1L’État sait-il mieux que les citoyens ce qui est bon pour eux ? Bien des élus vivent encore dans cette illusion, mais d’autres s’appuient désormais sur les citoyens pour ajuster ou co-construire leurs politiques. La démocratie participative devient alors plus qu’un supplément d’âme à une démocratie représentative fatiguée. Retours d’expériences.

La démocratie des citoyens agissants, Yannick Blanc

2L’État moderne s’est construit sur une relation tutélaire avec le citoyen, au sens où mon tuteur est celui qui sait mieux que moi ce qui est bon pour moi. Tantôt assujetti, tantôt bénéficiaire, l’usager est identifié par l’administration selon son appartenance à un territoire, une tranche de revenu, une catégorie de besoins. Michel Foucault et Pierre Bourdieu ont montré comment, loin de ne tenir que par le « monopole de la violence légitime », l’État administrait les individus et les populations en constituant sur eux des savoirs mobilisés pour les prendre en charge, les discipliner, les orienter. Une lecture fascinée mais un peu superficielle de ces travaux n’y a vu que le décryptage des ruses de la domination, sans comprendre que l’enjeu du politique n’était pas la mythique « insurrection qui vient » des dominés mais la négociation toujours recommencée des équilibres d’une ambivalence qui mêle inextricablement domination, tutelle et démocratie.

3L’État tutélaire fondait sa légitimité sur une promesse de sécurité, de bien-être et de progrès. C’est au moment même où cette promesse perd de son éclat, avec les premiers craquements de l’État-providence (1973), que l’on s’avise d’écouter davantage le citoyen et de lui reconnaître des droits face à l’administration. Le premier « guide de vos droits et démarches » voit le jour en 1976 et la loi instaurant la liberté d’accès aux documents administratifs est adoptée en 1978 [1]. La « participation des citoyens à la vie locale », dont le principe est posé dès l’article 1^er de la loi du 2 mars 1982 sur la décentralisation, cheminera quant à elle laborieusement jusqu’à la loi constitutionnelle de 2003 qui instaure le droit de pétition et le référendum décisionnel à l’échelon local. La création des conseils de quartier par la loi du 27 février 2002 n’ayant pas eu d’effets probants, le législateur y revient en 2013, dans la loi d’orientation pour la ville, en créant des conseils citoyens, dont la moitié des membres sont tirés au sort. Parallèlement, la Commission nationale du débat public, créée en 1995 pour organiser consultations et débats sur les projets d’aménagement et d’infrastructure d’intérêt national, est érigée en autorité administrative indépendante en 2002. Le projet de réforme du Conseil économique, social et environnemental (Cese) lancé par Emmanuel Macron vise à faire de la troisième chambre la plateforme de l’ensemble des procédures de consultation et de participation des citoyens.

4Ce long cheminement témoigne d’une sorte de remords permanent du législateur, tâchant de corriger sans cesse l’insuffisance des concessions faites à l’intervention des citoyens. Les institutions de la démocratie représentative, qui se savent fragiles, redoutent cependant d’accroître encore cette fragilité en partageant leur légitimité. On a pu parler, dans des publications destinées aux élus locaux, de la « souveraineté des assemblées élues », abus de langage en même temps que symptomatique contresens…

5Un certain nombre d’expériences récentes suggèrent cependant que la participation des citoyens n’est ni une alternative, ni un palliatif face aux faiblesses des institutions représentatives mais que les enjeux se situent ailleurs. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la « journée citoyenne » : une journée de mobilisation bénévole destinée à tous les habitants d’une commune et vouée à un ou plusieurs projets d’entretien, d’aménagement, de restauration, etc. Fabian Jordan, l’initiateur de cette démarche, est maire de Berrwiller (Haut-Rhin). Il estime qu’en dix ans de cette pratique, il a resserré les liens entre les habitants de sa commune et économisé 40 % de son budget de fonctionnement (les économies ont été consacrées à l’investissement). On peut aussi évoquer l’accueil, dans plusieurs dizaines de communes en France, des migrants évacués de la jungle de Calais. Après quelques manifestations éparses d’hostilité, l’accueil des migrants à travers la France a suscité la mobilisation conjointe des institutions publiques et de nombreux bénévoles. Ceux qui ont fait, à leur échelle, l’expérience de l’intégration des migrants, en apprécient tout autrement la possibilité comme les difficultés [2]. Je peux enfin témoigner du changement de regard des jeunes volontaires en service civique sur les besoins de la société et les enjeux de l’action collective à la fin de leur mission. On peut estimer, en attendant une évaluation plus précise, qu’au moins 20 à 25 % d’entre eux renouvelleront durablement leur engagement bénévole.

6Ce qui est en jeu, ce n’est pas d’améliorer, grâce à la participation des citoyens, le fonctionnement des institutions représentatives, mais d’imaginer de nouvelles formes d’engagement des citoyens dans l’action collective. C’est l’expérience partagée de l’action, bien plus que la confrontation des opinions, qui nourrit utilement la délibération et la décision. Mais comment relier engagement dans l’action, délibération et décision politique à l’échelle du pays ?

7Tel est aujourd’hui le défi d’une politique publique de l’engagement civique. Un civisme qui consiste moins, au sens traditionnel de ce terme, en une obéissance exemplaire aux lois qu’en une volonté de mettre sa capacité d’action individuelle au service d’un projet collectif. En contrepartie, l’objet même du gouvernement devrait moins être d’énoncer des règles nouvelles que d’élaborer des cadres d’action permettant à chacun de contribuer au projet commun, d’éclairer, d’accompagner et d’investir dans les initiatives et les stratégies que des communautés d’action émergentes développent partout sur le territoire et dans la société.

Rencontrer les habitants, un défi pour les élus, Étienne Desjonquères

8Mars 2008, une liste d’union de la gauche, qui laisse une place importante à la société civile (dont je fais partie), remporte les élections municipales. Le nouveau maire me nomme premier adjoint et me confie la mission de développer la démocratie participative. Je quitte alors mon poste de directeur du centre social et culturel d’Étouvie, un quartier prioritaire de la politique de la ville, pour m’engager, six années durant, dans un vaste projet de participation des habitants, dans l’esprit de ce qui m’animait au sein des centres sociaux. Cette aventure se terminera en 2014, quand une nouvelle équipe s’installera à la mairie.

9Les premiers mois sont consacrés à convaincre l’équipe municipale de la nécessité de la participation des citoyens, puis à rencontrer les habitants des quartiers pour définir avec eux une charte de la démocratie pour Amiens. Avec le maire, nous donnons rendez-vous cinq samedis matin, sous chapiteau, afin d’échanger, avec tous ceux qui le souhaitent, sur ce que peut vouloir dire la participation des citoyens et sur la manière de la faire vivre à Amiens. Puis deux réunions de travail sont organisées avec des volontaires.

10Mais rapidement des rapports de force s’instaurent avec des acteurs associatifs qui revendiquent l’exclusivité de la participation et de la mobilisation des habitants. Certains élus trouvent d’ailleurs fort confortable de s’appuyer uniquement sur les associations. Mais ces associations sont-elles vraiment représentatives de la population ? Ne sont-elles pas parfois tentées de ne défendre que les intérêts d’un corps, d’un groupe ? Et si les associations peuvent participer à la mobilisation et contribuer à relayer une réflexion collective, l’éloignement de la politique de nombreux citoyens, l’abstention aux élections, le regard souvent très critique vis-à-vis des élus nécessitent aussi de recréer un lien direct, sans remettre en cause l’expertise des associations.

11Lors des premières réunions, les acteurs associatifs ont pris beaucoup de place, par habitude et parce qu’ils avaient déjà réfléchi au sujet. Ils ont laissé peu de place aux habitants moins familiers des prises de parole publique et qui n’avaient pas encore structuré leurs pensées sur le sujet. Dès lors, il m’est apparu nécessaire de prévoir des instances uniquement composées de citoyens, les « conseils d’habitants », pour favoriser la parole de ceux qui n’ont pas coutume de la prendre. Des associatifs ont proposé de créer une instance assurant la transmission entre les conseils d’habitants et le conseil municipal, selon un schéma pyramidal. Or il n’était pas pensable pour moi d’avoir un filtre. Aussi ai-je proposé un schéma en cercle, avec le conseil municipal au centre et trois instances nourrissant les élus de leurs réflexions : les conseils d’habitants, des coordinations associatives et un forum permanent regroupant toutes les réunions publiques et les concertations spécifiques, ouvertes à tous. Le dispositif, répondant à la loi de 2002 sur la démocratie de proximité, incluait quatre conseils d’habitants, comprenant chacun vingt-huit personnes tirées au sort pour un mandat de deux ans. J’ai toutefois dû céder sur la présence des élus aux réunions des conseils d’habitants (trois de la majorité et un de l’opposition), certains élus craignant une manipulation des citoyens par les animateurs des réunions (des agents municipaux recrutés à cet effet).

12Le lendemain d’une réunion du conseil d’habitants sud, qui travaillait en deux groupes sur le tracé d’un futur tramway d’Amiens, on me présente les propositions des habitants. J’y retrouve, curieusement, deux tracés portés par ailleurs par les élus présents… Forts de leurs convictions et de leurs réflexions avancées sur ce tracé, ils ont naturellement fait partager aux habitants le résultat de leur travail… Au terme du premier mandat de deux ans, j’ai obtenu le retrait des élus. Le rôle d’animateur de ces séances est bien de laisser une place à chacun dans les processus de concertation. Mais ce métier est très récent et il est parfois difficile d’aller à l’encontre du travail des élus sur les différents dossiers.

13Les membres des conseils d’habitants étaient tirés au sort. La même méthode a été utilisée pour mener des concertations (plan de déplacement urbain, contrat de ville…) à l’échelle de la ville et de l’agglomération. Pour ce tirage au sort, nous avons utilisé la liste électorale. Ce choix a des failles, car il exclut les résidents étrangers hors Europe et tous ceux qui ne sont pas inscrits sur les listes électorales, notamment les moins de 18 ans. Pour ces derniers, nous avons constitué un conseil de la jeunesse. Concernant les résidents étrangers, j’ai proposé d’utiliser la liste des cartes de séjour, mais la préfecture a refusé. Nous avons donc procédé à un appel à candidatures, diffusé notamment auprès des associations actives avec les étrangers.

14Nous savions, à partir d’expériences d’autres communes, qu’il était très difficile de faire venir les habitants. Nous avons donc décidé d’aller rencontrer ceux tirés au sort. Des binômes élu/technicien sont ainsi allés à leur rencontre, dans l’ordre du tirage, afin de les solliciter de vive voix. Une première surprise fut de découvrir que les listes électorales n’étaient pas à jour. Près de 40 % des personnes n’habitaient plus à l’adresse indiquée, particulièrement dans les quartiers populaires et parmi les jeunes qui avaient quitté le domicile familial tout en restant électeurs. La quasi-totalité des gens contactés ont accepté d’intégrer les conseils d’habitants, à l’exception de personnes très âgées ou malades et d’actifs peu disponibles travaillant à Paris.

15À la différence des réunions publiques, qui mobilisent plutôt des personnes âgées, de catégories supérieures et des hommes, le tirage au sort a permis une vraie diversité : des jeunes, des salariés, des chômeurs, très peu de militants associatifs. Les conseils d’habitants sont donc restés un espace privilégié de travail collectif avec des habitants « lambda ». Il était rare que je connaisse une personne tirée au sort, alors que pour les réunions, les ateliers ouverts, je pouvais identifier la plupart des présents. Le conseil d’habitants qui a le mieux fonctionné était celui du quartier nord, un quartier en politique de la ville. Globalement, les personnes se sont senties honorées d’avoir été retenues pour éclairer les choix des élus, tout en s’interrogeant sur leurs capacités à influer sur les décisions. Sur la durée du mandat, le taux de participation aux réunions a été de 60 %, grâce à un important travail de mobilisation permanent effectué par les agents du service démocratie. Ce service, constitué en début de mandat, comprenait six agents formés à la participation et aux méthodes d’animation de réunions. La participation aux dispositifs de concertation a été différente selon les quartiers et les dispositifs.

16Ces six années d’expérimentations nous ont permis d’établir des avis citoyens à destination des élus, sans aboutir cependant à des décisions véritablement portées par les conseils d’habitants. Car si les élus ont assez rapidement accepté d’entendre les avis de citoyens sur les dossiers qu’ils portaient, il a été beaucoup plus difficile d’associer les citoyens aux décisions – en raison, notamment, de la complexité des procédures de décision et des résistances de certains élus, qui estimaient que décider était leur rôle. Pour autant, l’impact des avis citoyens sur les décisions n’est sans doute pas négligeable.

Quand des citoyens se réapproprient leur quartier, Frédéric Gilli

17À condition d’être un peu ambitieux et confiant dans ce que l’on peut attendre de nos concitoyens, avec un peu de méthode et beaucoup de travail, il est possible de construire des projets les associant pleinement, même dans des situations compliquées. L’expérience du quartier d’Aplemont en témoigne.

18Ce quartier est situé à l’entrée du Havre, sur le plateau dominant la vallée de la Seine. Il est entouré de quartiers résidentiels et de quelques cités. Malgré l’arrivée du tramway en 2012, ces quartiers n’ont pas bénéficié du même dynamisme que le centre-ville. Organisé autour d’une cité-jardin, « la Cité des fleurs » – construite après-guerre et composée alors de logements sociaux –, Aplemont vit comme un village. Une partie du parc a été vendue en accession à la propriété, voici de nombreuses années, conduisant à l’installation d’habitants attachés à leur pavillon. L’autre partie est restée propriété du bailleur Logeo Seine Estuaire. Elle accueille pour l’essentiel des locataires de longue date, dont beaucoup ont personnalisé leur logement, procédant à des travaux et des investissements importants. Le bâti, en effet, a beaucoup vieilli. Aussi bien, à partir de 2008, le bailleur se préparait à engager d’importantes rénovations. Mais le coût de ces travaux imposait de trouver des revenus complémentaires et, pour cela, de construire de nouveaux logements. À l’échelle du quartier, cela supposait une densification des îlots et la démolition de certains pavillons. Auparavant, il fallait prévoir le relogement des personnes dont les pavillons seraient démolis ou refaits à neuf, donc accepter de ne pas relouer les maisons jusqu’aux travaux. Le quartier a progressivement vu se multiplier les maisons vides, entraînant une baisse de la population, une hausse des incivilités (squats, effractions…) et la détérioration de la vie du quartier.