1Régulièrement, les statistiques du chômage suscitent des débats dans l’espace public au motif qu’elles ne refléteraient pas la réalité. Cette récurrence provient d’abord de la coexistence de mesures concurrentes. En particulier, il faut distinguer les statistiques sur les demandeurs d’emploi, publiées chaque mois par le ministère du Travail, du nombre de chômeurs au sens du BIT (Bureau international du travail), publié par l’Insee et utilisé pour calculer le taux de chômage. D’un côté, un comptage administratif très médiatisé, dont les évolutions peuvent être faussées par des évolutions institutionnelles. De l’autre côté, une mesure statistique « objective », qui fait référence pour les statisticiens du travail parce qu’elle est conforme à une méthodologie harmonisée internationalement et parce que ses évolutions ne sont pas sensibles aux règles de gestion des demandeurs d’emploi. Les déclarations spontanées des personnes dans le recensement ou dans les enquêtes constituent une troisième forme de mesure. Depuis plusieurs décennies, les statisticiens répètent que ces trois types de mesures ne sont pas de même nature, qu’ils n’ont pas le même objectif, qu’ils ne mesurent pas la même chose, avantages. Mais la confusion demeure.

2Les conventions retenues pour fixer les contours du chômage, trop restrictives pour rendre compte de l’ensemble des personnes laissées aux marges du marché du travail, sont aussi critiquées. Aucun chiffre synthétique unique ne permettra cependant de saisir la complexité des situations. Il demeure qu’en choisissant des indicateurs pour suivre, piloter ou évaluer, les acteurs publics, comme les statisticiens ou les économètres, expriment leur conception de la place du travail et des normes d’emploi. Mesurer oblige à délimiter, nommer, classer et donc, ce faisant, à participer à la construction du réel. Aussi, il importe de contextualiser les mesures pour en comprendre le caractère relatif et historique. Avant de revenir sur la définition, l’intérêt et les limites des principales mesures du chômage utilisées aujourd’hui en France, il convient donc de rappeler rapidement le contexte de la création de la catégorie de chômeur comme objet de politiques publiques, puis de voir comment les trois types de mesures du chômage se sont mis en place et se sont progressivement autonomisés.

La création du chômage

3Définir le chômage d’un point de vue abstrait et désincarné comme un désajustement de l’offre et de la demande sur le marché du travail ne suffit pas à le caractériser. Il faut aussi délimiter les frontières du marché du travail pour aboutir à la partition classique entre « actifs employés », « chômeurs » et « inactifs ». Dans cette partition, seuls les deux premiers groupes, qui constituent ensemble la « population active », sont considérés comme présents sur le marché du travail. Les autres enfants scolarisés, mères au foyer, invalides, retraités s’en tiennent à l’écart.

4Une partition plus simple, en deux catégories, aurait pu s’imposer, au moins pour les personnes en âge de travailler, pour séparer les personnes en emploi des personnes sans emploi, qu’elles soient au chômage ou inactives. Elle aurait pu d’autant plus s’imposer que le chômage rend la frontière entre l’activité et l’inactivité poreuse : quand la conjoncture économique est mauvaise, les jeunes peuvent décider de prolonger leurs études pour retarder leur entrée sur le marché du travail à des jours meilleurs. Les femmes au foyer désireuses de retravailler peuvent aussi choisir d’attendre, tandis que certains chômeurs, découragés par une recherche d’emploi qui se prolonge, peuvent y renoncer.

5L’Union européenne fait implicitement le choix de cette dichotomie quand elle fixe la hausse du taux d’emploi des jeunes et des seniors comme objectif. Ce faisant, elle invite à des types d’interventions particulières qui ne recouvrent pas totalement les politiques de lutte contre le chômage. Choisir des partitions et des catégories est donc indissociable de la construction de la réalité sociale, des normes implicites qui doivent s’appliquer et du type de politique publique qu’il faut mettre en œuvre. C’est pourquoi Robert Salais (1987) choisit de parler d’« invention du chômage », pour souligner que l’apparition du chômage résulte davantage d’une construction intellectuelle et politique que de la prise de conscience d’une réalité préexistante.

6C’est à la fin du xix^e siècle que le « chômeur » émerge dans son sens actuel. La Révolution industrielle a pourtant commencé depuis quelques décennies et a traversé plusieurs crises qui ont privé les travailleurs d’emploi ; mais leur situation n’a pas été pensée immédiatement à partir de leur relation au travail. L’émergence d’une catégorie spécifique pour les regrouper implique une distanciation par rapport à la figure du pauvre, de l’indigent, de l’invalide sur la base de cette relation. Elle suppose de trier les sans-emploi en opérant une double distinction ; d’abord pour séparer ceux qui peuvent travailler de ceux qui ne peuvent pas ; ensuite pour distinguer ceux qui veulent travailler de ceux qui ne veulent pas.

7La distanciation n’est possible que parce qu’au-delà des mots, une différenciation s’opère progressivement entre la bienfaisance et le secours aux travailleurs sans emploi, qui commence à se mettre en place dans les années 1890, de façon éparse, à partir d’initiatives privées, essentiellement syndicales. Sous l’impulsion des réformateurs sociaux, le secours aux travailleurs sans emploi devient un objet de politiques spécifiques dont l’objectif va au-delà de l’apport de ressources temporaires. Il s’agit aussi d’améliorer l’efficacité du marché du travail ; d’une part, en associant le droit à une allocation à l’obligation de placement ; d’autre part, en stabilisant les travailleurs dans la relation salariale à une époque où la main-d’œuvre est très mobile et où le travail à domicile est très développé. La réflexion des réformateurs sociaux débouche ainsi sur une stabilisation du vocabulaire, sur des préconisations politiques et sur les premiers comptages statistiques, en France, comme aux États-Unis ou en Grande-Bretagne (Topalov, 1994).

8La poursuite des réflexions s’effectue au niveau international grâce à l’Association internationale pour la lutte contre le chômage involontaire, fondée en 1910, puis à partir de 1919, dans le cadre de l’Organisation internationale du travail, dont le secrétariat est assuré par le Bureau international du travail (Liebeskind Sauthier, 2009).

L’élaboration progressive de trois types de mesures du chômage autonome

9Trois types de mesures du chômage ont progressivement été mises en place, mais la distinction entre elles comme ayant chacune un objet propre et un intérêt propre n’est aujourd’hui possible qu’après un processus de différenciation, qui n’a pas prévalu d’emblée :

• Les mesures « administratives » rendent compte du nombre de bénéficiaires des dispositifs destinés spécifiquement aux chômeurs, dans le cadre de règles institutionnelles précises.
• Les mesures « subjectives » rendent compte des déclarations spontanées des personnes.
• Les mesures « objectives » cherchent à mesurer le chômage indépendamment des règles institutionnelles et des points de vue individuels.

10Les limites des statistiques sur les chômeurs secourus sont connues d’emblée, si bien que le recensement est rapidement mobilisé. Le recensement de 1896 est le premier à le faire. Il est alors calé sur la figure du chômeur secouru. Seules les personnes déclarant travailler « sous la direction ou au service d’autrui » peuvent se déclarer « sans place ou sans emploi ». Les travailleurs à domicile ou les artisans sans travail en sont donc exclus. L’heure n’est pas encore celle de la déclaration spontanée du statut de « chômeur ». La catégorie est reconstruite à partir des réponses données (Reynaud-Cressent, 1984). D’une certaine manière, le recensement reproduit le comptage administratif pour comptabiliser tous les travailleurs sans emploi qui pourraient potentiellement bénéficier de caisses de secours si celles-ci devenaient universelles. En 1931, le recensement compte 453 000 chômeurs, alors qu’il n’y a que 62 000 chômeurs « inscrits ». Cinq ans plus tard, le nombre de demandes d’emploi non satisfaites a décuplé pour atteindre 528 000. Dans le même temps, le nombre de chômeurs recensés fait moins que doubler pour s’établir à 864 000 (Villa, 1995).

11À partir de 1954, le questionnaire du recensement demande aux personnes recensées de déclarer elles-mêmes leur situation d’activité en indiquant la nature de leur occupation principale parmi plusieurs situations proposées : en emploi, « sans travail et recherche un emploi, une situation », femme au foyer (« ménagère »), étudiant, militaire, retraité. Le chômage déclaré spontanément devient déconnecté du lien salarial, comme du fait d’avoir déjà travaillé. La mesure s’éloigne du chômage administratif pour se rapprocher du chômage « au sens du BIT », dont la définition est actée peu après, lors de la huitième Conférence internationale des statisticiens du travail à la fin de l’année 1954.

12À la même époque, l’Insee met en place la première enquête Emploi pour fournir des indicateurs conjoncturels aussi pertinents que possible, indépendants des statistiques administratives. Son questionnaire commence par recueillir la déclaration spontanée des personnes à l’aide d’une question analogue à celle posée au recensement pour comptabiliser la « population disponible à la recherche d’un emploi » (PDRE). Des questions complémentaires, posées ensuite, permettent de rattraper les personnes qui cherchent un travail mais qui se classent spontanément parmi les inactifs en se déclarant « étudiant », « ménagère », etc. Elles constituent alors la « population marginale disponible à la recherche d’un emploi » (PMDRE).

13En 1968, alors que la statistique administrative comptabilise près de 250 000 demandes d’emploi non satisfaites, 350 000 personnes sont comptabilisées dans la PDRE et 306 000 dans la PMDRE. Loin d’être « marginale », la PMDRE comprend surtout des femmes, des jeunes et des personnes âgées qui, souvent, recherchent un travail à temps partiel (Rippert et Durieux, 1972) mais le chômage reste conçu en relation avec la norme d’emploi qui s’impose pendant les Trente glorieuses : « Ainsi tout le monde s’accordera sans doute à classer comme chômeur le salarié licencié qui éprouve des difficultés à trouver un nouvel emploi. Mais le consensus sera-t-il aussi général s’il s’agit d’un étudiant ou d’un retraité qui recherche trois ou quatre heures de travail par semaine pour arrondir son budget ? » (Grais, 1975).

14La dissociation entre le chômage spontané et le chômage au sens du BIT s’opère plus tard, avec la volonté d’objectiver cette dernière, en la détachant non seulement des définitions institutionnelles mais aussi des subjectivités individuelles : à partir de 1982, les personnes qui ne se déclarent pas spontanément en emploi mais qui déclarent avoir travaillé au moins une heure au cours de la période de référence sont réintégrées dans l’emploi ; après 2002, la déclaration spontanée des personnes, qui jouait jusqu’alors un rôle pivot, disparaît au profit de questions uniquement factuelles destinées à vérifier les différents critères du BIT (Goux, 2003).

15En repérant le chômage spontané puis en demandant aux personnes de mentionner leur éventuelle inscription sur les listes de l’ANPE, l’enquête emploi permet de multiplier les confrontations entre les différentes mesures du chômage ; d’abord entre les réponses spontanées et le chômage au sens du BIT (Grais, 1975 ; Cézard, 1986) ; puis, entre le chômage au sens du BIT et le chômage administratif (Marchand, 1991). D’un point de vue méthodologique, ces exercices mettent en avant les biais de réponse que la déclaration spontanée induit. Ils montrent aussi que nombre de chômeurs au sens du BIT, notamment chez les jeunes, ne s’inscrivent pas à l’ANPE. Ils conduisent enfin leurs auteurs à souligner la complexité des situations aux marges du marché du travail, entre inactivité, chômage et emploi. Le « halo » du chômage émerge dans cette complexité, avant de conduire à des réflexions déconnectées de celle de la mesure du chômage, sur le sous-emploi ou la qualité de l’emploi.

Le chômage au sens du BIT est l’indicateur de référence

16Aujourd’hui, le chômage au sens du BIT est mesuré conformément à la définition actée lors de la treizième Conférence internationale des statisticiens du travail, en 1982. Beaucoup plus précise que celle de 1954, elle ne liste plus des situations mais trois critères. Pour être considérée comme « chômeur », une personne en âge de travailler doit être « sans travail », « à la recherche d’un emploi » et « disponible » pour l’occuper. « Sans travail », c’est-à-dire ne pas avoir travaillé au moins une heure au cours de la période de référence (la semaine précédant l’enquête, pour la France). « À la recherche d’un emploi », c’est-à-dire avoir accompli des actes spécifiques comme « l’inscription à un bureau de placement public ou privé ; la candidature auprès d’employeurs ; les démarches sur les lieux de travail, dans les fermes ou à la porte des usines, sur les marchés ou dans les autres endroits où sont traditionnellement recrutés les travailleurs ; l’insertion ou la réponse à des annonces dans les journaux ; les recherches par relations personnelles ; la recherche de terrain, d’immeubles, de machines ou d’équipement pour créer une entreprise personnelle ; les démarches pour obtenir des ressources financières, des permis, des licences, etc. ».

17L’intérêt principal du chômage au sens du BIT est de proposer une mesure consistante des évolutions conjoncturelles du chômage, indépendante des perceptions subjectives des personnes, comme des évolutions institutionnelles des dispositifs d’indemnisation ou de suivi des demandeurs d’emploi. C’est donc lui qui est utilisé pour calculer le taux de chômage, publié actuellement tous les trimestres.

18Le respect des critères du BIT ne suffit pas à garantir la comparabilité des mesures entre pays ou dans le temps. Pour passer de la définition à la mesure, des choix conventionnels complémentaires doivent être effectués. Par exemple, pour définir la période de référence, pour établir la liste des actions considérées comme preuve d’une recherche d’emploi, pour définir ce que signifie « être disponible », etc. Les conditions techniques de mise en œuvre jouent ensuite, comme la formulation des questions, leur ordre, la façon de construire l’échantillon, à une date donnée ou en moyenne sur une période donnée, la façon d’imputer des réponses aux personnes non répondantes, etc. Pendant longtemps, deux taux de chômage « au sens du BIT » ont ainsi coexisté pour la France, l’un diffusé par l’Insee, l’autre par Eurostat, l’office statistique européen, alors que ce dernier utilisait l’enquête de l’Insee pour son calcul (Chardon et Goux, 2003).

19Comme les points de rupture sont rares, ils ne nuisent pas au suivi conjoncturel sur le moyen terme. Par ailleurs, depuis 2002, Eurostat encadre très strictement les méthodes de réalisation des enquêtes sur les forces de travail afin de rendre réellement comparables les indicateurs entre les différents pays de l’Union européenne.

20Les principales limites de la mesure du chômage au sens du BIT tiennent donc plutôt à la nature de l’instrument de mesure. Seule une enquête représentative auprès des personnes permet de le mesurer parce que seul un questionnement complexe permet de vérifier le respect de l’intégralité des critères. L’indicateur est disponible plus tardivement et moins fréquemment que les statistiques administratives. Enfin, la taille de l’échantillon interdit d’obtenir directement des statistiques pour tous les échelons territoriaux.

Les « demandeurs d’emploi » : un comptage administratif sensible aux évolutions des règles institutionnelles

21Chaque mois, le ministère en charge du Travail publie les statistiques sur les demandeurs d’emploi inscrits, hier auprès de l’ANPE, aujourd’hui auprès de Pôle emploi. On parle alors des DEFM ou « demandes d’emploi en fin de mois ». Ces chiffres sont abondamment commentés par les médias qui les présentent, à tort, comme les chiffres du chômage. Compilées à partir des fichiers de gestion exhaustifs de Pôle emploi, ces statistiques permettent de connaître le nombre de bénéficiaires de ce service public, chargé de la mise en œuvre des politiques d’accompagnement des demandeurs d’emploi et, pour les ayants droit, de l’indemnisation du chômage. Disponibles rapidement, puisque les chiffres relatifs à la situation à la fin d’un mois donné sont disponibles avant la fin du mois suivant, elles permettent d’alimenter les nombreux tableaux de bord des acteurs du service public de l’emploi, à tous les échelons géographiques.

22Comme toutes les statistiques administratives, leurs évolutions sont sensibles aux modifications des règles de gestion des listes, aux changements des outils de gestion, aux évolutions des dispositifs d’accompagnement des demandeurs d’emploi ou de l’indemnisation chômage (Rippert, 1973 ; Thélot, 1987 ; Debauche et al., 2007). De ce fait, depuis le début des années 1970, des divergences surviennent régulièrement entre l’évolution des DEFM et celle des autres mesures du chômage.

23Parmi les demandeurs d’emploi inscrits, plusieurs catégories opérationnelles sont distinguées. La principale regroupe les demandeurs d’emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi (deux autres concernent ceux qui ne sont pas tenus d’en faire). Ces demandeurs d’emploi doivent notamment « pointer », c’est-à-dire actualiser chaque mois leur situation. Ils doivent répondre aux convocations pour ne pas être radiés des listes. En contrepartie, les ayants droit touchent les allocations-chômage et tous bénéficient des services de Pôle emploi. Ce groupe constitue donc le public cible de Pôle emploi, qu’il est pertinent de suivre dans sa globalité.

24Indifférencié au niveau opérationnel, cet ensemble est divisé en plusieurs catégories à des fins statistiques. Avant 2008, on distinguait six catégories. Désormais, trois catégories sont distinguées : ceux qui n’ont pas exercé d’activité réduite au cours du mois écoulé (catégorie A), ceux qui ont exercé une activité réduite de moins de 78 heures (catégorie B) et ceux qui ont exercé une activité réduite de plus de 78 heures (catégorie C). Lors de la publication mensuelle de ces statistiques, le ministère du Travail met en avant les comptages effectués sur la seule catégorie A, en laissant entendre que la notion serait proche des concepts du BIT. Cette restriction a deux effets pervers pour la clarté du débat public. D’une part, elle entretient la confusion des mesures entre chômage administratif et chômage au sens du BIT. D’autre part, elle véhicule des ordres de grandeurs erronés sur le nombre de bénéficiaires des services de Pôle emploi.