1La pauvreté augmente-t-elle aujourd’hui en France, et si oui pourquoi ?

2Sur moyenne et longue période, le taux de pauvreté (proportion d’individus ayant moins de 60 % du revenu médian) a baissé. Depuis 40 ans, par exemple, il a été divisé par deux. Cependant, sur la période récente, cette tendance s’est interrompue : le nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté a augmenté. Comment expliquer ces évolutions contrastées ?

3Après-guerre, la pauvreté a fortement diminué chez les plus de 60 ans. Ce mouvement a masqué une montée insidieuse, plus lente au départ, de la pauvreté chez les jeunes et chez les actifs. Or, à partir d’un moment, la pauvreté a cessé de diminuer chez les plus de 60 ans, tandis qu’elle continuait de croître chez les jeunes et chez les actifs, pour deux raisons principales. Tout d’abord, le taux de chômage s’est élevé continûment. Ensuite, l’emploi lui-même ne protège plus de la pauvreté – en tout cas, moins qu’avant [Yannick L’Horty, p. 107]. C’est pourquoi aujourd’hui, parmi les pauvres actifs, la moitié travaille et l’autre moitié ne travaille pas. Au total, la France compte 7 millions de pauvres : 5 millions d’adultes et 2 millions d’enfants. Et 1,5 millions de travailleurs pauvres.

4D’une façon plus générale, nous vivons dans une société qui a une action centrifuge, renvoyant à sa périphérie tous ceux qu’elle ne juge pas assez « performants » : trop lents, trop peu productifs, trop peu qualifiés, etc. Ce mouvement est évidemment préjudiciable aux équilibres financiers de notre système de protection sociale, amené à étendre sa sphère d’intervention, mais constitue surtout un énorme gâchis humain.

5Le Revenu de solidarité active (RSA) va-t-il permettre de changer la donne ? À qui s’adresse-t-il, en quoi consiste-t-il exactement, et quel devrait être son impact sur le taux de pauvreté ?

6Le RSA a été conçu en 2005 par la commission « familles, vulnérabilités et pauvreté » réunissant des représentants de syndicats, d’associations, des élus et des personnalités qualifiées. Le consensus acquis à cette occasion repose sur quatre convictions qui constituent autant d’objectifs pour le RSA :

• offrir des moyens convenables d’existence à toute personne privée de ressources ;
• faire en sorte que chaque heure travaillée se traduise, pour l’intéressé, par un accroissement du revenu disponible – c’est-à-dire que le travail « paie », et ce dès la première heure travaillée ;
• compléter les ressources des personnes reprenant une activité pour réduire la prévalence de la pauvreté au sein de la population active occupée ;
• simplifier les mécanismes de solidarité de façon à les rendre plus lisibles.

• faire des revenus du travail le socle des ressources des individus et le principal rempart contre la pauvreté ;
• offrir à chacun un accompagnement social et professionnel performant pour accroître ses perspectives d’insertion.

7Sans prendre en compte les effets dynamiques que ne manquera pas d’induire la réforme, la mise en place du RSA devrait, d’après les simulations réalisées, permettre à environ 700 000 personnes de sortir de la pauvreté.

8Y a-t-il eu des expériences similaires à l’étranger ?

9Absolument. Nous avons beaucoup travaillé sur la réforme canadienne (baptisée Self sufficiency project ou projet d’autosuffisance – PAS), mise en place en 1992. Cette démarche nous a inspiré à un double titre. D’abord sur le fond du dispositif : il s’agissait d’octroyer aux personnes isolées avec charge d’enfant récipiendaires de l’aide sociale une prime élevée et pérenne (dans la limite des trois années de l’expérimentation) en cas de retour à l’emploi. Ensuite et peut-être surtout, sur les modalités de mise en œuvre : le projet a été expérimenté dans des conditions permettant une évaluation rigoureuse de ses effets sur l’emploi. Le système français de départ est cependant plus compliqué que ne l’était le système canadien.

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“ Avant d’être un mécanisme incitatif, le RSA est d’abord une réforme juste. Il ne procède pas d’une critique morale des allocataires des minima sociaux, mais d’une critique morale d’une société qui tolère que des gens ne puissent pas vivre de leur travail. »

11L’Earn income tax credit aux États-Unis, le Working tax credit en Grande Bretagne, le Kombilohn en Allemagne sont également des projets comparables, dans leur philosophie, au RSA. La question de l’articulation entre le système de solidarité et le monde du travail, garantissant que le travail soit effectivement rémunérateur pour les bas revenus, se pose dans de nombreux pays, sous le vocable d’inclusion active.

12Quelle évaluation faites-vous des systèmes d’intéressement ? S’agit-il de la panacée pour assurer le retour à l’emploi et la sortie de la pauvreté ?

13En matière de lutte contre la pauvreté, il n’y a pas de remède miracle. À mon sens, l’important est de réformer avec cohérence. Au cours des dernières années, cette cohérence a fait défaut. On a réformé de façon cyclique, en identifiant à tour de rôle des causes particulières. La logique de ces cycles était toujours la même : on ne retenait qu’une cause très partielle, symbolique, souvent portée politiquement ; et dès qu’on s’y était attaqué, on s’apercevait que le problème n’était pas pour autant résolu, et l’on passait à la cause suivante…

14S’il n’y a pas de panacée, je prétends en revanche que tant que certaines personnes seront taxées à 100 % lors de leur retour à l’emploi, un grand nombre de dispositifs ne pourront pas fonctionner. Une telle situation est délétère. D’où vient-elle ? Le RMI est une prestation différentielle : un allocataire du RMI touche la différence entre le montant de base du RMI (447 euros pour une personne seule) et ses ressources mensuelles. Une fois passée la période dite d’intéressement (12 mois au total), chaque euro gagné par le travail est déduit du RMI. Le travail est donc taxé, marginalement, à 100 %. On tient là un des vices essentiels du système d’aujourd’hui et le principal défaut de l’intéressement actuel : il est temporaire et n’offre pas aux personnes retournant à l’emploi de visibilité à suffisamment long terme en matière de revenu.

15Les allocataires des minima sociaux sont peu revendicatifs. Certaines enquêtes montrent que seuls 1 % des RMIstes déclarent faire face à un obstacle financier lors de leur retour à l’emploi. Mais il est à mon sens scandaleux et choquant de s’appuyer sur ce chiffre pour justifier la permanence du travail gratuit dans notre pays. Un tel système est incompatible avec les principes de base de l’économie et du social. Les expériences étrangères, comme le PAS canadien, ont d’ailleurs démontré avec éclat les effets que pouvaient avoir sur l’offre de travail une modification des incitations financières au retour à l’emploi.

16Une fois cela posé, nous savons tous que l’aide aux personnes en difficulté ne peut se restreindre à la dimension purement monétaire, mais que l’accompagnement, la formation, les transports, etc. sont autant d’aspects à prendre en compte.

17On a laissé croître le nombre de travailleurs pauvres ; les minima sociaux sont devenus, pour une grande part de la population, des maxima sociaux : il faut sortir de cet enfer. Si l’on peut, en plus, maximiser l’effet incitatif de la réforme, c’est tant mieux. Mais avant d’être un mécanisme incitatif, le RSA est d’abord une réforme juste. Il ne procède pas d’une critique morale des allocataires des minima sociaux (qui auraient un comportement immoral en préférant l’assistanat au travail), mais d’une critique morale d’une société qui tolère que des gens ne puissent pas vivre de leur travail.

18Le RSA va remplacer un certain nombre de minima et de crédit d’impôt comme la Prime pour l’emploi (PPE). Ce remplacement ne risque-t-il pas de faire des perdants ?

19Le RSA a pour ambition de regrouper le revenu minimum d’insertion (1,2 millions d’allocataires, 5,5 milliards d’euros), l’allocation parent isolé (200 000 allocataires, 1 milliard d’euro), la prime pour l’emploi (9 millions d’allocataires, 4,5 milliards d’euros), les mécanismes d’intéressement (600 millions d’euros) et d’ajouter à tout cela un milliard et demi d’euros. L’idée est de créer ainsi un système homogène, s’adressant à la fois aux allocataires des minima sociaux et aux personnes qui, tout en travaillant, ont besoin d’un complément de revenus. On prétend parfois qu’il ne faudrait pas verser d’argent aux travailleurs pauvres, sous peine de les stigmatiser comme les RMIstes. Il ne me semble pas que l’une ou l’autre des 10 millions de familles allocataires des caisses d’allocations familiales à des titres divers (prestations familiales, aides au logement, etc.) ou des 9 millions de foyers percevant la prime pour l’emploi s’estiment stigmatisés par le bénéfice de ces compléments de revenu. Surtout, sur cette question, je crois indispensable de renverser la perspective : le RSA est un puissant levier de « dé-stigmatisation » des allocataires du RMI ou de l’API, désormais bénéficiaires d’un dispositif de portée générale s’adressant à un large public, leur permettant enfin de s’inscrire dans le droit commun.

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“ On aide plus et on fait davantage pour lutter contre la pauvreté en allouant l’argent supplémentaire dont on dispose à l’intéressement plutôt qu’à la revalorisation du RMI. »

21La réforme des minima sociaux ne se fera pas à budget constant, mais avec un milliard et demi de plus que précédemment. Dès lors, deux options sont envisageables : faire le RSA sans perdant, ou reconfigurer une partie du système minima sociaux - PPE. Que choisir ? Aujourd’hui, la PPE est particulièrement diluée, ce qui est largement dénoncé. Sur les 4,5 milliards d’euros de la PPE, un tiers bénéficie à des individus appartenant aux 5 déciles supérieurs de la population. Ce constat justifie d’envisager des mesures de recentrage. C’est d’ailleurs ce que proposait la commission « familles, vulnérabilités, pauvreté » il y a trois ans. Finalement, le choix a tenu compte des positions exprimées par les parlementaires et les partenaires sociaux : la PPE n’est pas modifiée. Elle est maintenue dans son intégrité. J’imagine que les débats se poursuivront dans les années qui viennent.

22La réforme des minima sociaux est une œuvre collective, fruit d’une discussion entre différents partenaires (syndicats, associations, partis politiques, de droite comme de gauche, collectivités territoriales). Préférons-nous un RSA plus « fluet » (c’est-à-dire doté d’un système d’intéressement moins marqué, se traduisant par un gain marginal moins élevé lors de la reprise d’emploi) et préservant la PPE le plus possible, ou au contraire un RSA qui opérerait une action redistributive dans les premiers déciles de revenu ? Je n’ai pas fait mystère de mes convictions sur le sujet !

23On reproche parfois au RSA de favoriser le développement d’emplois précaires et d’accentuer la modération salariale [Jean Gadrey, p. 205]. Comment éviter ces risques ?

24Je trouve parfois que le RSA a commis beaucoup de crimes avant même d’exister… ce qui permet d’innocenter ceux qui en ont commis de leur vivant. Le temps partiel subi existe, et il n’a pas été créé par le RSA.

25On ne découvre pas les risques liés à la généralisation du RSA aujourd’hui. Lorsque la commission « familles, vulnérabilités, pauvreté » a conçu le RSA, elle a réfléchi à ces risques, et a tranché : ils valent la peine d’être pris, mais il faut tout faire pour essayer de les conjurer.

26Ils valent la peine d’être pris, car les précaires sont aujourd’hui pénalisés : attendre les bras croisés que les employeurs augmentent les salaires est insatisfaisant. Il faut à mon sens renverser la perspective : aider les travailleurs pauvres doit constituer une priorité.

27Pour conjurer les risques, il faut, dans le même temps qu’on instaure le RSA, inciter les employeurs à améliorer la qualité de l’emploi et revenir sur des dispositifs qui favorisent le temps partiel. Je pense par exemple aux allègements de charges, qui pourraient être progressifs et non strictement proportionnels au temps de travail.

28Lorsqu’on prend un peu de distance pour analyser les difficultés auxquelles sont confrontées les personnes pauvres, on comprend vite qu’il n’existe guère de solution miracle. Ceci ne doit ni pousser à l’inaction, ni à l’action tous azimuts. En cherchant à traiter tous les problèmes, on risque de n’en résoudre aucun. La bonne méthode consiste à décider d’un point de départ et d’une direction, afin de créer une dynamique. C’est pourquoi je dis qu’il y a deux priorités immédiates.

29La première priorité est de donner aux personnes les moyens de franchir le « plafond de verre » du marché du travail, de passer de l’inactivité à l’activité, de les aider et de les rendre gagnantes à ce déplacement. Prenons l’exemple d’une personne qui travaille 3 demi-journées par semaine dans le secteur des aides à la personne et ne gagne pas un centime de plus que le RMI (447 euros) – alors qu’elle travaille ! Cette personne est tout en haut de nos priorités : nous faisons tout pour que son revenu passe, vite, au-delà de 600 euros.

30La seconde priorité est de faire bénéficier d’un complément de revenus les travailleurs pauvres à temps partiel subi ou soumis à des charges familiales importantes. Si l’on s’aperçoit que la réforme a un effet positif sur le taux d’activité et que l’on a réussi à améliorer la situation des travailleurs pauvres, rien ne nous empêchera, dans un second temps, de la modifier pour agir spécifiquement sur la question du temps partiel.

31Une partie des RMIstes (un tiers ?) est très éloignée de l’emploi. Que faire pour eux ?

32Aucune enquête n’indique qu’un tiers des RMIstes seraient inemployables. Si l’on commence à raisonner comme cela, en les stigmatisant, en les retirant ou en refusant de les inscrire sur les listes de l’ANPE, leur situation ne risque guère de s’améliorer ! La notion d’« inemployabilité » est dangereuse.

33Je ne nie pas que des gens ont de très, très grandes difficultés. Mais lors d’un récent déplacement dans le Calvados, j’ai pu constater que parmi les bénéficiaires du RSA ayant repris un emploi, 20 % touchaient le RMI depuis plus de 5 ans – ce qui n’a pas manqué d’étonner. Vous pouvez être au RMI depuis 5 ans, et pour autant parfaitement employable du jour au lendemain. Dans les zones où nous expérimentons le RSA, je suis frappé de constater que l’ancienneté dans le dispositif RMI des personnes reprenant une activité est élevée et significativement supérieure à celle observée dans les zones témoins (où il n’y a pas de RSA).

34On dit, en général, qu’un tiers des allocataires des minima sociaux était en emploi très récemment, qu’un autre tiers a les qualifications suffisantes pour reprendre un emploi immédiatement et qu’un troisième tiers a d’autres problèmes (par exemple de santé) – ce qui ne signifie pas que ces personnes soient inemployables ! Elles peuvent trouver à travailler dans un cadre un peu moins exigeant, plus solidaire.

35Par ailleurs, si le RSA permet à une partie des personnes touchant le RMI de retourner vers l’emploi, cela augmentera le nombre d’assistantes sociales, d’emplois aidés et de permanences dont bénéficieront les autres. Je ne suis donc pas gêné si le RSA aide, en premier lieu, les personnes qu’on dit « proches de l’emploi ».

36Les personnes les plus éloignées de l’emploi ne bénéficieront pas de l’intéressement du dispositif RSA. Pourquoi ne pas envisager la revalorisation du RMI, donc du niveau d’entrée dans le RSA ?

37C’est un choix revendiqué et explicite. À mon sens, si nous disposons d’argent à ajouter au dispositif des minima sociaux, mieux vaut l’utiliser pour créer la « pente », c’est-à-dire pour augmenter le gain monétaire du retour à l’emploi, que pour augmenter le point de départ. Toutefois, en favorisant la sortie des minima sociaux vers l’emploi, on ouvre la voie à un déblocage de la question du montant du minimum lui-même [Henri Sterdyniak, p. 128]. Le RSA est en effet un investissement qui, c’est ma conviction, génèrera tendanciellement des recettes supplémentaires compte tenu de l’augmentation du taux d’emploi liée à l’accroissement des gains à la reprise d’activité – recettes supplémentaires susceptibles de couvrir une fraction importante des coûts engagés. Le produit ou une partie du produit de cet investissement devrait pouvoir être consacré, à terme, à une action sur le revenu minimum garanti.

38En attendant, on aide plus et on fait davantage pour lutter contre la pauvreté en allouant l’argent supplémentaire dont on dispose à l’intéressement plutôt qu’à la revalorisation du RMI.

39On parle parfois d’un désengagement de l’Etat en matière de lutte contre la pauvreté. Est-ce justifié ? Quelle devrait être la place respective des différents acteurs ?

40La place de chacun des acteurs de la lutte contre la pauvreté est en cours de redéfinition. Lors du Grenelle de l’insertion, l’État, les partenaires sociaux, les associations et les collectivités locales ont chacun défini un peu mieux la leur.

41Si les partenaires sociaux – qui négocient les salaires, l’indemnisation du chômage, la représentation, etc. – ne s’intéressent pas aux questions de pauvreté, celles-ci risquent de n’être traitées que par l’aide sociale. C’est pourquoi j’avais à cœur, quand j’étais président d’association, de faire en sorte que les syndicats s’intéressent davantage à la pauvreté, et que les conférences (comme la conférence de la lutte contre l’exclusion) ne concernent pas seulement l’État et les associations, mais deviennent des lieux de débats impliquant aussi le patronat et les syndicats. Il faut remettre les questions de lutte contre la pauvreté au cœur des politiques sociales au sens noble du terme, et non pas les isoler.

42Le Grenelle de l’insertion s’est conclu fin mai 2008 par un accord entre patronat et syndicats pour que les questions d’insertion et de pauvreté deviennent partie intégrante du dialogue social, au même titre que d’autres politiques. Il reste à faire vivre cet accord, mais un premier pas a été franchi.

43Enfin, il faut penser l’articulation entre niveau national et niveau local, solidarité obligatoire et solidarité facultative, afin qu’une logique de complémentarité prévale – et non de substitution comme c’est hélas souvent le cas en France. Dans notre pays, les solidarités obligatoires ont parfois évincé les solidarités facultatives. À l’inverse, certaines populations ont été délaissées par les politiques publiques. Il faut rendre les deux actions complémentaires.

44Propos recueillis par Anne Lambert et Gabriel Zucman (RCE)