La négociation locale des règles nationales lors de l’élaboration des premiers plans locaux d’urbanisme

7En Provence comme en Toscane, la régulation publique de l’urbanisation du foncier agricole s’est effectuée principalement à l’échelle communale, par la planification des usages des sols. Jusqu’au début des années 1970, l’urbanisme est encadré par l’État, qui détient le pouvoir législatif, qui prescrit des plans communaux, accompagne leur élaboration et les approuve. Les règles s’appliquant aux espaces agricoles ont évolué de manière parallèle dans les deux pays (tableau 1).

Tableau 1

L’encadrement par l’État des constructions dans les espaces agricoles périurbains (1950-1972)

FRANCE ITALIE Années 1950-60 : hors centre urbain, les constructions sont autorisées par la DDE (direction départementale de l’équipement) dans les Bouches-du-Rhône sur tout terrain d’au moins 5 000 m², avec un accès routier et une adduction d’eau. Années 1950-60 : constructions sans autorisation hors des centres urbains A partir des années 1960, des plans d’urbanisme sont prescrits par les services de l’État pour certaines communes périurbaines. 1967 : la loi d’orientation foncière (LOF) crée les POS (plans d’occupation des sols) qui délimitent des zones agricoles (NC) constructibles pour les seuls besoins de l’agriculture. Les POS sont approuvés par la DDE. Des SDAU (schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme) sont prévus à l’échelle intercommunale. 1967 : la loi Ponte instaure les permis de construire hors centre urbain et fixe un volume bâti maximum de 0,1 m3/m². Les plans d’urbanisme municipaux PRG (piano regolatore generale) sont approuvés par le ministère des travaux publics. 1968 : un décret ministériel (DM 1444) restreint le volume constructible maximum à 0,03 m3/m2 dans les zones rurales (E) des PRG.

L’encadrement par l’État des constructions dans les espaces agricoles périurbains (1950-1972)

8Pourtant, dès cette époque, les plans d’urbanisme sont très différents selon les communes au sein d’une même région. Certains plans ouvrent des espaces constructibles surdimensionnés par rapport aux prévisions de croissance démographique : à Carmignano (Toscane) ou à Eygalières (Provence), les zones constructibles délimitées par le premier plan d’urbanisme ont suffi pour accueillir trente ans d’urbanisation. D’autres plans concentrent au contraire les possibilités de construction dans des espaces étroitement délimités (dans les fonds de vallée et autour des centres urbains existants à Fiesole et à San Casciano en Toscane). Enfin, certains plans maintiennent pratiquement les droits à bâtir que chaque propriétaire avait auparavant en délimitant de vastes zones d’habitat dispersé, une pratique courante en Provence (Daligaux, 2001). Au Tholonet par exemple, la construction reste possible sur la plupart des espaces agricoles à condition de détenir une parcelle de 5 000 m² ou 1 ha.

9Le poids du jeu socio-politique local, d’intérêts sectoriels et fonciers a en fait été déterminant dans l’établissement de ces différents partis d’aménagement. Les comptes rendus des conseils municipaux et les courriers entre les municipalités, les propriétaires et les personnes publiques associées montrent en effet que la délimitation de la zone agricole a souvent fait l’objet de débats, voire de conflits locaux. Des acteurs privés ont cherché à influencer le zonage proposé par les services de l’État ou la municipalité au nom de la défense de leur intérêt particulier ou d’un intérêt commun conçu de manière différente. Au Tholonet, par exemple, face aux doléances des propriétaires, une zone agricole prévue dans le projet de plan de 1968 a été réduite de moitié et trouée par une petite zone constructible en enclave pour une seule propriété (Perrin, 2013b).

10Avant même la décentralisation des compétences d’urbanisme, dans les deux régions, le dessin des plans d’urbanisme d’échelle municipale, loin d’être imposé par l’État, a été négocié avec les municipalités et les propriétaires.

L’efficacité limitée de la planification supra-communale

11Dans les deux pays, les plans d’urbanisme municipaux auraient dû être encadrés par des plans intercommunaux. Pourtant, les plans supra-communaux approuvés dans les années 1950 et 1960 n’eurent pas l’efficacité espérée et ceux des années 1970 et 1980 ne furent jamais approuvés.

12De manière pionnière en Italie, la municipalité de Florence adopte dès 1951 un PRG ayant valeur de plan intercommunal. Il prévoit un développement résidentiel dans la vallée de l’Arno et la préservation des collines plantées d’oliviers. Ce plan inspiré par Edoardo Detti, un architecte-urbaniste renommé, est cependant annulé pour vices formels et des débats très forts sur le parti d’aménagement s’ensuivent, jusqu’à ce qu’E. Detti devienne adjoint à l’urbanisme de Florence, obtenant l’adoption d’un PRG en 1962. Ce PRG prévoit des volumes de construction très réduits dans les collines. Il prend en compte de manière différenciée les espaces agricoles, délimite de nombreux espaces verts, des espaces boisés classés et inventorie les villas et les parcs. Il favorise la préservation des paysages des collines florentines, ne serait-ce que par la prise de conscience d’un patrimoine culturel et paysager remarquable. Mais son efficacité est limitée par l’absence de compétence intercommunale : le PRG florentin ne peut empêcher les communes voisines de faire des choix de planification divergents par rapport aux stratégies qu’il énonce à l’échelle intercommunale.

13En Italie, la loi cadre de l’urbanisme de 1942, dite loi Bottai, prévoit pourtant trois niveaux de plans emboités : PRG d’échelle communale, plans intercommunaux et plans territoriaux de coordination (PTC). Toutefois, en 1976, Cianferoni et al. constatent l’écart entre la loi et la réalité : « des seconds [les PTC], il n’y a jamais eu de trace dans la pratique d’urbanisme, des premiers [les plans intercommunaux], il y a de nombreux exemples, mais aucune proposition n’a été adoptée par les communes intéressées ». Pour être intercommunal, le PRG rédigé par les services d’urbanisme de Florence aurait dû être adopté par toutes les communes du périmètre, ce qui est difficile étant donné les conflits d’intérêt entre communes : deux projets sont discutés dans les années 1950 puis en 1965, mais ils ne sont jamais publiés. Un plan intercommunal florentin est entrepris au début des années 1970, publié en 1978, mais jamais approuvé (Gorelli, 2004).

14De manière parallèle en Provence, un schéma d’aménagement de l’aire métropolitaine marseillaise (SDAMM) fut approuvé en 1969 pour le département des Bouches-du-Rhône, mais les SDAU prévus par la LOF de 1967 ne dépassèrent jamais le stade du projet autour d’Aix-en-Provence et de Marseille (Morel, 1999). Au-delà de ce parallélisme de calendrier, les documents produits sont très différents. La comparaison du SDAMM avec le PRG intercommunal de Florence, impulsé par un architecte-urbaniste local, confirme la différence de conception de l’urbanisme entre les deux pays.

15Le SDAMM est imposé par l’État central dans le cadre de la politique nationale des métropoles d’équilibre. S’inscrivant dans l’époque gaulliste, il prévoit les grands investissements : autoroutes, aéroport, ville nouvelle et zone industrialo-portuaire. Il présente l’agriculture comme une activité économique compétitive, notamment pour les fruits et légumes. L’extension de l’habitat et des industries est décrite comme « une menace grave » pour les espaces ouverts (OREAM, 1970). Mais la préservation des espaces ouverts apparait secondaire par rapport aux objectifs de croissance urbaine. De plus, une hiérarchie est établie entre les espaces naturels à protéger et les espaces agricoles qui peuvent admettre une « urbanisation discontinue », de l’ordre de 80 habitants par hectare, ce qui convenait en fait au monde agricole.

16L’élaboration du SDAMM provoque en effet une réaction d’auto-défense du monde agricole. Plus que les organisations professionnelles agricoles, c’est la DDA [1] qui défend l’agriculture, à la fois pour pérenniser sa propre structure (qui risque d’être allégée en même temps que le nombre d’agriculteurs recule), et pour justifier les importants travaux entrepris pour l’irrigation via la Société du Canal de Provence (Chabrier, 2000). Les leaders agricoles, notamment la FDSEA [2], ont compris qu’ils négocieraient mieux l’urbanisation ou la protection des terres agricoles comme un groupe de pression représenté par la DDA, plutôt qu’individuellement. Le SDAMM entraîne ainsi une affirmation identitaire et une solidarisation du monde agricole, avec une alliance entre les technocrates et les agriculteurs à l’échelle du département. Il confirme aussi la volonté partagée que le foncier agricole ne devienne pas totalement inconstructible.

17En Provence comme en Toscane, l’ambition métropolitaine des années 1960 n’aboutit qu’à des plans incitatifs : le Plan Detti, malgré son ambition intercommunale, n’était coercitif qu’à Florence ; le SDAMM ne contenait aucune dimension réellement prescriptive sur les espaces agricoles. Tous les projets de planification supra-communale échouèrent ensuite jusqu’aux années 1990 : les rivalités municipales empêchèrent l’aboutissement des SDAU en Provence et des plans intercommunaux autour de Florence.

18Ces résultats relativisent l’impact de la décentralisation : le primat de l’échelle municipale dans la planification des usages du sol est fort dès les années 1960. Et après les décentralisations, l’urbanisme municipal continue d’être encadré par des échelons intermédiaires.

La cogestion dans l’instruction des permis de construire en zone agricole dans les Bouches-du-Rhône (1973-1998)

20Fort de l’organisation héritée du SDAMM, le monde agricole négocie de manière collective, à l’échelle départementale, des droits à construire spécifiques.

21Les POS limitent les droits à construire en zone agricole aux besoins issus des activités agricoles. Leur élaboration s’avère donc particulièrement délicate, car les agriculteurs, alors à 70 % en faire valoir direct dans les Bouches-du-Rhône, ne peuvent plus vendre leurs terres comme terrains à bâtir. La DDA cherche alors un moyen de garantir la pérennité de certains espaces agricoles pour les jeunes, sans trop contrarier les espoirs de plus-value foncière des plus âgés. La négociation aboutit à la Charte départementale des zones agricoles des Bouches-du-Rhône, signée en 1973 par le monde agricole (Chambre d’Agriculture, Mutualité Sociale Agricole, Crédit Agricole, syndicats) et l’État (Préfet, DDA, DDE, collectivités locales). Cette Charte précise l’application des règles d’urbanisme : le préfet garantit le tracé des zones agricoles pour dix ans, même si le POS est mis en révision. En contrepartie, les agriculteurs obtiennent le droit de construire une habitation pour eux-mêmes et une pour chacun de leurs ascendants et descendants directs, à proximité des bâtiments existants, après examen de la DDA.

22Cet arrangement institutionnel entre acteurs agricoles et services de l’État favorisa cependant le mitage des zones agricoles qu’il était censé éviter : les logements construits pour la famille ont pu être nombreux. La règle de proximité immédiate avec les bâtiments existants n’a pas toujours été respectée. Et les logements ont parfois été loués ou revendus puis une nouvelle demande déposée.

23La Charte n’avait pas de valeur juridique. Elle était en contradiction avec le droit de l’urbanisme et avec le droit français, qui précise que le droit d’utilisation d’un terrain est attaché à la parcelle et non à l’identité du propriétaire. Elle fut cependant appliquée pendant 25 ans avant d’être invalidée en 1998 [3]. Une nouvelle convention d’application précisa alors que seules étaient autorisées les constructions nécessaires à l’exercice ou à la pérennité de l’exploitation. Ce lien avait été omis entre 1973 et 1998.

24La volonté de contrôle par l’État à l’échelle départementale se poursuivit après la décentralisation des compétences d’urbanisme en 1983. Craignant la pression des intérêts fonciers sur les maires des petites communes, le préfet imposa de 1984 à 1991 l’instruction des permis de construire en zone agricole par une commission technique départementale, animée par la DDE et la DDA, suivant les termes de la Charte de 1973. Après quoi, l’Union des maires des Bouches-du-Rhône prit le relais en créant une commission avec une simple fonction de consultation. Son avis (facultatif) aide les maires à refuser des permis à leurs administrés, mais ce sont les maires qui désormais seuls détiennent le pouvoir de décision.

25Avec la décentralisation, les municipalités sont aussi plus autonomes pour réviser leurs plans d’urbanisme. Ainsi, la municipalité du Tholonet autorise en 1998 en zone agricole l’agrandissement des bâtiments existants (de plus 65 m²) jusqu’à 300 m², un plafond dénoncé par la DDE, et que même la Chambre d’agriculture jugeait alors « trop élevé » et « laxiste », permettant la construction de « deux beaux logements » [4]. Ce plafond est critiqué en 1998 mais il était fréquent dans les premiers POS des années 1970-80 : il a permis de transformer en villas les modestes cabanons qui constituaient, avec quelques mas et bastides, les seuls édifices dispersés de la campagne aixoise avant la périurbanisation.

26La Provence présente ainsi un cas original de cogestion de l’urbanisation du foncier agricole périurbain entre le monde agricole et les représentants de l’État.

27Les agriculteurs et les municipalités sont en partie responsables du mitage des terres agricoles par le dessin des zones des POS, le détail des normes d’urbanisme et l’application de la Charte. Les services déconcentrés de l’État ont toutefois validé ces choix. En 1973, le préfet a accepté les termes de la Charte et le nouveau préfet les a confirmés en 1975. Jusque dans les années 1990, la DDE conseillait aux municipalités de transcrire la Charte dans le règlement de la zone agricole du POS.

28La DDA soutint d’abord une certaine constructibilité pour faciliter la délimitation de zones agricoles. Puis sa position évolua. Dans les années 1980, elle défendait la préservation des terres agricoles contre la Chambre d’Agriculture qui soulignait les « nécessaires besoins d’urbanisation » des exploitations.

29La DDE exerçait enfin un contrôle de légalité sur les POS et les permis de construire, même après la décentralisation. Elle pouvait donc avoir un rôle de garde-fou contre les dérives municipales, mais elle était d’autant moins critique dans les années 1980 que les personnes qui exerçaient cette fonction étaient parfois les mêmes que celles qui avaient assisté les communes dans l’élaboration de leur POS, ou qui avaient mené l’instruction des demandes de permis pour les petites communes. Comme la DDA, sa position évolua avec le temps. Dans les années 2000, lors des révisions de plans locaux d’urbanisme, la DDE était autour d’Aix-en-Provence l’organisme public qui défendait le plus la préservation du foncier agricole.

30En Provence, la constructibilité spécifique accordée aux agriculteurs en zone agricole a ainsi été gérée de manière conjointe par les municipalités, les services déconcentrés de l’État et la Chambre d’Agriculture, à l’issue d’arrangements institutionnels, de négociations ouvertes, à l’échelle départementale.

Le contrôle de l’urbanisme par la région Toscane (1972-1995)

31Tandis qu’en France, l’État central garde un rôle d’orientation des politiques d’aménagement du territoire, en Italie, les régions à statut ordinaire comme la Toscane détiennent à partir de 1972 [5] le pouvoir de contrôle mais aussi le pouvoir normatif sur la planification territoriale.

32Avant 1972, les PRG sont élaborés par les communes puis envoyés au Ministère des Travaux Publics. Cette procédure centralisée ralentit beaucoup l’approbation des PRG qui restent parfois « bloqués » à Rome plusieurs années, notamment quand le bord politique de la commune n’est pas le même que celui du gouvernement national. Les communes toscanes, généralement très ancrées à gauche, se sont ainsi souvent heurtées à un ministère de droite. À San Casciano par exemple, un premier projet de PRG est adopté en conseil municipal en 1960, mais un PRG n’est approuvé qu’en 1975 (tableau 3). Et, comme en France, les PRG se sont longtemps contentés de réglementer les zones urbaines. En Italie, les constructions étaient autorisées sans permis en dehors des centres urbains (tableau 1). A partir de 1968, la législation fixe un volume constructible dans les zones rurales des PRG. Tout propriétaire peut donc construire au prorata de la superficie de son terrain.

Tableau 2

Historique du premier PRG de San Casciano Val di Pesa (1960-1975)

18 juin 1960 6 août 1963 26 mai 1966 mai 1970 30 mai 1972 28 sept. 1972 19 nov. 1975 1er projet de PRG adopté par le conseil municipal contestations du développement industriel et routier prévu 2e projet de PRG adopté par le conseil municipal Refus du PRG par le Ministère des Travaux Publics Envoi d’un 3e projet de PRG au Ministère Suite à la loi sur l’autonomie régionale, le Ministère renvoie le PRG corrigé à la région Toscane Au lieu de corriger le plan, le conseil municipal adopta un 4e projet de PRG Le PRG est approuvé et publié par la région Toscan

Historique du premier PRG de San Casciano Val di Pesa (1960-1975)

Tableau 3

L’établissement de normes départementales (en Provence) et régionales (en Toscane) concernant les constructions dans les espaces agricoles (1973-1984) [6] [7]

PROVENCE TOSCANE 1973 : Charte des zones agricoles des Bouches-du-Rhône Constructions nécessaires à l’exploitation et une habitation par exploitant et par ascendant ou descendant direct à proximité. 1975 : Note d’application de la Charte L’exploitant est reconnu par l’affiliation à l’Assurance Maladie des Exploitants Agricoles et une surface minimum d’exploitation (SME) variable selon les cultures et les microrégions (et plus de 2 ha de SAU). Une demi-SME peut suffire pour une exploitation existante. 1975 Loi régionale n°16 Constructions répondant aux nécessités de la production agricole et une habitation de 600 m3 pour l’exploitant ou sa famille. IF : 0,03 m3/ m2 (0,01 m3/ m2 en zone paysagère). SMC : 5 000 m2. SME : 3 ha sur la commune. Interdiction des changements de destination. 1979 Loi régionale n°10 Pour l’exploitant : une habitation de 5 pièces, 110 m2 habitables + 70 m2 pour sa famille jusqu’au 3e degré. Instauration du plan décennal d’exploitation (PPUA) : engagement à cultiver le fonds pour justifier d’éventuels changements de destination et à conserver la destination des nouveaux bâtiments agricoles. 1984 : Instauration d’une commission départementale spécifique pour l’instruction des permis de construire en zone agricole.

L’établissement de normes départementales (en Provence) et régionales (en Toscane) concernant les constructions dans les espaces agricoles (1973-1984) [6] [7]

33La délégation des compétences d’urbanisme aux régions en 1972 accélère les procédures : les plans sont élaborés par les communes puis contrôlés par la commission technique administrative régionale (CRTA), dirigée pendant 10 ans par GF. Di Pietro, un architecte-urbaniste très engagé dans la défense du patrimoine. Cette commission joue jusqu’en 1995 un rôle de garde-fou efficace, obligeant les communes à d’amples restrictions de leurs prévisions de croissance. Des municipalités contestent ce contrôle (Fiesole en 1975). Elles envoient alors des représentants « défendre » leur PRG à la CRTA. D’autres acceptent d’autant plus facilement les revendications locales portées par des intérêts sectoriels ou individuels, qu’elles savent que la CRTA censure les projets les plus incohérents (cas de Carmignano en 1992).

34La région Toscane encadre ainsi l’urbanisme municipal a posteriori mais aussi par l’utilisation de son pouvoir législatif en matière d’urbanisme. Elle compte parmi les régions italiennes les plus sensibles à la problématique agricole. La loi régionale de 1975 limite les constructions à usage résidentiel et accorde, comme la Charte en Provence, des droits à bâtir aux seuls exploitants et à leur famille (cf. tableau 2). En 1979, une nouvelle loi régionale restreint la taille des logements et soumet les changements de destination et les nouvelles constructions à un engagement décennal à cultiver le fonds et à conserver la destination agricole des bâtiments. Elle est donc plus stricte que la Charte.

35Toutefois, comme en Provence, les communes disposent d’une certaine latitude dans l’élaboration de leur plan. Ainsi, le règlement adopté par San Casciano en 1978 est moins strict que la loi de 1975, et il n’est pas censuré par la CRTA. De plus, les propriétaires ont monté des stratégies de valorisation de leur patrimoine foncier et immobilier en exploitant les interstices de la réglementation. En particulier, l’autorisation du changement de destination a permis de reconvertir en logements puis de vendre d’anciens bâtiments agricoles. Après quoi, l’exploitant demandait l’autorisation de construire de nouveaux bâtiments agricoles, qui pouvaient à leur tour être récupérés pour un usage résidentiel au bout de dix ans (Greppi, 2005). Dans les deux régions, on constate les mêmes points sensibles où l’appréciation du service instructeur peut être remise en cause par le juge : le changement de destination des bâtiments agricoles et la définition du statut d’agriculteur (Demouveaux, 2001). Enfin, les constructions sans permis existent dans les deux régions, mais elles ont été encouragées en Toscane par les amnisties des délits d’urbanisme accordées par le gouvernement italien en 1985, 1994 et 2003, pour des raisons politiques, voire clientélistes.

36Des années 1970 aux années 1990, la régulation de l’urbanisation du foncier agricole périurbain a ainsi été assurée par les municipalités en interaction étroite avec des acteurs publics d’échelle intermédiaire. L’action législative et de contrôle, exercée par la région Toscane, illustre un rapport de tutelle entre collectivités, favorisant la préservation du foncier agricole. En Provence, les échanges entre municipalités, services déconcentrés de l’État et représentants agricoles font en revanche plutôt penser à une cogestion État-profession à l’échelle départementale, avant comme après la décentralisation de 1983, ce qui a favorisé le mitage des terres agricoles.

37Dans la seconde moitié des années 1990 émergent de nouveaux modes de gouvernance de la planification.

Construire en zone agricole est devenu un parcours du combattant

39Après avoir fait l’objet de nombreuses dérives, les constructions en zone agricole sont depuis une quinzaine d’années de plus en plus contrôlées. Obtenir un permis de construire est souvent décrit par les agriculteurs comme un parcours du combattant.

40En France, les injonctions législatives à éviter l’étalement urbain se sont multipliées, tout comme les outils réglementaires censés défendre l’espace agricole, relevant du code de l’urbanisme, du code de l’environnement ou du code rural (Martin, 2013). Toutefois, leur efficacité dépend souvent de la volonté des municipalités de les employer (Savarit-Bourgeois, 2013). Les trajectoires communales s’avèrent donc déterminantes.

41À partir de la fin des années 1990, de plus en plus de communes périurbaines choisissent de mieux protéger le foncier agricole de l’urbanisation, notamment parce que leur électorat a évolué et qu’il est désormais dominé par les nouveaux résidents souhaitant préserver leur cadre de vie (Cadène, 1990). Certaines communes rendent (une partie de) leur zone agricole totalement inconstructible, même pour les besoins de l’activité agricole. Les règlements d’urbanisme protègent alors les paysages, mais sont aussi mobilisés pour entretenir un exclusivisme social et faire de ces communes des clubs résidentiels (Charmes, 2007). Cette tendance repérée autour d’Aix-en-Provence au milieu des années 2000, ne dépend pas de la couleur politique des municipalités, et n’est pas propre à cette région : autour de Montpellier aussi, la plupart des communes périurbaines de l’agglomération ont des zones agricoles inconstructibles (Barant et al., 2014). Cette sanctuarisation suscite des conflits nouveaux, entre la municipalité et les agriculteurs (Perrin, 2013b), mais aussi au sein de la profession agricole (Nougarèdes, 2013).

42En Toscane également, les règles de construction sont resserrées (tableau 4). Et certaines communes vont au-delà des préconisations régionales. L’exemple de la commune de Fiesole montre toutefois que les contraintes réglementaires, qui peuvent être justifiées localement par la patrimonialisation des paysages et la dimension touristique du lieu, peuvent paradoxalement accélérer l’abandon agricole et le développement des friches (Perrin, 2013a). La sanctuarisation du foncier est en fait un facteur insuffisant pour maintenir l’agriculture périurbaine en l’absence d’un dynamisme économique agricole.

Tableau 4

La restriction progressive des droits à bâtir en zone agricole (1993-2003)

PROVENCE TOSCANE 1993 Loi Paysages Les POS peuvent délimiter des zones agricoles paysagères inconstructibles. 1995 LR 64 Règle anti-fractionnement foncier Suppression de la référence à la famille de l’exploitant. Logement de 110 m2 maximum. Solidarité fonds/bâti. Engagement de 10 ans pour la culture du fonds et la destination du bâti ancien, de 20 ans pour les nouvelles constructions. 1998 Charte invalidée Suppression des droits à bâtir des ascendants et descendants d’exploitants, des retraités. 2003 Loi UH Autorisation des changements de destination des bâtiments agricoles d’intérêt architectural ou patrimonial 2003 LR 30 Les bâtiments agricoles restructurés en agritourisme doivent conserver cette destination pendant 20 ans.

La restriction progressive des droits à bâtir en zone agricole (1993-2003)

43Les communes périurbaines affirment toutefois des partis d’aménagement différents. Avec l’accroissement de la part des nouveaux résidents, on pourrait penser que les politiques des communes aisées, plantées de vignes et d’oliviers, convergent vers la protection du cadre de vie, mettant en avant les paysages et l’environnement, plus que l’agriculture. Les décalages chronologiques entre les communes expliqueraient alors l’ampleur de l’urbanisation selon la date de la recrudescence démographique et celle de la prise de conscience de la nécessité d’une préservation du cadre de vie. Pourtant, dans les deux régions, certaines communes continuent à autoriser une urbanisation diffuse de leurs espaces agricoles, et ce, d’autant plus facilement que l’autonomie des municipalités en matière d’urbanisme a été confirmée.

Poursuite des décentralisations et nouvel essor de la planification supra-communale

44En Provence comme en Toscane, l’autonomie communale et la subsidiarité ont été renforcées.

45En Provence, nous avons constaté le retrait progressif de l’État déconcentré dans l’instruction des permis de construire et l’élaboration des documents d’urbanisme : les agents des DDA et DDE sont de moins en moins présents au côté des élus. On passe d’un système de « co-administration » de l’action publique locale (Reigner, 2002) à un système de « régulation locale » de la planification spatiale centrée sur le maire (Bombenger, 2011), une dynamique institutionnelle qui renforce la dimension transactionnelle de la négociation des règles du PLU. Cette évolution pourrait toutefois être remise en cause avec l’essor des SCoT et la diffusion des PLU intercommunaux.

46En Toscane, l’autonomie des communes fut renforcée en 1995 et 2005. Avec la LR5 de 1995, les municipalités approuvent elles-mêmes le plan (après avis consultatif de la province). La CRTA est supprimée : la région continue de contrôler la régularité de la procédure, mais ses observations sur le fond ne sont plus contraignantes. Comme en France en 1983, la tutelle administrative a donc été remplacée par un simple contrôle de légalité. La loi LR1 de 2005 réaffirme le principe de subsidiarité et supprime l’avis consultatif de la province. C’est la commune qui assume donc désormais seule ses responsabilités en matière d’urbanisme. Le cadre institutionnel d’établissement des plans locaux d’urbanisme est ainsi identique dans les deux régions.

47En parallèle, la relance de la planification à l’échelle supra-communale s’explique par l’émergence d’une nouvelle génération d’outils, séparant la vision stratégique du territoire (le projet urbain) et l’outil réglementaire, et par l’affirmation des principes de développement durable et de gouvernance. En France, la loi sur la Solidarité et le Renouvellement Urbain (SRU) de 2000 remplace les POS par des PLU (Plans locaux d’urbanisme), introduits par des PADD (projets d’aménagement et de développement durable), prévoyant une concertation sur les objectifs avant de définir le volet réglementaire du PLU. De même en Toscane, la loi de LR5 de 1995 dédouble l’ancien PRG en deux plans : le PS (piano strutturale) fonde les stratégies de planification à long terme et les grandes lignes du zonage sur une analyse du patrimoine local ; le RU (regolamento urbanistico) est le volet réglementaire, élaboré après que le PS a été approuvé, le seul opposable aux tiers. Il est évalué tous les cinq ans.

48L’effet de ces nouveaux types de plans sur la protection du foncier agricole périurbain est toutefois limité : les communes déjà les plus attentives à leur patrimoine agricole s’en saisissent pour préciser la réglementation et les zonages antérieurs. D’autres n’en tiennent pas compte : plusieurs communes provençales n’ont toujours pas remplacé leur POS par un PLU pour éviter d’avoir à reclasser les anciennes zones NB d’habitat diffus.

49Concernant la planification supra-communale, la Toscane fait ici encore figure de région pionnière : la loi de 1995 crée trois échelles de plans emboités : les PS/RU communaux, les PTC d’échelle provinciale et le PIT [8] régional. Toutefois, avec le principe de subsidiarité, les plans supra-communaux sont indicatifs et non coercitifs : ils n’encadrent pas précisément les usages du sol autorisés par les PS/RU. Les PTC coordonnent plutôt les politiques sectorielles et le PIT fixe les grandes orientations d’aménagement et de préservation des paysages. Des documents d’urbanisme supra-communaux ont été approuvés, et parfois même déjà révisés depuis 1995 autour de Florence, ce qui est un succès après la période de latence des années 1970-1995. Pourtant, cette évolution de l’appareil réglementaire et législatif régional est dénoncée par certains urbanistes comme une libéralisation de la planification, laissée à la responsabilité des communes par désengagement des échelons supérieurs (Baldeschi, 2008).

50En France, le retrait progressif de l’État déconcentré s’est accompagné d’un essor des intercommunalités depuis 1999. En termes de planification, l’élaboration des SCoT [9] prévus par la loi SRU a été très lente : le SCoT d’Aix-en-Provence devrait être en enquête publique à l’été 2015. Cela renforce les différences entre les communes intégrées à des SCoT imposant la préservation des espaces agricoles, comme à Montpellier (Jarrige et al., 2006) ou à Grenoble (Martin et al., 2006), et les communes qui ne sont toujours pas couvertes par un SCoT, ou dont le SCoT approuvé est peu prescriptif sur le foncier agricole. La prise en compte de l’agriculture est en effet très variable selon les SCoT (Certu, 2008).

51Ainsi, la nouvelle planification supra-communale offre des orientations stratégiques dont les outils réglementaires communaux devront tenir compte, mais son pouvoir coercitif varie selon les territoires, et les communes périurbaines présentent encore des partis d’aménagement contrastés en matière de protection du foncier agricole.