Les suites de l’ANI du 11 janvier 2008

18Les trois négociations interprofessionnelles programmées par l’ANI MMT sont confrontées à la même difficulté : leur contenu est cadré par des articles de l’ANI qui reflètent le contexte de l’emploi au début de 2008. Or, les négociations se déroulent à partir de septembre dans une conjoncture caractérisée par une brutale dégradation du marché du travail et par de sombres prévisions d’emploi. Cette contradiction logique est vraisemblablement l’explication principale du quasi-échec de ces trois négociations (Freyssinet, 2010a, chapitre 7).

19La négociation sur la GPEC est le lieu de divers désaccords qui, à l’exception de l’un d’entre eux (infra), se règlent par l’adoption de formulations générales et imprécises. Le texte final exprime la volonté des signataires d’élargir l’introduction des démarches de GPEC sous la responsabilité des entreprises. Il énumère les procédures et les instruments permettant de favoriser sa mise en œuvre à différents niveaux. Il ne s’agit ni d’un accord de contenu, ni d’un accord fixant des objectifs et un calendrier pour des négociations de branche et d’entreprise, mais de déclarations d’intentions non contraignantes [7]. De manière significative, le conflit central a porté sur la volonté patronale de dissocier totalement la mise en œuvre de la GPEC de celle des PSE (plans de sauvegarde de l’emploi en cas de licenciements collectifs). Or, la nature du lien entre les deux était la question cruciale que posait la conjoncture. Telle est la raison principale du refus par la CGT, la CGT-FO et la CFTC d’un accord qui ne recueille que les signatures de la CFDT et de la CFE-CGC.

20Le patronat souhaitait inclure dans la négociation GPEC le second thème programmé par l’ANI MMT, c’est-à-dire le bilan d’étape professionnel. Les syndicats considéraient que le thème du bilan dépassait le cadre de la seule GPEC et concernait tout autant la formation continue et la mobilité professionnelle. Finalement, l’accord GPEC mentionne le bilan, mais renvoie à la négociation d’un avenant. Le projet d’avenant, adopté le 3 mars 2009, recueille les deux mêmes signatures, mais fait l’objet d’une triple opposition de la CGT, de la CGT-FO et de la CFTC. Conformément à la loi, il est donc « réputé non écrit ». L’argument principal du rejet est que le texte ferait du bilan un instrument entre les mains des seuls employeurs.

21Enfin, la négociation de l’ANI sur l’assurance chômage (Cornilleau, Elbaum, 2009 ; Bonnand, Aubin, 2009) est dominée par la volonté patronale d’imposer un mécanisme automatique de réduction du taux de cotisation en cas d’apparition d’excédents. Compte tenu des délais dans l’ajustement des effectifs des entreprises, les prévisions financières réalisées à la fin de 2008 laissaient prévoir le maintien d’un excédent au 1^er semestre 2009, donc une baisse des cotisations au 1^er juillet 2009. Comme la règle proposée n’était pas symétrique, l’accroissement ultérieur inéluctable du déficit n’aurait entraîné aucune augmentation des cotisations. C’est la raison principale pour laquelle trois organisations (CGT, CGT-FO et CFE-CGC) annoncent leur décision de faire opposition [8]. Il faudra une lettre de la présidente du MEDEF au président de la CFE-CGC, par laquelle la première s’engageait à ne pas faire jouer au 1^er juillet 2009 la clause de réduction des cotisations, pour que la CFE-CGC retire son opposition, assurant ainsi la validité de l’accord avec la seule signature de la CFDT [9]. Il y a là un exemple montrant que les objectifs poursuivis à moyen-long terme par certaines organisations, ici le patronat, peuvent interdire à la négociation de prendre en compte les conséquences, pourtant évidentes, de la crise économique sur l’ampleur du chômage et donc sur les finances du régime.

22Face à l’éclatement de la crise économique, le bilan des négociations programmées par l’ANI MMT apparaît décevant : un avenant frappé d’opposition, un accord d’intention avec deux signatures syndicales et un accord de contenu qui n’en recueille qu’une. C’est dans d’autres domaines que la négociation démontre sa capacité de réaction.

Un cas particulier : l’accord sur la formation professionnelle

23L’ANI MMT ne prévoyait pas de négociation sur la formation professionnelle, mais seulement un bilan du dernier ANI portant sur ce thème qui datait du 20 septembre 2003. La pression des pouvoirs publics oblige patronat et syndicats à ouvrir des négociations à la rentrée 2008 sous la menace, à défaut d’accord, de la présentation d’un projet de loi dès la fin de l’année. Nous sommes en présence d’une négociation contrainte. Alors que le gouvernement n’avait pas envoyé de document d’orientation pour les négociations sur la GPEC et l’assurance chômage, la formation professionnelle fait l’objet dès juillet 2008 d’un document détaillé où l’usage de formulations interrogatives semble souvent habiller de quasi-injonctions. Après un diagnostic sévère, le document fixe des priorités qui sont traduites en thèmes sur lesquels les partenaires sociaux sont « invités à négocier ». Ce contexte fournit l’explication principale de l’unanimité de signature, après de rudes affrontements, de l’ANI du 7 janvier 2009 sur la formation tout au long de la vie professionnelle (FTLVP). Les acteurs sociaux manifestent ainsi la volonté de défendre leur autonomie dans un domaine où, depuis l’ANI fondateur du 9 juillet 1970, ils avaient su trouver à plusieurs reprises, en particulier en 2003, des compromis acceptés par tous (Luttringer, Willems, 2008 ; Tallard, 2011, dans ce numéro).

24L’ANI de 2009 se situe dans la longue évolution du dispositif de formation professionnelle continue ; il ne saurait donc être interprété comme un simple accord de gestion des conséquences sociales de la crise. Cependant, l’innovation principale qu’il contient n’a probablement été rendue possible, dans son ampleur sinon dans son principe, que par le contexte de crise. Confrontés à la critique récurrente d’une formation professionnelle continue présentée comme réservée aux insiders et comme amplificatrice des inégalités entre salariés, les syndicats tenaient, particulièrement dans la conjoncture de la fin de 2008, à faire prévaloir des objectifs de solidarité. Le patronat pouvait difficilement s’y opposer ouvertement. Les signataires conviennent donc d’amplifier les actions au bénéfice de ceux des salariés et demandeurs d’emploi qui sont handicapés par un « déficit de formation ». L’innovation majeure résulte de la création d’un Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Il est chargé de financer la réalisation de deux objectifs que fixe l’accord : accroître de 500 000 annuellement (soit un doublement) le nombre des salariés les moins qualifiés recevant une formation et de 200 000 le nombre des demandeurs d’emploi en formation (soit une augmentation d’un tiers). Ses ressources proviennent d’une fraction des contributions légales qui sont versées par les entreprises aussi bien pour le plan de formation et la professionnalisation que pour le congé individuel de formation. Le pourcentage doit être fixé chaque année sans pouvoir dépasser 13 % [10]. Des ressources importantes peuvent ainsi être dégagées pour « la qualification et la requalification » des salariés et demandeurs d’emploi. Même si de tels objectifs étaient déjà affichés en termes généraux dans l’ANI MMT, il semble peu douteux que le contexte créé par la crise économique ait joué un rôle déterminant dans l’adoption de cette innovation institutionnelle et dans l’ampleur des financements envisagés [11].

Des ANI directement suscités par la crise économique

25L’ampleur de la crise est à l’origine de trois ANI dont la négociation n’avait pas été antérieurement programmée et qui ont pour objet d’y fournir des réponses immédiates. Il s’agit du chômage partiel, des conventions de reclassement personnalisé puis, plus globalement, de la gestion des conséquences sociales de la crise.

Un menu controversé

39Le 10 janvier 2011, les organisations patronales et syndicales, à l’exception de la CGT, adoptent un agenda social qui manifeste à la fois une grande ambition et une grande hétérogénéité dans son contenu comme dans ses modalités. Dans le cadre d’un « cycle pluriannuel de délibérations et de négociations », elles retiennent onze thèmes qui devront être abordés au cours de l’année (encadré 2), leur examen pouvant pour certains se prolonger en 2012.

40Le choix des thèmes est le résultat d’une suite de discussions bilatérales et de compromis.

41L’amorçage initial résulte, dès la fin octobre 2010, de l’accord entre François Chérèque et Laurence Parisot pour ouvrir des discussions sur l’emploi des jeunes et des seniors. Des tensions se manifestent rapidement. D’une part, la CGT veut élargir à une négociation globale sur l’emploi tandis que le MEDEF n’accepte de négocier que sur l’emploi des jeunes. D’autre part, la CFDT souhaite ouvrir une deuxième étape de négociation sur la modernisation du marché du travail pour évoquer « les évolutions des parcours professionnels » ; ce projet suscite les réticences du MEDEF peu intéressé et la méfiance de la CGT qui y voit un risque de renforcer la précarisation des salariés.

42Le MEDEF souhaite introduire le thème du financement de la protection sociale. Les syndicats acceptent d’en discuter, mais la CGT veut y associer la question de la couverture des besoins des salariés par la protection sociale, ce qui est refusé par le MEDEF.

43Sur les deux délibérations sociales en cours (dialogue social et paritarisme), c’est plutôt le MEDEF qui met la pression pour passer à la phase de négociation. La CGT et la CGT-FO sont particulièrement réticentes sur le premier sujet où elles voient une offensive camouflée du patronat pour réduire les droits des IRP. Finalement, seul le second thème passera au stade de la négociation.

44Si la liste finalement retenue est aussi riche, c’est à la fois parce que plusieurs thèmes s’imposaient et parce qu’il fallait essayer de satisfaire tout le monde, quoique à des degrés inégaux. Ceci n’a pas suffi pour obtenir l’accord de la CGT qui y a vu un agenda « plus médiatique que social » : « rien sur le partage des richesses, rien sur le volume de l’emploi et la question de la sécurisation des parcours est renvoyée à une perspective lointaine » (Michel Doneddu) ; la CGT décidera donc de s’associer ou non, au cas par cas, aux discussions programmées [20]. Les autres organisations sont en revanche globalement satisfaites de l’équilibre obtenu après plusieurs remaniements de la liste initialement présentée par le patronat.

45L’enjeu des discussions n’était pas seulement l’établissement de la liste des thèmes, mais aussi la définition de leur mode de traitement. Trois degrés d’engagement doivent être distingués.

46Des négociations seront ouvertes sur six thèmes. Dans quatre cas, elles étaient, de jure ou de facto, obligatoires. S’agissant de l’assurance chômage et des retraites complémentaires, elles s’imposaient puisque les conventions précédentes venaient à expiration. Pour le bilan d’étape professionnel, après l’annulation de l’avenant du 3 mars 2009 du fait de trois oppositions syndicales (supra, I.1), la loi du 24 novembre 2009 [21] en a validé la création (qui résultait de l’ANI MMT) et en a renvoyé la mise en œuvre aux résultats d’une négociation interprofessionnelle à venir. Enfin, la négociation sur l’APEC est imposée par l’application des normes de concurrence de l’Union européenne aux prestations marchandes proposées par cet organisme. Les seules décisions autonomes sont donc, d’une part, le passage du stade de la délibération sociale à celui de la négociation pour le paritarisme [22], d’autre part, l’ouverture d’une négociation sur l’emploi des jeunes considérée comme prioritaire.

47Deux délibérations sociales auront pour objet d’examiner les possibilités d’ouverture de négociations ultérieures. Celle sur la modernisation du dialogue social (pour l’essentiel, les IRP) se poursuivra alors qu’elle est entamée depuis juin 2009 sans résultats autres que des états des lieux et des inventaires de questions à traiter. Une seconde délibération sera ouverte au deuxième semestre sur « la qualité de vie au travail » ; elle inclura notamment les conditions de travail, la conciliation de la vie professionnelle et de la vie personnelle ainsi que l’égalité professionnelle hommes/femmes.

48Un troisième registre du dialogue social est introduit ; il engage encore moins ses participants que le précédent. Sur le financement de la protection sociale, il s’agit de l’« engagement d’une réflexion » dans le cadre de la délibération économique en cours. Pour la modernisation du marché du travail, un « bilan-évaluation » de l’ANI MMT sera réalisé, « pouvant déboucher » sur une délibération sur l’emploi et la sécurisation des parcours professionnels. Enfin, s’agissant de l’emploi des seniors, il ne s’agit que d’un « bilan » de l’ANI du 13 octobre 2005 [23] et des accords de branche et d’entreprise.

49Cette subtile combinatoire permet à la fois un effet d’affichage global impressionnant et quelques arrangements qui offrent des satisfactions symboliques sans engagement précis [24]. Au total, si l’on met à part les négociations obligées, l’agenda social n’introduit que deux éléments nouveaux susceptibles d’avoir des effets normatifs : les négociations sur l’emploi des jeunes et sur le paritarisme. Nous analyserons seulement les négociations qui ont abouti à des ANI signés à ce jour (début novembre 2011).

Les retraites complémentaires

50L’ANI du 18 mars 2011 fait l’objet, dans ce même numéro, d’une analyse approfondie à laquelle nous renvoyons le lecteur (Besnard, 2011). Nous en rappellerons seulement quelques conclusions essentielles.

51Malgré l’opposition de certains syndicats qui affirmaient l’autonomie de la négociation collective dans la production des normes, l’accord transcrit le déplacement des limites d’âge qui a été introduit pour les régimes de retraite de base par la loi du 9 novembre 2010.

52L’accord constitue une première illustration de la stratégie de négociation à coût nul (pour les entreprises) affirmée par le MEDEF (infra, II.3). Le compromis ne peut être financé, à taux de cotisation inchangé, que par prélèvement sur les réserves des régimes. Les termes de l’accord ne sont donc pas soutenables à long terme. La solution retenue ne permet que de repousser des choix qui auraient été inacceptables pour l’une ou l’autre partie.

53Les syndicats, qui avaient maintenu une opposition commune au projet de réforme des retraites de base, sont profondément divisés à l’égard de cet accord. La CGT et la CFE-CGC souhaitent exercer leur droit d’opposition, mais n’obtiennent pas le ralliement espéré de la CFTC ; elles s’engagent alors sur le terrain juridique en contestant devant les tribunaux les dispositions, à leurs yeux discriminatoires, concernant les cadres. Les trois organisations signataires, malgré leurs insatisfactions, ont mis principalement l’accent sur le maintien (provisoire) de l’AGFF [25] et sur l’interruption (provisoire) de la dégradation des taux de rendement.

L’assurance chômage

54Les négociations sur l’assurance chômage conduisent à s’interroger sur un étonnant revirement de situation. Alors que l’ANI du 23 décembre 2008, qui venait à expiration, avait été rejeté par quatre des cinq organisations syndicales et que ses conditions d’agrément avaient engendré du côté patronal un vif mécontentement de la CGPME, les discussions s’ouvrent en janvier 2011 dans un climat où personne ne semble souhaiter remettre en question les principes de base de la convention précédente [26]. De fait, l’ANI du 25 mars, signé par quatre syndicats [27] et rejeté par la CGT, reconduit pour deux ans et demi l’essentiel de l’accord précédent [28] après qu’un point de conflit majeur a fait l’objet d’un compromis et que tous les autres ont été renvoyés à plus tard.

55Le compromis, difficilement obtenu, porte sur la clause, que le patronat entendait maintenir, de réduction automatique des cotisations en cas d’excédents du régime. Finalement, l’accord soumet la baisse de cotisation, qui ne pourra être au maximum que de 0,4 point par an, à une double condition : deux semestres consécutifs d’excédents supérieurs à 500 millions d’euros et un déficit cumulé égal ou inférieur à 1,5 mois de cotisations [29]. Cet épisode suscite deux remarques.

56En premier lieu, il est étonnant de voir le patronat insister d’un côté, dans la négociation sur la modernisation du paritarisme, sur l’exigence d’exemplarité de la gestion des institutions paritaires et de l’autre, dans la négociation sur l’assurance chômage, exiger le maintien d’une règle manifestement contraire à la rationalité gestionnaire. Le chômage étant un phénomène cyclique, un régime d’assurance ne peut fonctionner qu’en accumulant des excédents en période de haute conjoncture pour faire face aux déficits des périodes de récession. Compte tenu du plafond de déficit cumulé fixé dans l’accord, réduire les cotisations en cas d’excédents d’exploitation, c’est condamner le régime à consacrer en permanence une fraction de ses ressources à l’amortissement des emprunts, offrant ainsi aux banques des produits financiers sans risques. De plus, comment justifier dans cette dynamique cyclique un mécanisme de réduction automatique des cotisations sans qu’il existe un mécanisme symétrique d’augmentation ? Où est la rationalité de gestion ?

57En second lieu, selon les prévisions alors plutôt optimistes des services de l’Unédic, les conditions d’application du mécanisme de réduction du taux de cotisation n’auraient été remplies au mieux qu’à la fin de 2015, c’est-à-dire au-delà de la période de validité de l’accord. Le patronat a obtenu que la clause de réduction automatique reste en vigueur jusqu’au 31 décembre 2016. L’essentiel était pour lui que le principe inclus dans l’accord de 2008 soit réaffirmé, même corrigé, donc devienne difficile à contester par la suite, surtout après quatre signatures syndicales.

58Les autres questions conflictuelles sont renvoyées à un « groupe de travail politique » qui, pendant les deux années d’exécution de la convention, étudiera les propositions de réformes avancées de part et d’autre. Du côté syndical, il s’agit des droits portables (ou rechargeables) et de la modulation des cotisations selon la précarité des contrats de travail. Du côté patronal, sont mis en avant la dégressivité des allocations et un thème plus général concernant la simplification-lisibilité-transparence du dispositif.

59Les analogies sont fortes avec les conditions et les résultats de la négociation sur les retraites complémentaires. Dans les deux cas, la négociation est imposée par la venue à terme d’un accord antérieur. Le patronat part d’une position de refus d’augmentation des cotisations et y ajoute, dans le cas de l’assurance chômage, l’exigence de confirmation du mécanisme de réduction automatique. Pour atteindre cet objectif, il propose différentes options de réduction des prestations. Pour l’essentiel, l’action des syndicats se concentre sur le refus de ces reculs et ils y parviennent globalement [30] ; ils obtiennent même quelques petites avancées.

60Les conditions du compromis sont la préservation des systèmes dans l’immédiat en renvoyant à plus tard les enjeux les plus conflictuels.

61Dans le cas des régimes complémentaires, ce sont les tendances de long terme qui sont déterminantes. L’accord implique un prélèvement sur les réserves ; il n’est pas soutenable. Le débat est renvoyé en 2013 autour de la réforme systémique.

62Dans le cas de l’assurance chômage, ce sont les évolutions cycliques qui sont dominantes. Le compromis prolonge pour deux ans et demi l’accord précédent. Il renvoie les débats de fond au groupe de travail politique dont les travaux seront soumis à la contrainte imposée par l’entrée en action potentielle du mécanisme de réduction des cotisations au cours de la convention suivante.

L’APEC

63L’Association pour l’emploi des cadres a été créée par un ANI du 18 novembre 1966, non renégocié depuis lors. L’irruption des règles de concurrence de l’Union européenne dans le domaine des services contraint à une remise en question de ses principes de fonctionnement (Rousseau, 2011). Ces règles ne s’appliquent pas aux activités de service public (ou « services d’intérêt économique général » dans le langage communautaire) qui bénéficient d’un système de financement obligatoire. En revanche, elles sont impératives pour les activités marchandes telles que les prestations payantes proposées par l’APEC. Au départ de la négociation, qui s’ouvre le 21 décembre 2010, l’opposition semble tranchée entre le patronat et les syndicats. Le MEDEF propose de réduire l’APEC à ses missions de service public financées par cotisation en abandonnant les autres au secteur concurrentiel. Les syndicats définissent ensemble un projet d’accord qui écarte l’hypothèse de filialisation des activités marchandes quitte à en isoler la gestion. Au terme d’une longue période d’incertitude sur les intentions patronales, entre février et mai, la situation se débloque soudain et un ANI est signé le 12 juillet. Il repose sur une tripartition des activités de l’APEC qui assure la compatibilité avec les règles européennes :

• les missions correspondant à un service d’intérêt économique général sont financées par les cotisations ;
• des activités non marchandes hors du périmètre des services d’intérêt général (par exemple, analyse du marché du travail, développement d’innovations…) peuvent être financées par les cotisations sous la double condition de l’être au coût réel du marché et d’être prévues par un mandat de service public ;
• les activités marchandes sont facturées et doivent s’équilibrer finan-cièrement.

64Venons-en aux deux négociations qui, à la différence des précédentes, résultent d’une volonté autonome des acteurs sociaux. Celle qui porte sur le paritarisme n’a, à ce jour, que faiblement progressé malgré des réunions régulières [31]. En revanche, l’emploi des jeunes a été l’objet de quatre ANI signés à quelques semaines d’intervalle.

L’emploi des jeunes

65D’entrée un débat s’ouvre sur la nature de la négociation. L’urgence commande-t-elle de privilégier des réalisations concrètes sur la base de dispositifs rapidement opérationnels ou bien le caractère structurel des problèmes de l’emploi et du chômage des jeunes exige-t-il des réponses à ce niveau ? Finalement, il est décidé d’engager successivement les deux démarches. La première portera sur des actions immédiates qui reposeront sur les dispositifs existants et pourront faire l’objet d’accords partiels avant la fin du premier semestre 2011. La seconde traitera du moyen et du long terme. Seuls les résultats de la première phase se sont à ce jour concrétisés.

66L’ANI du 7 avril 2011 traite de « l’accompagnement des jeunes dans l’accès à l’emploi ». Il définit trois catégories de jeunes qui ont des difficultés particulières d’accès à l’emploi et qui bénéficieront d’un accompagnement renforcé assuré par trois opérateurs. Au sein de dispositifs ou de financements existants, des quotas leur sont réservés :

• les « décrocheurs » sortis du système éducatif sans qualification ou sans diplôme sont confiés aux Missions locales (20 000 en 2011) avec un financement à titre exceptionnel par le FPSPP ;
• les jeunes ayant entamé ou achevé un cursus dans l’enseignement supérieur seront suivis par l’APEC (25 000 en 2011 et 2012) avec un financement sur ses réserves ;
• les jeunes ayant un diplôme ou une qualification reconnue seront pris en charge par Pôle emploi (20 000 en 2011) ; le financement proviendra du FPSPP.

67Un second accord, l’ANI du 29 avril 2011 sur « l’accès au logement », combine une gamme de dispositions à caractère technique dont le contenu ne soulève pas de désaccords entre négociateurs. Un enjeu central réside dans l’utilisation des contributions patronales qui financent « Action Logement » (ex-« 1 % logement »). L’Etat puise largement dans ces ressources pour alimenter sa politique du logement. Le financement des dispositions de l’accord repose dans une large mesure sur le fléchage au bénéfice des jeunes actifs d’une fraction des fonds d’Action Logement. La limitation du prélèvement de l’Etat est une condition pour que le fléchage en direction des jeunes n’ait pas pour effet de réduire le financement des autres activités d’Action Logement [32].

68L’accord sur l’accès au logement recueille quatre signatures syndicales. Il ne fait pas l’objet de commentaires détaillés. Les organisations signataires soulignent des avancées concrètes, quoique limitées ; la CGT critique leur insuffisance.

69A la différence du précédent, l’ANI du 7 juin 2011 sur « l’alternance et les stages » n’est obtenu qu’au terme de difficiles négociations. Celles-ci sont perturbées par le dépôt à l’Assemblée nationale d’une proposition de loi (dite proposition « Cherpion », du nom d’un des députés signataires) qui couvre différents thèmes dont l’apprentissage (infra, II.1). Elle prévoit, dans ce domaine, de porter de 3 à 4 %, pour les entreprises d’au moins 250 salariés, le pourcentage minimum de leur effectif qui doit bénéficier de contrats en alternance. La contribution supplémentaire à l’apprentissage versée par les entreprises jusqu’alors à un taux unique serait désormais modulée selon le pourcentage de salariés en alternance dans l’entreprise. Un des enjeux de la négociation pour le patronat est d’obtenir que les entreprises puissent échapper à la nouvelle contrainte sur le quota minimum. Le résultat est obtenu de manière assez complexe sur la base d’accords de branche qui fixeraient pour l’alternance des objectifs non pas en niveau, mais en taux de croissance. C’est la raison principale pour laquelle la CGT-FO rejette l’accord, comme la CGT. Les autres organisations soulignent les progrès, limités mais concrets, apportés par l’accord en particulier sur son second volet, celui des droits des stagiaires.

70Le quatrième accord, l’ANI du 11 juillet 2011 « relatif à l’accompagnement des jeunes pour favoriser leur maintien dans l’emploi », présente deux avancées concrètes à côté d’orientations générales non contraignantes pour les entreprises :

• la mise en place d’une fonction tutorale est rendue obligatoire pour tout jeune en contrat de professionnalisation alors que ce n’était le cas jusqu’alors que pour les contrats d’apprentissage. Le financement de la formation des tuteurs sera pris en charge par les OPCA [33] et par le FPSPP ;
• une « aide financière exceptionnelle » est créée pour permettre aux jeunes de moins de 26 ans de faire face aux frais engendrés par l’accès à l’emploi avant la perception d’un premier salaire. Le financement sera assuré, dans la limite de 40 millions d’euros, par l’Unédic.

Deux négociations hors agenda social

71Des initiatives du gouvernement ou de députés de la majorité conduisent ou contraignent à deux négociations non programmées dans l’agenda.

72La première porte sur le contrat de sécurisation professionnelle. La coexistence des CRP et CTP, deux dispositifs proches mais disjoints (supra, I.1) était source d’inégalités et d’incohérences. Ce sont les pouvoirs publics qui prennent l’initiative, à la fin mars 2011, en proposant leur fusion aux organisations patronales et syndicales. Dès lors, d’intenses discussions tripartites se développent. Elles seront accompagnées d’une part, par la proposition de loi « Cherpion » déjà citée (infra, II.1) qui prévoit un dispositif unique, d’autre part, par une négociation paritaire rendue nécessaire par la nature conventionnelle de la CRP. Le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) naît de la fusion CRP-CTP. L’ANI du 31 mai 2011 fait l’objet d’une approbation unanime. Il constitue plus le sous-produit de discussions tripartites, sanctionnées par une convention tripartite, que la manifestation de l’autonomie de la négociation collective.

73Une seconde négociation a concerné les groupements d’employeurs. L’ANI du 8 juillet 2009 sur la gestion sociale des conséquences de la crise prévoyait la création sur ce thème d’un groupe de travail qui n’a pas abouti. La proposition de loi Cherpion satisfait en ce domaine les demandes des employeurs. Les organisations patronales souhaitent cependant que la question fasse l’objet de négociations. Pour donner à celles-ci le temps nécessaire, la loi prévoit qu’il pourra être dérogé à ses dispositions par un ANI signé avant le 1^er novembre 2011. L’enjeu des négociations qui s’ouvrent en juin 2011 est de définir les garanties pour les salariés qui accompagneraient l’assouplissement des conditions de recours par les employeurs à cette forme d’emploi flexible. Il s’agit d’une négociation d’un type très particulier puisque chacun sait qu’en cas d’échec s’appliqueront les dispositions légales qui satisfont les employeurs. Les organisations patronales ne sont donc pas portées à aller bien loin dans la voie des concessions et le dernier projet d’accord qu’elles présentent le 27 octobre fait l’objet d’un rejet unanime de la part des syndicats.

74En dépit de cet ultime échec et bien que les avis soient partagés, à juste titre, sur la qualité des accords signés depuis trois ans, il n’est pas discutable que, malgré trois semestres vides, la négociation interprofessionnelle a joué un rôle important dans la régulation des conséquences sociales de la crise économique. Il reste à dégager quelques enseignements transversaux sur l’autonomie de cette procédure, sur la hiérarchie des préoccupations qu’elle reflète et sur les stratégies adoptées par les différents acteurs sociaux.

Des difficultés récurrentes

77Deux sources permanentes de tension entre négociateurs et pouvoirs publics se sont à nouveau manifestées durant la phase de crise économique.

78En premier lieu, les ANI requièrent généralement des arrêtés d’extension et d’élargissement. Dans certains cas, comme les conventions d’assurance chômage, c’est une procédure d’agrément qui est requise (Willmann, 2009). Souvent routinières, ces obligations mettent parfois en question l’autonomie de la négociation. On se rappelle l’affrontement vif et prolongé entre le gouvernement et les organisations signataires en 2000 à propos de l’agrément de la convention d’assurance chômage. Sur le même dossier, les difficultés ont été de nature différente à propos de la convention issue de l’ANI de 2008 : l’unique signature syndicale, combinée à quatre refus dont deux oppositions déclarées, laissait de facto la décision à la responsabilité politique du gouvernement. Dans ce contexte, il a accompagné son agrément de correctifs visant certaines des dispositions de l’accord qui étaient les plus critiquées par les syndicats non signataires [34].

79En second lieu, lorsque des institutions paritaires sont financées par des contributions de nature fiscale, il existe toujours le risque que le gouvernement décide un prélèvement sur ces ressources. Tel a été le cas dans la période (supra, I.2 et I.3) pour le FPSPP et pour Action logement [35]. La mise en œuvre des dispositions des ANI relatives à la formation des salariés et des chômeurs peu qualifiés ainsi qu’à l’accès des jeunes au logement est donc conditionnée par les décisions de ponction financière prises par les pouvoirs publics, décisions évidemment influencées par le contexte de crise.

80Même s’il a été négocié de manière autonome, un ANI n’est donc pas à l’abri de l’intervention des pouvoirs publics. L’affaire se complique lorsque l’autonomie n’est pas totale.

Des problèmes posés en des termes nouveaux

81L’application de la loi de démocratisation du dialogue social a rapidement soulevé trois types de difficultés.

82En premier lieu, les thèmes ainsi que les documents d’orientation imposés à la négociation par le gouvernement peuvent ne pas correspondre aux souhaits des acteurs sociaux. Tel est le cas dès décembre 2007 avec l’introduction forcée d’une négociation sur la durée du travail dans l’agenda social 2008. Il en sera de même, à la rentrée 2008, pour la négociation sur la formation professionnelle non souhaitée au départ ou, en mai 2009, pour l’injonction présidentielle à négocier sur le partage de la valeur ajoutée, rejetée par le patronat. Ces tensions et l’évolution du contexte expliquent que les organisations patronales et syndicales aient opté en 2011 pour la définition autonome de leur agenda social ; comme nous l’avons vu, leur autonomie restait dans ce cadre partiellement contrainte.

83En second lieu, lors de l’élaboration des textes réglementaires et législatifs nécessaires à la mise en œuvre des ANI, le gouvernement et a fortiori le Parlement ne sont pas tenus par les textes négociés. Le cas de l’ANI de janvier 2009 sur la formation continue est significatif. Malgré une signature unanime des organisations, il leur a fallu une longue et difficile bataille, d’abord avec le gouvernement, ensuite au Parlement, pour sauver l’essentiel de leur texte, non sans devoir avaler quelques couleuvres (Luttringer, Willems, 2010).

84Enfin, l’obligation créée par la loi de janvier 2007 ne concerne que le gouvernement et non les propositions de loi déposées par les députés ou sénateurs. Il est vite apparu que le gouvernement disposait là d’un instrument commode pour tourner la loi. Face aux protestations des acteurs sociaux, le Sénat puis l’Assemblée nationale ont adopté une procédure interne visant à laisser un délai à la négociation interprofessionnelle lorsqu’elle est potentiellement compétente sur des sujets abordés par des propositions de loi. La proposition de loi dite Cherpion [36] fournit une illustration de la complexité des situations qui en résultent. Elle contient des mesures relatives à l’alternance, aux groupements d’employeurs, à la fusion des CRP et CTP dans un contrat de sécurisation professionnelle (CSP) et à l’information des comités d’entreprise sur les politiques de distribution de dividendes. À la demande des partenaires sociaux, qui avaient des négociations en cours ou en projet sur plusieurs de ces thèmes, et en application des dispositions mentionnées précédemment, le président de la commission des Affaires sociales de l’Assemblée nationale leur accorde un délai de quatre semaines pour négocier. Le projet de loi sera modifié pour intégrer les résultats de l’ANI du 7 juin sur l’alternance et les stages ainsi que de l’ANI du 31 mai sur le CSP. En ce qui concerne les groupements d’employeurs, il a été prévu qu’un ANI adopté avant le 1^er novembre 2011 pourrait déroger aux dispositions de la loi (supra, I.3). Par ailleurs, les mesures relatives à la contribution supplémentaire à l’apprentissage sont renvoyées à une loi de finances rectificative (loi du 29 juillet 2011), tandis qu’une loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (loi du 13 juillet 2011) crée la prime de partage des profits qui s’appliquera « jusqu’à l’intervention d’une loi suivant les résultats des négociations interprofessionnelles sur le partage de la valeur ». On mesure, sur cet exemple, le degré d’imbrication qui s’est établi entre les formes législatives et négociées de production des normes.

Négociation paritaire et concertation tripartite : une frontière indéfinie

85Une caractéristique de l’organisation du dialogue social en France est l’absence de frontière de compétence entre ce qui relève de la négociation interprofessionnelle et de la concertation tripartite sur les projets gouvernementaux. Confronté aux conséquences sociales de la crise, le gouvernement organise plusieurs sommets sociaux qui visent autant à mettre en discussion ses propositions qu’à inviter les partenaires sociaux à prendre leurs propres responsabilités.

86Par exemple, lors du sommet social du 15 février 2009, le président de la République annonce entre autres : la création de l’APLD, pour laquelle devra être négociée la contribution de l’Unédic, une prime de 500 euros pour les chômeurs non indemnisés, corrigeant une lacune de l’ANI du 23 décembre 2008, la création d’un Fonds d’investissement social dont l’Etat est prêt à financer la moitié, ce qui suppose un apport complémentaire des fonds paritaires (FPSPP et Unédic)… La réunion tripartite du 1^er juillet 2009 ou le sommet social du 10 mai 2010 sont plus des bilans d’étape que des moments d’annonce de nouvelles mesures significatives, cependant le président maintient, sans succès, la pression pour une négociation sur le partage de la valeur ajoutée et demande l’ouverture d’une négociation sur un dispositif de pré-recrutement des jeunes. On comprend, sur la base de ces différentes expériences, combien il est difficile de mesurer le degré d’autonomie de la négociation interprofessionnelle tant dans le choix des thèmes que dans la définition des normes et dans la mise en œuvre des dispositifs qui en résultent.

87Les rapports observables entre la politique publique et la négociation interprofessionnelle depuis l’éclatement de la crise économique confirment un diagnostic déjà porté sur la période antérieure (Freyssinet, 2010a). Si tous les acteurs sociaux souhaitent être consultés par le gouvernement et si chacun souhaite voir son avis pris en compte, la perspective d’un tripartisme décisionnel est en France considérée par la majorité des acteurs comme politiquement ou syndicalement « non correcte » et pratiquement non réalisable [37]. Aux yeux de certaines organisations syndicales, elle présente des connotations de collaboration de classes ou de néo-corporatisme [38]. Du point de vue des organisations patronales, le danger serait qu’elle serve à légitimer des interventions régulatrices de l’Etat. En revanche, le registre de la négociation paritaire est plus conforme aux valeurs et aux représentations des acteurs sociaux. L’accord interprofessionnel démontre formellement une capacité de régulation autonome, illustrée en particulier par la gestion des institutions paritaires, même si chacun sait que l’intervention de l’Etat ou le recours à l’Etat en constituent des ingrédients souvent nécessaires, parfois déterminants.