De l’accompagnement des reconversions à la priorité à l’insertion des jeunes (années 1970-1980)

6Le contexte économique fortement contradictoire des années 1960 marque les stratégies des acteurs. Tandis que la croissance économique favorise le fonctionnement des marchés internes et une vision de la formation (entendue comme formation permanente) comme outil d’épanouissement personnel et de promotion sociale, l’accentuation de la concurrence consécutive à l’ouverture des marchés conduit à des restructurations qui donnent lieu à une hausse significative des conflits sociaux. La création du Fonds national de l’emploi (FNE) est à cet égard significative d’une volonté publique d’intervenir en s’appuyant sur des dispositifs centrés sur la formation pour diminuer le coût social de ces restructurations et peser sur un chômage considéré alors par les pouvoirs publics et le patronat comme conjoncturel. Néanmoins, l’activité revendicative sur l’emploi s’accroît et les organisations syndicales demandent dès 1967, avec peu de succès, l’ouverture de négociations sur les salaires, le droit syndical et l’emploi. Le constat de Grenelle, qui fait suite aux mouvements de mai 1968, enjoint les organisations professionnelles et syndicales à négocier dans un court délai sur la sécurité de l’emploi. Il prend acte de la nécessité d’« étudier les moyens permettant d’assurer avec le concours de l’Etat, la formation et le perfectionnement professionnel ». L’accord de 1969 sur la sécurité de l’emploi traitait déjà indirectement de la formation : en témoigne la création dans chaque profession de commissions paritaires de l’emploi dont les attributions de suivi de la situation de l’emploi concernaient également l’étude des moyens de formation et la formulation de propositions en la matière. L’accord interprofessionnel de juillet 1970 se place donc dans la dynamique de cet accord en ce qui concerne la prévention des licenciements et les moyens mis en œuvre pour adapter les salariés aux transformations de l’appareil productif et de l’organisation du travail. Le « traumatisme » du mouvement de mai 1968 et cette vision d’un chômage d’adaptation dans un contexte de croissance propre à l’environnement des Trente Glorieuses expliquent l’acceptation par le CNPF du principe d’une contribution des entreprises pour financer la formation. Dans cette période où se mettent en place les prémisses du système paritaire, on peut considérer que s’échangent la liberté de disposition par les entreprises de cette contribution contre une élaboration négociée des règles de fonctionnement de ces dispositifs (d’Iribarne, Lemaître, 1987). L’entrée de la FPC dans le code du travail par le dispositif de 1970-1971 se place dans cette logique alors que la formalisation du congé individuel de formation (CIF) traduit la persistance de celle d’éducation permanente (encadré 1).

7Au début des années 1980, dans un contexte de forte augmentation du chômage et de restructuration profonde de l’appareil productif, deux difficultés majeures apparaissent : l’insertion professionnelle des jeunes non qualifiés se fait plus ardue, tandis que les entreprises peinent à recruter du personnel qualifié dans de nombreux secteurs. Ce double mouvement réinterroge les modes d’accès à la qualification ainsi que les responsabilités respectives de l’Etat, des entreprises, des acteurs sociaux et des régions. Pour les pouvoirs publics, une meilleure qualification des jeunes, destinée à favoriser leur insertion, passe par l’augmentation et la diversification des voies d’accès au diplôme. Pour les entreprises, il est nécessaire de rapprocher l’offre de formation des différents niveaux où se définissent les besoins en qualification. La première option se concrétise dans l’ordonnance de mars 1982. Elle ouvre un droit à une formation sanctionnée par un diplôme et prévoit que les jeunes suivant une formation alternée peuvent obtenir leurs diplômes par unités capitalisables ou partiellement par validation des acquis. La seconde option se centre sur la reconnaissance d’autres voies d’accès que le diplôme à la qualification professionnelle, en ouvrant de nouvelles voies de certification dans lesquelles l’autorité compétente n’est plus l’Etat mais peut être une instance paritaire de la profession. Est ainsi mis en avant, pour parvenir à une plus grande implication des entreprises, le rôle des branches professionnelles. L’accord interprofessionnel de 1983 se place dans cette logique. Il définit plusieurs dispositifs d’insertion des jeunes, dont les contrats de qualification, pour lesquels « les commissions paritaires nationales de l’emploi pourront indiquer les qualifications professionnelles ou les préparations au diplôme de l’enseignement technologique qui leur paraissent devoir être développées ». Il institue une contribution obligatoire des entreprises au financement de l’alternance.

La montée de l’individualisation (années 1990-2000)

8A l’aube des années 1990, la pérennité d’un taux de chômage élevé qui ne touche plus seulement les jeunes tend à ébranler les marchés internes et à remettre en cause les trajectoires professionnelles qui s’y étaient construites. Parallèlement, les restructurations du modèle productif et les transformations de l’organisation du travail dont elles sont porteuses ont des conséquences en termes de précarisation du contrat de travail et de transformation des modes de gestion de la main-d’œuvre avec le développement de la flexibilité. Ceux-ci prennent appui sur l’émergence d’un « modèle de la compétence » (Zarifian, 1988) fondé sur l’importance d’une stratégie de qualité articulée à une nouvelle organisation du travail et de nouvelles politiques de gestion de la main-d’œuvre. Ces dernières sont centrées sur la mobilisation des compétences individuelles pour faire face à des situations professionnelles multiples et sur la construction des compétences des salariés par la formation. Ce modèle tend à ébranler les modalités de régulation de la relation salariale, en y introduisant une plus grande individualisation dans laquelle la formation professionnelle apparaît comme un enjeu central du maintien dans l’emploi et du déroulement de carrière. Les années 1990 correspondent à la période de montée du thème de la compétence dans le débat social (Cannac, 1985 ; d’Iribarne, 2001 ; Tallard, 2001). Le point d’orgue en est les assises de Deauville du MEDEF en 1998. Analysant les travaux de ces assises, Reynaud (2001) voit dans l’introduction de la notion de compétence l’émergence d’un nouveau type d’échange salarial performance/employabilité. Dans un tel contexte où la flexibilité du système productif devient une donnée, la formation professionnelle est conçue comme un élément à intégrer dans des parcours professionnels individuels exposés aux risques du chômage. Ces derniers ne se limitent plus aux jeunes : l’élaboration de procédures permettant de garantir l’égalité d’accès à la formation professionnelle « tout au long de la vie » devient un enjeu d’équité pour les pouvoirs publics qui enjoignent les partenaires sociaux de remédier aux dysfonctionnements du système de formation professionnelle continue, les catégories les plus fragiles n’y ayant pas ou peu accès.

9Les dispositifs élaborés au cours de cette période sont donc fortement marqués par un contexte où la responsabilisation des individus sur leurs parcours devient primordiale. La loi du 4 juillet 1990 définit un droit individuel à la qualification s’appuyant sur un crédit formation individualisé (CFI) délimitant un dispositif d’accès à une formation diplômante à partir d’un bilan de compétences que le salarié ou le jeune pourra effectuer auprès d’un organisme accrédité. Cet outil permet d’individualiser les parcours de formation alors que le dispositif de 1970-1971 était le plus souvent conçu suivant une logique de stage destiné globalement et uniformément à un ensemble de salariés. L’accord interprofessionnel de juillet 1991, repris dans la loi de décembre 1991, poursuit cette logique d’individualisation en introduisant le bilan de compétences et la possibilité d’un co-investissement entre l’entreprise et le salarié : une partie de la formation (25 %) peut être effectuée hors temps de travail, à condition que celle-ci soit une formation longue, qualifiante sinon diplômante. L’entreprise s’engage à examiner les possibilités d’une reconnaissance à l’issue de la formation. Du fait de cet encadrement, les organisations syndicales, à l’exception de la CGT, souscrivent à cette possibilité. Celle-ci sera peu utilisée. Mais son introduction dans le dispositif de 1991, conjointement à d’autres éléments comme le droit au bilan de compétences tous les cinq ans ou la référence à une première version de la validation des acquis, entérinent dans la négociation les premiers éléments d’une gestion individualisée des parcours professionnels.

10La gestion individualisée est au cœur de l’accord de 2003 (Maggi-Germain, 2009). Son objectif est de « permettre à chaque salarié d’être acteur de son évolution professionnelle » [9] en s’appuyant sur des dispositifs qui conduisent, selon l’un des négociateurs patronaux, à asseoir une véritable « personnalisation » de la formation. Cette dernière est instrumentée par l’instauration d’entretiens professionnels tous les deux ans et la généralisation du recours au bilan de compétences. L’accord se place sous le signe de la co-responsabilité : l’élargissement des possibilités de recours aux formations hors temps de travail sous-tend une conception dans laquelle l’employeur paie les frais de formation, le salarié « paie » de son temps et/ou de son salaire lorsqu’il veut maintenir ou développer son employabilité [10]. On peut également penser que l’accent mis sur la reconnaissance dans l’emploi et les classifications des formations qualifiantes, en particulier lorsqu’elles auront été suivies en dehors du temps de travail, s’inscrit dans la recherche de compensations positives aux efforts consentis par les salariés. L’Etat est également partenaire de cette co-responsabilité grâce aux exonérations de charges sociales et à l’engagement pris d’élaborer des mesures réservées aux salariés non qualifiés désirant acquérir un diplôme. La co-responsabilité est assortie d’une co-initiative, en particulier dans l’instauration du droit individuel à la formation (DIF), dont le salarié pourra avoir l’initiative mais pour lequel il devra obtenir l’accord de l’employeur. Cette condition limitative, ainsi que les restrictions posées à sa transférabilité, en font un droit tout à la fois attaché à la personne et un élément du contrat de travail. Elles le font apparaître comme une tentative de surmonter la coupure entre le plan de formation (initiative de l’employeur) et le congé individuel de formation (initiative du salarié) à travers l’instauration d’un espace de co-initiative encadré collectivement par l’obligation de consulter le comité d’entreprise sur la mise en œuvre du DIF introduite par la loi de 2004 (Merle, 2004).

11Les dispositifs de 1991 et 2003-2004 s’inscrivent ainsi dans une certaine continuité, le premier introduisant une approche individualisée de la formation que le second est venu consolider plus d’une décennie plus tard. Ils se placent dans un contexte d’enracinement dans la crise et ses caractéristiques de flexibilité et de précarité et dans un environnement où l’action des acteurs de la négociation et des politiques publiques aux différents niveaux dessinent une voie – souvent dénommée « troisième voie » (Giddens, 1998) – dont l’objectif est d’articuler flexibilité des entreprises et sécurité des individus. Dans cette optique, la responsabilité de ces acteurs est de construire les garanties collectives propres à encadrer ces processus d’individualisation en donnant aux individus les moyens de se prémunir contre les risques de l’emploi et en les équipant afin qu’ils soient à même de construire leurs trajectoires professionnelles dans et hors de l’entreprise. La fabrication dans les instances européennes des « idées floues » de formation et éducation tout au long de la vie (FETLV) (Verdier, 2008) ou encore de flexisécurité (ou flexicurité) (Gaudu, 2008 ; Verd, Vero, 2011) ouvre la voie à leur appropriation sous des formes à la fois spécifiques et diversifiées par les acteurs de la configuration sociale française : « Même si elle n’impose pas ni même n’incite, la stratégie européenne contribue de plus en plus à structurer les débats nationaux et inspire plus ou moins directement la définition des problèmes dont s’empare telle ou telle réforme nationale » (Verdier, 2008:130). La « sécurité sociale professionnelle » prônée par la CGT, ou encore la « sécurisation des parcours professionnels » défendue par la CFDT, se placent dans les stratégies de négociation de consolidation des droits au cours des étapes de la vie professionnelle dans et hors de l’entreprise, afin d’aller vers un nouveau statut de travail salarié pour la première ou de négociation plus locale ou professionnelle de parcours pour la seconde. Elles s’inscrivent dans les traditions de ces organisations mais également dans des évolutions nées de leur participation aux débats européens. A bien des égards, l’accord de 2003 paraît se placer dans le sillage du « cadre d’action pour le développement des compétences et des qualifications tout au long de la vie » adopté par les partenaires sociaux européens en février 2002, qui affirme ce principe de co-responsabilité : à l’entreprise de faire en sorte que le développement des compétences des salariés soit un enjeu de sa performance, au salarié que le développement des compétences soit un enjeu de la conduite de son parcours professionnel, à l’Etat et aux collectivités locales de favoriser les possibilités d’apprentissage pour plus de compétitivité et de cohésion sociale. La CGT, qui n’avait pas signé l’accord de 1991 car elle refusait le principe du co-investissement, appose sa signature sur celui de 2003. Dans l’intervalle, le contexte économique et social s’est profondément transformé ; cette organisation a adapté sa stratégie politique et revendicative à ces mutations. Mais elle a été aussi partie prenante, comme les autres organisations professionnelles et syndicales, de la construction des référentiels d’action publique, notamment à l’échelle européenne, dans les deux dernières décennies.

Une sphère paritaire sous domination patronale jouissant d’une autonomie encadrée

13Un certain nombre de caractéristiques du système semblent accréditer son caractère paritaire. Des organismes de collecte dotés de conseils d’administration paritaire depuis 1994 gèrent des fonds importants ; dans les périodes comprises entre les négociations interprofessionnelles, le système est piloté par le comité paritaire national pour la formation professionnelle (CPNFP) réunissant l’ensemble des organisations professionnelles et syndicales [12]. De l’avis de la plupart des négociateurs, cet organe a un rôle majeur dans la mesure où y sont élaborées des réflexions voire des décisions qui donneront lieu ensuite à des négociations. Le rôle d’orientation politique de cette instance est renforcé dans l’accord de 2009. Un des enjeux de la signature unanime de l’accord de 2003 était précisément l’intégration de la CGT dans cet organe de gouvernance, assurant ainsi sa présence dans le « club » des spécialistes en charge de garantir la pérennité du système paritaire de la formation professionnelle continue. Enfin, ce « régime paritaire » est assez puissant puisqu’il gère 40 % des fonds de la formation professionnelle. Toutefois, l’hégémonie patronale ou encore le rôle de l’Etat dans la régulation du système et dans la co-construction des normes interrogent le paritarisme de cette sphère de régulation.

14L’hégémonie patronale est assurée par le rôle prédominant que joue la principale organisation patronale dans ces organismes paritaires : elle en détient le secrétariat, qu’il s’agisse du CPNFP ou encore du Fonds unique de péréquation (FUP) [13] ; elle a imposé le système de délégation de gestion à une association patronale dans la plupart des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) (Mériaux, 1997 ; Luttringer, 2008). Comme l’indique Freyssinet (2010:31) après une analyse d’un demi-siècle de négociations sur l’emploi, « le patronat privilégie l’exercice d’une capacité de régulation autonome des partenaires sociaux dès lors qu’il en a l’initiative et qu’il s’estime capable d’en garder le contrôle ». Ce contrôle est d’autant plus effectif que la négociation se fait à partir d’un projet patronal, élaboré sous la houlette du CNPF puis du MEDEF, qui fixe l’unité de la parole patronale. Celle-ci a longtemps été assurée par la domination des grandes fédérations de la métallurgie et du bâtiment dans les commissions d’élaboration des projets. Ces fédérations, adhérentes à la fois à la CGPME et au CNPF/MEDEF, pouvaient en outre influer sur ces deux organisations. L’expertise en matière de formation était largement concentrée à l’UIMM : son délégué général adjoint, dont les compétences étaient largement reconnues, a imposé ses vues à l’ensemble du camp patronal – et l’intérêt de la métallurgie comme étant celui de l’ensemble du patronat – durant près de vingt ans (entre 1987 et 2005). Ainsi s’est forgée la place revendiquée de « pilote du paritarisme [14] » tenue par le CNPF puis le MEDEF.

15L’autonomie de cette sphère est également interrogée par le rôle direct ou indirect que tient la puissance publique dans le fonctionnement du système et dans l’élaboration des normes. A cet égard, les processus à l’œuvre dans la FPC ne sont pas différents de ceux existant dans d’autres champs du paritarisme : ils permettent de souligner l’autonomie, mais non l’indépendance, qu’ont les partenaires sociaux vis-à-vis des pouvoirs publics (apRoberts et al., 1997:21), ou de qualifier les systèmes paritaires de « fragments néo-corporatistes » (Duclos, Mériaux, 1998). Ces dernières analyses cernent également les processus d’échange politique qui se déploient dans le domaine de la FPC, dans lesquels la reconnaissance institutionnelle des acteurs – et les ressources qui lui sont adjointes – s’échangent contre la contribution du système à la réussite des objectifs de la politique publique (Mériaux, 1999).

16L’analyse comparée du contenu des accords et des lois ou encore des conditions de négociation (Tallard, 2004) confirme l’encadrement de cette autonomie revendiquée par les partenaires sociaux. La comparaison des stipu- lations de l’accord de 1970 et des dispositions de la loi de 1971 (Vincent, 1997) permet de montrer, par exemple, qu’alors même que la négociation sur le mode de gestion des associations de formation avait échoué du fait de la division syndicale et du refus patronal de tout ce qui pouvait se rapprocher de la co-gestion, la loi ouvre la possibilité d’une gestion paritaire des fonds dans une optique d’assurance contre les risques d’inadaptation professionnelle. C’est donc bien une régulation partagée qui se met en place dès l’instauration de l’obligation de financement. De même, quelques années plus tard, après la négociation de 1983, la loi de 1984 ne reprend pas un certain nombre de dispositions élargissant le rôle des commissions paritaires nationales de l’emploi (CPNE) en matière d’élaboration des certifications [15] et elle introduit une obligation de négocier sur les objectifs et les moyens de la formation. Enfin, avant la plupart des négociations, que l’Etat incite le plus souvent à engager, sont réunis à l’initiative des pouvoirs publics des commissions tripartites donnant lieu à l’élaboration de rapports, versés plus ou moins directement à la négociation [16]. Se forge ainsi un langage commun qui sera ensuite décliné avec une certaine autonomie dans les négociations. Il constitue le lexique des négociations, qui peuvent être âpres comme le montre la difficulté d’aboutir à des accords unanimes ou encore la rupture des négociations en 2001.

La consolidation du rôle des branches professionnelles

17Malgré la création des CPNE par l’accord sur la sécurité de l’emploi de 1969, qui témoigne de la volonté de mettre en place au niveau des branches professionnelles une instance de suivi des évolutions de l’emploi et de définition des actions de formation susceptibles d’accompagner les transformations techniques et organisationnelles, ces commissions seront en sommeil jusqu’au début des années 1980. Dans les premières années de fondation du système, les quelques organismes collecteurs professionnels avaient essentiellement une fonction technique de gestion, de conseil dans l’élaboration des demandes ou encore de réponse ponctuelle. Hormis dans quelques activités impliquées de longue date dans l’apprentissage (BTP, services de l’automobile), les négociations de branches ne traitaient de la formation qu’en ce qui concerne les modalités de reconnaissance des diplômes dans les grilles de classification. L’accord de 1983 sur l’alternance introduit une rupture en impliquant les CPNE dans la définition des priorités dans le cadre des contrats de qualification et en leur donnant la possibilité de mettre en place, dans ce but, des certifications spécifiques. Au fil des dispositifs, c’est la possibilité de définir de véritables certifications professionnelles qui leur incombe. Le rôle des branches professionnelles est également consolidé par la possibilité de mettre en place des collecteurs de la contribution sur l’alternance et l’introduction de la négociation obligatoire sur les objectifs et les moyens de la formation dans la loi de 1984.

18Le dispositif de 1991 élargit encore les prérogatives des CPNE et renforce l’obligation de négocier dans la branche. La réforme des organismes de collecte, imposée par les pouvoirs publics en 1994, a permis d’accroître la capacité d’action de ces organismes et les moyens dont disposaient les branches professionnelles pour élaborer et mettre en œuvre leurs politiques de formation. Une décennie plus tard, le dispositif de 2003-2004 renforce le rôle de la négociation de branche en réduisant de cinq à trois ans sa périodicité et en élargissant les thèmes à traiter à la mise en œuvre des dispositions de l’accord et notamment le droit individuel à la formation (DIF). Il accroît également le poids institutionnel des branches en élargissant les prérogatives des CPNE et en les dotant de capacités d’expertise à travers l’obligation de créer des observatoires prospectifs des métiers et des qualifications, amplifiant ainsi la tendance des branches professionnelles à devenir des centres de ressources pour les entreprises (Morin, 1996).

La montée en puissance des régions à l’initiative des pouvoirs publics

19La négociation collective interprofessionnelle se place traditionnellement dans une logique professionnelle et prend peu en compte la logique territoriale. De plus, dans la mesure où les normes conventionnelles sont rarement définies à ce niveau [17], les acteurs parties prenantes de la négociation, qu’ils soient patronaux ou syndicaux, ont longtemps eu des difficultés à s’y structurer (Vincent, 2002). Tout en proclamant une volonté d’articuler logique professionnelle et logique territoriale, les accords interprofessionnels ont toujours échoué à atteindre cet objectif et cet échec a généralement été considéré comme la principale faiblesse de l’accord de 2003 (Merle, 2004). Le rôle croissant des régions en matière de formation – qui conduit certains auteurs à s’interroger sur une inflexion du modèle français de formation professionnelle d’une logique professionnelle vers une logique territoriale (Géhin, 2002) – est donc le résultat des initiatives des gouvernements successifs : en témoignent les lois de décentralisation de 1983 et 1985, la loi quinquennale sur l’emploi de 1993 et les dispositifs législatifs de la décennie 2000 qui organisent de nouvelles dévolutions aux régions en matière de formation professionnelle. Toutefois, l’intervention des régions, si elle représente près de 40 % des dépenses de formation, est essentiellement consacrée à l’apprentissage et à l’action vers les demandeurs d’emploi ; celle en direction des salariés est minoritaire et prend essentiellement la forme des contrats d’objectifs territoriaux dans lesquels la région abonde les financements des OPCA de branche sur des objectifs prioritaires définis en commun.

20Cette analyse à grands traits de la négociation collective sur la formation professionnelle continue entre 1970 et 2003 permet de saisir, à l’aube des années 1990, la transformation des enjeux d’une vision collective d’adaptation aux transformations des emplois prédominante depuis la fin des années 1960 à une vision plus individualisée de sécurisation des parcours professionnels. Elle permet également de cerner les principales caractéristiques de la « scène » de la négociation au milieu des années 2000 : c’est un système paritaire par les institutions qu’il gère, et dont le fonctionnement est dominé par l’acteur patronal ; en outre, ce système est régi par des règles issues de la négociation collective, qui sont insérées dans des logiques d’action publique à différentes échelles qui influencent la formulation des enjeux et les contenus des dispositifs négociés. Peut-on analyser l’accord de 2009 en s’appuyant sur ces caractéristiques ?