1 Aborder une réflexion sur le mécénat sous l’angle du contrôle peut sembler relever d’un paradoxe : si l’on voit, en effet, dans le mécénat la démarche de personnes physiques ou morales qui contribuent par philanthropie au financement d’activités d’intérêt général, tant le mobile que la finalité de cette démarche semblent devoir faire échapper le mécénat à toute forme de suspicion, et donc à toute nécessité de contrôle.

2 Si la question du contrôle se pose aujourd’hui, c’est sous l’influence de plusieurs facteurs, assez différents les uns des autres, mais qui concourent tous à faire évoluer le rôle du mécénat dans la société et à changer le regard qu’elle porte sur lui. Ce changement la pousse à souhaiter que les flux financiers suscités par le mécénat ne restent pas entourés d’une opacité qui pourrait être propice à des dérives, voire à des dévoiements.

I. — UN CONTRÔLE DEVENU NÉCESSAIRE

3 Le premier de ces facteurs réside dans l’ampleur prise par le mécénat dans l’économie. Cette ampleur est, comme on le verra plus loin, difficile à appréhender totalement, faute d’outil statistique approprié. L’on dispose cependant d’un certain nombre d’indices concordants. Par exemple, l’on sait qu’en France, pays pourtant de tradition étatiste dans lequel la philanthropie n’est pas le mode traditionnel de financement des dépenses d’intérêt collectif, les seules actions de mécénat des entreprises ayant donné lieu à une dépense fiscale au titre de l’impôt sur les sociétés représentaient 900 millions d’euros avant 2019 et l’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Et encore faut-il bien garder présent à l’esprit que tous les mécénats ne donnent pas lieu à une demande de défiscalisation et que cette défiscalisation n’est, selon la loi française, en tout état de cause que partielle : c’est donc que l’encours réel est beaucoup plus considérable. Admical, l’association qui fédère un grand nombre d’entreprises mécènes, avance une fourchette de 3 à 3,6 milliards d’euros.

4 L’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris, le 15 avril 2019, a conduit à recueillir des sommes approchant à elles seules les 900 millions d’euros, réunis en l’espace de quelques jours auprès d’entreprises et de particuliers. L’émotion singulière suscitée par ce dramatique incendie n’est certes pas étrangère à ce montant considérable, mais cet exemple tragique montre bien que lorsque les causes suscitent l’intérêt des donateurs, le mécénat peut se révéler comme un outil d’une puissance financière tout à fait significative.

5 Les autorités financières ne peuvent plus, dès lors, s’abstenir de tout contrôle : des levées de fonds aussi spectaculaires que celle réalisée pour Notre-Dame peuvent perturber les circuits monétaires habituels. Au surplus, il ne faut pas que le mécénat soit utilisé comme un paravent vertueux pour des opérations d’une orthodoxie douteuse, voire comme vecteur de tentatives de blanchiment d’argent.

6 Le cas n’est pas théorique : au début des années 2010, un mystérieux mécène coréen, qui se faisait connaître sous le nom d’artiste d’Ahae, a consenti de généreux dons à des institutions culturelles françaises aussi prestigieuses que le musée du Louvre et le château de Versailles. En contrepartie de ces dons, ces institutions ont organisé des expositions d’œuvres de cet artiste.

7 Les conditions pour le moins inhabituelles dans lesquelles ces expositions se sont déroulées, la profusion de dépenses dont elles ont été entourées de la part du mécène ont appelé l’attention de plusieurs journalistes d’investigation, et en premier lieu de M. Bernard Hasquenoph, qui publie un blog intitulé « Louvre pour tous ». Au terme de méticuleuses recherches, il est apparu en 2014 qu’Ahae était en réalité le pseudonyme d’un milliardaire coréen, M. Yoo Byung-eun, recherché par la police coréenne pour diverses malversations financières et soupçonné en outre d’être le véritable propriétaire du navire le Sewol, dont le naufrage avait causé la mort de 300 personnes et suscité une grande émotion internationale. Les institutions qui ont ouvert en grand leurs portes à ce personnage ont dû se mordre les doigts de n’avoir pas procédé à un minimum d’investigations avant d’accepter ses largesses.

8 Au-delà de la nécessité de préserver la moralité financière, un second facteur d’explication de l’apparition d’un besoin de contrôle du mécénat tient au fait que, comme il a été indiqué plus haut, des avantages peuvent être accordés aux mécènes s’ils remplissent un certain nombre de conditions légales.

9 La France a la chance de disposer d’un système de soutien public au mécénat à la fois performant et généreux, sous la forme de la loi du 1^er août 2003, connue sous le nom de « loi Aillagon », du nom de M. Jean-Jacques Aillagon, alors ministre de la Culture, qui a mené à son aboutissement une démarche déjà amorcée par une loi du 13 juillet 1987. Ce système permet aux mécènes, entreprises ou particuliers, à la fois de bénéficier de contreparties de la part de l’organisme qui a reçu le mécénat et d’un certain nombre d’avantages fiscaux, qu’il n’entre pas dans le cadre du présent article d’exposer en détail, d’autant que le dispositif a connu un nombre important d’ajustements depuis 2003.

10 Aussi bien les contreparties que les avantages en nature viennent naturellement nuancer le désintéressement de l’intention philanthropique qui a inspiré le mécénat, en tout cas lorsque le mécène n’a pas choisi d’y renoncer. Les unes comme les autres appellent un contrôle : les contreparties afin de vérifier que l’organisme qui a reçu le mécénat n’a pas fait bénéficier le mécène d’avantages indus ; l’avantage fiscal parce que, venant en moins-value des recettes budgétaires de l’État, il fait automatiquement entrer le mécénat dans le champ du contrôle budgétaire et fiscal. La collectivité doit en effet pouvoir s’assurer à tout moment que l’avantage qu’elle a consenti correspond bien, au cas par cas, aux objectifs qu’elle poursuivait en l’accordant et évaluer, en termes globaux, l’impact en termes d’efficacité de la dépense fiscale qu’elle a supportée.

11 Le droit commun des finances publiques trouve d’autant plus à s’appliquer que le mécénat est devenu un mode de financement courant de certaines politiques publiques. L’exemple de la restauration de Notre-Dame de Paris est éloquent à cet égard : au lieu d’être financée sur crédits budgétaires par l’État, à qui la cathédrale appartient, cette restauration sera financée par des mécènes dans des proportions très importantes, sinon exclusives.

12 Un troisième besoin du contrôle vient enfin de ce qu’au fil des ans, les acteurs du mécénat sont devenus de plus en plus nombreux et de plus en plus divers.

13 Dans l’étude qu’elle a consacrée au mécénat des entreprises en novembre 2018 [1], la Cour des comptes a pu évaluer que le mécénat d’entreprises impliquait au moment où cette étude a été réalisée plus de 70 000 d’entre elles, ainsi que 2 364 fondations et 2 494 fonds de dotation. Le nombre d’acteurs du mécénat serait évidemment encore multiplié si l’on élargissait le propos au mécénat des particuliers : on estime à plus de 5 millions le nombre de ménages qui effectuent chaque année des dons au bénéfice d’œuvres d’intérêt général.

14 L’augmentation constatée ces dernières années du nombre de fondations et de fonds de dotation constitue en soi un élément de vigilance particulière, eu égard à la spécificité du statut juridique de ces organismes dans le droit français. Il en va de même pour le développement du « mécénat de compétences », dans le cadre duquel l’intention philanthropique se traduit, non pas par un versement d’argent, mais par une prestation en nature : cette pratique peut en effet dissimuler le contournement d’un certain nombre de réglementations, par exemple en matière de droit de la commande publique, de droit de la concurrence ou de droit du travail.

15 Tous ces éléments montrent que le mécénat d’aujourd’hui n’a plus grand-chose à voir avec les pratiques caritatives des siècles passés dont il est pourtant l’héritier. Mais une fois admise la nécessité d’un contrôle, de quel contrôle doit-on parler ?

II. — LES INSUFFISANCES DU CONTRÔLE ADMINISTRATIF

16 La première forme de contrôle à venir spontanément à l’esprit concerne naturellement le contrôle administratif. Or, à en croire l’étude publiée en 2018 par la Cour des comptes et déjà évoquée plus haut, ce contrôle apparaît aujourd’hui comme très insuffisant, un peu pour les mêmes raisons qui le rendent pourtant nécessaire.

17 Selon la Cour, l’Administration ne dispose que d’une vision très approximative des réalités du mécénat d’aujourd’hui. Celui-ci, on l’a dit plus haut, prend des formes très diversifiées et met en jeu des acteurs de plus en plus nombreux. Si l’action de mécénat se situe en dehors de procédures administratives déterminées, si elle ne concerne pas une personne publique et si elle ne se traduit par la demande d’aucun avantage fiscal, elle échappe complètement à l’Administration : l’établissement de statistiques fiables devient alors impossible. Le montant de la défiscalisation liée au mécénat reste, dans ce contexte, le seul indicateur que l’Administration puisse utiliser, mais il ne s’agit que de la partie visible d’un iceberg dont la partie immergée est largement indistincte.

18 La Cour des comptes déplore que, malgré le soutien qu’il apporte au mécénat des entreprises (qui est le seul objet de son étude, mais le constat pourrait certainement être étendu au mécénat des particuliers), l’État ne se soit pas doté d’instruments de suivi et de contrôle appropriés. Le mécénat se rencontre à présent dans de nombreux secteurs de l’éducation publique : éducation, culture, recherche, santé, action sociale, environnement, développement, sport… Chacune des administrations responsables de ces différents secteurs dispose d’informations relatives à leur secteur, mais la synthèse de ces informations n’est faite nulle part : il n’y a ni pilotage interministériel ni administration désignée comme chef de file, donc aucune appréhension globale des évolutions et des enjeux.

19 Les moyens que les administrations concernées peuvent consacrer au mécénat sont, de surcroît, dérisoires. La Cour pointe, par exemple, qu’au ministère de l’Intérieur, une dizaine de personnes seulement, réunies au sein du bureau des associations et des fondations, doivent suivre l’activité de 650 fondations reconnues d’utilité publique et de plus de 1 000 associations reconnues d’utilité publique. Il en résulte fatalement un contrôle à géométrie variable.

20 D’ailleurs, pour les besoins de son enquête, la Cour a dû elle-même se borner au contrôle de trois fondations seulement : la Fondation du patrimoine, la Fondation d’entreprise Louis-Vuitton et la Fondation Agir contre l’exclusion (FACE), reconnue d’utilité publique.

21 L’on pourrait penser que, dans ce paysage quelque peu attristant, le contrôle fiscal introduise une lueur de confiance dans la capacité de l’Administration à contrôler le mécénat, au moins pour la partie de celui-ci donnant lieu à défiscalisation. Mais, là encore, le constat de la Cour des comptes oblige à déchanter : elle souligne la « faible ampleur » des contrôles, qui n’ont rien de systématique et qui ne débouchent que sur des rectifications limitées au regard des flux concernés (17 millions d’euros au titre de l’impôt sur les sociétés en 2017).

22 La Cour des comptes conclut ses constatations sévères en assénant que la dépense fiscale liée au mécénat est « non pilotée, pas évaluée et pratiquement jamais contrôlée ». Elle préconise donc que le soutien au mécénat des entreprises (seul objet de son étude, rappelons-le une fois encore) soit considéré comme une véritable politique publique, ce qui emporterait la désignation d’une administration chef de file. Elle appelle à l’établissement d’un « jaune » budgétaire, qui fasse à l’intention du Parlement et du public, la synthèse de toutes les données relatives au mécénat. Elle préconise enfin un certain nombre d’ajustements du régime juridique et fiscal du mécénat, faute desquels, à terme, « la question de la légitimité de ce régime se poserait ».

23 Le gouvernement et le Parlement semblent avoir entendu une partie des préconisations de la Cour, puisqu’après une première série de retouches apportées au régime fiscal du mécénat des entreprises, un certain nombre de modifications supplémentaires ont été apportées à ce même régime par la loi de finances pour 2020. Force est hélas ! de constater que ces modifications, âprement discutées du fait des inquiétudes qu’elles ont soulevées chez un grand nombre d’acteurs du mécénat, notamment dans le secteur humanitaire ou le secteur culturel, ont complètement laissé de côté la question spécifique du contrôle. Si elles ont conduit à mieux encadrer le mécénat des entreprises, en particulier des plus grandes, et peuvent ainsi contribuer à prévenir certains excès ou certaines dérives, elles n’ont fait émerger aucun débat substantiel sur la place exacte que le mécénat doit désormais occuper dans le financement d’activités d’intérêt général en France.

24 Mais pendant ce temps, de nouvelles problématiques apparaissent, qui donnent un tour nouveau à la question du contrôle du mécénat.

III. — VERS DE NOUVELLES FORMES DE CONTRÔLE DU MÉCÉNAT

25 On l’a dit plus haut, l’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris a donné lieu à d’abondantes promesses de dons de la part d’entreprises et de particuliers, français et étrangers. Le montant des sommes en cause a incité les pouvoirs publics à prendre des mesures originales de contrôle sur l’emploi de ces fonds, afin de répondre au souci de respect de l’intention des donateurs qui s’est exprimé très rapidement après le lancement de la souscription nationale lancée pour canaliser les dons.

26 À double étage, le dispositif mis en place se situe à la frontière du contrôle administratif et du contrôle politique. En premier lieu, la loi n^o 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la restauration et la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet a prévu un « comité de contrôle » composé du premier président de la Cour des comptes et des quatre présidents des commissions des finances et de la culture de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ensuite, le décret n^o 2019-1250 du 28 novembre 2019 relatif à l’organisation et au fonctionnement de l’établissement public créé pour l’application de la loi a institué, en sus du conseil d’administration, un comité d’audit et des investissements (art. 10) et un comité des donateurs (art. 11). Un tel dispositif, inédit, traduit, sinon une certaine défiance à l’égard des personnes publiques chargées de l’emploi des fonds recueillis, du moins une modification caractérisée de l’équilibre traditionnel présidant aux relations entre les acteurs du mécénat. Il sera intéressant de voir si, dans des situations moins exceptionnelles que celle résultant du sinistre du 15 avril 2019, de tels dispositifs seront repris.

27 Une autre forme de contrôle du mécénat est apparue ces dernières années, que l’on peut qualifier de contrôle social ou populaire. Un exemple caractéristique en est donné par le mouvement de contestation des mécénats accordés à certains musées par les groupes industriels exploitant les sources d’énergie fossile. Ce mouvement est né en Grande-Bretagne au début des années 2000 lorsque des collectifs ont commencé à attaquer le mécénat de firmes comme BP ou Shell à divers musées londoniens : National Portrait Gallery, Tate Gallery, British Museum ou Science Museum. Le mode privilégié d’action de ces collectifs, aux noms révélateurs de « Art Not Oil », « Rising Tide » ou « Liberate Tate », réside dans l’organisation de manifestations soudaines, à fort impact visuel et largement relayées par les réseaux sociaux. La répétition de ces actions et le dégât d’image qu’elles ont créé pour les institutions concernées ont fini par pousser le Science Museum et la Tate Gallery à renoncer à leurs mécénats pétroliers.

28 La France n’est pas longtemps demeurée à l’écart de ce mouvement. Dès 2015, le mécénat de Total en faveur du musée du Louvre a été critiqué et plusieurs actions « coup de poing » ont été menées dans l’enceinte du musée en 2017 et 2018 par le collectif « Libérons le Louvre », sans effet pour le moment.

29 On peut rattacher aussi à ce phénomène les campagnes récurrentes de presse et d’opinion organisées autour du rôle actif joué en matière de mécénat par certains états étrangers, notamment ceux dans lesquels la situation des droits de l’homme n’est pas satisfaisante. Le ressort de ces campagnes est le même que celui des actions qui visent les groupes pétroliers : éviter que la philanthropie améliore l’image de marque des donateurs et nuance, voire fasse oublier, les griefs que leurs auteurs leur adressent.

30 Tant dans leur motivation que dans leurs modes d’action, toutes ces campagnes ne vont pas sans poser un certain nombre de questions de tous ordres, qui dépassent largement le cadre du présent article. Parmi ces questions, la moindre n’est certainement pas de leur compatibilité avec l’état de droit. Si de telles actions sont appelées à se développer dans l’avenir, ce dont on peut prendre le pari compte tenu de la sensibilité dans l’opinion de certains sujets environnementaux ou sociétaux, il deviendra inévitable de s’interroger sur la légitimité et en définitive la légalité de ce nouveau type de contrôle.

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32 Réalité polymorphe qui ne cesse de se transformer au gré des évolutions de la société, le mécénat a du mal à entrer dans les catégories traditionnelles d’exercice et de contrôle des activités d’intérêt général. Au cours des quinze dernières années, son développement rapide en France a pris de court les mécanismes traditionnels de contrôle, qui éprouvent des difficultés à l’appréhender et à l’encadrer efficacement. Si sa plasticité a la vertu de bousculer, dans divers secteurs de l’action publique, certains équilibres devenus largement obsolètes, il faut prendre garde à ce qu’échappant à tout contrôle et provoquant de nouvelles tensions, il finisse par affaiblir le service public et l’état de droit.