politiques sociales publiques.

54L’élaboration de la loi revint au gouvernement du « bloc central » présidé par Mário Soares, avec la participation de spécialistes et de personnalités politiques appartenant à différents courants idéologiques (Meira, 2013). Les négociations préalables à son adoption par le Parlement parvinrent à l’établissement d’un consensus entre les principes et les intérêts des acteurs catholiques et la conception d’un certain humanisme laïque, majoritairement représenté par le Parti socialiste et certains courants du PSD (Parti social-démocrate). Les responsabilités furent partagées de façon équilibrée entre l’État et le secteur coopératif et social, comme l’exprime l’article 66, n° 1, de la loi de base de 1984 : « L’État reconnaît et valorise l’action développée par les institutions privées de solidarité sociale dans la poursuite des objectifs de la sécurité sociale. » Le domaine de la santé, qui était du ressort du Service national de santé créé en 1979, restait en dehors de cette logique de complémentarité.

55La Constitution de 1976 avait déjà ouvert la voie à un fort développement du sous-secteur solidaire de l’économie sociale, en particulier le réseau de services et d’équipements sociaux. De façon explicite, la loi de base de la Sécurité sociale abandonna le rôle prépondérant de l’État dans le domaine de l’assistance sociale et remit une bonne partie de ces responsabilités aux IPSS.

L’économie sociale dans le sillage des politiques sociales

56Dans le cas du Portugal, ce que nous appelons l’« économie sociale » a émergé avec l’instauration de la démocratie et l’établissement de l’État-providence (Sousa Santos, 1990). Ces réalités tardives ont été motivées par un ensemble de dynamiques et de mouvements sociaux révolutionnaires qui, en libérant la société civile d’un long enfermement dictatorial, ont donné naissance à de nombreuses organisations et pratiques correspondant au concept unificateur d’économie sociale. Le secteur le plus concerné par cette dynamique ascendante est sans aucun doute le coopérativisme socialiste et autogéré (Marie, 2016), qui produit des biens et des services sociaux non fournis par les politiques publiques.

57Cependant, la transition vers la démocratie a inscrit dans l’ordre constitutionnel le rôle du secteur social et coopératif dans les régimes de propriété et dans la production de biens et de services sociaux. Comme plusieurs auteurs l’ont souligné, les discriminations positives de la Constitution démocratique de 1976 n’ont pas seulement conféré un rôle important à l’économie sociale et à ses organisations dans la société portugaise : elles ont également créé un espace institutionnel pour que les organisations qui se consacraient traditionnellement à l’assistance (toutes les miséricordes et quelques mutuelles) puissent jouer un rôle complémentaire dans les politiques sociales publiques. Les négociations politiques qui ont été à la base de ces compromis traduisent des relations de pouvoir, et même une tension entre les dynamiques révolutionnaires et les mouvements conservateurs, impliquant certains acteurs de la hiérarchie catholique.

58Dès lors, toujours à l’initiative des gouvernements de centre droit ou de gauche menant en coulisses des négociations avec l’Église catholique, cette coopération institutionnalisée a été maintenue dans une recherche d’équilibre entre les intérêts du système public de sécurité sociale et certains intérêts privés. La loi de base de la Sécurité sociale (1984) et le Pacte de coopération pour la solidarité sociale (1996), entre autres, ont scellé un modèle de coopération contractuelle entre les politiques sociales publiques et le secteur de l’économie sociale, aboutissant clairement à une délégation par l’État d’une grande partie de ses politiques d’assistance aux IPSS et des politiques de solidarité aux organisations. Afin de maintenir la cohésion de la grande galaxie de l’économie sociale et de ses diverses constellations organisationnelles (Namorado, 2013a), les gouvernements successifs ont fortement institutionnalisé l’économie sociale, qu’ils ont maintenue sous la tutelle du ministère du Travail et de la Solidarité.