Apports des néo-institutionnalismes

6La contribution essentielle des néo-institutionnalismes en science sociale a été de remettre en question en même temps le monisme abusif des approches systémiques en sociologie et le réductionnisme excessif des théories caractérisées par l’individualisme méthodologique absolu. Dans les deux cas, les institutions sont interposées entre le niveau de l’individu et celui de la société. En ce qui concerne l’étude de l’État et de ses politiques publiques, les « nouveaux institutionnalismes » permettent en même temps l’ouverture de la « boîte noire » de l’État et la reconnaissance de ce dernier comme un acteur (ou un ensemble d’acteurs) à part entière, jouissant d’une certaine autonomie vis-à-vis de la société.

7Contre le caractère fonctionnaliste des modèles systémiques, le nouvel institutionnalisme dans sa version « sociologique » met en avant le rôle de la « cérémonie » et même de la « mythologie » dans une grande partie de l’action sociale (Meyer, Rowan, 1977 ; DiMaggio, Powell, 1991). Les vecteurs de cette rationalité axiologique ne sont ni les individus, ni les classes socio-économiques, ni la société tout entière, mais les composantes organisées de la société : professions, services publics, programmes, etc. [2] Pour chacune de ces organisations, la rationalité axiologique forme un cadre institutionnel qui peut, dans certains cas, primer sur son but « rationnel ». Le cadre institutionnel fournit à l’organisation sa légitimité sociale. Dans la société moderne, la rationalité elle-même forme une partie de la mythologie légitimant les organisations et leurs structures.

8Pour certains chercheurs en science politique, les principes de l’institutionnalisme sociologique se sont révélés d’une grande utilité pour expliquer la production et, surtout, la reproduction des politiques publiques. Pourquoi la politique ferroviaire dans l’Europe du xix^e siècle prit-elle des formes différentes d’un pays à un autre, mais dans chaque cas une forme semblable à la politique préalable de développement du transport fluvial dans le pays en question (Dobbin, 1994) ? Pourquoi les régions de l’Italie du centre et du nord mettent-elles en évidence des normes « civiques » de gouvernement, quel que soit le régime au pouvoir à Rome, et en contraste avec la tradition clientéliste tout aussi persistante du Mezzogiorno (Putnam, 1993)? La reproduction des institutions sociales et la formation par ces mêmes institutions des préférences individuelles – y compris en ce qui concerne le monde politique – est avancée comme apportant une réponse.

9La notion d’institution est également mobilisée, dans un contexte très différent, dans un effort de repositionnement de l’économie politique néo-libérale. Le fonctionnement théorique de la dynamique de marché donnerait lieu, si elle agissait pleinement, à un niveau d’homogénéité et d’efficacité hors de proportion avec ce qui peut réellement s’observer. La réponse théorique, proposée par la « nouvelle histoire économique » de D. North, se trouve dans un mécanisme empêchant l’efficacité, le coût des transactions, et une solution sociale partielle à ce problème : les institutions (Noth, Thomas 1973 ; North, 1990). Si tout échange, y compris l’acquisition d’information, est coûteux, et donc soumis à des contraintes budgétaires, certains échanges intéressants n’auront pas lieu, et le résultat global restera en deçà du niveau optimal. C’est en facilitant l’échange dans certains cas, mais pas dans tous, que les institutions – règles et normes acceptées par les agents économiques – rendent à l’échange une partie de l’efficacité que le coût des transactions lui a enlevée.

10Dans ce contexte, les règles formelles prennent une grande importance, et ceci pour les relations politiques tout autant qu’économiques. C’est par rapport à ces règles, et aux opportunités différenciées qu’elles offrent aux stratégies rationnelles des acteurs, que les adeptes de l’institutionnalisme des choix rationnels expliquent les actions des militants à l’intérieur d’un parti, des parlementaires à l’assemblée nationale de la v^e République ou des chefs d’état, membres du Conseil Européen (Tsebelis, 1990 ; Huber, 1996; Moravcsik, 1998).

Critique des néo-institutionnalismes

11Si différents dans leurs origines, les institutionnalismes « sociologiques » et « des choix rationnels » partagent certaines faiblesses de premier ordre. Chacun de son coté sous-entend une vision de l’acteur singulièrement appauvrie par rapport aux développements de la philosophe politique contemporaine. Ni l’un ni l’autre ne nous offrent une explication satisfaisante de l’origine première des préférences ou de leur éventuelle remise en question. Tous les deux, finalement, font la part trop belle à certaines variables structurelles, privant les acteurs de toute possibilité de choix réel.

12La pauvreté philosophique du débat institutionnaliste mérite d’être plus souvent signalée – et déplorée. Les écoles « rationalistes » tout comme « sociologiques » en sont restées à des modèles depuis longtemps dépassés. L’approche rationaliste a toujours tendance à accepter une notion simpliste de l’utilitarisme datant de la génération de Bentham, un utilitarisme qui ne permet aux acteurs que la maximisation de biens préexistants – et non-théorisables [3]. L’institutionnalisme dit sociologique, commet l’erreur inverse, adoptant une forme naïve du modèle communautarien le plus extrême, qui voudrait voir tout acteur comme étant entièrement défini par son environnement social et institutionnel, incapable de percevoir de manière objective et, encore moins, d’évaluer ou de re-évaluer les préférences qui en résultent [4]. Ce débat stérile a, depuis longtemps déjà, été abandonné par une nouvelle génération de penseurs politiques. Rawls le libéral (1993), Sandel le républicain « unitaire » (1996), Kymlicka le défenseur des cultures minoritaires (1989), sont tous d’accord pour accorder à l’acteur moral une capacité de choix, d’évaluation et de re-évaluation, face aux projets moraux, mais aussi pratiques, offerts par un environnement institutionnel complexe et souvent contradictoire [5].

13Ce constat philosophique se reporte au niveau analytique. Conçues pour expliquer la continuité, les approches institutionnalistes ont toutes les difficultés à expliquer origines et changement – qu’il s’agisse des préférences individuelles, des normes institutionnelles ou des politiques publiques concrètes. Ainsi, March et Olsen, dans une étude classique qui prétend porter sur les réformes, en arrivent à la conclusion que celles-ci sont pratiquement impossibles, et que la vie politique se résume à une oscillation permanente entre vision « agrégatives » et « intégratives » du gouvernement (March, Olsen, 1989). Pour l’institutionnalisme des choix rationnels, le changement est en principe moins problématique, puisqu’il est le résultat de « chocs » extérieurs et non-théorisés. Le prix analytique de cette flexibilité, malheureusement, est que les origines du changement, et des préférences – le cœur même de la chose politique – ne peuvent pas être problématisées. Elles doivent être traitées de manière ad hoc, au mieux par l’observation empirique et au pire par des modifications théoriques ex post.

14De toutes les lacunes des modèles institutionnalistes, la plus grave, pour nous, est cette perte de vue du politique. Par là, nous entendons les choix réels, non déterminés à l’avance par la structure des institutions ou par une vision étroite de la rationalité, portant, non seulement sur les moyens, mais aussi sur les fins des politiques publiques. Nous constatons que les modèles inspirés des choix rationnels n’autorisent à leurs acteurs que des choix entre stratégies – et ne permettent jamais la remise en question des préférences pré-stratégiques. Quant aux approches « sociologiques », le choix disparaît entièrement face à un déterminisme social et historique auquel aucun acteur ne peut espérer échapper.

15Comme nous l’avons indiqué plus haut, nous estimons que ce structuralisme excessif ne rend pas pleinement compte de la dynamique qui mène, des idées et des intérêts, aux politiques publiques concrètes qui forment l’objet ultime de notre analyse. Ainsi que nous venons de le voir, les premiers institutionnalismes ne fournissaient aucun outil pour analyser les choix, non pas entre moyens, mais entre fins.

16Les lacunes principales des modèles des nouveaux institutionnalismes dessinent en creux les contours de l’approche que nous désirons développer ici. Le retour du politique passe obligatoirement par une remise en scène de l’acteur et de l’action. Les acteurs, nous en sommes bien conscients, n’ont pas une liberté totale dans leurs choix. Ces choix n’en sont pas moins réels. Il s’agit donc de s’intéresser, de près et en même temps, au mécanisme du choix et à l’origine des options parmi lesquelles l’acteur est appelé à choisir. Une deuxième génération de l’institutionnalisme apporte certains éléments utiles à ces fins.

Les néo-institutionnalismes de seconde génération : « Historique » et « acteur-centré »

17Il s’agit ici d’un groupe d’auteurs, extrêmement hétérogènes, regroupés sous la bannière soit de « l’institutionnalisme historique », soit de « l’institutionnalisme acteur-centré ». Parmi leurs travaux, nous trouvons des éléments de grande valeur, mais aucune véritable vision d’ensemble commune qui servirait à définir une approche généralisable.

18Pour expliquer le changement dans un monde où les préférences sont, au moins en partie, endogènes, certains évoquent le rôle indépendant des idées. Pour Hall, par exemple, les vecteurs du changement en politique économique sont d’abord des intellectuels, essentiellement des professeurs et journalistes, qui animent ce qu’il qualifie de « marché extérieur d’idées » (1992) : « extérieur » parce qu’en dehors des circuits traditionnels des fonctionnaires de la finance publique ; « marché » parce que les théoriciens ne peuvent offrir seulement que leurs marchandises intellectuelles ; il leur faut trouver un « acheteur ». Cet « acheteur », dans le cas du monétarisme, ils le trouveront avec Mrs Thatcher, qui s’en servira comme arme de choc dans le triple combat politique qu’elle mène, dans un premier temps, contre la vieille garde de son propre parti, puis, une fois son autorité établie, contre ses ennemis politiques et sociaux : le parti travailliste et les syndicats.

19Une autre tentative d’explication des origines et de l’évolution d’une politique publique peut être trouvée dans les travaux de T. Skocpol sur la « préhistoire » de l’État providence aux États Unis (1992) [6]. En suivant le cheminement de la politique d’assistance aux anciens combattants de la guerre de sécession ainsi que de l’action maternaliste de l’État américain, Skocpol met en valeur une dynamique complexe du changement, et des relations entre la politique publique et les intérêts sociaux. En s’appuyant sur de multiples exemples, elle démontre que les atouts, aussi bien politiques (lobby, réseaux d’alliances) qu’idéologiques à un moment donné, peuvent devenir des handicaps majeurs dans la période suivante – quand le système des pensions se trouve assimilé à la corruption.

20La question de l’idéologie, son importance mais aussi sa production, sont au centre des derniers travaux de P. Katzenstein (1996). Prenant l’exemple de la reconstruction politique de l’Allemagne et du Japon après la Seconde Guerre mondiale, Katzenstein observe la mise en place par les élites politiques de ces deux pays de nouvelles bases idéologiques adaptées à la situation de leurs pays. Dans les deux cas, il montre que le choix de la nouvelle idéologie dominante n’a pas été imposé de l’extérieur (ni par les alliés, ni par les conditions « objectives » de la nouvelle situation). Au contraire, elle a été l’enjeu d’un combat politique acharné à l’intérieur de l’élite allemande et japonaise.

21Ces travaux sont d’une grande importance. L’idéologie, variable exogène non-théorisée dans les modèles des choix rationnels, est ici rattachée directement au politique. Les idées ne sont plus simplement des « sentiments partagés » dont les origines sont floues, comme dans beaucoup de modèles sociologiques, mais bien des produits directs des luttes de pouvoir et d’influence. Il resterait à généraliser dans ce domaine une méthode équivalente à celle de Skocpol, pour explorer non seulement la genèse mais aussi la transformation et la mort des idéologies.

22Dans un tout autre registre, celui des choix rationnels et de la théorie des jeux, le modèle de « l’institutionnalisme acteur-centré » représente lui aussi un pas en avant de première importance (Scharpf, 1997 ; Scharpf, Mayntz, 2001). Un premier apport de cette approche est son insistance sur l’aspect stratégique de l’élaboration des politiques publiques. Ce ne sont pas les préférences, les stratégies ou les choix d’un seul acteur qui déterminent les résultats, mais l’effet croisé des actions de tous les acteurs concernés.

23Notant que les acteurs en politiques publiques sont, plus souvent, des collectivités (doté de plus ou moins d’organisation interne) que des personnes physiques, l’institutionnalisme « acteur-centrique » explore les possibilités et les limites de leurs actions selon leurs capacités internes et leurs éléments de rationalité (instrumentale, mais aussi cognitive). Cette action se déroulant dans un champ institutionnel, plus ou moins développé, Scharpf analyse les modalités d’action stratégique, allant de la négociation en absence d’institution à la décision hiérarchique – fortement institutionnalisée. En ce qui concerne les préférences et les motivations pré-stratégiques des acteurs, en revanche, Scharpf ne dit rien, remettant ces questions aux travaux empiriques. C’est justement sur ce point que l’approche française s’avère le plus utile.

Apports du modèle de L’État en Action

25L’apport essentiel de l’approche française des politiques publiques est un traitement proprement politique et dynamique du rôle des idées et de leurs relations avec le pouvoir politique. Avec la notion de « référentiel », ces chercheurs ont mis en place, de manière systématique, un modèle de relation entre idées, intérêts et pouvoir que certains chercheurs de « l’institutionnalisme historique », tels P. Hall ou P. Katzenstein, ont cherché de manière ad hoc à décrire dans les cas empiriques qu’ils ont traités. En insistant sur la problèmatisation des relations entre le référentiel global et les référentiels sectoriels, et en proposant un vocabulaire et un cadre analytique pour leurs travaux, Jobert et Muller offrent un outil fort utile pour expliquer le décalage, souvent observé, entre les politiques publiques entreprises dans tel ou tel secteur, et « l’air du temps » qui oriente la politique générale d’un gouvernement.

26Un grand avantage du modèle français, par rapport à la plupart des modèles institutionnalistes, est que le référentiel offre, non seulement une grille cognitive, mais aussi une théorie de l’action. Il contient non seulement des normes, mais aussi des algorithmes pour la production des politiques publiques (Muller, 1995). Dans les écrits de B. Jobert et de P. Muller ultérieurs à L’État en Action, nous trouvons également une analyse particulièrement approfondie du couple idées-pouvoir. Pour Jobert (1995, p. 5), « la négation récurrente du politique » est un point de faiblesse de la sociologie des organisations. Muller (1995, p. 164), quant à lui, met l’accent sur le couple « champs intellectuel/champs de pouvoir. » S’appuyant sur la notion « d’hégémonie » dans le sens que donne à ce mot Gramsci [7], il insiste sur l’interdépendance des sphères cognitives et politiques : « C’est parce qu’il définit le nouveau référentiel qu’un acteur prend le leadership du secteur en affirmant son hégémonie mais, en même temps, c’est parce que cet acteur affirme son hégémonie que sa vision du monde devient peu à peu la nouvelle norme » (Muller, 1995, p. 165).

27Ce passage illustre également un dernier aspect de l’approche française des politiques publiques : le fait que les « idées » ne sont pas des esprits désincarnés mais doivent être portées par des individus ou des groupes [8]. C’est le pouvoir politique de ces vecteurs, autant que le contenu de leurs idées, qui détermine les résultats (Joana, 2002).

Critique du modèle de l’État en Action

28Ceci dit, il ne s’agit pas ici de reprendre « clef en main » le modèle de Jobert et Muller. Tout d’abord, celui-ci a connu une évolution importante depuis son introduction : aussi bien ses auteurs, qu’une génération de leurs étudiants et collègues, ont élaboré et également transformé le modèle (Hassenteufel, Smith, 2002 ; Muller, 2004; Jobert, 2004). Il n’existe donc pas une référence unique. Face à cette nébuleuse théorique néanmoins, nous tenons à marquer trois départs essentiels.

29Une des critiques classiques porte sur le contenu même de l’approche française. La notion de « référentiel global », en particulier, nous semble discutable. Il existe bien des « paradigmes » dominants pour de vastes ensembles d’activité politique tels que l’économie, la défense nationale, la politique sociale, etc. Cependant, invoquer ici un « référentiel global » unique ne nous paraît pas évident. Cela interdirait, en particulier, l’analyse fructueuse des frontières souvent floues et contestées entre ces ensembles – économie et défense nationale, par exemple – et laisse entière la question de l’origine de ce référentiel global.

30La distinction, entre un cadre cognitif général et d’autres plus particuliers à des activités données, est une des grandes forces de l’approche française, et nous n’entendons pas l’abandonner. La notion de « secteur », par contre, ne doit pas constituer une référence automatique à un néo-corporatisme, pour partie dépassé ; les frontières de nombre de secteurs, naguère encore bien défendus, apparaissent aujourd’hui poreuses à travers des politiques de plus en plus transversales.

31Une dernière critique, finalement, n’est qu’un appel à la généralisation. Ouvrage français analysant les politiques publiques de l’état français, L’État en Action fait la part belle à certains acteurs, les hauts fonctionnaires, par exemple, dont le rôle, incontesté en France, ne se retrouve pas automatiquement ailleurs. Il s’agit ici de conserver l’approche analytique, tout en gardant la possibilité de chercher des acteurs équivalents, mais pas toujours identiques, dans d’autre cas.

32À l’issue de ce que nous venons de dire, nous maintiendrons l’utilisation systématique des outils et du vocabulaire de l’institutionnalisme, y compris des choix rationnels, et de la théorie des jeux. Le modèle français, même avec les aménagements proposés ci-dessous, est un complément, et non un substitut, aux approches institationnalistes. Situé en amont, il permet d’analyser et de théoriser le contenu cognitif et axiologique de l’action stratégique.

Conflits entre niveaux : cadres d’ensembles cognitifs et modèles programmatiques

44Modèles et cadres ayant chacun une existence intellectuelle et institutionnelle relativement autonome, les possibilités de conflits sont nombreuses. Plusieurs cas de figures sont envisageables.

45Il se peut, grâce à la continuité du personnel et des procédures, que le modèle soit plus stable que le cadre. La dynamique de path dependance se renforce en fonction de la présence de « densité institutionnelle » et des procédures alliant complexité technique et manque de transparence (Pierson, 2000, 2004). C’est au niveau des programmes, beaucoup plus qu’à celui des cadres cognitifs, que nous trouvons ces caractéristiques. Comme le montre l’analyse des conditions de professionnalisation des armées françaises et britanniques (Joana, 2004). Il est possible que les réponses aient la vie plus dure que les questions comme l’atteste bien l’évolution des politiques régionales de l’union européennes (Behrens, Smyrl, 1999).

46Une autre dynamique, menant à un résultat semblable, est celle de l’ensemble cognitif « impérialiste » tentant d’annexer des nouveaux programmes. La question posée par ce cas est de savoir si de nombreux programmes, jadis régis par des cadres autonomes, par exemple les politiques de protection sociale, d’assurance maladie ou encore d’armement, sont devenus, dans le courant des années 1990, autant de « sous-ensemble » de la nébuleuse économique, soumise à un même et unique cadre d’ensemble hégémonique (Genieys, Hassenteufel, 2001 ; Genieys, 2005).

47Un avantage du remplacement de la notion de référentiel global par celle de cadre d’ensemble cognitif est la possibilité de traiter le problème de compétition entre cadres. L’ensemble dans lequel un programme donné doit être placé n’ est pas toujours évident. La lutte contre les stupéfiants, pour reprendre un exemple cité ci-dessus, relève-t-elle de « l’ensemble » de la santé publique, de la police ou de la défense nationale ? Beaucoup dépend de la réponse à cette question – qui ne peut même pas être posée dans le contexte du modèle français des politiques publiques (Joana, Smith, 2004 ; Genieys, Michel, 2004 [12]).

48Une dernière illustration de la dynamique de conflits entre niveaux se trouve lors de l’application d’un modèle programmatique, en dehors de son cadre d’ensemble cognitif d’origine (dans le contexte d’un système fédéral ou de l’Union Européenne, par exemple, ou d’un passage entre les secteurs public et privé.) La mise en œuvre des politiques publiques de l’Union Européens dans ses divers états membres fournit de nombreuses illustrations de ce problème (Smyrl, 2000).

Changement de préférences et changement de stratégie

49Dans le vocabulaire de la théorie des jeux, un changement de stratégie correspond à un choix différent dans le cadre d’un jeu donné. Un changement de préférence correspond à un changement de jeu. Dans une approche plus généraliste, nous pouvons distinguer entre un changement de question et un changement de réponse (à une question donnée) ou entre un changement de moyens et de fins (Hall, 1993).

50Un changement de préférence implique, entre autre, une redéfinition effective des « intérêts » de l’acteur en question. Or, la possibilité d’un tel changement est exclue par définition dans les approches institutionnalistes. Tout changement de comportement doit être interprété comme simple changement de stratégie. L’approche par le politique permet d’élargir le champ de recherche, tout en conservant la puissance analytique de la théorie des jeux.

51Un changement de jeu peut suivre l’introduction de nouveaux buts ou de nouveaux joueurs, d’un changement dans la valeur absolue (objective) des enjeux, ou encore, d’un changement de valeur relative des enjeux dans le jugement subjectif d’un acteur [13]. Ces possibilités servent d’autant de pistes à suivre quand nous observons un changement dans le comportement d’un acteur.

52Il faut être attentif, bien évidemment, avant d’identifier un changement de préférence, à la possibilité que le jeu observé ne soit, en fait, qu’un élément stratégique d’un jeu plus vaste – et plus stable. Ceci dit, l’erreur inverse : attribuer à l’acteur un but ultime si flou et général que n’importe quelle action puisse être interprétée comme stratégie visant à l’accomplir, est encore plus redoutable – et bien plus répandue [14].

Les décisions non-rationnelles : erreurs traduction et méta-choix

53C’est justement pour éviter l’erreur qui consiste à trop élargir la notion de rationalité que nous devons établir avec soin les conditions nécessaires à tout choix réellement « rationnel ». L’action pleinement rationnelle est celle qui suit un principe établi et cohérent, avec une chance raisonnable de réussite. Deux points de cette définition restrictive de la rationalité sont de premier intérêt pour l’étude des politiques publiques.

54Le premier est celui de la « mauvaise traduction » d’un principe. Nous retrouvons cette dynamique dans de nombreux cas de mise en œuvre, quand les intentions de ceux qui ont élaboré la politique en question se trouvent mal comprises, ou retraduites, par ceux chargés de son exécution. Cette possibilité est particulièrement probable dans le cas, évoqué ci-dessus avec l’exemple des fonds structurels européens, où la mise en œuvre se déroule dans un milieu institutionnel différent de celui de l’élaboration.

55Le second exemple de choix non-rationnel est très différent, car ici il n’y a pas de principe applicable du tout, soit qu’un choix multidimensionnel rende la maximisation linéaire impossible, soit que l’acteur appelé à choisir ne dispose pas des conditions suffisantes pour faire un choix « rationnel » mais se trouve contraint de choisir quand même. L’analyse du processus de choix de l’Airbus militaire A400M en donne une illustration (Joana, Smith, 2004). Nous appelons une situation de ce genre « méta-choix » car le décideur doit avant tout faire le choix de comment choisir.

56Dans le cas le plus simple, le problème se limite à un manque d’informations. Le joueur ignorant les véritables enjeux de la partie ou même les conséquences probables des stratégies à sa disposition, il peut être appelé à « jouer » plus ou moins au hasard. Même en possession d’informations adéquates, un décideur peut se trouver dans une situation non-rationnelle si le choix en question porte sur plusieurs dimensions incommensurables, rendant impossible l’exercice de maximisation globale cher aux rationalistes [15].

57Dans tous les cas de figures, un méta-choix est important s’il est « institutionnalisé », pour former la base de choix « ordinaires » ultérieurs. Une autre façon de dire la même chose est qu’un meta-choix important marque un point de bifurcation dans une chaîne de path dependence.

58Pour mettre l’accent sur la question du rôle du politique dans les politiques publiques, nous insisterons dans notre sélection d’études empiriques, tout comme dans notre discussion théorique, sur les trois aspects évoqués ci-dessus. Il ne suffit pas, de notre point de vue, de savoir « qui gouverne ? » Il faut également poser les questions « comment ? » et « pour quoi faire ? » L’analyse des institutions apporte depuis vingt ans certaines réponses à ces questions. Notre ambition est d’en ajouter quelques autres. Notre apport, en privilégiant le politique, est de permettre une meilleure compréhension de la frontière entre structures et choix, et une analyse plus précise des conditions et des conséquences de ces choix.

59Nous insistons également sur le sens du mot « politique » dans le langage quotidien, où « politique » est bien souvent l’inverse de « raisonnable ». Le politique dans le monde réel est bel et bien le domaine de l’incertitude, du compromis, des choix imparfaits.