1Un salaire minimum trop élevé conduirait à des destructions d’emplois. Cette assertion est très ancienne, et cet article en propose une brève histoire, organisée autour de deux constats. Le premier est l’opposition permanente entre ceux qui invoquent les lois incontournables de l’économie et ceux qui cherchent à améliorer le sort des salariés. Cette tension était déjà présente dès la mise en place des premiers dispositifs au début du XX^e siècle, et un débat similaire s’est développé aux États-Unis, notamment après la Seconde Guerre mondiale. Il trouve aujourd’hui ses prolongements en Europe et en France.

2Le second constat est que ce débat a pris une tournure très technique en raison des développements de la science économique et du recours croissant à l’économétrie. On s’efforcera d’en éclairer les enjeux en montrant que les controverses techniques recouvrent notamment un débat renouvelé sur le statut de la science économique face aux revendications sociales.

La construction du discours économique

3« Les lois de l’économie politique sont inexorables ! Violez-les, et le châtiment finira par s’abattre sur vous » (Brown, 1865:37), se résignait Joseph Brown, un médecin, après avoir constaté qu’il y a « un cadavre dans le placard de l’Angleterre, c’est que son peuple est sous-alimenté » (ibid.:2). Ce dilemme résume parfaitement le point de vue des économistes dominants de l’époque : il existe des situations sociales insupportables mais les lois de l’économie empêchent que l’on puisse y remédier.

L’irruption des luttes sociales et les premières lois

16Le terme de sweating system – impossible à traduire (sweat signifie suer) – désignait en Grande-Bretagne le travail à façon réalisé chez des particuliers ou dans de petits ateliers ; les fabricants fournissaient les matériaux, parfois des outils, puis récupéraient les produits finis, pour lesquels les travailleurs – et en grande partie des travailleuses – étaient payés à la pièce. Le terme a été progressivement étendu au travail dans les usines pour désigner les formes de surexploitation.

17C’est pour éradiquer le sweating system que sera institué le Trade Boards Act en 1909. Cette législation est en fait l’aboutissement d’un processus de prise de conscience et de mobilisations sociales. La période 1873-1896, ouverte par une panique financière, a en effet été marquée par un ralentissement de l’activité économique et a pu être baptisée la « longue dépression ».

18En 1888 est créée une commission ad hoc de la Chambre des Lords (Select Committee of the House of Lords on the Sweating System) qui officialise ainsi la notion. Dans son rapport final publié en 1890, elle en propose (après maintes délibérations) la définition suivante : « un taux de salaire insuffisant pour couvrir les besoins des travailleurs ou hors de proportion par rapport au travail effectué ; des heures de travail excessives ; l’insalubrité des maisons dans lesquelles le travail est effectué » (Court, 1965:388). La commission évalue à un quart la proportion de la force de travail industrielle entrant dans cette définition.

19En 1906, une exposition est organisée par le Daily News pour dénoncer les méfaits du sweating system à domicile. Cette exposition était le premier pas vers la fondation, quelques mois plus tard, de la National Anti-Sweating League qui organise en octobre 1906 une conférence pour un salaire minimum. Cette conférence rassemble les représentants des syndicats, des partis politiques de gauche et d’organisations de femmes comme la Women’s Co-operative Guild. La forte proportion de femmes concernées explique que ce sont principalement des organisations de femmes qui ont été à l’initiative sur ce terrain, à part égale avec les syndicats.

20La conférence s’intéresse particulièrement à l’exposé de William Pember Reeves. Il a en effet été le ministre néo-zélandais du Travail de 1892 à 1896, et à ce titre le promoteur de l’une des premières expériences de minima de branches. Reeves décrit en détail (National Anti-Sweating League, 1907:69-72) les trois étages du système néo-zélandais : « On cherche d’abord à obtenir un accord de branche entre le patron et les travailleurs (master and men) ; le règlement des différends est ensuite assuré par des bureaux de conciliation ; et, en dernière instance, c’est la Cour d’arbitrage qui a autorité pour régler les litiges. » Reeves suggère une expérimentation consistant à « prendre le système néo-zélandais tel qu’il est mais, au lieu de l’appliquer de façon générale, de dresser une liste des secteurs auxquels vous pensez qu’il pourrait s’appliquer ». Pour Reeves, l’avantage d’un tel système est de constituer « un meilleur moyen de régler les conflits du travail que l’ancien système de grèves et de lock-out ». Cet ancien système devrait être abandonné : « Vous devriez dire aux gens : “nous allons avoir des conditions équitables et la paix sociale”. »

21Le Trade Boards Act voté en 1909 s’inspire assez de ces recommandations mais ne concerne en fait que quatre secteurs industriels : confection ; fabrication de boîtes en papier ; dentelle et filets ; fabrication de chaînes (Mallon, 1910 ; Snowden, 1912). Dans ses évaluations ex post de l’application du Trade Board Act, Richard Henry Tawney, un socialiste chrétien et un réformateur social influent insistera sur la rupture introduite par la nouvelle législation : elle a signifié « l’abandon silencieux de la doctrine, défendue depuis trois générations avec une intensité presque religieuse, selon laquelle les salaires doivent être fixés par la libre concurrence, et par la libre concurrence seule » (Tawney, 1927, cité par Blackburn, 1991:43). La législation sociale prend donc ses distances avec la doctrine.

22Dans ses enquêtes, Tawney observe aussi les réticences des syndicats qui craignent de voir leur rôle diminué : une fois le salaire minimum fixé, les employeurs pourraient en tirer argument pour dire qu’il n’y a plus rien à négocier. Il multiplie les arguments à l’encontre de ces inquiétudes, en expliquant par exemple que l’instauration d’un salaire minimum « ne rend pas le syndicalisme moins nécessaire, car les taux fixés par le Trade Board n’étant qu’un minimum, ils sont inévitablement inférieurs à ce que les sections les plus prospères d’une industrie peuvent se permettre de payer » (Tawney, 1915:91).

23Cette réticence à l’égard du salaire minimum a été longtemps la position des syndicats anglais qui craignaient que le champ de la négociation collective soit réduit ou que, fixé trop bas, il pourrait servir de référence aux autres niveaux de salaires. On retrouve cette même méfiance aux États-Unis, où Samuel Gompers, le dirigeant de l’American Federation of Labor (AFL), s’est toujours opposé aux lois sur le salaire minimum. Pour lui, « le minimum deviendrait le maximum et nous aurions vite besoin de prendre nos distances. » Plutôt qu’un salaire minimum unique (dont Gompers se refuse par ailleurs à préciser le niveau), mieux vaut un « principe, une règle de vie globale » (Gompers, 1898, cité par Stapleford, 2008).

24Ces mêmes réticences ont longtemps nourri le refus par les syndicats allemands de l’industrie de l’instauration d’un salaire minimum, avant qu’ils se rallient finalement à ce projet. Mais le même type d’arguments est encore invoqué, au sein de la Confédération européenne des syndicats (CES) par les syndicats suédois et italiens pour s’opposer à la perspective d’un système européen de salaires minima (Schulten et al., 2016).

Les enquêtes contre la théorie

25La domination de la théorie marginaliste va progressivement être remise en cause avec les travaux hétérodoxes de Edward Chamberlin (1933), Joan Robinson (1933), Paul Sweezy (1939), et évidemment de John Maynard Keynes (1936). Comme l’écrira plus tard Joan Robinson, l’objectif de son travail était de prouver « qu’il n’est pas vrai que le salaire est de manière générale égal à la valeur du produit marginal du travail » (Robinson, 1969:xii).

26Mais ce sont des « tests approfondis » (dont Clark pensait pouvoir se dispenser) qui vont faire rebondir le débat, notamment à l’initiative de Richard Lester (1946) qui s’appuie sur de nombreuses enquêtes et études de cas pour souligner les déficiences de l’analyse marginaliste. Lester conclut en disant que son article « soulève de sérieux doutes quant à la validité de la théorie marginaliste conventionnelle et des hypothèses sur lesquelles elle repose. » Après ce premier round (Husson, 2019), un consensus temporaire s’établit aux États-Unis, à partir des travaux de la Minimum Wage Study Commission (Gautié, 2018:86-87). La synthèse de Brown et alii (1982) établit qu’une augmentation de 10 % du salaire minimum réduit l’emploi des jeunes de 1 à 3 %.

27Le débat va rebondir avec les articles fondateurs de Lawrence Katz et Alan Krueger (1992) puis de David Card et Alan Krueger (1994). Ces travaux utilisent une « expérience naturelle », à savoir l’évolution différenciée du salaire minimum dans les différents États. En 1992, le salaire minimum passe ainsi de 4,25 à 5,05 dollars dans l’État du New Jersey, alors qu’il reste inchangé dans l’État voisin de Pennsylvanie. Card et Krueger vont alors profiter de cette différence et comparer 410 restaurants de fast food dans les deux États. Leurs principaux résultats sont les suivants : 1) l’emploi dans les restaurants concernés par la hausse a augmenté plus rapidement, y compris par rapport à ceux qui versaient déjà un salaire plus élevé que le nouveau salaire minimum ; 2) l’augmentation du salaire minimum n’a pas été compensée par une réduction des avantages sociaux ; 3) les coûts supplémentaires ont été transférés aux consommateurs via une augmentation des prix. 

28Card et Krueger sont eux-mêmes surpris par ces résultats qui contrastent avec le consensus alors prévalant : « Le modèle compétitif standard prédit que l’emploi baissera au niveau de l’établissement si le salaire est augmenté de manière exogène » (Card, Krueger, 1994:790). Dans la foulée, Card et Krueger publient un livre qui est en quelque sorte une déclaration de guerre à l’économie dominante, comme en témoigne son titre : Mythe et mesure (Card, Krueger, 1995). Ils décortiquent minutieusement les études sur séries temporelles et avancent une explication qui leur semble plausible : les études sous revue auraient été « influencées par les biais de recherche et de publication induits par la tendance de la profession économique à préférer les études qui trouvent des effets négatifs du salaire minimum sur l’emploi » (idem:192).

29Quelques mois après la parution du livre de Card et Krueger, et juste avant un vote du Congrès sur l’augmentation du salaire minimum, le Wall Street Journal avait, en avril 1996, demandé leur avis à plusieurs économistes influents. Il a ainsi recueilli un florilège de prises de position hostiles à une telle mesure [1] qui permet de mesurer avec quelle vigueur la profession a réagi. Pour le panel des économistes consultés, l’effet négatif sur l’emploi est une sorte d’évidence. Les seules nuances se trouvent dans le commentaire de David Neumark, qui consacrera toute sa vie professionnelle à remettre en cause les thèses hétérodoxes de Card et Krueger. Il développe une argumentation répandue qui se réclame de la défense des intérêts des travailleurs les plus démunis : « Si les effets globaux semblent être assez faibles, les pertes d’emploi frappant les travailleurs les moins bien rémunérés sont assez substantielles. »

30Mais la réaction la plus violente viendra de James Buchanan (prix « Nobel » 1986). Elle mérite d’être citée parce que sa virulence est motivée par la mise en cause de la science économique : « La relation inverse entre la quantité demandée et le prix est la proposition fondamentale de la science économique (…). Tout comme aucun physicien ne prétendrait que “l’eau monte en pente douce”, aucun économiste qui se respecte ne prétendrait que l’augmentation du salaire minimum augmente l’emploi. Une telle affirmation revient à récuser tout fondement scientifique en économie ; par conséquent, les économistes n’ont d’autre choix que de prendre position en tant que défenseurs d’intérêts idéologiques. Heureusement, seule une poignée d’économistes est disposée à rejeter l’enseignement de deux siècles ; nous ne sommes pas encore devenus une troupe de prostituées de bordel militaire de campagne (camp-following whores). »

31En 1995, un symposium est organisé par la revue Industrial and Labor Relations autour du livre de Card et Krueger. Parmi les intervenants se trouve Daniel Hamermesh, l’auteur récent d’un livre qui servira longtemps de référence (Hamermesh, 1993). Sa communication cite le titre d’une chanson de Sam Cooke, What a wonderful world this would be (Quel monde merveilleux ce serait). Hamermesh commence par souligner que Card et Krueger n’ont pas « d’explication théorique convaincante » des raisons pour lesquelles « les notions économiques qui font sens logiquement » devraient être remises en cause. S’opposer sur la base de travaux empiriques à la théorie « qui fait sens » conduit ainsi à une impasse. La conviction profonde d’Hamermesh est au fond que « le monde merveilleux où les inégalités seraient réduites grâce à une augmentation des salaires minima sans perte d’emploi est malheureusement hors de portée » (ILR, 1995:838).

32Cette levée de boucliers exprime, de la part des économistes dominants, une défense des acquis de leur science. Mais la polémique n’est pas limitée au champ des économistes, et leurs résultats sont souvent exportés dans le champ du discours politique. Dans le cas des États-Unis, un exemple frappant est celui des fortes formules de Ronald Reagan, rapportées par Jimmy Carter, son rival malheureux, un mois avant l’élection présidentielle de 1980 : « Rien n’a créé plus de misère et de chômage depuis la grande dépression que le salaire minimum (…) ; le haut niveau du chômage est dû en grande partie à la loi sur le salaire minimum [et] l’indemnisation du chômage n’est qu’un congé prépayé pour les pique-assiettes (freeloaders) » (Carter, 1980:2346).

Vers un nouveau consensus aux États-Unis

33Le salaire minimum fédéral stagne à 7,25 dollars de l’heure depuis 2009, et son pouvoir d’achat est à peu près plat depuis 30 ans (même si beaucoup d’États ont adopté des salaires minima plus élevés). Dans ces conditions, de grands noms de l’économie se sont prononcés en faveur d’une revalorisation du salaire minimum. Dès 2006, 650 économistes (dont Kenneth Arrow, William Baumol, Alan Blinder, Peter Diamond, Lawrence Katz, Robert Solow, Joseph Stiglitz) se prononcent en faveur d’une augmentation modeste du minimum fédéral, assortie de son indexation sur l’inflation, ce qui pourrait selon eux « améliorer significativement la qualité de vie des travailleurs à faible revenu et celle de leurs familles, sans les effets néfastes invoqués par les critiques » [2].

34Plus de 600 économistes signent un nouvel appel en 2014. Ils font valoir que « la littérature académique a récemment évolué quant à l’effet des augmentations du salaire minimum sur l’emploi : les données montrent dorénavant que les augmentations du salaire minimum ont eu peu ou pas d’effet négatif sur l’emploi des travailleurs au salaire minimum. Les recherches indiquent qu’une augmentation du salaire minimum pourrait avoir un léger effet stimulant sur l’économie, car les travailleurs à faible salaire dépensent leurs gains supplémentaires, augmentant la demande et la croissance de l’emploi [3]. » Parmi les signataires, on trouve des économistes prestigieux, notam-ment Daron Acemoglu, Sylvia Allegretto, Kenneth Arrow, David Autor, William Baumol, David Blanchflower, Alan Blinder, Angus Deaton, Brad DeLong, Peter Diamond, James Galbraith, Lawrence Katz, Dani Rodrik, John Roemer, Jeffrey Sachs, Emmanuel Saez, Robert Solow, Michael Spence, Joseph Stiglitz, Lawrence Summers, Lance Taylor, Robert Reich, etc.

35Les conseillers économiques du Président (Barack Obama à l’époque) arrivaient à la même conclusion : « Les revues de littérature sur le salaire minimum montrent que les effets estimés sur l’emploi sont généralement proches de zéro » (Council of Economic Advisers, 2016:9). Ils se référaient notamment aux situations – dénommées monopsones selon le terme forgé par Joan Robinson (1933) – où un seul employeur domine le marché du travail. Dans la mesure où elles sont assez largement répandues, les marchés du travail sont « très loin d’être concurrentiels ». Dans ces conditions, « les lois sur le salaire minimum et la syndicalisation peuvent être justifiées en tant qu’institutions » (Ashenfelter et al., 2010:209).

36Le Congressional Budget Office (CBO) produit régulièrement des analyses du marché du travail. Dans son rapport de 2019, il émet des réserves sur une éventuelle augmentation du minimum fédéral à 15 dollars : certes, elle bénéficierait à 27 millions de travailleurs payés au voisinage du minimum actuel. Mais elle pourrait entraîner des pertes d’emploi ; selon le CBO, il y aurait « deux chances sur trois que la baisse de l’emploi soit comprise entre près de zéro et 3,7 millions » (CBO, 2019:2).

37Le CBO s’appuie sur une méta-analyse (Wolfson, Belman, 2019) qui propose en quelque sorte une voie moyenne. Selon le consensus établi par Brown et alii en 1982, l’élasticité de l’emploi au salaire minimum se situait entre -0,1 et -0,3. Une méta-analyse plus récente proposait une fourchette plus resserrée (Doucouliagos, Stanley, 2009). Wolfson et Belman avancent quant à eux un intervalle allant de -0,130 à -0,007, qui est en quelque sorte la moyenne des deux. Ils constatent que « la fourchette de l’élasticité de l’emploi s’est déplacée vers zéro » mais revendiquent des « estimations négatives et statistiquement significatives, quoique de faible ampleur » (Wolfson, Belman, 2019:2).

38On pourrait multiplier les références au sein d’une littérature sur-abondante. Mais il n’est pas inutile de rapporter le point de vue récent de Charles Brown et Daniel Hamermesh. Ce sont en effet les auteurs de synthèses anciennes (respectivement 1982 et 1993) qui ont longtemps fait autorité. Leur constat est aujourd’hui beaucoup plus mesuré : « Tant pour les adolescents que pour les travailleurs de la restauration, les effets du salaire minimum sur l’emploi sont souvent, mais certainement pas toujours, considérés comme négatifs. En général, les études qui contrôlent de façon plus exigeante d’autres facteurs susceptibles d’influer sur l’emploi et les salaires (comme la prise en compte d’évolutions propres à chaque État) ont tendance à conclure que les effets du salaire minimum sur l’emploi sont plus faibles » (Brown, Hamermesh, 2019:74).

Monopsone et rapport de forces

39La prise en compte des phénomènes de monopsone a donné lieu récemment à une étude magistrale (Azar et al., 2019) qui distingue les marchés du travail selon le degré de monopsone mesuré par un indice de concentration des entreprises sur chaque marché. Les auteurs montrent que l’élasticité moyenne de l’emploi au salaire minimum est à peu près nulle, mais que cette moyenne recouvre une réalité contrastée. Trois niveaux de concentration sont distingués, qui donnent des résultats différents. Dans le tiers le moins concentré, l’élasticité est négative (de l’ordre de -0,2), ce qui correspond aux estimations les plus « pessimistes » de la littérature. En revanche, le tiers le plus concentré donne un résultat inverse, à savoir une élasticité significativement positive (de l’ordre de 0,35). Le tiers intermédiaire restitue l’estimation moyenne de la littérature, à savoir une élasticité quasi-nulle et non significative (graphique 1).

40Ce résultat permet, selon les auteurs, de rendre compte de la variabilité des études autour d’une estimation moyenne quasi-nulle de l’élasticité. Ils expliquent l’effet positif sur l’emploi, dans les entreprises les plus concentrées, en mobilisant la théorie marginaliste du monopsone (Stigler, 1946). Une explication sans doute plus convaincante consisterait à dire que l’augmentation du salaire minimum favorise la concentration des entreprises et donc leur emploi.

Graphique 1. Un classement des études selon l’élasticité estimée

Graphique 1. Un classement des études selon l’élasticité estimée

Un nouveau pavé dans la mare

41Parmi des nombreuses études récentes concluant à un effet faible ou nul du salaire minimum sur l’emploi, l’une devrait probablement faire date (Cengiz et al., 2019a). Elle repose sur une sorte de « méta-expérience naturelle. » Les auteurs utilisent en effet 138 changements significatifs de salaire minimum intervenus entre 1979 et 2014 aux États-Unis et exploitent les différences ainsi introduites d’un État à l’autre. Leur résultat est limpide : une hausse du salaire minimum supprime des emplois en dessous du nouveau niveau et les fait « basculer » au-dessus (graphique 2) : « Au total, les travailleurs à bas salaires ont vu leur salaire augmenter de 7 % après une augmentation du salaire minimum, mais il y a eu peu de changements dans l’emploi » (Cengiz et al., 2019b).

42Bref, quand on augmente le salaire minimum, les bas salaires augmentent. Pour arriver à ce qui ressemble assez à un lieu commun, les auteurs déploient un appareil statistique impressionnant et produisent des résultats très détaillés sur la distribution des salaires, sur la substitution entre différentes catégories de main-d’œuvre et groupes démographiques, et sur les réponses hétérogènes entre secteurs. Les auteurs souhaitent que leurs résultats empiriques puissent servir à « tester différentes théories du marché du travail » mais ils font preuve dans leur conclusion d’une modestie inhabituelle : « Fournir un cadre théorique unifié dépasse le cadre de cet article » (Cengiz et al., 2019a:1451-1452).

Graphique 2. L’effet de « bascule » du salaire minimum

Graphique 2. L’effet de « bascule » du salaire minimum

43Arindrajit Dube rend particulièrement hommage à cette étude dans une revue qui débouche sur ce constat : « Dans l’ensemble, les recherches les plus récentes menées aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans d’autres pays développés font état d’un effet très modéré des salaires minima sur l’emploi, tout en augmentant sensiblement les revenus des travailleurs peu rémunérés. Il est important de noter que cela est vérifié même pour les politiques récentes les plus ambitieuses » (Dube, 2019:2). Par ailleurs, le chapitre 4 du document de Dube est sans doute le meilleur guide à une description approfondie des techniques d’estimation.

D’un pays à l’autre

44On renvoie ici aux articles spécifiques sur le Royaume-Uni et l’Allemagne dans cette livraison, mais il semble utile de faire ici référence à une étude portant sur la Hongrie. Il existe en effet peu de travaux portant sur les pays d’Europe centrale et orientale, alors même qu’ils ont enregistré de fortes progressions du salaire minimum, par exemple 58 % (en pouvoir d’achat) en Hongrie et 62 % en Pologne entre 2008 et 2019 [4]. Ce vide vient d’être en partie comblé par une analyse minutieuse de la très forte augmentation (près de 60 %) du salaire minimum intervenue en Hongrie en 2001, qui l’a fait passer de 35 % à 55 % du salaire médian. À l’issue d’une investigation extraordinairement sophistiquée (et qui utilise une modélisation tout à fait orthodoxe), les auteurs concluent ainsi : « Compte tenu de l’effet relativement faible sur l’emploi, nos résultats suggèrent que les salaires minima peuvent effectuer une redistribution du revenu, des consommateurs vers les travailleurs à bas salaire sans perte d’efficacité importante » (Harasztosi, Lindner, 2019:2724).

45L’intérêt des comparaisons internationales est de pouvoir utiliser une économétrie de panels, qui consiste à rassembler les données temporelles de plusieurs pays et à leur appliquer le même modèle, moyennant l’introduction de variables spécifiques pour chaque pays. Cela signifie que l’élasticité (de l’emploi au salaire) que l’on veut identifier est une élasticité transversale, autrement dit la même dans chaque pays. L’OCDE a utilisé cette méthode dans ses Perspectives de l’emploi de 1998, avec des résultats décevants : les élasticités du taux d’emploi au salaire minimum étaient très faibles et rarement significatives, sauf pour les 15-20 ans (mais à condition de retirer l’Espagne et le Portugal). Même ainsi, comme l’indique le rapport : « Les profonds écarts entre pays en ce qui concerne les tendances de l’emploi des moins de 20 ans ne peuvent être imputés que marginalement à des différences dans l’évolution des salaires minima et doivent être expliqués par d’autres facteurs » (OCDE, 1998:52).

46Le rapport remarque également que « les pays où le salaire minimum est relativement élevé sont aussi des pays où les inégalités de rémunération sont plus limitées et où la fréquence de l’emploi à bas salaire est moindre » (ibid.: 63). Enfin, le rapport découvre, comme si on pouvait en douter, que le salaire minimum « pourrait donc être un moyen efficace d’atteindre l’un des objectifs visés sur le plan de l’équité, à savoir garantir que les travailleurs perçoivent une “juste” rémunération » (ibid.:34).

47L’OCDE reprendra cette approche en 2002, en s’appuyant sur une étude fameuse (Bassanini, Duval, 2006) et le diagnostic est à nouveau très réservé : « L’analyse ne permet pas de conclure à un impact significatif du salaire minimum sur le chômage global », même si « certains indices [sic] donnent néanmoins à penser [sic] que le taux d’emploi des jeunes est plus faible lorsque le niveau du salaire minimum est plus élevé » (OCDE, 2006:90). On apprend dans une note de bas de page que « les estimations et les simulations présentées dans ce chapitre doivent être considérées comme se référant au pays moyen de l’OCDE » (OCDE, 2006:247). Cette idée qu’il existe un « pays moyen de l’OCDE » est évidemment discutable et elle a été sévèrement contestée à l’époque par Edmond Malinvaud qui préconisait de « recommencer le travail d’estimation » en introduisant une distinction entre les différents pays (Malinvaud, 2009:30).

48Tout récemment, une nouvelle contribution (Sturn, 2018) propose une comparaison transversale portant sur 19 pays de l’OCDE. Son principal résultat est de ne trouver « aucune indication d’effets importants sur l’emploi des travailleurs peu qualifiés et des jeunes. Les élasticités estimées sont faibles et statistiquement indiscernables de zéro » (idem:1). Dans son article, Sturn propose en outre une revue très détaillée de la littérature et compare ses résultats avec une étude analogue des inévitables Neumark et Wascher (2004). Dans une annexe, Sturn montre que leurs résultats sont techniquement fragiles : les effets négatifs importants « disparaissent tous lorsqu’on transforme les variables en logarithmes ou lorsqu’on contrôle les équations par l’emploi des adultes au lieu du chômage, ou les deux » (idem:40). On a ici un bon exemple du degré de technicité qui sous-tend le débat.

Le débat en France

49Avec la récession très marquée de 1993 (et le retour de la droite au pouvoir), la question du coût du travail prend une importance nouvelle. Dès juillet 1993, le Premier ministre, Édouard Balladur, prend les premières mesures d’exonérations de cotisations sociales. Il peut se prévaloir du rapport demandé par le précédent gouvernement à Jean-Michel Charpin, où on pouvait lire que « la modération du coût du travail des personnes les moins qualifiées est souhaitable, tant à travers le salaire direct que par les cotisations sociales » (Charpin, 1993).

50Une étude prospective sur l’économie française est ensuite commandée à Alain Minc. Dans son rapport La France de l’an 2000, Minc (1994) reprend à son compte la thèse de « la préférence pour le chômage » formulée par Denis Olivennes (1994), en déplorant que « la société française a[it] fait, consciemment ou non, le choix du chômage » alors que « le coût salarial par tête devrait augmenter moins vite que la productivité ». Concernant le Smic, le rapport préconise une solution « raisonnable » : « au minimum, remettre en cause le principe des coups de pouce (…) et au maximum, revenir à la simple indexation sur les prix. » La même année, un rapport du Commissariat général du Plan estime que le Smic « s’est retourné contre ceux qu’il était censé protéger » (Maarek, Joly, 1994).

51Dans les années qui suivent, le débat sur le coût du travail porte essentiellement sur les allégements de cotisations et les effets du passage aux 35 heures. C’est seulement en 2008 que le débat sur le Smic est à nouveau ouvert par le Conseil d’analyse économique (CAE). Lors de sa session du 18 mars 2008, il discute d’un projet de rapport. En dépit des consignes très strictes données aux membres du CAE [5], cette version initiale est cependant diffusée. Les auteurs, Pierre Cahuc, Gilbert Cette et André Zylberberg y développent une thèse centrale selon laquelle « la politique du salaire minimum légal uniforme et élevé comprime la distribution des salaires et contribue à réduire le dialogue social, sans grande efficacité pour lutter contre la pauvreté » (Cahuc et al., 2008a:74). En outre, les auteurs veulent « parier sur une évolution modérée du Smic » (ibid.:80) et pour ce faire proposent de supprimer « l’indexation automatique sur la moitié des gains de pouvoir d’achat du salaire horaire de base ouvrier » (ibid.:76). Une commission indépendante serait mise en place, dont les avis « pourraient aider à dépolitiser et dépassionner progressivement les débats dans un domaine aussi crucial pour l’économie française » (ibid.:75).

52Le rapport finalement publié (Cahuc et al., 2008b) est quelque peu édulcoré, et fait écho à l’avis du Conseil d’orientation pour l’emploi (COE, 2008) qui – sans doute parce qu’il s’agit d’une instance paritaire – écartait l’idée d’une régionalisation et d’une différenciation du Smic selon l’âge des salariés ou du secteur d’activité et rappelait que « le Smic fait partie des consensus nationaux structurants. »

53L’une au moins des suggestions avancées par ce rapport aura été entendue : un groupe d’experts sur le salaire minimum est créé en mai 2009, à charge pour lui de rédiger un rapport annuel d’analyse et de recommandations. Les premiers de ces rapports se bornent à invoquer le consensus selon lequel les allégements de « charges » auraient permis de créer ou sauvegarder 800 000 emplois. Ces mesures « ont fait preuve de leur efficacité et doivent par conséquent être maintenus » (Groupe d’experts, 2009:39) ; « cette politique doit, sans aucune ambiguïté, être maintenue en liaison avec une gestion prudente du Smic » (Groupe d’experts, 2010:43) ; « cette politique doit être maintenue dans la durée, la stabilité étant d’ailleurs une condition essentielle de son efficacité » (Groupe d’experts, 2011:38). Le rapport de 2012 se borne à exprimer sa préoccupation à propos de l’évolution du coût unitaire du travail qui « détériore la compétitivité de l’économie française par rapport à ses partenaires européens et pénalise la création d’emplois » (Groupe d’experts, 2012:42).

54Le véritable point de vue des membres du groupe s’exprime ailleurs que dans leurs rapports. L’occasion en est, en 2012, la perspective d’un « coup de pouce » (qui sera effectif au 1^er juillet). Paul Champsaur, alors président du groupe, explique au Monde qu’une hausse du Smic aurait « pour effet de réduire le nombre d’emplois proposés par les entreprises (…). Comme cela fait trente-cinq ans que l’on donne régulièrement des coups de pouce trop élevés, la France a un chômage plus important que la moyenne du reste du monde occidental. Enfin, la France est l’un des seuls pays avec un Smic mais où il n’y a pas de salaire minimum spécifique pour les jeunes » [6]. Un autre expert, Francis Kramarz, rappelle qu’une « augmentation de 1 % du Smic correspond à une destruction d’environ 1,5 % des emplois situés au salaire minimum, soit de l’ordre de 15 000 à 25 000 postes perdus. Les premières victimes seraient les jeunes peu diplômés » [7].

55Il est assez surprenant de constater que ces assertions ne figurent dans aucun des rapports du groupe d’experts, même si tous ont conclu contre tout « coup de pouce », selon une formule recopiée d’un rapport à l’autre. Il faut donc attendre le rapport de 2013 pour que le groupe (dont la composition a été modifiée) aborde longuement les effets sur l’emploi du salaire minimum. Sa conclusion est balancée : d’un côté, « les études et informations disponibles à l’heure actuelle suggèrent que, au mieux, une hausse du Smic n’aurait qu’un faible effet négatif sur le volume agrégé d’emploi ». Mais, « cependant, il y a peu de doutes que, toutes choses égales d’ailleurs, l’emploi au niveau du Smic, soit les 15 % de salariés entre 1 et 1,1 Smic, diminuerait très sensiblement » (Groupe d’experts, 2013).

Quelle étude choisir ?

66Si l’on peut discerner une tendance à la formation d’un consensus pour relativiser ou récuser l’effet du salaire minimum sur l’emploi, on a pu constater qu’il existe en permanence une confrontation entre des études a priori scientifiques et qui donnent des résultats contradictoires. Comment le débat public peut-il se nourrir de ces innombrables études, autrement dit comment le citoyen peut-il trancher entre ces thèses opposées ?

67Il n’existe pas de réponse définitive à cette incertitude, mais le choix peut être éclairé par un examen critique des « méta-analyses » qui visent à comparer l’ensemble des études disponibles. Il faut alors prendre en compte la possibilité d’un biais de publication, un phénomène qui apparaît « lorsque la publication d’une recherche dépend de la significativité et/ou de la direction des résultats obtenus par le chercheur. « Plusieurs études ont ainsi montré que certaines revues académiques avaient tendance à un certain degré de publication sélective en ne retenant à la publication qu’un certain type d’études, notamment celles qui présentent des résultats statistiquement significatifs. Dès lors, une synthèse de la littérature qui s’appuierait uniquement sur les études publiées pourrait s’avérer biaisée en faveur d’études présentant des effets empiriques plus larges qu’ils ne sont réellement » (Laroche, 2007:29).

68Le repérage d’un éventuel biais peut se faire selon une représentation graphique où figurent en abscisses les évaluations de l’élasticité de l’emploi au salaire minimum tirées des études sous revue, et, en ordonnées, la précision de chacune de ces estimations (mesurée par l’inverse de son écart-type). On observe alors une courbe « en entonnoir » (funnel) : la précision baisse quand l’estimation s’écarte de la médiane des observations (graphique 3). En l’absence de biais de publication privilégiant un sens de la relation testée, on devrait observer une répartition symétrique des résultats autour de la valeur centrale.

69Le graphique de gauche est tiré de l’étude de Wolfson et Belman (2019) et fait apparaître une relative symétrie des estimations par rapport à la valeur centrale. En revanche, dans le graphique de droite, produit par Doucouliagos et Stanley (2009), on voit apparaître une asymétrie vers la gauche, en faveur des valeurs négatives de l’élasticité, mais avec une précision médiocre.

70Cette méthode peut être comparée avec celle de David Neumark et William Wascher dans leur livre de 2007. Rappelons que ces deux auteurs sont depuis longtemps à l’initiative contre les « sceptiques » : ils ont été les premiers à avoir cherché à relativiser les résultats de Card et Krueger (Neumark, Wascher, 1994, 1995). Parmi les 102 études examinées, les auteurs trouvent que « près des deux tiers donnent une indication relativement constante (quoique pas toujours statistiquement significative) des effets négatifs du salaire minimum sur l’emploi, tandis que seulement huit donnent une indication relativement constante des effets positifs sur l’emploi. De plus, nous avons mis en évidence 33 études que nous considérons comme les preuves les plus crédibles, et 28 d’entre elles (85 %) indiquent des effets négatifs sur l’emploi » (ibid.:164). La conclusion est donc que « la littérature conforte l’idée que les salaires minima réduisent l’emploi des travailleurs peu qualifiés, et suggère que le marché du travail à bas salaires peut être raisonnablement approché par le modèle néoclassique de la concurrence » (ibid.:166).

Graphique 3. La courbe en entonnoir des publications

Graphique 3. La courbe en entonnoir des publications

71La méthode retenue se réduit à un simple dénombrement, et les auteurs revendiquent clairement ce choix : « Nous avons intentionnellement renoncé à une méta-analyse formelle au profit d’un examen narratif traditionnel qui tente de donner une idée de la qualité de la recherche et de mettre en lumière et de synthétiser les résultats que nous considérons comme les plus crédibles » (Neumark, Wascher, 2007:6).

72Mais cette approche soulève une double question : pourquoi retenir des estimations qui ne sont pas statistiquement significatives, et sur quoi se fonde le critère de « crédibilité » invoqué par les auteurs ? Dans une récente contribution où il reprend mot pour mot ces résultats chiffrés, Neumark y ajoute même un argument étonnant : « Il faut donc s’appuyer sur les meilleures études, même si les chercheurs ne sont pas d’accord entre eux sur le choix de ces meilleures études » (Neumark, 2018:4).

73La méta-analyse de Neumark et Wascher est donc typiquement exposée au risque de biais de publication. Or, il existe des techniques permettant d’identifier et de corriger les biais de publication et elles ont été appliquées sur un ensemble de 64 études. La conclusion de l’exercice est très nette : « La littérature sur les effets du salaire minimum est contaminée par un biais de sélection des publications, que nous estimons légèrement supérieur à l’effet moyen signalé du salaire minimum. Une fois ce biais corrigé, il ne reste que peu ou pas d’éléments permettant de valider un lien négatif entre le salaire minimum et l’emploi » (Doucouliagos, Stanley, 2009:407). Avec malice, les auteurs se demandent, suivant John Kennan, si les chercheurs ne cherchent pas « une aiguille dans une botte de foin » (Kennan, 1995:1955).

74Il se pourrait que le biais de sélection des publications recouvre simplement un biais idéologique. David Neumark a consacré la majeure partie de sa vie professionnelle à la défense de ce qu’il appelle le « modèle néoclassique de la concurrence » et cette mission peut revêtir un tour très polémique. Neumark a pu ainsi affirmer dans une tribune pour le Los Angeles Times que « les forces du marché l’emporteraient sur une augmentation du salaire minimum » et ajoutait un argument qui relativise l’objectivité de sa démarche en établissant un parallèle douteux : « Certes, parmi les centaines d’études sur le sujet, toutes ne confirment pas cette conclusion. Mais il y a aussi des études qui affirment que les humains n’ont pas contribué au changement climatique » [9].

75Dans le cas des études françaises, deux auteurs se sont attachés à neutraliser le biais de publication. Leur résultat est alors sans appel : « Toutes études confondues, l’effet du salaire minimum sur l’emploi est négatif mais non statistiquement significatif » (Gautié, Laroche, 2018:17). En effet, leur tableau 6 montre que dans toute les catégories d’études, la valeur nulle de l’élasticité de l’emploi au salaire minimum du travail se trouve à l’intérieur de l’intervalle de confiance à 95 %. Les auteurs choisissent comme « meilleure estimation » (même si elle n’est pas statistiquement significative) une valeur de 0,046 : autrement dit une augmentation de l’élasticité de l’emploi au salaire minimum de 1 % conduirait à une baisse de l’emploi de seulement 0,05 % : « Si l’on considère l’ensemble des éléments de preuve, il apparaît que, en moyenne, le salaire minimum a un faible effet négatif sur l’emploi en France » (idem:17).

Les études et le débat public

76Ce passage en revue a montré que la discipline économique est depuis longtemps traversée par des controverses internes qui sont au fil du temps devenues très techniques. Dès lors, les résultats obtenus ne sont pas directement mobilisables pour éclairer le débat public. Les médiations nécessaires font que certaines études peuvent, en dépit de résultats fragiles ou ambigus, servir à légitimer des orientations de politique économique définies a priori.

77Les rappels historiques montrent également que l’opposition entre un certain « scientisme » et des approches plus empiriques n’a pas été dépassée. On a pu avancer l’idée que les « empiristes » étaient mus par des considérations idéologiques, contrairement aux « scientifiques » qui en seraient totalement préservés. Heureusement, « les idées ont triomphé de l’idéologie et ont créé une économie du travail moderne » (Gallaway, Vedder, 2003:643). Ce n’est pas la conclusion à laquelle conduit notre examen : les très nombreuses études empiriques conduisent au contraire à une remise en cause progressive du principe selon lequel une augmentation du salaire minimum conduirait mécaniquement à des pertes d’emploi.