Vers une évolution législative

10Les conditions de saisine de la CNDP apparaissent encore trop restrictives. Il faudrait, d’une part, ouvrir la saisine à de nouveaux acteurs. Un important progrès démocratique serait de permettre à 10 000 citoyens de pouvoir saisir la CNDP pour que soit organisé un débat public portant sur des grands projets dont les objectifs et les caractéristiques essentielles font l’objet d’une publication légale (projets d’un montant supérieur à 150 millions d’euros) ; une saisine qui aujourd’hui ne peut être le fait que de dix parlementaires, d’une collectivité ou d’une association exerçant son activité sur l’ensemble du territoire.

11Cette initiative citoyenne pourrait aussi concerner des projets de moindre ampleur, en étendant cette possibilité de saisine à un collectif représentant au moins 10 % des citoyens concernés.

12Il est à noter, par ailleurs, que les textes actuels [7] ne concernent que les projets de nouvelles infrastructures.

13Il s’agirait, d’autre part, d’élargir le périmètre actuel des débats (les projets stricto sensu) aux plans et programmes nationaux ou interrégionaux, ce qui permettrait un allègement de la procédure de concertation s’appliquant aux projets s’inscrivant dans ces plans. Certes, le ministre chargé de l’Environnement, conjointement avec le(s) ministre(s) intéressé(s), peut saisir la CNDP en vue de l’organisation d’un débat public portant sur des options générales. Cela étant, une écrasante majorité des débats et des concertations portent sur des projets bien définis : équipements routiers, ferroviaires, culturels, industriels… Or, les grands schémas nationaux des transports, et plus généralement d’aménagement du territoire, ainsi que toutes les opérations d’intérêt national doivent faire l’objet de débats avec l’ensemble des citoyens.

14Organiser des débats publics sur des projets d’aménagement et d’équipement cohérents (intégrant, en particulier, leur desserte par les réseaux de transport) permettrait aux citoyens de mieux appréhender ces projets. En effet, aujourd’hui, les débats sont encore menés de manière distincte : certains portent sur les projets eux-mêmes, d’autres débats sur leur desserte par les transports publics ; une dissociation que ne comprennent pas les citoyens. Les textes actuels ne concernent que les projets de nouvelles infrastructures. Il serait judicieux d’étendre la participation aux réhabilitations lourdes ou aux projets de déconstruction.

15Le champ d’expertise de la CNDP pourrait lui aussi être élargi en confiant à celle-ci des missions de conciliation sur les projets conflictuels. Il s’agirait de faciliter le dialogue et les échanges, de procéder à des contre-expertises, d’apporter des éclairages pluralistes. La CNDP pourrait en outre être saisie par les différentes parties prenantes des projets.

Développer une culture du débat public

16Il convient d’assurer une continuité dans la participation des citoyens entre le débat public et l’enquête d’utilité publique, et de systématiser l’intervention d’un garant [8]. La démocratie participative doit s’inscrire en filigrane d’un processus qui s’étend parfois sur plusieurs dizaines d’années, des études préliminaires à l’enquête publique, du chantier à la mise en service. C’est la condition à remplir si l’on veut restaurer un climat de plus grande confiance entre les citoyens, les experts, les porteurs de projets et les pouvoirs publics. Faute de quoi, on assistera à de nouveaux blocages et à de nouveaux débordements.

17Incontestablement, la demande de participation s’exprime d’autant plus fortement que les Français portent un regard sévère sur le modèle politique actuel (voir le Graphique 5 ci-dessus) : défiance à l’égard des institutions, de la parole publique, des industriels soumis au pouvoir des marchés, des scientifiques et des experts perçus comme soumis aux lobbies et, par voie de conséquence, défiance à l’égard du débat public lui-même, et, parfois même, rejet du débat de la part de certains. Il faut donc développer les contre-expertises indépendantes. Pour se forger une opinion, les citoyens doivent pouvoir avoir accès à des expertises différentes de celles des maîtres d’ouvrage ou des porteurs de projets.

18Il faut aussi offrir aux citoyens une information pluraliste et un maximum d’outils de participation. OGM, changement climatique, réforme santé, fin de vie… : sur ces sujets hautement polémiques, des conférences de citoyens [9] ont déjà été organisées. Elles ont vocation à être développées. Celle mise en place en 2014 sur le projet Cigéo de centre de stockage réversible profond de déchets radioactifs en Meuse/Haute-Marne [10] a apporté la démonstration que des personnes qui n’ont aucune compétence particulière peuvent exprimer un avis pertinent et argumenté, y compris sur des sujets très complexes. Aucun sujet ne doit être réservé aux seuls experts ou aux seuls « sachants ». Sans assimiler les certitudes et incertitudes d’un groupe de quinze personnes aux préoccupations de l’ensemble des citoyens d’une nation, les conférences de citoyens font partie des méthodes et des dispositifs de la démocratie participative.

19L’enjeu est de développer une véritable culture du débat public pour permettre aux citoyens de participer directement aux décisions publiques et ainsi restaurer la confiance. D’autres initiatives pourraient également être mises en œuvre. Ainsi, l’apprentissage des valeurs, des savoirs et des pratiques du débat public devrait être intégré à l’instruction civique dispensée dans les écoles, collèges et lycées. Développer la culture du débat public, c’est aussi former les futurs décideurs publics comme privés aux méthodes de concertation et de participation.

20Aux acteurs du débat de tirer profit des nouveaux médias offerts par les espaces numériques d’expression, à eux de mieux les investir et de favoriser leur appropriation par le plus grand nombre.

21On pourrait également s’inspirer du dispositif américain des notice-and-comment [11]. Le principe en est d’ouvrir aux commentaires du public tout projet de nouvelle réglementation. Une expérimentation a été conduite en 2014 dans ce sens, ouvrant la participation du public à certains projets de décrets et d’arrêtés [12]. Elle pourrait être étendue à l’ensemble des textes réglementaires.

Remettre le citoyen au cœur de la décision publique

22Qu’il s’agisse d’un débat public, d’une concertation ou d’une conférence de citoyens, la question de la portée de ces procédures sur l’opportunité des projets reste la principale préoccupation du public. Il est essentiel que les opinions exprimées soient entendues, et qu’elles aient un impact visible. Chacun doit être assuré que sa prise de parole et ses arguments ont du poids et peuvent modifier un projet, l’améliorer et même le faire annuler. Pour autant, lorsqu’un projet a été décidé, les « perdants » dans le processus de la décision ne doivent pas être oubliés : il faut repenser les systèmes de compensation. C’est là aussi une des finalités du débat.

23Ces propos du sociologue Pierre Rosanvallon doivent nous inspirer : « La démocratie doit aussi se définir comme une façon permanente de négocier, discuter et argumenter avec la société » [13]. On observe souvent une opposition entre, d’une part, des élus inquiets de voir se réduire leur capacité de décision et d’action et, d’autre part, des citoyens ou des instances participatives qui ont le sentiment que tout a déjà été décidé à l’avance. Le chemin du décideur doit croiser celui du citoyen.

24La démocratie participative est le temps du dialogue, elle exige des décideurs une grande capacité d’écoute. De son côté, le public doit accepter l’idée qu’être écouté et entendu ne conduit pas nécessairement à faire prévaloir son point de vue. En France, le débat public apparaît trop souvent comme un affrontement, et non comme un exercice de démocratie déterminant dans l’évolution d’un projet. Or, la légitimité d’une décision dépend finalement moins de son contenu intrinsèque que des conditions de son élaboration.

25La décision appartient bien évidemment au politique. Mais elle doit être légitimée par un processus délibératif. Le débat public doit être organisé suffisamment tôt, en amont des décisions, lorsque les choix n’ont pas encore été arrêtés et que d’autres options sont encore possibles. C’est également l’indépendance, la transparence, la neutralité et l’égalité de traitement tout au long du débat qui fondent la légitimité de la décision finale.

Une mobilisation citoyenne à l’échelle planétaire

26En rejoignant le Partenariat pour le gouvernement ouvert (PGO) en avril 2014, la France s’est engagée à élaborer un plan d’action national pour une action publique transparente et collaborative [14], à l’instar des 64 autres pays membres. Un des engagements de l’État est de « capitaliser sur les consultations menées et de rénover les dispositifs d’expression citoyenne », une action pour laquelle la CNDP fait figure d’« institution porteuse » [15].

27Nous citerons également parmi ces engagements « la poursuite de la consultation sur les enjeux climat afin de donner suite au débat citoyen planétaire du 6 juin 2015 » [16].

28Le samedi 6 juin dernier s’est en effet déroulée une expérience sans précédent à l’échelle du monde : 97 débats ont été organisés dans 76 pays [17], des îles Fidji aux États-Unis, de Madagascar à la Finlande, et jusqu’au Népal si douloureusement sinistré, plus de 10 000 citoyens profanes se sont réunis pendant toute une journée pour débattre et se prononcer sur les questions à l’ordre du jour des négociations climatiques internationales en vue de la COP21 [18] organisée en décembre 2015 à Paris. L’objectif n’était pas de réaliser une enquête ou un sondage ; il s’agissait de recueillir l’avis de citoyens éclairés.

29La lutte contre le réchauffement climatique n’est pas seulement l’affaire des gouvernements, des négociateurs, des grandes collectivités ou des entreprises ; c’est avant tout l’affaire des citoyens - de tous les citoyens. Si le processus de négociation sur le climat reste encore aujourd’hui l’apanage des seuls États, la participation d’autres acteurs tend toutefois à se renforcer [19]. Il nous semblait malgré tout essentiel que les citoyens du monde prennent part aux négociations de la COP21 et fassent entendre leur voix à l’échelle planétaire.

30Une consultation citoyenne d’une telle ampleur est sans doute l’exercice de démocratie participative le plus ambitieux qui ait jamais été organisé. Une ambition à la hauteur de cet enjeu ? Offrir la possibilité de s’exprimer aux principaux absents des négociations sur le changement climatique, c’est-à-dire aux citoyens eux-mêmes !