1En préface de la Revue stratégique de 2017, le président de la République rappelait que la « mission primordiale [des forces armées] demeurera d’assurer la protection des Français et de notre territoire, en métropole comme outremer. C’est la nature même du lien fondamental qui unit la République à ses armées » [1]. Cette mission prend différentes formes.

2Dès le temps de paix, depuis le territoire national même [2], elle repose au quotidien sur la protection de notre espace aérien (PPS-Air) [3], de nos approches maritimes (sauvegarde maritime), sur la tenue de la posture de dissuasion, mais aussi sur diverses missions opérationnelles comme Harpie (lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane), Sentinelle ou encore des missions de secours (SAR) [4], Secmar [5].

3En cas de crise, une participation supplémentaire des forces armées à la protection des Français peut être requise pour appuyer les autorités civiles responsables des plans et des mesures relevant de leur champ de compétences [6]. Cette participation, coordonnée par le ministère de l’Intérieur via les préfets, est néanmoins fortement encadrée, autant pour des raisons historiques et juridiques conduisant à limiter l’emploi de la force armée à l’encontre de la population française, que pour assurer un garde-fou aux forces armées dont la facilité d’emploi (disponibilité, coût) ne doit pas conduire à obérer leur capacité à œuvrer dans les missions du haut du spectre (missions de combat).

4Aussi est-il légitime lors d’une crise sur le territoire national – et celle engendrée par la Covid-19 n’échappe pas à cette règle – de s’interroger sur la contribution des armées lors de l’opération Résilience : ont-elles été bien employées ? En ont-elles trop fait ? Pas assez ? D’une manière plus globale, de tels événements sont l’occasion de s’interroger sur la place que les armées doivent avoir sur le territoire national en cas de crise non militaire.

5Répondre à cette problématique n’est pas simple, car outre les restrictions d’emploi énoncées supra, dans le monde civil, comme dans le monde militaire, plusieurs tendances opposées peuvent être mises en évidence : un souhait de solliciter davantage les armées sur le territoire national pour renforcer les dispositifs existants (besoin réel, assurance-vie ou « affichage »), à l’opposé, une réticence à employer les moyens d’un autre ministère, dans un contexte de compétition notamment budgétaire, mais également par une méconnaissance des capacités militaires ou des procédures existantes pour demander leur soutien.

6Ces contradictions, qui nuisent à la bonne coordination interministérielle indispensable à la gestion de crise, ont pu se retrouver dans celle de la Covid-19. Si des contributions essentielles et justifiées ont pu être faites (évacuations sanitaires, par exemple), il est légitime de s’interroger sur certains emplois de nos armées (renforts pour assurer la gestion logistique d’effets de protection dans les agences régionales de santé, par exemple).

7Il serait dès lors tentant de vouloir se recentrer sur un « cœur de métier » et de rappeler qu’au regard des textes de référence, l’emploi des forces armées sur le territoire national devrait être restreint à des cas particuliers. Néanmoins, on peut aussi se demander si ces dysfonctionnements ne sont pas au contraire symptomatiques des limites d’un tel concept d’emploi. Face à des crises dont nul ne peut anticiper l’ampleur, poursuivre les efforts d’une démarche proactive – comme le chef d’état-major des Armées (Cema) a pu y inviter les différents contrôleurs opérationnels lors de la crise – assurerait certainement aux armées un rôle davantage en conformité avec leurs capacités et leurs besoins propres, pour le plus grand bénéfice de tous.

Le territoire national : théâtre d’opérations à part entière

8L’instruction interministérielle 10100 cadre l’emploi des moyens des armées sur le territoire national en cas de crise de sécurité publique, emploi souvent résumé par la règle des 4i : « Dès lors que les moyens dont dispose l’autorité civile sont estimés inexistants, insuffisants, inadaptés ou indisponibles, les armées peuvent être sollicitées pour renforcer le dispositif de sécurité mis en œuvre sous la responsabilité du ministre de l’Intérieur. » Contrairement à une habitude ancrée dans d’autres ministères, les autorités civiles doivent alors formuler leurs demandes sous forme d’effets à produire – et non de moyens à obtenir. Ce sont ensuite les armées, en fonction des besoins identifiés, qui déterminent les éléments à engager [7]. Cet emploi, strictement soumis aux autorités politiques selon le principe dit « d’ultima ratio regum » [8], peut s’assimiler comme un emploi en dernier recours, en tant que force concourante en appui de forces menantes lorsque celles-ci ne savent plus faire et en font la demande.

9Cette vision de l’emploi des armées vise bien sûr à préserver leurs moyens fortement engagés dans de nombreuses missions. Ceux-ci sont devenus si limités que tout renforcement sur le territoire national crée une tension sur les autres théâtres d’opérations ou sur la préparation opérationnelle [9].

10Cependant, un tel fonctionnement contribue à une distorsion dans la façon dont on appréhende le rôle des armées et les deux types de théâtres d’opérations sur lesquels elles peuvent intervenir : le territoire national, où les armées n’auraient finalement vocation à intervenir qu’en dernier recours, et les opérations extérieures, au cours desquelles seraient réalisées les vraies missions des forces armées, à savoir le combat. Cette dichotomie, qui tend à masquer que les armées sont déjà engagées au quotidien sur le territoire national pour des opérations essentielles (postures de sûreté et dissuasion), renvoie à un discours sur le présupposé « cœur de métier » des militaires qui devrait voir ceux-ci se concentrer avant tout sur l’affrontement armé – donc en opérations extérieures – au détriment des autres missions vues alors comme annexes.

11Si à la fin de la guerre froide, les nombreuses opérations extérieures et la professionnalisation des armées ont pu laisser penser que l’on pouvait bâtir un modèle d’armée expéditionnaire, le contexte sécuritaire sur le territoire national invite depuis déjà quelques années à un changement d’état d’esprit. Ainsi, les Livres blancs de 2008 et 2013, puis la Revue stratégique de 2017, ne disent pas autre chose, lorsqu’ils associent dans un même enjeu défense et sécurité, et lorsqu’ils mettent en évidence la montée des dangers et risques à la faveur de la mondialisation. « Notre pays demeure exposé à des risques ainsi qu’à des menaces de nature et d’intensité diverses. Difficiles à quantifier, ceux-ci sont plus insidieux et entretiennent un sentiment diffus d’insécurité. Cette perspective exige, de notre part, une réévaluation de nos priorités et une adaptation de nos réponses [10]. » Le vrai « cœur de métier » des forces armées est donc bien de protéger les Français, peu importe le lieu.

12De plus, cette légitimité est renforcée par l’action reconnue des forces armées sur le territoire national. Outre les missions pour lesquelles elles sont déjà en première ligne comme évoqué précédemment, elles œuvrent aussi très régulièrement en soutien des autorités civiles : lors de catastrophes naturelles par exemple (Draguignan en 2010, Irma en 2017 pour ne citer que les plus connues), mais également de manière préventive comme la mission Héphaïstos qui vise tous les étés à surveiller les départs de feux de forêts. Le savoir-faire, la réactivité, la souplesse d’emploi et la disponibilité sont autant de qualités unanimement reconnues. Les forces armées en tirent une légitimé supplémentaire indéniable, force autant morale qu’opérationnelle pour aider à la résolution de crise.

13Ce changement de paradigme invite dès lors à s’interroger sur « l’ultima ratio » et sur le principe d’emploi en dernier recours des forces armées. Car qu’est-ce que finalement le dernier recours sur le territoire national ? Est-ce le moment juste avant que les forces menantes ne sachent plus faire ? L’instant où les armées doivent s’engager comme un dernier rempart contre un effondrement ? Concevoir l’engagement des armées comme « le dernier argument », étant un seuil strictement défini qui marquerait de manière nette et précise le moment où elles doivent s’engager conduirait certainement à arriver trop tard et à n’avoir finalement plus grand-chose à sauvegarder. Une telle vision des choses risquerait de ne pas voir monter le danger lors de l’apparition d’une crise. Il faut bien se garder d’imaginer que la situation sera suffisamment claire pour ne laisser aucun doute quant à la nécessité de l’engagement des armées.

14Comme dans toute crise, l’analyse de la situation, l’identification des véritables enjeux et dangers sont primordiaux pour construire une réponse adaptée. Or, si la fonction stratégique connaissance et anticipation a été considérablement renforcée depuis le Livre blanc de 2008, force est de constater que sur le territoire national, les armées sont en grande partie dépendantes des autres ministères. Aussi, des armées qui seraient exclues du processus menant à leur engagement sur ce théâtre, seraient fortement mises en difficulté au moment de devoir construire une réponse. Si elles sont associées en permanence aux travaux en amont, elles pourront au contraire contribuer efficacement.

15Ainsi, le territoire national doit bien être vu comme un théâtre d’opérations à part entière. Les crises qui le secouent, quelle que soit leur nature, concernent les forces armées, car elles mettent en jeu de facto la protection des Français.

Les armées doivent être force de proposition

16L’instant où il est décidé de faire appel aux armées reste néanmoins toujours soumis, théoriquement, à la règle des 4i. L’esprit de cette règle a pour vocation d’éviter que les autorités civiles ne cèdent trop facilement à la facilité, en compensant un défaut de budget ou de préparation/planification. Mais est-il toujours si opportun d’attendre que les autorités civiles se retrouvent « au pied du mur » ? Car, outre le fait que les forces armées risqueraient de se voir imposer des choix dans un contexte d’urgence qui exclurait toute solution alternative, une application trop stricte de ce principe n’est nullement gage d’efficience. En effet, sur le territoire national, tout (ou peut-être presque tout) peut se trouver sans faire appel aux forces armées : n’est-il pas possible de louer – même parfois à prix d’or comme ce fut certaines fois le cas lors de la Covid-19 – des aéronefs civils pour exécuter des évacuations sanitaires ? N’est-il pas possible de négocier, mais au prix de nombreux efforts et contraintes, des ramassages de soignants grâce à BlaBla Bus en vue de les acheminer vers une autre région ? Des solutions hors forces armées peuvent ainsi exister, mais le coût, la rapidité et l’efficacité méritent d’être questionnés, d’autant plus dans un contexte de crise.

17Aussi, face au risque de subir les événements et de manquer de rationalité en appliquant stricto sensu la règle des 4i, une partie de la réponse réside au contraire dans la capacité des forces armées d’anticiper, d’aller de l’avant et d’être force de proposition. Des solutions auxquelles les autorités civiles n’auraient pas pensé – par méconnaissance des capacités ou des procédures – ou qu’elles n’auraient pas osé demander – par correction vis-à-vis de forces armées qu’elles savent déjà être fortement engagées ou par difficulté à reconnaître leurs propres limites – pourraient ainsi émerger.

18Proposer des capacités – et d’abord celles qui pénalisent le moins les autres opérations militaires – ne peut que grandement faciliter la gestion de crise. En donnant à l’autorité menante une meilleure connaissance des différents outils militaires dont elle pourrait disposer, les armées lui offriraient la possibilité d’avoir une vision globale des capacités disponibles (civiles comme militaires) et donc de mieux planifier, coordonner, optimiser l’ensemble de la manœuvre – et ainsi sortir plus rapidement de la crise. Réciproquement, comme il a été dit précédemment, pour que ces propositions soient cohérentes, les autres ministères doivent associer plus largement les armées aux travaux amont. Il ne s’agit pas de chercher à reprendre les missions des autres, au risque de s’épuiser, mais bien de contribuer à la construction d’une réponse optimale, mesurée au regard de l’ensemble des moyens. Pendant la crise sanitaire, les consignes du Cema sont bien d’éviter l’attentisme afin d’apporter l’appui des armées où cela est nécessaire. C’est en étant proactives que les armées sont le plus assurées de pouvoir mener des missions en adéquation avec leurs moyens et d’éviter ainsi de gaspiller leurs ressources.

19On peut également noter que certaines capacités pourraient être mises à contribution sans grever leur potentiel, car employées dans tous les cas : crise ou pas, les pilotes ont par exemple besoin de voler pour conserver leurs compétences. Réorienter les emplois « habituels » des forces peut ainsi constituer une ressource précieuse, à « coût » presque nul. Elles auront une opportunité de s’aguerrir face à des situations nouvelles, tout en étant fières d’avoir le sentiment de servir leur pays.

20Toute cette construction de capacités doit, dans tous les cas, passer par un dialogue solide et franc avec les autorités civiles. Une relation de confiance, bâtie avant même la crise et entretenue avec des officiers de liaison, permettra de mieux comprendre les limitations et contraintes de chacun. De la même façon que les ressources des forces armées sont comptées, celles des autorités civiles le sont aussi. Tout effort consenti par les forces armées, même limité par d’autres impératifs, sera apprécié car permettra le redéploiement de moyens civils. Une connaissance mutuelle sera gage d’efficacité dans la recherche de solutions.

21À certains égards, la gestion de la crise par l’Armée de l’air à la fin du mois de mars, lors de l’arrivée du pic de l’épidémie, mérite d’être citée en exemple. Alors qu’un avion de transport stratégique A330 Phénix œuvrait déjà au profit de la région Grand Est, anticipant les besoins d’évacuations sanitaires de la région parisienne, un pool d’appareils était déployé sur la base aérienne de Villacoublay, en alerte à délais courts. Ce prépositionnement s’est avéré judicieux : les 5 hélicoptères, l’avion de transport tactique Casa et l’A400M ont pu faire face – aux côtés d’autres appareils étatiques ou civils – à l’afflux important de patients et ce, dans une parfaite coordination et optimisation des capacités, rendues possible grâce à la présence d’officiers de liaison aussi bien au ministère de la Santé qu’au centre de mise en œuvre des évacuations sur Orly.

22Cherchant à ne jamais être pris de court, le dispositif de l’Armée de l’air a régulièrement évolué, toujours sur le qui-vive, grâce à la réactivité dont sait faire preuve l’arme aérienne : repositionnement de moyens avec le souci de trouver le juste équilibre avec les autres engagements opérationnels (dont la préparation opérationnelle), mise en alerte sur les bases aériennes de vecteurs aux capacités diverses (du petit avion en mesure de transporter quelques soignants à l’avion stratégique capable d’importantes évacuations sanitaires), proposition de transport de soignants à l’occasion de vols déjà planifiés pour des besoins d’entraînement des pilotes… Une démarche proactive a, en permanence, guidé l’état d’esprit des aviateurs. Nul doute qu’elle a facilité la gestion de crise tout en préservant les capacités opérationnelles de l’Armée de l’air et de l’espace.

23***

24De la même manière qu’avec le temps et les expériences vécues, la coordination interarmées – voire maintenant la manœuvre multidomaines – est devenue une évidence pour tous, la multiplication des crises protéiformes invite aujourd’hui à avancer davantage dans la coordination interministérielle. Si certains dysfonctionnements ou emplois « douteux » des armées durant la crise de la Covid-19 sont à regretter, ils ne doivent pas occulter ni freiner la nouvelle dynamique lancée par le Cema et suivie notamment par l’Armée de l’air et de l’espace.

25Cette dynamique vise à reconsidérer le territoire national, à mieux le concevoir comme un théâtre d’opérations à part entière, car même si les forces armées n’y sont que concourantes (pour des crises/opérations non spécifiquement militaires) – mises à part les missions de sûreté aérienne, de sauvegarde maritime et de dissuasion – elles détiennent à coup sûr une partie de la réponse au moment de gérer une crise.

26Pour que celle-ci puisse s’exprimer, les logiques de règle des 4i et « d’ultima ratio » doivent être dépassées : face à l’incertitude d’une crise, seule une démarche proactive permettra de moins subir les événements et d’être à la hauteur des enjeux. En amont, elle passe par l’établissement de liens de confiance afin de faciliter à la fois l’anticipation des risques et des menaces, mais également la compréhension des contraintes et limites de chacun. En aval, elle nécessite audace et réactivité pour proposer intelligemment des capacités et s’adapter aux évolutions de situation.

27Les forces armées seraient ainsi plus que jamais prêtes à faire face à toute situation sur le territoire national, elles orienteraient mieux les décisions, aguerriraient leurs forces, gagneraient encore en reconnaissance et surtout, accéléreraient la sortie de crise. Bref, une nouvelle dynamique gagnant-gagnant !