Les conséquences immédiates de la réunification

5La première, qui couvre la première moitié des années 1990, est celle des conséquences immédiates de la réunification. Le double choc de la réunification, positif de demande (via les conditions de l’unification monétaire, le rattrapage salarial dans les nouveaux Länder, l’alignement des transferts sociaux entre les deux régions et la mise à niveau des infrastructures) et négatif d’offre (sur l’appareil productif de l’ancienne RDA) a eu trois principales conséquences.

6Il s’est en premier lieu traduit par une réorientation de l’Allemagne sur son marché intérieur. Alors que sur les années 1989-1990 l’Allemagne fédérale avait dégagé en moyenne un excédent de sa balance des paiements courants de 4 points de PIB, le déficit des paiements courants de l’Allemagne réunifiée s’est monté en moyenne à 1,3 point de PIB sur les années 1991-1995. Du retournement de 1991 à la crise mexicaine de 1995, l’Allemagne a connu une croissance atone, équivalente à celle de l’ensemble de ses principaux partenaires européens (tableau 1 et graphique 1). Cette croissance, essentiellement tirée par les dépenses de consommation des ménages et par l’investissement en bâtiment, s’est faite au détriment des débouchés traditionnels à l’exportation. Alors que les échanges extérieurs avaient contribué en moyenne pour 0,5 point à la croissance du PIB de la RFA entre 1980 et 1991, leur contribution à la croissance de l’Allemagne réunifiée a été en moyenne négative de 0,3 point de 1991 à 1995.

Graphique 1

Taux de croissance PIB, demande intérieure

Taux de croissance PIB, demande intérieure

Tableau 1

Performances macro-économiques comparées Allemagne - Zone euro (à 12) hors Allemagne

1991-1995 1995-2000 2000-2007 2000-2005 2005-2007 Taux de croissance annuels moyens PIB Zone euro 1,4 3,1 2,1 1,8 2,8 PIB Allemagne 1,4 2,0 1,2 0,6 2,9 Contributions à la croissance (Allemagne) Demande intérieure finale 1,8 1,7 0,3 -0,2 1,6 Consommation des ménages 1,1 1,0 0,2 0,2 0,3 Consommation publique 0,5 0,3 0,1 0,1 0,3 FBCF 0,2 0,4 0,0 -0,4 1,0 BTP 0,6 -0,2 -0,2 -0,4 0,4 Variations des stocks -0,1 0,0 -0,1 -0,2 0,1 Echanges extérieurs -0,3 0,3 1,0 1,0 1,2

Performances macro-économiques comparées Allemagne - Zone euro (à 12) hors Allemagne

7Le financement de la réunification a eu en second lieu raison du redressement des finances publiques engagé au début des années 1980. Le solde des administrations publiques était très légèrement excédentaire en 1989, il se montait à -2,7 % du PIB en 1991 et sur l’ensemble des années 1991-1999, les transferts publics des anciens vers les nouveaux Länder ont représenté en moyenne 4 % du PIB des anciens Länder (un peu moins de 40 % de celui des nouveaux Länder) (Commission Européenne, 2002).

8Les tensions induites par la réunification sur le marché des biens et du travail dans les anciens Länder (en 1991, le taux de chômage y était descendu à 3,9 %, son plus bas niveau depuis le début des années 1980), le rattrapage salarial dans les nouveaux Länder, les relèvements de taux de cotisations sociales (le taux institutionnel, réparti jusqu’en 2006 à part égale entre salariés et employeurs, était de 35,8 % en 1990, il a atteint un niveau maximum de 42,1 % en 1998, pour s’établir à 39,8 % en 2008) et les ajustements de prix relatifs, en particulier de certains biens administrés ont, en troisième lieu, enclenché une poussée d’inflation. Sur l’ensemble des années 1991-1995, la croissance (en glissement annuel) de l’indice des prix à la consommation a ainsi été en moyenne supérieure de près de 1,3 point en Allemagne par rapport à la France, celle des salaires par tête de 2,7 points. L’inflation salariale du début des années 1990 n’a été que partiellement compensée par une accélération des gains de productivité, et s’est donc en grande partie répercutée sur la croissance des coûts salariaux unitaires. Ces évolutions, auxquelles se sont surajoutés les effets des réalignements successifs au sein du SME, se sont soldées par une dégradation de la compétitivité coût de l’industrie d’une ampleur équivalente à celle subie durant la période de forte dépréciation du dollar du milieu des années 1980 (graphique 2). Plus exactement, elles ont exacerbé la contrainte de compétitivité imposée au secteur exposé allemand depuis le milieu des années 1980 par la généralisation de la désinflation compétitive, et ont débouché sur une dégradation sans précédent depuis le début des années 1970 du taux de marge du secteur exposé (graphique 3). Le choc a été ample : ce n’est qu’en 2005-2006 que, dans l’industrie, les taux de marge et la compétitivité coût ont renoué avec des niveaux proches de ceux qui prévalaient avant la réunification.

Graphique 2

Compétitivité coût-prix

Compétitivité coût-prix

N.B. : Taux de marge corrigé de la salarisation sur la base du salaire horaire.
1970-1990 : RFA, 1991-2007 : Allemagne.

Graphique 3

Taux de marge des branches marchandes

Taux de marge des branches marchandes

N.B. : Taux de marge corrigé de la salarisation sur la base du salaire horaire.
1970-1990 : RFA, 1991-2007 : Allemagne.

La correction du choc de la réunification

9A compter du milieu des années 1990 et jusqu’en 2005, l’Allemagne est entrée dans une phase de correction du choc de la réunification. De 1995 à 2005 (seconde sous-période), le déficit de croissance de l’Allemagne par rapport aux autres pays de la zone euro (à 12) s’est monté en moyenne à 1,1 point de pourcentage (graphique 1, tableau 1), et est pour l’essentiel imputable aux évolutions de la demande intérieure. Durant la période de reprise de la seconde moitié des années 1990, le différentiel de croissance de la demande intérieure par rapport aux autres pays de la zone euro s’est monté en moyenne à 1,4 point de pourcentage par an. C’est à compter de l’éclatement de la bulle internet, en 2001, et jusqu’à la reprise du début de l’année 2005 (troisième sous-période), que les évolutions de la demande intérieure, et tout particulièrement celles de la consommation des ménages, se sont par ailleurs déconnectées de celles du PIB en Allemagne.

10Durant la seconde moitié des années 1990 la consommation des ménages avait progressé à un rythme à peine inférieur à celui de la première moitié de la décennie (+1,8 % en rythme annualisé de 1995 à 2000 contre +2 % de 1991 à 1995). A compter du début des années 2000, sous l’effet d’une très faible progression du pouvoir d’achat du revenu disponible des ménages (+0,6 % en rythme annualisé de 2000 à 2005, contre +1,3 % de 1995 à 2000 et +1,5 % de 1991 à 1995), mais aussi d’un moindre recours au crédit (le taux d’épargne net des ménages avait reculé de près de 4 points entre 1991 et 2000, il a remonté de 1,6 point entre 2000 et 2007, pour s’établir à 10,8 % en 2007), les dépenses de consommation privée des ménages n’ont quasiment pas progressé en termes réels. Sur la moyenne des années 2000-2005, le différentiel de croissance de la demande intérieure allemande vis-à-vis des autres pays de la zone euro s’est aggravé (il s’est monté en moyenne à 2,2 points de pourcentage par an), et l’Allemagne est entrée dans un régime de croissance tiré par ses débouchés externes. La forte croissance des exportations nettes a permis de renouer dès 2004 avec un excédent de la balance des paiements courants équivalent à celui qui prévalait en 1989, avant la réunification (+4,7 points de PIB). Le déséquilibre persistant entre demande intérieure et échanges externes a fortement accru la dépendance vis-à-vis de l’extérieur. Le taux d’ouverture, qui avait baissé au moment de la réunification, dépassait, avec 43,4 % en 2007 de près de 17 points son niveau de 1991 [1]. En 1985, on estime par exemple à 22,5 % la part des emplois qui dépendaient directement ou indirectement des exportations, via les interdépendances entre secteurs. La réunification avait fait reculer cette part à un peu plus de 18 % en 1991, avant de remonter à 21 % dès 2002 (Ludwig, Brautzsch, 2008).

Les facteurs de correction du choc de la réunification

11Trois principaux facteurs ont été à l’œuvre durant la phase de correction du choc de la réunification : le recul de l’investissement en construction, les modalités du redressement des finances publiques, la modération salariale.

12La correction de la suraccumulation du boom de la réunification s’est engagée en 1994-1995 et s’est soldée par une baisse cumulée de 23 % de l’investissement en bâtiment entre 1995 et 2005. A elles seules, ces évolutions expliquent la moitié du différentiel de croissance de l’Allemagne vis-à-vis de la zone euro (à 12) sur l’ensemble des années 1995-2005.

13A compter de 1992, la politique budgétaire s’est orientée dans un sens restrictif, qui ne s’est interrompu qu’au moment de la réforme fiscale, de 2000 à 2002. Sur l’ensemble des années 1995-2007, la restriction budgétaire se monte en moyenne à 0,1 point de PIB par an [2]. Elle a été d’un ordre de grandeur équivalent à celle mise en œuvre dans l’ensemble de la zone euro. En revanche, elle a, plus qu’ailleurs, porté sur des mesures dont les effets multiplicateurs et donc l’impact macro-économique sont en général plus élevés (emploi public, dépenses d’investissement (Röger, in’t Veld, 2002). Dans un premier temps, l’effort budgétaire est passé essentiellement par une progression des prélèvements obligatoires. A compter du milieu des années 1990, mais surtout de 1998, priorité a été donnée à la maîtrise des dépenses, en conjonction avec une baisse de la fiscalité directe, un relèvement de la fiscalité indirecte, et un objectif systématiquement renouvelé d’abaisser le taux de cotisations sociales en deçà du seuil symbolique de 40 %, franchi en 1996 [3]. Plus des deux tiers des 3,5 points de baisse de la part des dépenses publiques (hors dépenses d’intérêt) dans le PIB constatée entre 1995 et 2007 (44,6 % en 1995, 41,1 % en 2007) sont imputables aux dépenses de personnel et à l’investissement public. La privatisation et la rationalisation des services publics (chemins de fer, énergie, poste et télécommunications, services communaux, hôpitaux, etc.) se sont soldées par la suppression de près de 2,1 millions d’emplois publics entre 1991 et 2006, soit une baisse de près de 33 %, qui n’a été que partiellement compensée par des créations d’emplois par les nouveaux opérateurs privés [4] (Brandt, Schulten, 2008a ; Statistisches Bundesamt, 2007). L’effort de rationalisation de l’emploi public engagé depuis la réunification en Allemagne [5] est l’un des plus importants en comparaison internationale (Guilloux, Bénard, 2008). Il en a été de même pour l’investissement public, dont la part dans le PIB a baissé de manière quasiment continue jusqu’en 2005 (-1,1 point entre 1991 et 2007), et est désormais à un niveau parmi les plus bas dans l’Union européenne (1,5 % en 2007, contre 3,3 en France et 1,8 % au Royaume-Uni). A compter du début des années 2000, l’effort de maîtrise des dépenses publiques s’est également porté sur les dépenses de protection sociale : réformes de 2001-2004 du système de retraite, réforme de 2004 de l’assurance maladie, fusion en 2005 de l’assistance chômage et de l’aide sociale (voir infra). De 2000 à 2007, la contraction des dépenses courantes primaires (corrigée des variations conjoncturelles et en pourcentage du PIB) a, au final, été plus de deux fois et demi plus élevée en Allemagne que dans l’ensemble de la zone euro (-4,5 points de PIB, contre -1,7 point dans l’ensemble de la zone euro selon les estimations de l’OCDE).

14Le tournant dans l’évolution des salaires négociés s’est opéré en 1996, juste après le passage aux 35 heures dans la métallurgie. Il a débouché sur une modération salariale sans précédent dans l’histoire allemande de l’après seconde guerre mondiale, tant dans sa durée (de 1996 à 2008) que dans son ampleur. Sur la moyenne des années 1996-2005, la croissance des salaires horaires a été en moyenne inférieure de 1,1 % par an par rapport aux autres grands pays de la zone euro, celle des coûts salariaux unitaires de 1,7 % par an (tableau 2). Les écarts en termes de coûts salariaux unitaires ont été particulièrement marqués vis-à-vis de l’Italie et de l’Espagne, en raison des rythmes très faibles de productivité horaire dégagés par les secteurs marchands dans ces deux pays. La modération salariale s’est accentuée à compter du retournement du début des années 2000, ce qui s’est soldé par une baisse ininterrompue du pouvoir d’achat du salaire horaire de 2003 à 2007. Ces évolutions ont contribué à la correction de la dégradation de la compétitivité prix consécutive au boom de la réunification et, surtout à compter des années 2000, à peser sur l’évolution de la demande intérieure. Elles n’ont en revanche débouché, jusqu’en 2003, que sur un redressement modéré du taux de marge de l’ensemble de l’économie (graphique 3).

Tableau 2

Evolution des salaires et de la productivité dans les secteurs marchands en Allemagne et dans les grands pays de la zone euro 1996-2005^1,2

Taux de croissance annuels moyens Allemagne France Italie Espagne Pays-Bas Salaires horaires 1,9 3,1 2,3 2,9 3,8 Productivité horaire 1,8 2,1 0,3 0,4 2,1 Coût salarial unitaire 0,1 1,0 2,0 2,5 1,7 Prix à la consommation 2 1,3 1,7 2,4 2,9 2,3 Pouvoir d’achat du salaire horaire 0,6 1,4 -0,1 0,0 1,5

Evolution des salaires et de la productivité dans les secteurs marchands en Allemagne et dans les grands pays de la zone euro 1996-2005^1,2

1. Tous secteurs d’activité hors activités immobilières, administration publique, éducation, santé et action sociale.
2. Indice des prix à la consommation harmonisé.

15La modération salariale s’est en outre accompagnée d’une augmentation des inégalités salariales, plus particulièrement dans le bas de l’échelle des rémunérations, qui a été l’une des plus marquée des pays de l’OCDE depuis le début des années 1990 (OCDE, 2008). Alors que la part des salariés à temps complet faiblement rémunérés (mesurée sur la base du seuil de deux tiers du salaire mensuel brut médian) était globalement restée stable depuis le début des années quatre-vingt, aux alentours de 15 %, et avait même eu tendance à baisser légèrement durant les années de forte croissance de la fin des années 1980, elle a connu une hausse quasiment continue de 1997 à 2005-2006 (Kalina, Weinkopf, 2008) avant de se stabiliser en 2007, dans la foulée de la forte reprise engagée en 2005 (Brenke, 2008). Dans l’ensemble de l’Allemagne, la part des salariés à temps complet faiblement rémunérés est passée de 14 % à un peu plus de 18 % en 2005. Si l’on tient également compte des temps partiels, et sur une base horaire, la progression des faibles rémunérations a été nettement plus accentuée. La part des bas salaires s’établissait à 15 % en 1995, elle a progressé de 7 points entre 1995 et 2005 (22 % en 2005 [6]). Elle est désormais proche du niveau du Royaume-Uni (22,1 % en 2002), et dépasse nettement le niveau observé en France (12,7 % en 2002) (Caroli, Gautié, 2008).

16La progression de la part des salariés faiblement rémunérés s’est pour plus des deux tiers produite durant les années de très faible croissance de la première moitié des années 2000. A de rares exceptions près [7], les études empiriques disponibles mettent par ailleurs en évidence le fait que la dispersion des salaires était restée globalement assez stable dans l’ancienne république fédérale des années 1980 (Gernandt, Pfeiffer, 2007 ; Prasad, 2004 ; OCDE, 1996), qu’un mouvement d’accroissement des inégalités salariales s’est enclenché au milieu des années 1990, qu’il s’est accentué dans les années 2000, et s’est surtout manifesté dans une dégradation relative de la situation des travailleurs les moins rémunérés (Giesecke, Verwiebe, 2008 ; Müller, Steiner, 2008 ; Brenke, 2007) [8].

17La progression des inégalités salariales s’est également accompagnée d’une réduction de la mobilité salariale des travailleurs faiblement rémunérés. En 1994, environ 14 % des salariés qui occupaient un temps complet percevaient l’année suivante un salaire supérieur au seuil de bas salaire de deux tiers du salaire médian. En 2004, cette même proportion est tombée à un peu plus de 8 %, soit la proportion la plus faible observée en Allemagne depuis le milieu des années 1970 (Kalina, Weinkopf, 2008), et l’exploitation du panel européen des ménages montrait que l’Allemagne était sur la seconde moitié des années 1990 le pays de l’Union européenne (à 15) offrant le moins de perspectives salariales (Commission européenne, 2004).

2005-2007 : Resynchronisation de l’économie allemande

18A compter du milieu des années 2000 a débuté une période de resynchronisation des performances de croissance de l’Allemagne vis-à-vis du reste de la zone euro (graphique 1, tableau 1). La phase de forte reprise qui s’est enclenchée début 2005 présente plusieurs particularités.

19Elle a été longue. Alors que les phases de reprise et de croissance des précédents cycles de 1993 et de 1998 avaient duré en moyenne 7 à 8 trimestres en Allemagne (11 au maximum selon la datation de la reprise de la fin des années 1990 [9]), la dernière phase de croissance a duré 13 trimestres (du quatrième trimestre 2004 au premier trimestre 2008). Son dynamisme ne doit pas être surestimé. Au premier trimestre 2008, la croissance cumulée du PIB sur 13 trimestres se montait à 9 %, une performance équivalente à celle du début des années 2000, mais en retrait par rapport aux cycles antérieurs [10]. Du point de vue de la zone euro, la particularité de la dernière reprise réside plutôt dans le fait que la croissance a été sensiblement moins dynamique dans les autres grands pays dans les années 2005-2007 (tout particulièrement en France) par rapport au pic du début des années 2000 [11].

20Ces écarts de performance comparée au sein de la zone euro renvoient pour partie aux composantes de la croissance allemande. La reprise du début de 2005 a été tirée par les débouchés externes, qui ont bénéficié au secteur exposé. L’une des particularités de la période réside dans un décalage plus marqué par rapport aux cycles antérieurs entre le retournement dans l’industrie manufacturière, qui s’est produit dès 2003, mais ne s’est enclenché que tardivement, début 2006, dans les services. Les années 2004-2007 ont été celles d’une « renaissance » de l’industrie allemande. En volume, la valeur ajoutée a progressé de près de 22 % entre 2003 et 2007, une croissance inégalée depuis le début des années 1970 [12]. C’est également à compter de 2004-2005 que les écarts d’évolutions des parts de marché de l’Allemagne vis-à-vis des autres grands pays de la zone se sont accentués (graphique 4), notamment au sein de la zone euro (Blot, 2007), que les déterminants usuels des parts de marché (compétitivité prix, demande adressée, différentiels de conjoncture, spécialisation sectorielle, orientation géographique) se sont avérés impuissants à expliquer les écarts de performance à l’exportation entre la France et l’Allemagne (Fontagné, Gaulier, 2008), renvoyant leur détermination à d’autres facteurs : stratégie d’externalisation à l’étranger (Erkel-Rousse, Sylvander, 2008), réformes du marché du travail (OFCE, 2006), impact de la profitabilité sur la capacité d’innovation et la compétitivité hors coût (Fontagné, Gaulier, 2008).

Graphique 4

Evolution des parts de marché des grands pays de la zone euro

Evolution des parts de marché des grands pays de la zone euro

21Les années 2005-2007 ont également été caractérisées par une resynchronisation des évolutions de la demande intérieure allemande (graphique 1) par rapport à celle des autres pays de la zone euro. Cette convergence relative a résulté essentiellement d’une reprise des dépenses d’investissement : en équipement (tirée par les débouchés externes), mais aussi, pour la première fois depuis 1994, en bâtiment. La contribution des dépenses de consommation des ménages à la croissance a en revanche été à peine supérieure à celle de la première moitié des années 2000. La modération salariale a perduré jusqu’au début 2008. La croissance du pouvoir d’achat du revenu disponible des ménages a été très faible (+0,2 % en moyenne annuelle) en dépit de la reprise de l’emploi (cf. infra), sous l’effet notamment du relèvement du taux de TVA en 2007 de la poursuite de l’effort de contrôle des transferts sociaux (dont, non des moindres, d’assurance chômage, cf. infra), et les ménages ont poursuivi leur désendettement.

22La modération salariale a été patente en termes d’écart d’évolution entre les salaires horaires réels et la productivité horaire apparente du travail. A compter de 2004, le taux de marge dans l’ensemble des branches marchandes a progressé de manière assez spectaculaire (graphique 3), pour atteindre un niveau historiquement élevé en 2007. L’essentiel du redressement des marges est imputable au secteur exposé, dont le dynamisme s’est répercuté dans une nette accélération des gains de productivité horaire (tableau 3) qui n’ont que très peu profité aux salariés. Le redressement des marges dans l’industrie a débuté en 2003, il a été ininterrompu jusqu’en 2007. Les années 2003-2007 ont « soldé » les effets du choc de la réunification sur la compétitivité coût et les profits dans l’industrie (graphiques 2 et 3), voire bien au-delà pour les profits. Mais elles ont aussi été celles de l’accentuation d’une dualisation entre industrie et services, visible depuis le début des années 1990.

Tableau 3

Productivité et salaires services marchands/industrie manufacturière

1980-1991 1991-1995 1995-2000 2000-2007 2004-2007 Ind. Manuf Serv. march. Ecart Ecart ind/ serv. Ind. Manuf Serv. march. Ecart Ecart ind/ serv. Ind. Manuf Serv. march. Ecart Ecart ind/ serv. Ind. Manuf Serv. march. Ecart Ecart ind/ serv. Ind. Manuf Serv. march. Ecart Ecart ind/ serv. Productivité horaire Allemagne 2,8 2,5 0,3 2,9 1,5 1,4 3,7 1,1 2,6 4,3 0,2 4,1 6,3 0,2 6,1 France 2,9 1,8 1,1 3,6 1,2 2,4 4,3 1,7 2,6 3,6 1,2 2,4 3,1 1,5 1,6 Rémunérations horaire nominale Allemagne 5,4 4,6 0,8 6,4 5,7 0,7 3,1 1,9 1,2 2,2 1,2 1,0 2,3 0,8 1,5 France 8,8 6,7 2,1 3,9 2,1 1,8 2,9 2,8 0,1 3,7 3,4 0,3 3,3 3,5 -0,2 Rémunération horaire reelle Allemagne 2,6 1,7 0,9 4,4 2,4 2,0 2,9 1,5 1,4 2,2 -0.1 2,3 3,3 0,1 3,2 France 3,0 0,6 2,4 3,6 0,2 3,4 3,5 1,5 2,0 4,5 1,0 3,5 3,3 1,3 2,0 Coûts salariaux unitaires Allemagne 2,2 2,1 0,1 3,5 4,2 -0,7 -0,5 0,8 -1,3 -2,1 1,0 -3,1 -4,0 0,6 -4,6 France 5,9 4,2 1,7 0,3 0,9 -0,6 -1,4 1,1 -2,5 0,1 2,2 -2,1 0,2 2,0 -1,8 Part des rémunérations dans la VA Allemagne -0,2 -0,7 0,5 1,5 0,9 0,6 -0,8 0,4 -1,2 -2,1 -0,3 -2,4 -3,0 0,0 -3,0 France 0,0 -1,2 1,2 0,0 -1,0 1,0 -0,8 -0,2 -0,6 0,9 -0,2 1,1 -0,2 -0,2 0,0

Productivité et salaires services marchands/industrie manufacturière

Services marchands : commerce, réparation, hôtels et restaurants, transports et communications, activités financières, location et services aux entreprises, services collectifs sociaux et personnels, services domestiques. Les activités immobilières sont exclues.

23Dans les années 1980, salaires et productivité évoluaient à un rythme sensiblement équivalent dans l’industrie et les services marchands en Allemagne (tableau 3). La croissance des gains de productivité dans les services était en comparaison internationale relativement dynamique. A compter du début des années 1990, le rythme de croissance des gains de productivité dans les services marchands s’est ralenti, pour devenir quasiment nul dans les années 2000 (tableau 3). Pour près de 90 %, ce ralentissement résulte d’effets intra-sectoriels [13]. L’inflexion a été concentrée dans les activités de services aux entreprises à faible valeur ajoutée (sécurité, nettoyage), l’intérim, le commerce de détail, les services collectifs, sociaux et personnels. A partir du milieu des années 1990, et de manière accentuée dans les années 2000, la quasi-stagnation des gains de productivité s’est accompagnée d’une forte modération salariale (aussi bien en termes nominaux que réels). La modération n’a épargné que très peu d’activités de services marchands (activités financières et transports essentiellement). Elle a été beaucoup plus marquée dans les services principalement destinés aux ménages (hôtels, cafés et restaurants, services personnels et domestiques, commerce de détail dans une moindre mesure) que dans les secteurs qui ont pu malgré tout bénéficier du dynamisme des exportations (services aux entreprises, commerce de gros) [14].

24En raison des évolutions très contrastées entre le secteur exposé et certaines activités de services, et en dépit des très faibles performances de productivité dans le bâtiment, le rythme de croissance des gains de productivité horaire du travail dans l’ensemble des branches marchandes est resté relativement soutenu depuis la réunification (+1,8 % en moyenne annuelle de 1991 à 2007, contre +2,6 % de 1980 à 1991), sans y être pour autant particulièrement élevé par rapport à d’autres grands pays de la zone euro (tableau 2) [15]. A la différence de la plupart des autres grands pays de la zone euro (tableau 3 pour une comparaison avec la France), le ralentissement des gains de productivité du travail dans les services marchands s’est accompagné du maintien d’un différentiel de croissance des salaires entre l’industrie et les services marchands, de sorte que l’écart (en niveau) de coût horaire du travail entre services marchands et industrie y est désormais parmi les plus élevé au sein de la zone euro (de l’ordre de -20 % en 2006, contre -10 % en moyenne dans la zone (Horn, Logeay, Stapff, 2007). La part de ces évolutions qui a résulté de l’externalisation de services à faible valeur ajoutée auparavant produits en interne, ou du recours accru à l’intérim pour des tâches peu qualifiées [16], a bénéficié à l’industrie manufacturière [17] (cf. infra). Mais, la conjonction faible gains de productivité/bas salaires/modération salariale dans les services aux particuliers à faible valeur ajoutée a été très peu porteuse de revenus, et donc de croissance, et ce, d’autant plus que la priorité donnée au redressement des profits n’a que peu donné aux salariés de l’industrie le loisir de plus consommer ces services.

Performances du marché du travail du milieu des années 1990 à 2007

25Les performances économiques relatives de l’Allemagne vis-à-vis de la zone euro se retrouvent dans celles des grands indicateurs du marché du travail (taux d’emploi, taux de chômage) : moindre amélioration pendant la phase de croissance de la seconde moitié des années 1990, déconnection croissante de 2000 à 2005, puis forte amélioration depuis la mi-2005 à 2007 (tableau 4).

Tableau 4

Indicateurs clefs des performances du marché du travail Allemagne et Zone euro (à 12)^1,2,3

1991 1995 2000 2005 2007 Allemagne Taux d’emploi 1 66,3 64,0 66,2 66,7 69,4 Taux de chômage harmonisé 5,2 7,9 7,5 10,6 8,3 Taux de chômage des faibles qualifications 2 9,0 (1992) 12,8 12,5 19,1 17,0 Taux d’emploi des seniors (55-64 ans) 38,4 37,8 37,4 45,4 51,5 Taux d’emploi des femmes 57,2 55,3 57,8 60,6 64,0 Taux d’emploi des jeunes (15-24 ans) 57,1 48,0 46,1 42,2 45,3 Part du chômage de longue durée3 40,3 (1993) 48,7 51,2 53,1 56,7 Zone euro (à 12) Taux d’emploi 60,5 58,3 62,1 64,0 65,7 Taux de chômage harmonisé 7,7 10,4 8,3 8,9 7,5 Taux de chômage des faibles qualifications 2 15,1 12,2 11,9 10,7 Taux d’emploi des seniors (55-64 ans) 33,0 34,1 40,6 43,4 Taux d’emploi des femmes 46,6 51,2 55,7 58,0 Taux d’emploi des jeunes (15-24 ans) 33,6 36,6 36,8 38,0 Part du chômage de longue durée 3 51,0 47,8 44,5 40,5

Indicateurs clefs des performances du marché du travail Allemagne et Zone euro (à 12)^1,2,3

1. 2007 : taux d’emploi Eurostat. Rétropolé sur la base des statistiques d’emploi et de démographie, afin de corriger des ruptures de l’EFT liées aux modifications du questionnaire et au passage à l’enquête en continu en 2005.
2. Travailleurs avec un niveau d’éducation 0-2 au sens de la CITE 1997 (Enseignement préprimaire, primaire et premier cycle de l’enseignement secondaire).
3. Part du chômage d’une durée supérieure à un an.

26Du milieu des années 1990 au retournement de 2005, la spécificité du marché du travail allemand a moins résidé dans un écart de performance globale du marché du travail que dans la réduction des mobilités salariales (voir supra), et la dégradation de la situation de certaines catégories de travailleurs. Alors que le taux de chômage des travailleurs ayant un faible niveau de qualification a baissé de 2,2 points entre 1995 et 2005 dans la moyenne de la zone euro, il a progressé de plus de 6 points en Allemagne sur la même période (tableau 4). Les étrangers ont été particulièrement affectés : leur taux de chômage a progressé de plus de 3 points entre 1995 et 2004 (définition administrative), pour s’établir à 20,3 % en 2005, contre 11 % pour la population de nationalité allemande. Les seniors sont par ailleurs surreprésentés dans le chômage de longue durée, qui touchait en 2005 53,1 % des chômeurs, soit près de 10 points de plus que dans la moyenne de la zone euro [18].

Tableau 5

Décomposition de l’évolution du chômage en Allemagne^1,2

1991-1995 1995-2000 2000-2007 2000-2005 2005-2007 Taux de chômage 1 =(4)+(3)+(2)-(1) 0,8 -0,1 0,1 0,7 -1,3 (1) PIB 2 1,4 2,0 1,2 0,5 2,9 (2) Productivité par tête 2 2,2 1,2 1,0 0,7 1,6 Productivité horaire 2 2,4 2,0 1,4 1,2 1,7 Durée du travail 2 -0,2 -0,8 -0,4 -0,5 0,0 (3) Taux d’activité 2 -0,3 0,7 0,7 0,8 0,6 (4) Population en âge de travailler 2 0,3 0,0 -0,4 -0,3 -0,6

Décomposition de l’évolution du chômage en Allemagne^1,2

1. En points par an.
2. En taux de croissance annuel moyen.

27La période d’amélioration de la situation du marché du travail qui s’est ouverte à la mi-2005 présente plusieurs caractéristiques. Alors que les performances de croissance de l’Allemagne ont été sensiblement équivalentes à celles de la zone euro (à 12), la baisse du taux de chômage a été nettement plus marquée en Allemagne (-3,4 points pour le taux de chômage harmonisé entre le premier trimestre 2005 et le premier trimestre 2008, contre -1,7 point dans la zone euro). Cette amélioration relative vis-à-vis de la zone euro résulte essentiellement de facteurs démographiques. La population en âge de travailler a commencé à baisser en 1998, avec l’arrivée à l’âge de la retraite des générations assez nombreuses de la période 1933-1941, et dans un contexte de fort ralentissement des flux migratoires [19]. Le recul de la population en âge de travailler s’est accéléré à partir de 2004 (tableau 5). La forte hausse du taux d’activité enclenchée depuis le milieu des années 1990 permet de compenser en partie les effets du vieillissement démographique sur l’offre de travail, mais la population active a quasiment stagné de 2005 à 2007, tandis qu’elle augmentait par exemple de 0,6 % en moyenne par an en France.

28La démographie a joué d’autant plus favorablement que la reprise enclenchée début 2005 a été, en comparaison aux autres cycles, et au reste de la zone euro, moins riche en emploi. La reprise de l’emploi a été tardive (au bout de 6 trimestres, c’est-à-dire à compter du moment où la reprise a également concerné les services), et le rythme de croissance des gains de productivité par tête est resté très dynamique jusqu’à la fin de 2006, tiré par l’industrie (graphique 5 pour la comparaison avec la zone euro). Ce faible contenu en emploi s’étant accompagné d’une stagnation de la durée du travail (tableaux 5 et 6), la reprise de 2005 s’est peu distinguée des précédentes en termes de productivité horaire, mais sur un rythme néanmoins inférieur à celui de la reprise de la fin des années 1990 (et donc un contenu en volume de travail plus élevé). Au bout de 10 trimestres la croissance cumulée du volume horaire global a dépassé celle de la reprise de la fin des années 1990. Début 2008, elle était très largement supérieure à celle des cycles précédents de la décennie 1990, compte tenu de la longévité de la phase de croissance (+4,9 % au bout de 13 trimestres par rapport au cycle de la fin des années 1990 par exemple). Ces évolutions ont été largement commentées dans le débat sur les effets des réformes du marché du travail, pour mettre en cause leur effet sur l’enrichissement de la croissance en emploi (dans le cas de la productivité, voir Horn, Logeay, Zwiener (2007) ; Logeay, Rietzer (2008) par exemple) ou en avant la forte amélioration de la situation du marché du travail (dans le cas du volume cumulé de travail, voir Sachverständigenrat (2008) par exemple).

29La tendance à la stabilisation (voire à une légère augmentation) de la durée du travail observée depuis 2005 contraste avec les évolutions antérieures (tableau 6). Elle résulte pour l’essentiel d’un tassement de la progression du taux de temps partiel, dont seule une faible part (20 %) s’explique par le fait que la reprise de l’emploi a aussi bénéficié à des secteurs moins utilisateurs (bâtiment, industrie). Mais d’autres facteurs contribuent à un allongement du temps de travail en Allemagne depuis le début des années 2000 : pressions accrues pour un allongement des horaires collectifs des salariés à temps complet avec en toile de fond la menace de délocalisations dans l’industrie ou le contrôle des dépenses publiques dans l’administration (Seifert, 2007 ; Seifert, 2006 ; Hege, 2004) ; montée en charge de la multi activité, qui concernait en 2007 un peu plus de 6 % des salariés (tableau 6 et infra).

Tableau 6

Décomposition de l’évolution de la durée du travail des salariés en Allemagne¹

1991-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2007 (1) Durée du travail des salaries 1 =(2)+(3)+(4)+(5) -0,3 -1,0 -0,5 0,0 Contributions : (2) Durée des temps complet 0,3 0,1 0,2 0,2 (3) Durée des temps partiels 0,0 -0,1 0,1 0,1 (4) Variation du taux de temps partiel -0,5 -1,0 -1,0 -0,4 (5) Multiactivité 0,0 0,0 0,2 0,1

Décomposition de l’évolution de la durée du travail des salariés en Allemagne¹

N.B. : pour la décomposition, voir OCDE 2004.
1. En taux de croissance annuel moyen.

Graphique 5

Taux de croissance de la productivité par tête en Allemagne et dans la zone euro (à 12)

Taux de croissance de la productivité par tête en Allemagne et dans la zone euro (à 12)

30La forte croissance des années 2005-2007 ne s’est pas traduite par une baisse de la part du chômage de longue durée. Elle n’a pas spécifiquement bénéficié aux travailleurs non qualifiés (tableau 4), ni aux étrangers. Il en a été différemment pour les seniors, dont le taux d’emploi a progressé de plus de 6 points entre 2005 et 2007 (14 points depuis 2000) et dépasse désormais la cible de 50 % fixée au niveau communautaire (tableau 4) [20]. L’amélioration de l’intégration sur le marché du travail des seniors n’a pas été limitée à certains secteurs, elle a en revanche beaucoup plus concerné les travailleurs qualifiés que les autres (Brussig et al., 2008).

31Enfin, et pour la première fois depuis 1995, la reprise a également profité au marché du travail des nouveaux Länder. De 2005 à 2007, l’emploi intérieur y a progressé à un rythme à peine inférieur à celui observé dans les anciens Länder, alors qu’il avait baissé de manière quasiment continue depuis le milieu des années 1990 (tableau 7). La croissance du PIB y a été sensiblement équivalente à celle observée durant la phase de reprise de la fin des années 1990 (+4,4 % de 1998 à 2000, +4,5 % de 2005 à 2007 (Brautzsch, 2008)), de sorte que le dynamisme de l’emploi a résulté, à la différence donc des anciens Länder, d’un net ralentissement des gains de productivité. L’amélioration du marché du travail est également visible dans la baisse du taux de chômage, qui a atteint avec 13,4 % début 2008 son plus faible niveau depuis les premières années de la réunification [21]. Pour autant, le choc de la réunification est loin d’avoir été absorbé dans les nouveaux Länder. Le niveau des coûts salariaux unitaires est désormais dans l’ensemble de l’économie équivalent à celui des anciens Länder (tableau 7), mais au prix de salaires par tête inférieurs d’environ 23 % par rapport à ceux des anciens Länder. L’introduction d’un salaire minimum interprofessionnel de 7,5 €, niveau défendu par les syndicats et le SPD depuis 2006 (Hege, 2006 ; Schulten et al., 2006) concernerait ainsi potentiellement 26 % des salariés des nouveaux Länder selon certaines estimations (tableau 7), contre 12 % « seulement » dans les anciens Länder [22]. Si les nouveaux Länder représentaient en 2007 un peu plus de 21 % de la population en âge de travailler, ils comptaient la même année pour un peu plus de 34 % des effectifs totaux de chômeurs inscrits, près de 36 % des bénéficiaires de la nouvelle allocation de base introduite par la réforme Hartz IV (voir infra), et 39 % des participants à des dispositifs ciblés de la politique de l’emploi (Bundesagentur für Arbeit, 2008a).

Tableau 7

Disparités entre les anciens et les nouveaux Länder^1,2

1991 1995 2000 2007 Nouveaux Länder 1 =100 Productivité par tête 35,2 66,4 72,2 77,7 Salaire par tête 49,8 74,8 72,6 77,3 Salaire horaire 70,1 72,7 Coûts salariaux unitaires 141,4 112,7 100,5 100,3 Part des salariés dont le salaire horaire est inférieur à 7,5 € Anciens Länder 12 % Nouveaux Länder 26 % En % de la population active civile Taux de chômage 2 Anciens Länder 6,5 9,4 9,6 9,0 Nouveaux Länder 9,3 13,9 17,1 15,1 Part des nouveaux Länder (en %) : Dans les effectifs totaux de chômeurs inscrits à l’Agence fédérale. 38,9 32,8 38,8 34,2 Dans les bénéficiaires de la nouvelle allocation de base (d’âge actif et aptes à travailler) 35,7 Taux de croissance annuel moyen 1991- 1995 1995- 2000 2000- 2005 2005- 2007 Emploi intérieur Anciens Länder -0,2 1,1 0,0 0,7 Nouveaux Länder 1 -1,9 -0,5 -1,1 0,8 Population en âge de travailler Anciens Länder 0,3 0,0 -0,1 -0,6 Nouveaux Länder 1 0,0 0,0 -0,9 -2,9

Disparités entre les anciens et les nouveaux Länder^1,2

1. Nouveaux Länder : y compris Berlin.
2. Définition administrative.

Formes d’emploi, flexibilité du marché du travail

32En adoptant comme grille d’analyse du régime d’emploi une approche du type « flexicurité », l’Allemagne se caractérisait pour ce qui relève de l’adaptabilité, au moins jusqu’au début des années 2000, par une prééminence de la flexibilité interne (ajustement de la durée du travail), sur la flexibilité externe (ajustement des effectifs). L’ancienneté moyenne dans l’emploi était de 10,6 années en moyenne en 2000, contre 6,6 années aux Etats-Unis, 8,3 au Danemark (Auer, Cazes, 2002). Les années 1990 n’ont pas été caractérisées par une augmentation notable de l’instabilité de l’emploi, au moins dans les anciens Länder, où les taux de rotation de la main d’œuvre sont globalement restés stables par rapport aux années 1980 (de l’ordre de 30 % pour les taux d’entrée et de sortie (Hierming et al., 2005). La part des CDD (hors apprentis et stagiaires) dans l’emploi était certes passée de 5 à 7 % entre 1995 et 2000, mais 32 % des embauches seulement se faisaient en CDD en 2001 [23] (Hohendanner, 2008). En 2006, ce chiffre est pourtant passé à 43 %. Les recrutements en CDD sont désormais très répandus dans la fonction publique (2/3 des embauches, 1/4 seulement transformés en CDI), dans les secteurs de la santé et de l’action sociale notamment. L’intérim, qui était resté relativement marginal jusqu’à la réforme de 2004, a connu une véritable explosion depuis lors (graphique 6).

Graphique 6

Evolution de la structure de l’emploi

Evolution de la structure de l’emploi

33Le recours à la flexibilité interne, que ce soit via la modulation des horaires ou le temps partiel, a en revanche clairement gagné en importance dès les années 1990. 37 % des salariés disposaient d’un compte temps de travail en 1999, 41 % en 2003 et l’Allemagne se classerait parmi les premiers pays européens pour la flexibilité des temps de travail (Lehndorff, 2005). Il reste que le recours aux pratiques dérogatoires, qui sont présentes dans les conventions collectives depuis le milieu des années 1980 pour permettre une flexibilisation du temps de travail [24], serait néanmoins resté modéré. En 2005, 29 % des salariés des anciens Länder relevaient d’une convention collective prévoyant des clauses d’ouverture, dont seule la moitié avait été utilisée, en très large majorité pour prévoir une flexibilisation du temps de travail (Kohaut, Schnabel, 2006) [25].

34Le taux de temps partiel mesuré sur la base des statistiques utilisées dans le cadre de la comptabilité nationale [26], a progressé de près de 18 points entre 1991 et 2005 (graphique 6), et surpassait en 2007, avec 33,7 %, de sept points le niveau du Royaume-Uni. Les petits boulots (minijobs depuis les lois Hartz, voir infra) ont connu une extension rapide, concentrée sur les années qui ont directement suivi leur réforme en 2003 pour ce qui relève des emplois occupés à titre principal [27], plus soutenue et continue depuis lors pour ceux qui sont exercés à titre d’emploi secondaire (graphique 6).

La stratégie d’outsourcing et le débat sur « l’économie de bazar »

36En comparaison internationale, l’industrie allemande se caractérise par un taux d’intégration (valeur ajoutée/production) structurellement élevé (35 % en moyenne sur les années 1991-2005, contre 29 % en France, 30 % en Italie). Le maintien dans l’entreprise des différentes fonctions liées à la production a souvent été associé à la volonté de limiter les coûts de transaction et de conserver en interne les compétences clefs, en particulier dans certains grands secteurs exportateurs (mécanique, automobile, construction électrique) (Bosch, 2002 ; Klodt et al., 1996). Depuis le milieu des années 1990, et dans le contexte d’intensification de la mondialisation et de la division internationale du travail, le recours aux intrants intermédiaires au cours du processus de production s’est fortement accru. Le recul du ratio valeur ajoutée/production a été plus ample que dans d’autres pays européens (-6 points de pourcentage entre 1994 et 2005, contre -5,2 en Italie, -4,9 en France, -3,1 aux Pays-Bas). Les approvisionnements à l’étranger en produits intermédiaires ont fortement augmenté. La part des consommations intermédiaires en provenance des pays émergents et en transition (dont les PECO) est notamment passée de 4 % à un peu plus de 16 % entre 1991 et 2007 (contre 4 % à environ 9 % en France) (Erkel-Rousse, Sylvander, 2008). Les entreprises industrielles ont également accru leur recours à l’externalisation de services. Mais le ratio consommations intermédiaires en services/production a moins progressé qu’en France (+4 points de pourcentage entre 1995 et 2003/2004 en France, +3 en Allemagne), et lui reste inférieur (16,5 % en Allemagne en 2003/2004, 19 % en France).

37Le poids des pays à bas coût de production dans les importations de consommations intermédiaires et le niveau relativement faible du coût du travail dans certains secteurs de services aux entreprises par rapport à l’industrie [28] procurent aux entreprises industrielles allemandes des avantages en termes de prix relatifs qui viennent s’ajouter à ceux de la modération salariale au sein même de l’industrie. Ces avantages peuvent expliquer pour partie la croissance très modérée du prix des consommations intermédiaires : +0,8 % en moyenne annuelle de 1995 à 2005 (+1,1 % en France, 2,1 % en Italie, 1,8 % en Espagne). Selon qu’ils sont ou non répercutés sur les prix à l’exportation, ils contribuent à l’amélioration de la compétitivité prix, ou à la profitabilité des exportations, via les marges. L’avantage en termes de marge est ainsi assez net vis-à-vis de la France : les prix de production dans l’industrie manufacturière ont augmenté à un rythme équivalent de 1995 à 2005 (+0,5 % en France en moyenne annuelle, +0,6 % en Allemagne), mais les prix de valeur ajoutée ont baissé en France (-0,9 % en moyenne annuelle), contre une augmentation de +0,2 % en Allemagne.

38La coexistence de performances exceptionnelles à l’exportation, d’une demande intérieure atone et d’une forte augmentation du contenu en importations des exportations [29]) a alimenté la thèse de la transformation de l’Allemagne en une « économie de bazar », spécialisée dans les activités de fin de chaîne et de R&D, peu intensives en main d’œuvre, portée par l’économiste H.W. Sinn (2005). Les évaluations empiriques de l’impact net des échanges sur l’emploi [30] ne permettent cependant pas de confirmer la thèse de « l’économie de bazar », certaines concluant à un effet négatif, d’autres à un diagnostic mitigé, d’autres enfin à des effets positifs (voir Erkel-Rousse et Sylvander (2008) pour une revue de littérature récente). Parmi les études qui concluent à des effets positifs, l’amplitude peut être large : un effet net de +4,2 % sur l’emploi en 2002 et en très nette progression depuis le milieu des années 1990 selon Ludwig et Brautzsch (2008), un effet net de +1,4 % en 2000 selon De Backer et Yamano (2007). Enfin, des estimations récentes d’équation d’exportations accordent un poids important aux variables d’externalisation dans l’explication des performances allemandes à l’exportation dans les années 2000 (Erkel-Rousse, Sylvander, 2008).

Intensité des changements structurels et mobilités intersectorielles

39Le rythme de changement structurel de l’emploi s’est accentué depuis la réunification, pour être l’un des plus élevés parmi les grands pays de l’Union européenne (graphique 7). Les bouleversements induits dans les nouveaux Länder par la réunification y ont contribué, mais les anciens Länder n’ont pas été épargnés (Bachmann, Burda, 2007). La part de l’industrie manufacturière reste élevée mais a fortement diminué (19 % en 2007, 27,4 % en 1991), celle du bâtiment a fortement chuté (5,5 % en 2007, 7,3 % en 1991), et la tertiarisation de l’économie allemande s’est nettement accélérée depuis 1991 (graphique 8). Dans un contexte de consommation privée des ménages atone, de contraction de l’emploi public et d’un recours accru à l’externalisation de la part du secteur exportateur, la croissance de l’emploi dans les services a été essentiellement soutenue par les services aux entreprises. Pris au sens large [31], ils ont représenté près de la moitié (49 %) des créations nettes d’emploi dans les services entre 1995 et 2005, soit, avec l’Italie (47 %), l’une des plus fortes contributions des grands pays de l’UE (36 % en France, 33 % au Royaume-Uni, 16 % en Espagne). Près du tiers de ces créations nettes sont imputables à l’ensemble intérim, activités de nettoyage et sécurité.

Graphique 7

Indice de changement de la structure d’emploi (45 branches)^*

Indice de changement de la structure d’emploi (45 branches)^*

* L’indice de dissimilitude (Layard et al.) correspond à la moitié de la somme des variations absolues (en moyenne annuelle) des parts d’emploi par branche d’activité.

40Pour les anciens Länder, l’analyse des transitions montre que (au moins jusqu’en 2002) les réallocations sectorielles d’emploi n’ont pas été de soi. Les secteurs en expansion ont recruté majoritairement en provenance de l’inactivité. Les secteurs en déclin ont largement utilisé les dispositifs de retrait anticipé d’activité (durée d’indemnisation longue pour les chômeurs âgés, dispense de recherche d’emploi, retraite anticipée), et les sorties se sont majoritairement faites vers le chômage pour les seniors (Bachmann, Burda, 2007). L’accent a peu été mis, au niveau de la formation professionnelle continue, sur la mobilité professionnelle des travailleurs peu qualifiés de l’industrie vers les services, ce qui pourrait s’expliquer par une faible incitation, pour les partenaires sociaux de l’industrie, d’investir dans des reconversions vers des secteurs faiblement syndiqués (Carlin, Soskice, 2009).

Graphique 8

Part de l’emploi dans les services

Part de l’emploi dans les services

L’érosion du système de négociations collectives de branche

41Les changements structurels survenus depuis la réunification, qu’il s’agisse du choc négatif de compétitivité imposé aux nouveaux Länder, de l’intensification de la concurrence induite par la globalisation, des transferts d’emploi de l’industrie vers le tertiaire, de la transformation du mode de gouvernance des entreprises, ou encore de la libéralisation et la privatisation des services publics [32], ont eu pour effet collatéral de fragiliser le système de négociations collectives de branche (Bosch, Kalina, 2008 ; Bispinck, 2006 ; Brandt, Schulten, 2008 ; Hege, 2006).

42Tel qu’il prévalait dans la RFA des années 1980, le système pouvait être schématisé au travers de quatre grands traits : autonomie des partenaires sociaux garantie par la Loi Fondamentale, absence de salaire minimum légal, faible taux d’extension administrative des conventions collectives [33], leadership du syndicat de la métallurgie, tolérance d’écarts de salaires élevés entre le secteur industriel manufacturier exposé « masculin » et les secteurs de services « féminins » à faible valeur ajoutée, entre services publics et services privés (Streek, 1994, Hege, 1999 ; Hege, 2005). Via la fixation de normes salariales centralisées et unificatrices, le système contraignait les entreprises du secteur exposé à adapter leur niveau de productivité, et participait à la gestion de la contrainte de fixation de leurs prix imposée aux entreprises par l’appréciation nominale du deutsche Mark et la rigueur de la politique monétaire. C’est donc dès le milieu des années 1980, avec la généralisation de la désinflation compétitive, que le système a été soumis à des tensions, mais sans comparaison avec les années 1990.

43L’érosion du système est manifeste dans le recul du taux de couverture des conventions collectives de branches [34], et dans le déclin du taux de syndicalisation [35]. Dans les anciens Länder, les zones de non couverture sont essentiellement concentrées dans les services, en particulier les services aux entreprises, le commerce, les transports et télécommunications (tableau 8). Dans les nouveaux Länder, elles sont également très fréquentes dans l’industrie manufacturière, où seuls 29 % des salariés étaient couverts par un accord de branche en 2007, soit deux fois moins que dans les anciens Länder. Les conventions collectives jouent un rôle mineur pour les petites entreprises. Si l’on tient également compte des comités d’établissement, dont la présence est obligatoire à partir de cinq salariés, mais très faible dans les petits établissements, 30 % des salariés du secteur privé des anciens Länder et 42 % dans les nouveaux n’étaient couverts ni par une convention collective (de branche ou d’entreprise) ni par une représentation du personnel en 2006 (Ellguth, Kohaut, 2007). La pression concurrentielle entre entreprises s’est traduite dans un développement des clauses d’ouverture, qui permettent de déroger aux normes des conventions collectives (cf. supra) ainsi que, depuis le début des années 2000, dans une désaffiliation patronale croissante (Kohaut, Ellguth, 2008).

Tableau 8

Couverture conventionnelle, taux de temps partiel, emplois faiblement rémunérés et peu qualifiés par secteur

Taux de couverture conventions collectives (anciens Länder, 2005/2006) Taux de temps partiel en 2007 Evolution du taux de temps partiel 1991-2007 Part des minijobs dans l’emploi total en 2007 Part des emplois faiblement rémunérés en % du total des emplois salariés en 2005 Evolution 1995-2005 Part des emplois peu qualifiés dans le total des emplois salariés en 2002 Evolution 1995-2002 En % de salariés couverts En % de l’emploi salarié En points En % de l’emploi salarié En % de l’emploi salarié En points En % de l’emploi salarié En points Agriculture 55 30,7 21,6 20,9 42,5 -1 28,8 -3,2 Industrie manufacturière 69 14,6 0,6 7,8 12,9 1,9 21,3 -3,1 BTP 76 15,6 9,9 10,9 19,8 10 13,9 -3,2 Services d’infrastructure Energie Transports 67 26,5 15,6 28,1 15,2 10,9 15,5 13,2 1,9 14,8 19 9,1 18,1 -0,1 Services aux entreprises 43 36,4 12,7 20,7 32,3 11,9 17,1 0,4 Services de transaction économique Commerce Services financiers 61 56 87 38,2 40,5 27,0 16,1 16,6 12,8 17,6 20,3 4,8 27,6 7,2 11,6 -1,2 Administrations publiques 96 28,3 17,2 2,8 10,2 5,6 14,6 -3,7 Services aux particuliers Education Santé, action sociale Hôtels et restaurants Services collectifs, sociaux et personnels Services domestiques 64 50,3 45,9 45,8 54,5 47,5 85,7 22,1 22,3 22,3 23,3 24,1 9,0 11,5 5,8 12,3 33,2 19,9 25,4 3,9 15,4 -1,4 Total 67,0 33,7 18,0 13,8 22,0 7,0 16,8 -2,2

Couverture conventionnelle, taux de temps partiel, emplois faiblement rémunérés et peu qualifiés par secteur

Définition des emplois peu qualifiés : sans formation professionnelle.
Définition des emplois peu rémunérés : 2/3 du salaire horaire médian.

44La dualisation croissante de l’économie allemande a été l’un des vecteurs de la modération salariale et des inégalités de salaires. L’examen de la structure des travailleurs faiblement rémunérés ainsi que des facteurs explicatifs des évolutions des inégalités de salaires montre que les caractéristiques individuelles ont été nettement moins déterminantes que celles de l’entreprise, notamment du secteur d’activité et de sa taille (tableau 9, Gernandt, Pfeiffer, 2007 ; Dustmann, Ludsteck, Schönberg, 2008). Si les peu qualifiés, les femmes, les jeunes sont surreprésentés parmi les travailleurs à bas salaires, les salariés faiblement rémunérés ne sont pas forcément sous qualifiés. Ils sont en revanche fortement concentrés dans les services, notamment les services aux particuliers, les services aux entreprises, le commerce de détail. Les salariés des très petites entreprises sont beaucoup plus touchés (tableau 9). Le salaire horaire médian des personnes occupant un minijob étant très largement inférieur à celui de l’ensemble des emplois salariés [36], une très large majorité est concernée par les bas salaires (tableau 9). Leur poids important dans certains secteurs des services (tableau 8) contribue à expliquer le fait que les minijobs représentent un peu plus d’un quart des salariés faiblement rémunérés. Néanmoins, près de la moitié des salariés faiblement rémunérés sont à temps complet. Mais là encore, la taille de l’entreprise et le secteur sont décisifs (Bosch, Kalina, 2008).

Tableau 9

Caractéristiques des travailleurs à bas salaire en 2004-2005

(1) Part dans les travailleurs à bas salaire (3) Part dans l’emploi total (en 2004) (2) Part des travailleurs à bas salaires dans l’emploi (4) Progression de la part des travailleurs à bas salaire entre 1995 et 2005 Total 22 % +7 Sexe Femmes Hommes 69,1 30,9 49,3 50,7 30,8 13,5 +5,8 +6,1 Formation Aucune formation Enseignement secondaire (y compris apprentissage) Enseignement tertiaire (hors écoles de formation professionnelle) 26,1 66,4 7,5 11,2 65,6 23,2 43,1 22,7 9,4 +12,1 +9,1 +3,1 Age Moins de 25 ans 25-34 ans 35-44 ans 45-54 ans 55 ans et plus 12,8 24,5 26,2 20,2 16,3 57,9 26,5 18,4 16,5 22,2 +29,1 +12,6 +6,1 +3 +4,5 Nationalité Allemande Etrangère 88,6 11,4 95,2 4,8 21,0 34,7 +6,5 +14,6 Temps de travail Temps plein Temps partiel Minijob 51,5 22,2 26,3 72,1 21,6 6,3 14,6 51,1 85,8 Secteur d’activité Agriculture Industrie manufacturière BTP Services d’infrastructure et de transport (énergie, transports) Services aux entreprises Services de transaction économique (commerce, services financiers) Administration publique Services aux particuliers (Education, santé, action sociale, hôtels et restaurants, services collectifs, sociaux et personnels, services domestiques). 2,4 11,9 4,4 5,6 19,4 21,7 3,4 31,3 1,3 20,8 5,0 6,6 13,1 17,9 7,7 27,8 42,5 12,9 19,8 19,0 32,3 27,6 10,2 25,4 -1,0 +1,9 +10,0 +10,0 +11,9 +7,2 +5,6 +3,0 Taille de l’entreprise 1-19 salariés 20-199 200-1999 2000 ou plus 42,8 23,8 10,7 6,4 +9,2 +8,3 +3,8 +2,0 Région Anciens Länder Nouveaux Länder 89,9 10,1 18,3 20,5

Caractéristiques des travailleurs à bas salaire en 2004-2005

Logique des réformes

45Les réformes du marché du travail ont pour la plupart été engagées par la coalition rouge-verte issue des élections de 1998 et reconduite en 2002 (réformes Hartz, Agenda 2010). Elles ont, de l’avis de la plupart des experts, constitué un tournant décisif dans l’état social allemand.

46Par leur ampleur : l’intensité des réformes a été l’une des plus élevées des pays de l’OCDE (Brandt, Burniaux, Duval, 2005). Si l’on tient également compte des réformes fiscales, des autres branches de la protection sociale, des marchés des biens et services, les bouleversements ont été assez radicaux et ont fait sortir l’Allemagne d’un état de « blocage des réformes » (Reformstau) dont elle était régulièrement accusée depuis plusieurs années (Harlen, 2002).

47Par la marginalisation des acteurs sociaux traditionnels dans leur processus d’élaboration : les réformes n’ont pas émergé de la négociation tripartite, mais de l’arène politique (Giraud, Lechevalier, 2008). A l’initiative du chancelier Schröder, la concertation tripartite avait été relancée fin 1998, sous la forme du « Pacte pour l’emploi, la formation et la compétitivité ». Le pacte a donné lieu à la publication de plusieurs rapports de concertation, plaidant pour une réforme du financement de la protection sociale, une poursuite de la flexibilisation des horaires, une augmentation des efforts en faveur de la formation professionnelle, notamment pour les peu qualifiés, une réforme du service public de l’emploi allant dans le sens d’une plus grande responsabilisation des acteurs (Fels et al., 1999, 2001). La négociation tripartite s’est heurtée à une forte résistance de la part des syndicats et à la radicalisation des positions des organisations patronales. La redéfinition des politiques de l’emploi a été au final formulée par une commission d’experts (commission Hartz en 2002), peu représentative des acteurs traditionnels des politiques de l’emploi, puis par le gouvernement (Agenda 2010 en 2003).

48Par la rupture dans la logique des politiques de l’emploi qu’elles introduisent (tableau 10 pour une présentation synthétique) : l’objectif des réformes est de résorber le chômage de longue durée en rompant avec la politique de retrait précoce d’activité des seniors (en articulation avec la réforme des retraites), de miser sur le développement du secteur des bas salaires (Niedriglohnsektor) pour favoriser la réintégration sur le marché du travail des travailleurs non qualifiés, d’introduire davantage de responsabilité dans les revenus non liés à une activité dans une logique de droits et de devoirs, d’accroître la flexibilité du marché du travail en assouplissant la législation sur la protection de l’emploi, en créant de nouveaux dispositifs ciblés d’incitation à la création d’entreprise.

49Sur plusieurs aspects, les réformes répondent à des préoccupations communes aux systèmes bismarckiens d’assurance sociale. Elles partent du principe que, compte tenu du risque spécifique que la globalisation et le progrès technique biaisé font peser sur les peu qualifiés, les gisements de créations d’emploi sont principalement à chercher dans un développement du secteur des services, tout particulièrement à la personne, et que ce développement doit passer par une correction des distorsions induites sur le coût du travail par le financement par cotisations sociales. Les principales mesures ciblées sur les bas salaires ont consisté à réformer les petits boulots (minijobs), exonérés de cotisations sociales salariés et soumis à un taux de charge employeur forfaitaire relevé en 2006 (augmentation du seuil de rémunération de 325 à 400 € par mois, suppression du plafond de 15 heures mensuelles, taux forfaitaire de charge employeur réduit dans les services domestiques, réintroduction de l’exonération de cotisations sociales pour les emplois exercés à titre secondaire), et à étendre à des salaires plus élevés (400-800 €) les exonérations de cotisations sociales salariés (dégressives). La logique de droits sociaux réduits, non compensés par la fiscalité, a été maintenue. Totalement pour les minijobs, partiellement (au prorata des cotisations pour l’assurance vieillesse) pour les midijobs. La TVA sociale, mise en place par la grande coalition en 2007, n’a pas été destinée à financer un allégement ciblé sur les bas salaires, mais à réduire le taux de cotisation à l’assurance chômage (financé à parité par les salariés et les employeurs). Elle n’a été que partiellement sociale, les deux tiers ayant été affectés au budget fédéral.

50Les réformes visent à accroître les gains du retour à l’emploi. Le cumul d’une allocation de chômage ou d’aide sociale avec une activité rémunérée existait avant les réformes. Il était soumis à conditions de durée du travail (15 heures hebdomadaires pour l’assurance chômage, seuil des anciens minijobs) et de revenu, avec des taux marginaux d’imposition élevés. Il n’était en revanche pas (à la différence de la France) limité dans le temps. Les réformes ont renforcé l’incitation financière à la reprise d’activité, notamment à temps très partiel, en combinant la réforme des petits boulots avec un relèvement du seuil de dégressivité pour la nouvelle allocation de base et la réduction des taux d’imputation des revenus d’activité, qui restent néanmoins très élevés (80 à 100 % de l’allocation à partir de 100 € par mois). Avec la modification du mode de calcul par rapport à l’ancienne aide sociale et l’assouplissement des règles d’imputation des revenus d’activité, le niveau de salaire jusqu’auquel il est possible de bénéficier de la nouvelle allocation de base est plus élevé qu’avec l’aide sociale [37]. Les incitations pour les apporteurs de second revenu (les femmes en général) sont plus faibles, la nouvelle allocation étant versée sur une base familiale (la communauté de besoin).

51Les réformes ont renforcé la logique à deux vitesses de la protection contre le risque de non emploi. Une garantie limitée du revenu dans le temps est accordée aux chômeurs de courte durée, les plus employables, d’âge très actif. Une allocation universelle de base vient en aide aux travailleurs pauvres sous forme d’un Kombilohn (ceux qui ne sont pas chômeurs et sont éligibles à l’allocation), accompagne vers l’emploi les personnes dans le besoin (toutes les personnes aptes à travailler et disponibles, âgées de 15 à 64 ans, sont susceptibles de rechercher un emploi), et leur famille ou soit 9,7 % de la population en âge de travailler en 2007 (graphique 9).

Graphique 9

Bénéficiaires de revenus de transferts

Bénéficiaires de revenus de transferts

Tableau 10

Aperçu synthétique des réformes du marché du travail

Objectif Principales réformes Rompre avec la logique de retrait précoce d’activité des seniors - Réforme pensions d’invalidité (2001-2002), relèvement âges de liquidation à taux plein départs anticipés en retraite (1997-2001), suppression plupart dispositifs de liquidation anticipée de retraite (2012-), relèvement âge légal de la retraite (2012-2029) (réformes des retraites). - Suppression assistance chômage, fusion aide sociale et assistance chômage en une nouvelle allocation de base (Arbeitslosengeld 2) (2005). - Raccourcissement durée indemnisation max. ass. chômage travailleurs âgés (32 à 18 mois (2006), relevée à 24 mois (2008)). - Suppression aides publiques préretraites partielles (2010). - Suppression dispenses de recherche d’emploi (fin 2007), remplacement par nouveau dispositif ciblés seniors avec difficulté intégration (2008). - Réforme ou création nouveaux dispositifs ciblés seniors (2006) Miser sur le développement du secteur des bas salaires - Accroître pression concurrentielle reprise d’un emploi rémunéré en deçà des minima conventionnels : durcissement critère offre valable d’emploi (1998/2002 assurance chômage, 2005 allocation de base). - Agir sur salaire de réservation : nouvelle allocation de base (2005). - Renforcer incitation financière à reprise d’emploi temps très partiel : assouplissement régime d’intéressement allocation forfaitaire de base par rapport ancienne aide sociale (2005). - Réforme emplois exonérés de cotisations sociales salariés (minijobs 0-400 €), introduction emplois partiellement exonérés (midijobs 400-800 €) (2003). Logique de droits et de devoirs pour demandeurs d’emploi - Pression concurrentielle à la reprise d’un emploi : contrôle accru, critère d’offre valable d’emploi, graduation des sanctions, plan d’activation obligatoire et logique de workfare avec jobs à « 1 € » pour allocataires nouvelle allocation de base (2002 à 2005). - Agir sur l’employabilité : réforme des dispositifs ciblés pol. emploi, accent mis sur mesures d’insertion par rapport à formation longue. Assouplissement législation protection emploi/incitation création d’entreprise - Agir sur l’efficacité du placement : réforme organisationnelle service public de l’emploi (2001 à 2005) - Droit au temps partiel pour les salariés des entreprises de 15 salariés ou plus (2001). - Assouplissement réglementation CDD (1996/2001) et intérim (1997/2002/2004). - Ré-augmentation du seuil de protection contre le licenciement (2004). - Nouveau dispositif d’aide aux créations de microentreprises individuelles (« Ich AG ») (2003, remplacé par dispositif moins incitatif en 2006).

Aperçu synthétique des réformes du marché du travail

52Les réformes de la législation sur la protection de l’emploi sont plus ambiguës. Elles vont dans le sens d’une meilleure conciliation vie familiale/vie professionnelle (transposition de la directive européenne sur le temps partiel). Elles ont diminué la protection des salariés des petites entreprises et supprimé quasiment toute limite à l’intérim. L’un des objectifs des réformes était aussi de moraliser le secteur (Hege, 2005), en imposant la condition à travail égal salaire égal (à partir du 13^e mois auparavant). Cela s’est soldé par la signature de conventions collectives couvrant quasiment l’intégralité des agences d’intérim dès la fin 2003 et contenant des dispositions dérogatoires au principe de traitement égal (Jahn, 2008).

Des réformes qui visent la périphérie ou le cœur du marché du travail ?

53A priori, les réformes ont surtout joué aux marges du marché du travail : les chômeurs de longue durée et les titulaires de minima sociaux, les petits boulots plutôt que le contrat de travail standard. Mais compte tenu des mutations importantes dont le marché du travail a fait l’objet depuis le début des années 1990, elles portaient en germe des effets potentiellement déstabilisateurs pour le noyau du marché du travail. En supprimant la référence au salaire antérieur pour les chômeurs de longue durée qui relevaient de l’assistance chômage, une « spécificité » partagée avec l’Autriche, les réformes ont rompu avec le principe du maintien de garantie des acquis professionnels (Veil, 2005). L’un des principaux risques induits par la possibilité donnée aux entreprises d’embaucher dans le cadre de contrats non standards à des niveaux de rémunérations inférieurs aux minima conventionnels tient aux effets d’aubaine et de substitution. L’effet positif sur l’emploi est dans ce cas réduit. En l’absence de salaire minimum et dans un contexte d’érosion de la couverture conventionnelle, il peut en résulter une pression à la baisse sur le niveau global des rémunérations, et une porosité des conditions de travail entre le marché régulier et le marché transitoire, culturellement fortement cloisonnés en Allemagne (Giraud, Lechevallier, 2008).

54Ces risques avaient été identifiés par les experts du pacte tripartite pour l’emploi (Fels et al., 1999). Le groupe préconisait de procéder à des allégements généraux de cotisations sociales (employeurs ou salariés) ciblés vers les bas salaires en réformant le barème des cotisations sociales, de maintenir les droits sociaux en compensant les allégements par la fiscalité, de supprimer les minijobs, et de ne pas prévoir d’ouverture vers le bas des grilles de salaires conventionnels afin de préserver le pouvoir d’achat. Ces recommandations étaient plutôt axées sur la demande de travail, et ex ante plus onéreuses pour les finances publiques. Au final, les réformes ont été surtout axées sur l’offre de travail et ex ante moins onéreuses, au prix du maintien de droits sociaux réduits, en particulier à la retraite.

Trappe à chômage ou trappe à pauvreté ?

56L’un des objectives clefs des réformes était de favoriser la reprise d’emploi des personnes les plus éloignées de l’emploi, bénéficiaires de la nouvelle allocation de base. Les résultats ont été fort mitigés. Les taux de sortie des chômeurs vers l’emploi régulier (non aidé) ont été multipliés par 1,5 entre 2005 et 2007, mais ils restent très faibles et la reprise du marché du travail des années 2005-2007 a surtout été favorable aux catégories les plus employables, bénéficiaires de l’assurance chômage (tableau 11).

Tableau 11

Taux moyen de sortie du chômage (moyenne annuelle des flux mensuels en pourcentage du stock de chômeurs enregistrés du mois précédent)

Assurance chômage Stock annuel moyen Emploi non aidé Emploi aidé Formation Autres 2005 2 091 8,7 0,1 2,0 6,0 2006 1 664 9,9 0,1 2,9 6,2 2007 1 253 12,2 0,1 4,3 7,3 2008 992 14,9 0,0 5,4 6,7 Allocation de base Stock annuel moyen Emploi non aidé Emploi aidé Formation Autres 2005 2 770 2,0 2,1 1,7 2,9 2006 2 823 2,5 2,1 1,5 4,2 2007 2 523 3,2 2,1 1,9 4,6 2008 2 269 3,1 2,2 2,1 4,1

Taux moyen de sortie du chômage (moyenne annuelle des flux mensuels en pourcentage du stock de chômeurs enregistrés du mois précédent)

2008 : Projections IAB.

57Sur l’ensemble des personnes qui, à un moment ou à un autre, bénéficient de l’allocation de base, une majorité y a recours de façon temporaire (Graf, 2007). Le salaire de réservation des bénéficiaires est très faible, et ne constitue donc pas un obstacle à la reprise d’emploi (Schneider, 2008). Une proportion non négligeable de bénéficiaires au chômage sont confrontés à des problèmes sociaux (de garde d’enfants, de santé, etc.) (IAW, 2006 ; Knuth, 2007). Leur participation à la vie culturelle et sociale est très limitée (Christoph, 2008). Les parents célibataires, qui représentaient un quart des bénéficiaires d’âge actif en décembre 2007 (Bundesagentur für Arbeit, 2008b), sont également ceux qui restent le plus longtemps dépendants de l’allocation (Graf, 2007). Ces résultats ne vont pas dans le sens d’une « trappe à chômage » ou à inactivité. Ils ne sont pas très différents de ceux que l’on observe en France pour les bénéficiaires du RMI (Elbaum, 2007).

58En revanche, l’allocation assure une fonction de « légitimation » des salaires très faibles perçus par les temps très partiels dans certains secteurs de service, sans protéger de la pauvreté monétaire. Le niveau de vie garanti par l’allocation de base est inférieur au seuil de pauvreté de 60 % du revenu équivalent médian dans la plupart des configurations familiales (OCDE, 2007 [39]). Près des deux tiers des bénéficiaires de l’allocation, qu’ils travaillent ou non, sont en situation de pauvreté monétaire (Goebel, Richter, 2007). Au cours des quatre premiers mois de 2008, environ un quart des bénéficiaires d’âge actif avaient également un emploi salarié [40], une proportion en constante augmentation depuis 2005 (19 % cette année-là). La moitié d’entre eux occupent un minijob (Bundesagentur, 2008c ; Bruckmeier et al., 2008). Une proportion importante travaille dans les services aux entreprises, le secteur des HCR, le commerce, et ils ont la probabilité la plus élevée d’avoir de manière durable recours à l’allocation – qu’ils perdent leur emploi ou non (Bruckmeier et al., 2007). En contrepartie, une forte majorité de salariés à temps plein n’ont recours à l’allocation que de façon temporaire (Bruckmeier et al., 2007 ; Bruckmeier et al., 2008). Lorsqu’ils y ont recours durablement, ils sont pour un quart dans le secteur des services aux entreprises (Bruckmeier et al., 2007).

59En assouplissant les règles d’obligation alimentaire notamment entre parents et enfants adultes par rapport à l’aide sociale, en relevant le plafond de revenu pour lequel il est possible d’avoir recours à l’allocation et en atténuant la stigmatisation associée au dernier filet de sécurité, les réformes ont contribué à faire « émerger » la pauvreté cachée. On estime qu’entre 43 % et 67 % de personnes potentiellement éligibles n’avaient pas recours à l’aide sociale dans les années 1990 et au début des années 2000 (Frick, Groh-Samberg, 2007), et des simulations conduites pour l’année 2004 montrent – mais sans changement de comportement – que le nombre de personnes qui auraient pu être éligibles en 2004 est assez proche de celui qui a effectivement eu recours à la nouvelle allocation en 2005 (Becker, 2007).

Pression concurrentielle à la reprise d’un emploi, équilibre des droits et des devoirs

60Les réformes ont clairement renforcé la pression concurrentielle à la reprise d’un emploi. Interrogées à l’automne 2005 et à l’automne 2006 les entreprises ont fait état de concessions salariales accrues de la part des chômeurs dans leurs recrutements, mais moins fréquentes en 2006, avec un taux de chômage qui avait déjà amorcé sa forte décrue (Kettner, Rebien, 2007). Si les évaluations empiriques ex-post sur le salaire de réservation des chômeurs sont rares, il est en revanche assez certain que les réformes ont accru la pression financière à la reprise d’un emploi (et le risque d’exposition à la pauvreté par la même occasion). Une majorité des anciens bénéficiaires de l’ancienne aide sociale et de l’assistance sociale ont vu leur revenu de remplacement baisser avec les réformes, de 30 % en moyenne (Goebel, Richter, 2007). Les pressions ont été fortes pour les chômeurs seniors de longue durée anciennement bénéficiaires de l’assistance chômage, qui ont vu leur niveau de revenu de remplacement baisser et ont été contraints jusqu’à fin 2007 (à partir de 58 ans) de liquider leur pension de vieillesse dès l’âge minimum requis, avec décote éventuelle, pour pouvoir bénéficier d’une dispense de recherche d’emploi. Les réformes n’ont pas permis de réaliser les économies initialement prévues compte tenu de la sous estimation du nombre d’allocataires, mais le coût moyen par tête de l’indemnisation du chômage a baissé (Bach, Spitznagel, 2008). Le nombre de sanctions prononcées a fortement augmenté pour les chômeurs relevant de l’assurance chômage, mais est resté faible pour les bénéficiaires de l’allocation de base (Bundesagentur, 2008a).

61En dépit de la réorientation des dispositifs ciblés vers les bénéficiaires de l’allocation de base [41], leur taux de participation à des mesures de la politique de l’emploi est resté faible [42]. L’accent a été mis sur la logique de workfare, les jobs à 1 € et sur les mesures de formation courte. Les objectifs de suivi individuel n’ont pas été atteints (Knuth, 2007 ; Konle-Seidl, 2008 ; Deutscher Bundestag, 2008).

Les effets sur l’emploi et les salaires

62C’est évidemment sur ces effets que les controverses sont les plus vives (cf. supra). Les réformes ont contribué à accroître la part des emplois non standards dans l’emploi total (tableau 12, graphique 6). La part des minijobs à titre principal, des midijobs et de l’emploi indépendant (via les Ich AG) a fortement progressé de 2003 à 2004-2005. Ces deux dispositifs ont fait l’objet d’ajustements en 2006. Le taux de cotisation employeur a été majoré pour les minijobs, les Ich AG remplacé par un dispositif moins incitatif. La croissance des minijobs exercés à titre d’activité secondaire a été ininterrompue depuis 2004. L’intérim a connu une véritable explosion depuis 2005, et la part des CDD ne cesse d’augmenter depuis le milieu des années 1990. Les effets sur les créations nettes d’emploi et l’efficacité comme instrument de la politique de l’emploi sont moins évidents. La réforme des minijobs a ainsi permis de faire sortir des emplois du travail au noir (RWI, 2004), mais des effets de substitution à des emplois réguliers se sont produits, notamment dans le commerce de détail et les HCR (Brandt, 2006). Les minijobs sont majoritairement occupés par des femmes, des retraités et des étudiants (RWI 2004), et les transitions vers l’emploi régulier peu fréquentes, à la différence des midijobs (Fertig, Kluve, 2006). L’effet sur la réintégration sur le marché du travail n’est pas avéré pour les jobs à 1 € (Wolff, Hohmeyer, 2008 ; Bundestag, 2008), pour lesquels des effets de substitution ont également été mis en évidence dans les secteurs non marchands (Hohendanner, 2007). Seuls 30 % des intérimaires trouveraient un poste régulier à l’issue de leur mission, la moitié au bout d’un an auprès d’une entreprise auprès de laquelle ils ont été placés. Des effets de substitution avec des emplois réguliers ne sont pas non plus exclus (Promberger, 2008).

Tableau 12

Structure de l’emploi

Emploi intérieur Emploi intérieur non salarié Emploi salarié intérieur Total Total Dont emplois aidés (aides à la création d’entreprises) Total Dont emplois aidés (dispositifs ciblés) Dont minijobs (emploi principal) Dont midijobs (emploi principal) Dont temps partiel Dont CDD Dont intérim Niveaux En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En % de l’emploi intérieur salarié En % de l’emploi salarié hors apprentis, stagiaires, cursus de formation En % de l’emploi intérieur salarié 1995 37 599 3 753 31 33 847 465 - - 20,3 5,0 0,5 2000 39 144 3 914 43 35 230 496 - - 27,2 7,0 0,9 2003 38 727 4 072 114 34 655 468 4 337 304 30,1 6,8 1,0 2005 28 850 4 360 323 34 491 345 4 771 840 32,7 8,3 1,3 2007 39 766 4 449 248 35 317 380 4 862 1 141 33,7 8,8 2,0 497 Evolutions en moyenne annuelle En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers En milliers 1995-2000 309 32 2 277 1 - - 540 135 32 2000-2003 -139 53 24 -192 -41 - - 280 -53 1 2003-2005 62 144 105 -82 18 217 268 432 210 57 2005-2007 458 45 -38 413 58 45 151 310 135 136

Structure de l’emploi

63La pression concurrentielle exercée sur les chômeurs et la montée en charge d’emplois rémunérés bien en deçà des minima conventionnels ont renforcé les pressions déflationnistes sur les salaires. Pour les seuls minijobs, la croissance des inégalités de salaires horaires est ainsi inférieure d’un tiers sur les années 2000-2005 en les excluant (Brenke, 2008).

64L’enrichissement du contenu en emploi est loin d’être établi pour la période récente (cf. supra). En revanche, la conjonction des réformes des retraites et de celles du marché du travail a très vraisemblablement contribué à l’augmentation du taux d’emploi des seniors (Eichhorst, 2007b). Il reste que si le taux d’emploi des seniors a progressé, il en va de même pour leur taux de chômage, certains chômeurs ayant reporté la liquidation de leur pension de vieillesse afin de ne pas subir de décote [43] (Brussig et al., 2008), mais une proportion très élevée (de 48 à 61 %) de seniors ayant connu des situations précaires avant leur retraite (minijobs, chômage intermittent) ont été contraints de liquider leur pension de retraite avec une décote parfois très conséquente (Brussig et al., 2008) [44].