Quelle territorialisation de l’action publique climatique ?

10 Si la décentralisation –et au-delà les transferts de compétences successifs aux gouvernements locaux– ont constitué un facteur décisif du développement de politiques territoriales, le phénomène de territorialisation ne s’y réduit pas. Celui-ci renvoie à la fois à une entreprise de spatialisation et de contextualisation et à un espace de gestion collective des problèmes, dont il faut appréhender les modalités et les effets.

11 Questionner la territorialisation de l’action climatique c’est donc en premier lieu interroger le degré et les modalités de contextualisation du problème climatique et des enjeux associés. Cela impose de questionner le périmètre au sein duquel ce problème est construit et discuté. En effet, l’attribution de la responsabilité de réaliser les PCAET aux EPCI ne fait pas obstacle à ce que d’autres acteurs, à d’autres échelles, se saisissent des enjeux climatiques (les syndicats départementaux d’énergie, les parcs naturels, les communes, les syndicats de pays ou pôles territoriaux, etc.). Par ailleurs, l’exercice par une collectivité de la compétence Climat-Air-Energie n’implique pas nécessairement une contextualisation du problème climatique, ou plutôt cette contextualisation peut s’opérer à des degrés variables. Elle peut s’incarner dans une priorité donnée à l’enjeu climatique par rapport à d’autres enjeux, dans des opérations d’énonciation d’un récit territorial (Cadiou, 2007), dans les processus d’articulation, ou de de mise à distance, de l’enjeu climatique aux autres enjeux sectoriels du territoire (mobilité, l’agriculture, la transition énergétique, développement économique, etc.), ou encore dans l’intégration des enjeux d’atténuation et d’adaptation au changement climatique.

12 Aussi, comme cela a été suggéré récemment, il faut prendre à bras le corps l’enjeu de la construction localisée des problèmes (Segas, 2021) tant sous l’angle du travail de problématisation que sous l’angle des effets des contextes locaux (les caractéristiques géomorphologiques, économiques, institutionnelles et sociales) sur la mise à l’agenda et le cadrage du problème climat. L’inscription territoriale et le cadrage spatial du problème apparaissent à la fois comme un support de l’élaboration de politiques particulières mais aussi comme un terreau de mobilisations. Par exemple, à côté des enjeux d’atténuation du changement climatique qui traversent toutes les échelles de façon assez semblable, l’existence d’enjeux locaux liés à l’adaptation au changement a-t-elle des effets sur la construction localisée du problème et des politiques climatiques ? Peut-on faire un lien entre les caractéristiques socio-démographiques et économiques du territoire, et le cadrage local du problème climatique, par exemple sous la forme d’une centralité accordée aux enjeux d’économie d’énergie ou de lutte contre la précarité énergétique dans des territoires industriels en déclin (Miot 2021) ?

13 Interroger la territorialisation implique ensuite de produire des données sur les modes de gouvernance territorialisées, et leurs effets. Sans revenir sur les débats sur la « gouvernance territoriale », définie comme « l’ensemble des situations de coopération entre autorités publiques, acteurs privés, associations, porteurs de projet et citoyens, qui ne sont pas totalement ordonnées par la hiérarchie et qui correspondent à la construction, à la gestion ou à la représentation de territoires auprès de ceux qui y habitent et envers l’environnement extérieur » (Pasquier, Weisbein, Simoulin, 2013), l’enjeu est d’abord et avant toute chose d’analyser les acteurs et leurs relations ‒ Qui gouverne le climat localement et comment ? ‒ afin de comprendre comment, et à quelles conditions, peuvent émerger des politiques climatiques territoriales. En effet, il y a encore une décennie, il était fréquent de distinguer, au moins analytiquement, les politiques territoriales des politiques territorialisées : « on parlera de politiques territoriales pour désigner des politiques correspondant à une logique spécifique à un territoire et de politiques territorialisées pour parler de politiques produites dans un territoire donné mais dont la logique n’est pas spécifique à ce territoire » (Hassenteufel 1998). Sur un plan empirique, la distinction est rarement aisée à établir, elle est néanmoins utile pour interroger la territorialisation et ses conséquences en distinguant le rôle de l’État dans ce processus et la variabilité des politiques territoriales.

14 Premièrement, elle nous conduit à soulever la question du rôle de l’État dans ce processus de territorialisation. Quelles sont les formes d’intervention de l’État ‒ le ministère de l’écologie, les services déconcentrés de l’Etat (DDT et DREAL), ainsi que ses agences (Ademe, Cerema) ‒ dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques climatiques locales. Comment s’articulent empiriquement les logiques incitatives et réglementaires ? Comment les instruments financiers influent-ils sur les politiques climatiques locales ? Comment l’État participe-t-il à la définition et à la « circulation croisée » (Béal, Epstein, Pinson 2015) des « recettes » des politiques climatiques ? Autant de questions qui mériteraient d’être traitées. En effet, il est désormais admis que l’émergence de gouvernances territorialisées ne doit pas être vue comme une disparition de l’État : l’État ne se retire qu’en apparence des territoires (Epstein, 2020). La capacité de l’État à « gouverner à distance » les territoires (Epstein, 2013) est même d’autant plus forte que la décentralisation croissante – en termes de transfert de compétences – est allée de pair avec un processus de recentralisation financière et budgétaire (Le Lidec, 2020). Ces éléments invitent à caractériser le plus finement possible les formes du rapport centre-périphérie en matière climatique, c’est-à-dire les formes de l’État « climatique » et les relations qu’il construit avec les collectivités territoriales.

15 Or, les premiers travaux montrent que l’intervention de l’État est ambivalente. D’un côté, la politique des plans climats locaux s’apparente à une « politique constitutive ». Par la valorisation d’une démarche concertée à l’échelle du territoire, elle est supposée permettre aux acteurs de définir localement les problèmes et les solutions, et donc faire émerger des politiques climatiques territoriales. Par ailleurs, même si l’élaboration des plans climats est obligatoire, l’État n’a pas cherché à contraindre les acteurs locaux (en témoignent les très nombreux retards) et se contente de quelques dispositifs incitatifs déployés via l’ADEME. D’un autre côté, cette politique climatique s’inscrit dans un processus de resserrement du contrôle de l’État sur les collectivités territoriales via des opérations de réalignement des objectifs et des actions locales sur et dans la politique nationale, apparaissant notamment dans la standardisation des diagnostics et des sujets à traiter (Béal, Pinson 2015). Nous faisons l’hypothèse que le PCAET serait le signe d’une territorialisation ambiguë en étant simultanément un instrument de la mise en œuvre territorialisée d’une politique sectorielle (l’atténuation du changement climatique) et un instrument d’appropriation territoriale des enjeux de ce dernier. L’État contribuerait alors simultanément à territorialiser et à standardiser.

16 Deuxièmement, il convient d’envisager dans une perspective comparative, les dynamiques et les effets de la territorialisation sur l’action climatique. L’un des postulats de la territorialisation est qu’elle permet la construction localisée des problèmes et des politiques. Elle devrait donc se traduire mécaniquement par l’apparition de politiques différentes d’un territoire à l’autre. Or, il est désormais bien documenté que les politiques locales obéissent simultanément à des dynamiques de différenciation et de standardisation (Douillet et al., 2012). Si le changement d’échelle n’a pas pour effet mécanique de modifier le contenu des politiques, on sait en revanche peu de choses sur le degré de variabilité des politiques climatiques territoriales. En quoi les politiques climatiques locales sont-elles semblables ou différentes ? Le sont-elles du point de vue de leur existence et/ou du moins du type de discours localement produit sur l’action climatique ? De leur substance (la définition des objectifs, des actions, le montant des investissements) ? De leurs instruments ? De leur architecture institutionnelle ? De leur saillance sur l’agenda ? La territorialisation se traduit-elle par des modalités différentes de mise en administration (plus ou moins sectorisée ou transversale) et d’organisation politique ? Comment expliquer que d’un territoire à l’autre la politique climatique soit ou bien inexistante, limitée à une déclinaison locale des grands objectifs nationaux, ou au contraire le vecteur d’une transformation des logiques de l’aménagement et du développement du territoire ? Quel rôle jouent les élus dans ces politiques et quels sont les effets du renouvellement générationnel et/ou partisan ? Aucun facteur ne peut à lui seul expliquer de telles différences. Il importe de saisir, dans leurs interactions multiples, les facteurs et les modalités de construction des politiques locales.

17 On le voit : la territorialisation de l’action climatique demeure un chantier de recherche à creuser pour analyser qui gouverne localement le climat et ce que gouverner localement le climat veut dire.

Qui gouverne ? La question du travail politique local

18 Combinée avec des apports nombreux de la sociologie politique, l’analyse de l’action publique fournit des concepts, des questions de recherche et des techniques d’enquête robustes pour dépasser l’analyse des « facteurs politiques » citées plus haut. La proposition plus précise formulée ici est que le concept de « travail politique » développé par l’un d’entre nous (Smith, 2019) permet d’aborder plus de front cette problématique et d’effectuer des comparaisons entre territoires. Qui travaille politiquement en faveur de l’action climatique ? Qui s’y oppose ? Selon quelles modalités et en mobilisant quelles ressources ?

19 A la base de toute recherche sérieuse sur le travail politique se trouve une conception du politique qui déborde de loin l’activité des élus. En définissant le politique non pas de manière formelle mais en fonction de la substance des actions menées et du sens qui leur est accordé, nous considérons tout d’abord qu’un acte est politique dès qu’il vise à changer ou à reproduire les institutions (définies comme les ensembles de règles de normes et d’attentes stabilisées). Il s’ensuit que potentiellement tout agent social peut travailler politiquement soit individuellement, soit au nom d’une organisation (telle qu’une mairie, une association environnementale ou une entreprise). Pour ce faire, toutefois, la recherche montre clairement que tout travail politique implique d’une part de mener de front les actions d’argumentation et de construction d’alliances et, d’autre part, de s’équiper en ressources pertinentes pour les contextes sociaux investis. Comme le montrent nos propres recherches en cours sur l’action climatique locale en Nouvelle Aquitaine (Aulagnier, Compagnon, Mazeaud et Smith, 2022), l’institutionnalisation variable de cette dernière découle largement de la manière dont des configurations d’acteurs intercommunaux ont interprété localement le défi du changement climatique, l’ont traduit (ou pas) en instruments et ont légitimé à la fois ces outils d’intervention et leurs cadrages des enjeux en question. En effet, une grille d’analyse en termes de travail politique invite plus généralement la recherche sur l’action climatique locale à analyser systématiquement ces processus de problématisation, d’instrumentation et de légitimation, ainsi que leurs imbrications dans chacun des territoires étudiés.

20 Une entrée en termes de construction des problèmes publics s’impose car c’est la manière la plus robuste de saisir comment, territoire par territoire et au fil des années, l’enjeu climatique a été défini comme étant un problème méritant un traitement public local. Comme le théorise une abondante littérature sur ces processus de mise en problème (Gusfield, 1981 ; Neveu, 2015), pour faire émerger un problème public, il ne suffit pas que des agents sociaux fassent le constat d’un dysfonctionnement social, tel qu’un type de pratique par exemple économique qui contribue au changement climatique. Travailler politiquement en problématisant un tel constat implique a minima de le cadrer comme un objet d’intervention et, par ailleurs, de convaincre d’autres agents sociaux de porter ensemble le cadrage qui en résulte au sein des arènes décisionnelles localement pertinentes (telles que celles qui existent autour d’une mairie ou d’un EPCI).

21 Loin d’être spontané, mécanique ou politiquement neutre (Le Galès et Lascoumes, 2005), le processus consistant à traduire un problème public en instruments d’intervention publique fait partie intégrale du travail politique tel que nous le définissons ici. Dans le cas de l’action climatique, par exemple, comment restructurer l’organigramme d’un EPCI et répartir son budget différemment, afin de lancer des actions concrètes censées réorienter le comportement des citoyens et des acteurs socio-professionnels locaux ? Par ailleurs, comment doter une instance intercommunale de tels leviers tout en les articulant avec l’offre d’instruments proposée par l’État (comme les subventions de l’ADEME) ou les Conseils régionaux ? Sous ces deux angles, instrumenter une action climatique locale en vue de changer les pratiques institutionnalisées implique des décisions politiques potentiellement lourdes de conséquences.

22 C’est précisément la raison pour laquelle la grille d’analyse en termes de travail politique incite enfin à prêter une attention particulière aux entreprises de légitimation par les acteurs de chaque territoire de ce qu’ils cherchent à faire adopter au nom du climat. Comme la sociologie politique l’a montré de longue date (Lagroye, 1985), le concept de légitimation permet de dépasser une lecture en termes de droits formels à agir politiquement pour ouvrir une réflexion sur les modalités de construction d’une légitimité et d’une capacité d’action contextualisée. C’est également ainsi que la recherche se donne la possibilité de cerner si la prise en charge de l’enjeu climatique s’opère sur un mode politisé (i.e, en mobilisant les valeurs de manière publicisée, voire « participative ») ou dépolitisé (en se référant à des expertises, en mobilisant le registre de « l’efficacité » et en agissant essentiellement dans des espaces confinés) (Radaelli, 1999 ; Gilbert et Henry, 2012 ; Robert 2021).

Quel pouvoir local pour l’action climatique ?

23 Le législateur a confié aux collectivités territoriales, et notamment aux EPCI, des compétences dans le domaine de l’action climatique et énergétique, mais cela ne signifie pas qu’elles disposent d’une capacité effective à élaborer et à mettre en œuvre des actions publiques en la matière. Les recherches sur la capacité politique locale ont montré que celle-ci se construit à la croisée des ressources institutionnelles des collectivités, des caractéristiques socio-économiques du territoire et du degré de coopération entre les acteurs. Ainsi, Romain Pasquier (2015) a proposé de définir la capacité politique comme « un processus complexe de définition d’intérêts, d’organisation et de coordination de l’action collective qui permet à des institutions et à des groupes d’acteurs publics et/ou privés de réguler des problèmes collectifs dans des contextes d’action fragmentés et fluides que sont les espaces régionaux ».

24 Sans revenir ici sur le double jeu – décentralisation et recentralisation – de l’État évoqué plus haut, la question de l’effectivité du pouvoir climatique local doit donc également être mise sur le métier. Ainsi que l’ont formulé récemment Sébastien Chailleux et Renaud Hourcade à propos de la transition énergétique territoriale, les nouvelles orientations de l’action publique offrent a priori aux territoires des capacités d’action inédites dans un secteur initialement centralisé et technocratique, mais elles ouvrent aussi des interrogations majeures autour de la capacité des territoires à conduire des politiques énergétiques propres et de l’ampleur des changements qui en découlent (Chailleux, Hourcade, 2021).

25 Tout d’abord, soulignons que si la communication gouvernementale place « les territoires au cœur de l’action climat énergie » [8] afin d’assurer l’intégration des enjeux climatiques dans l’ensemble des secteurs d’action publique comme l’urbanisme, les transports, etc., les EPCI ont peu de ressources pour mettre en œuvre cette compétence. D’une part, la compétence climat-air-énergie des EPCI est partielle. Ces derniers ont par exemple l’obligation d’élaborer un PCAET, et dans ce cadre de construire une politique de transition énergétique. Mais ils n’ont pas de pouvoir de régulation des installations d’énergie renouvelable comme les éoliennes puisque c’est l’État qui délivre l’autorisation administrative pour les projets portées par des promoteurs privés. Dès lors, il convient de s’interroger sur les instruments (Le Galès et Lascoumes, 2004 ; Halpern, Le Galès et Lascoumes, 2014) que ces collectivités peuvent mettre en œuvre pour agir localement sur le climat, et donc sur le rôle qu’elles sont in fine appelées à jouer. Ainsi, il convient d’affiner la caractérisation du pouvoir des collectivités territoriales en matière climatique, et donc aussi la posture qu’elles peuvent adopter. Par exemple, des travaux anglophones ont produit une typologie des formes de gouvernement municipal de l’énergie (Alber et Kern, 2008) : la municipalité comme consommatrice (la recherche d’une diminution de la consommation d’énergie de la collectivité elle-même), facilitatrice (le soutien et l’accompagnement des initiatives privées), offreuse de service (l’intervention dans la fourniture d’énergie), ou régulatrice (l’exercice d’un pouvoir de règlementation des activités émettrices). Il n’est pas certain que cette typologie soit transposable dans le cas français, ni même qu’elle soit pertinente pour saisir les politiques publiques conduites dans d’autres secteurs que l’énergie. Toutefois, cela nous semble être une piste à creuser pour tenter de caractériser, et de comparer l’action climatique des collectivités territoriales.

26 D’autre part, les ECPI n’ont pas les ressources humaines et financières pour élaborer et mettre en œuvre cette compétence. L’obligation d’élaborer un plan climat n’a pas été accompagnée d’un transfert financier. Et dans le contexte d’une disparition de l’ingénierie d’État mise à disposition des collectivités (Barone et al., 2016) dans un nombre croissant de domaines, les ECPI ruraux de petite taille sont dans l’incapacité d’exercer leur compétence. Plus largement, la capacité d’action des EPCI est souvent conditionnée par la captation de ressources complémentaires comprises dans des dispositifs incitatifs comme TEPOS (Nadaï et al. 2015), ou offertes par d’autres acteurs (syndicat d’énergie, parc naturel régional, région). En outre, sur un plan technique, la technicité des données à mobiliser pour l’action climatique rend souvent nécessaire l’intervention de bureaux d’études privés, dans un processus de « privatisation » de l’ingénierie climatique (Mazeaud, Rieu, 2021) qui favorise par ailleurs la standardisation des politiques climatiques (Poupeau, Guéranger, Cadiou, 2012 ; Mazeaud, Nonjon, 2020).

27 Enfin, pour faire le lien avec notre proposition concernant le travail politique, se pose la question des objectifs et des effets de ces politiques locales. Quels sont les objectifs de ces politiques ? Comment les enjeux climatiques sont-ils articulés aux autres enjeux du développement territorial (développement économique, aménagement du territoire) ? L’émergence de formes territorialisées de gouvernance permet-elle aux acteurs locaux d’influencer et de transformer des dynamiques sectorielles, structurées d’abord à l’échelle nationale ou européenne (par exemple sur les enjeux agricoles) ? Autrement dit, l’action climatique locale change-t-elle, et à quelles conditions, certains des facteurs économiques, politiques et sociaux qui sous-tendent la crise climatique ?