1Depuis le début des années 2000, les prix de l’immobilier ont plus que doublé dans certaines zones très attractives en France. Quand certains semblent s’enrichir sans cause, pour d’autres, se loger devient un luxe. Que peuvent les politiques publiques face à ces inégalités croissantes ?

2Jusqu’en 2000, en France métropolitaine, les prix de l’immobilier ont évolué à peu près au même rythme que le revenu disponible des ménages. Entre 1960 et 2000, non corrigés de l’inflation, tous deux ont été multipliés par 30. Depuis lors, les prix immobiliers ont plus que doublé alors que le revenu des ménages ne progressait que de 50 %. Plusieurs facteurs y contribuent. Depuis l’après-guerre, la France a connu une forte amélioration des conditions de logement, ce qui en fait aujourd’hui un des pays où le parc de logement est de meilleure qualité [1]. Du fait notamment de normes plus strictes, les prix de la construction ont crû de façon régulière. Enfin, la métropolisation de l’économie, au détriment des communes rurales, explique en partie le creusement progressif des écarts de prix entre zones [2]. Mais tous ces facteurs ne suffisent pas à justifier la déconnexion entre revenus et prix de l’immobilier depuis 2000.

3L’analyse du patrimoine des ménages permet de comprendre en partie ces évolutions. Si on le divise entre le logement (le bâti) et le foncier (le terrain), on constate que la part du foncier – c’est-à-dire la part de la valorisation de la localisation du logement, et non du logement lui-même – a fortement augmenté à partir de 1999. De moins de 30 % du patrimoine immobilier total des ménages entre 1978 et 1998, elle a atteint 54 % en 2007-2008. Si elle a légèrement diminué sous l’effet de la crise, elle restait en 2016 supérieure de 16 points à sa moyenne de longue période (45 % en 2016). L’étude du foncier est complexe, faute de base de données permettant de comparer l’évolution des prix des terrains à un niveau territorial fin et sur longue période [3]. Malgré tout, les chiffres de l’emballement sont sans appel. Si la part du foncier était restée stable sur longue période, ce sont plus de 1 800 milliards d’euros qui n’auraient pas abondé le patrimoine des ménages. Sans fournir une mesure exacte de la « bulle » foncière, ce chiffre souligne l’ampleur des enjeux.

Un enrichissement sans cause ?

4Les prix n’ont évidemment pas connu partout la même trajectoire. Entre 2000 et mi 2017, ceux des appartements ont été multipliés par plus de 3,2 à Paris et dans l’agglomération lyonnaise, par 2,4 dans l’agglomération marseillaise, par 2,7 en petite couronne parisienne, par 2,2 en grande couronne et par 2,5 dans les régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes. Ces évolutions différenciées ont des explications multiples [4].

5La population a tendance à se localiser en fonction de l’attractivité des territoires, au sens large (emploi, commerce, culture, éducation…). Si ces territoires ne peuvent pas accroître leur offre de logement à due proportion, un déséquilibre se crée qui tend à accroître les prix. L’incapacité à ajuster l’offre de logement tient à de nombreux facteurs, à commencer par le temps nécessaire pour développer de nouveaux logements. Mais aussi la disponibilité foncière : il est souvent complexe de libérer massivement le foncier nécessaire, notamment les terrains privés. Une observation à relativiser, malgré tout : l’idée s’est répandue qu’il était quasiment impossible de produire du logement neuf à Paris, ce qui, associé à la forte attractivité de la capitale, entretiendrait la hausse des prix. Or, s’il est vrai que la ville de Paris dispose de faibles réserves foncières, Paris comptant plus de 21 000 habitants au km² (la classant en ce sens devant Tokyo ou New York), certains arbitrages politiques ont aggravé cette pénurie structurelle : entre 2000 et 2010, plus de 1,3 million de m² de bureaux ont été construits. Le foncier n’a clairement pas freiné cette production. Sur la même période, 1,6 million de m² de logements ont été construits, soit près de 30 000 logements supplémentaires.

6Si l’objectif de développer l’activité économique peut se comprendre, les choix d’aménagement et l’accent mis sur l’hyper métropolisation ne sont pas sans conséquences : renforcer l’attractivité de certains territoires et la pénurie de foncier entretient, in fine, la hausse des prix. Ce diagnostic est d’autant plus vrai à Paris que la mue vers une gestion métropolitaine des problèmes de logement y a été tardive, au contraire des agglomérations lyonnaise ou lilloise, par exemple. Dès lors, l’enrichissement des propriétaires parisiens est-il « sans cause » ? L’aménagement du territoire résulte de choix politiques dont les Parisiens sont, théoriquement, les initiateurs au travers de leur vote. L’attractivité économique, exprimée par l’offre de transports ou de services publics, par exemple, résulte pour partie des choix d’investissement au niveau local – faits, pour certains, il y a très longtemps –, mais ils s’appuient également sur les impôts acquittés par les habitants du territoire. Les propriétaires récolteraient ainsi les fruits des choix effectués par eux-mêmes ou leurs aînés.

7Malgré tout, les exemples ne manquent pas pour contredire cette plaidoirie. Ainsi, la décision d’implantation des gares du Grand Paris Express, qui n’était guère liée aux décisions des habitants, a un impact important sur les prix immobiliers en petite et grande couronnes. À Bordeaux, l’arrivée de la ligne à grande vitesse a entraîné une hausse inédite des prix. Or les Bordelais n’ont financé qu’à la marge cette opération, dont les propriétaires profitent aujourd’hui pleinement avec l’explosion du marché immobilier.

8Volumes de construction, rareté relative du foncier, attractivité et composition sociodémographique des territoires… : tous ces facteurs qui contribuent à l’accroissement des prix dans les zones tendues sont largement indépendants de l’action ou de la volonté des ménages qui y résident. Mais cette hausse contribue à leur enrichissement. Si ces dynamiques n’engendraient que des gagnants, elles ne poseraient pas de problème en soi. Mais elles ont pour conséquence d’exclure encore un peu plus les outsiders (jeunes, locataires, précaires…) sur le marché du logement. Des disparités qui préparent et renforcent celles de demain.

Des inégalités héréditaires

9Faut-il considérer la dynamique des prix immobiliers comme un facteur d’accroissement des inégalités ? Le débat divise les économistes. Dans Le capital au XXI^e siècle (Seuil, 2013), Thomas Piketty soutient que les inégalités de patrimoine ont fortement crû depuis le début du siècle et que cette dynamique tient beaucoup, en France, aux prix de l’immobilier. D’autres soulignent que c’est la hausse des loyers qui importe : pour un grand nombre de propriétaires, seule compte la valeur d’usage du bien qu’ils occupent. Pour bénéficier de l’augmentation de la valeur de leur bien, il faut en effet qu’ils le vendent – et le quittent s’ils l’occupent. Leurs héritiers, qui ont eux aussi un besoin de logement (dont la valeur se mesure plus en m² qu’en euros), ne voient pas leur bien-être amélioré par la hausse de la valeur de leur héritage. Pour qu’il y ait un effet positif sur le bien-être des propriétaires, dont la majorité occupent leur logement, il faut qu’ils émigrent de zones de prix élevés vers une zone de prix faibles : de Paris vers la province ou des métropoles vers les zones rurales. C’est pourquoi les loyers offrent un meilleur indicateur de l’évolution du bien-être relatif des ménages. Comme ils ont à peu près évolué comme le revenu des ménages, la hausse des inégalités serait plus faible que celle mesurée à partir de la valeur des patrimoines. Pour autant, la forte croissance des prix dans les zones tendues a indéniablement accru les inégalités potentielles de patrimoine, qui se transmettent bien plus aisément entre générations que les inégalités de revenus [5]. En 2015, 91 % du patrimoine brut des ménages était constitué d’immobilier. Alors qu’en 1998, 58,5 % des ménages détenaient au moins un bien immobilier (53,3 % au titre de la résidence principale), en 2015, cette part s’établissait à 62,7 % (58,9 % au titre de la résidence principale). En vingt ans, le patrimoine brut moyen des 10 % des ménages les plus riches a progressé de 700 000 à 1,2 million d’euros actuels. Celui des 50 % les moins fortunés est lui passé de 18 000 à 45 000 euros (Enquêtes patrimoine, Insee). L’évolution des prix immobiliers n’y est évidemment pas étrangère. Cette « captation » du patrimoine par les ménages les plus aisés a évidemment pour effet d’accroître les barrières à l’entrée pour les ménages les plus modestes.

10Ces dernières années, l’assouplissement des conditions de crédit a certes permis de soutenir la solvabilité d’autres ménages et de maintenir ainsi des niveaux de transactions dans l’ancien et dans le neuf tout à fait convenables. Un phénomène plus ancien explique la relative stagnation de la part des accédants à la propriété : la paupérisation des locataires. Restent ainsi sur le bord de la route de l’accession les ménages que même l’assouplissement des conditions d’emprunt et l’érosion des prix dans certains territoires n’ont pas réussi à rendre solvables. Là où les prix sont les plus dynamiques, ils n’ont plus aucune chance d’accéder à la propriété. Si la tension à l’acquisition venait à se transmettre au marché locatif privé ou si l’offre de logement à vocation sociale venait à se tarir, ces ménages se verraient, et c’est déjà le cas, contraints d’aller vivre plus loin des centres-villes et des bassins d’emploi – conduisant au phénomène de gentrification, bien connu des sociologues urbains. Les inégalités territoriales viennent alors s’ajouter aux inégalités de patrimoine entretenues par l’accroissement des prix immobiliers.

11Par ailleurs, les inégalités entre générations ne sont pas réservées au marché de l’accession. Au sein du marché locatif, elles s’accroissent entre les ménages arrivés sur le marché il y a longtemps et les outsiders d’aujourd’hui. Pour un ménage jeune ou fragile, il était plus aisé d’entrer dans le parc locatif social ou privé il y a trente ans qu’aujourd’hui. Et ces inégalités inter-temporelles ont de réelles répercussions. Sur le marché privé, les locataires présents depuis longtemps dans leur logement ont un loyer bien inférieur à celui acquitté par les nouveaux arrivants. Dans le parc social, du fait de la cherté des prix, la mobilité se fait plus rare et l’entrée de nouveaux ménages plus complexe.

Pour des politiques publiques plus égalitaires

12L’enrichissement de certains territoires au détriment d’autres, des générations anciennes vis-à-vis des plus jeunes, l’exclusion d’une part significative des ménages du marché du logement sont autant de défis auxquels doivent répondre les pouvoirs publics. Et les outils pour ce faire existent.

13Les aides à la personne (communément appelées « APL », aides personnalisées au logement) dont l’objectif initial était de réduire la dépense en logement des ménages les plus modestes, subissent depuis le début des années 2000 d’importantes restrictions budgétaires qui érodent leur efficacité. Pourtant, ces allocations demeurent parmi les prestations sociales les plus redistributives du système français et leur impact sur le taux d’effort (la part des ressources d’un ménage consacrée au logement) n’est plus à démontrer [6]. Les APL – dont le montant pour une personne seule est plafonné entre 241 euros et 295 euros selon les zones géographiques – bénéficient aux personnes seules gagnant moins de 1 100 euros net. Pour une famille avec deux enfants, ce seuil est de 1,9 Smic. Sur les 6,5 millions d’allocataires, les trois quarts ont un niveau de vie inférieur à 1 330 euros par mois. Les APL représentent ainsi plus de 20 % du niveau de vie des 10 % des ménages les plus pauvres : elles contribuent à la réduction des inégalités de niveau de vie à hauteur de 20 %. Une réforme serait nécessaire pour mieux prendre en compte les évolutions de loyers récentes, mais elle demandera un effort budgétaire significatif [7].

14Sur le marché locatif privé, la mesure d’encadrement de l’évolution des loyers prise en juillet 2012 commence à porter ses fruits dans les zones tendues, où les hausses enregistrées lors des changements de locataires se tassent. Si l’encadrement proposé dans la loi Alur de 2014 (loi « pour l’accès au logement et un urbanisme rénové »), annulé par les tribunaux administratifs de Paris et de Lille, est réellement mis en place, c’est-à-dire si celui-ci se voit appliquer à l’ensemble des agglomérations concernées et non aux seules communes volontaires, les écarts de loyers entre les locataires présents depuis longtemps et les outsiders ou les mobiles pourraient se réduire. Néanmoins, ni l’une ni l’autre de ces mesures n’est à même de réduire les divergences entre territoires. Pour pallier la cherté du parc locatif privé, qui n’est plus en capacité d’accueillir les ménages les plus fragiles, il n’existe pas d’autre moyen que d’intensifier l’offre de logements sociaux dans les zones les plus tendues.

15Le développement d’une offre locative privée mieux régulée devrait également constituer un objectif des pouvoirs publics à moyen terme. Or les mesures fiscales mises en place récemment sont loin d’y inciter [8]. Et dans les zones les plus chères, cette offre privée a tendance à se réduire en faveur de l’accession à la propriété ou du conventionnement en logements sociaux, ce qui contribue à tendre encore plus un marché déjà inaccessible pour beaucoup.

16Une réforme d’ampleur de la fiscalité du logement est également souhaitable. Celle-ci incite aujourd’hui largement à la détention, voire à la rétention, de foncier comme de bâti dans les zones les plus tendues. En 2016, les prélèvements liés au logement s’élevaient à 68 milliards d’euros, soit près de 3 points de produit intérieur brut (contre moins de 2 points pour l’ensemble des aides au logement). Sur ce montant, deux tiers visent à taxer la détention de foncier ou de bâti (notamment la taxe foncière) et un tiers les mutations (droits de mutation à titre onéreux ou « DMTO », imposition des plus-values) ou l’investissement (TVA, taxe d’urbanisme…). La fiscalité pesant sur les mutations et l’investissement constitue de fait un frein important à la mobilité résidentielle puisqu’elle taxe les transactions et la production neuve. En outre, elle est pour partie dégressive avec la durée de détention. Ainsi, la plus-value immobilière est soumise forfaitairement à l’impôt sur le revenu (au taux de 19 %), mais les ménages en sont totalement exonérés au-delà de 22 ans de détention de leur bien immobilier. Parallèlement, une grande partie de la taxation sur la détention de logement ou de bâti repose sur une taxe foncière (plus de 20 milliards d’euros) largement déconnectée des réalités des marchés du logement. Alors que près de la moitié des départements français affichent des taux de taxe foncière supérieurs à 20 %, le taux à Paris est de… 5 % [9].

17Dès lors, une refonte de la fiscalité immobilière visant à taxer plus fortement la détention en zone tendue et à réduire la fiscalité sur les mutations et l’investissement constituerait une solution crédible. Elle accroîtrait les incitations à la mobilité et permettrait à la collectivité de « capter » une partie de l’enrichissement résultant des évolutions de prix décrites.

18De même, une réforme de la taxation des transmissions intergénérationnelles serait bienvenue, d’autant que le vieillissement de la génération des baby-boomers devrait aboutir à une augmentation importante des transmissions. Aujourd’hui, percevoir une donation financière multiplie par trois la probabilité d’achat d’un bien immobilier [10], participant d’autant à l’accroissement des inégalités de patrimoine. La dernière grande réforme fiscale concernant les successions date de… 1901. Depuis, le taux d’imposition dépend non seulement du montant de la part transmise – plus celle-ci est importante, plus le taux est élevé – mais aussi du degré de parenté. Comme le soulignait il y a peu France Stratégie, la législation aboutit « à faire payer beaucoup certains individus qui reçoivent peu (d’un oncle, d’une sœur) et peu certains qui reçoivent beaucoup (de leurs parents, ce d’autant qu’il est possible d’étaler les transmissions dans le temps) [11] ». De même, « la progressivité réelle de l’imposition sur les transmissions est de facto fortement réduite par l’exonération de certains actifs, présents surtout dans les gros patrimoines (c’est le cas des œuvres d’art mais aussi des entreprises, sous certaines conditions) ».

19Face au développement de ces inégalités, une remise à plat des grands principes fiscaux semble inéluctable. À court terme, l’« enrichissement sans cause » pourrait être combattu en s’inspirant des expérimentations à l’œuvre sur certains territoires. De nombreux outils permettent notamment une dissociation du foncier et du bâti [12]. À Lille, des opérations ont été mises en place afin d’éviter la spéculation foncière. En région parisienne, un accord a été signé entre la Société du Grand Paris et un groupement de bailleurs afin de réguler en partie le foncier à proximité des futures gares du Grand Paris Express, confiant à la Société du Grand Paris la mission d’aménager les terrains dans un périmètre de 800 m autour des gares. Autant d’exemples qui démontrent que la maîtrise foncière est possible. Contrairement aux logements bâtis, le foncier est notre bien commun et ne peut (jusqu’à maintenant) pas s’accroître au-delà des frontières nationales. L’objectif visant à mieux l’occuper et mieux le partager doit faire l’objet d’un consensus social et politique.