1Pourquoi l’Inde, malgré une croissance vertigineuse, se classe-t-elle derrière le Bangladesh ou le Népal en termes de développement humain ? La réponse de Jean Drèze et Amartya Sen est limpide : le développement est aussi affaire de répartition des richesses, de politiques sociales et de démocratie.

2Réussite spectaculaire ou lamentable échec ? Deux discours s’opposent sur l’Inde d’aujourd’hui. Pour de nombreux Indiens, minoritaires mais influents, notamment grâce aux médias, l’économie indienne a réussi, ces vingt dernières années, un décollage spectaculaire, après des décennies de médiocrité et de stagnation sous le « socialisme de Nehru ». Grâce au dynamisme du marché, le revenu par tête s’est accru de façon inédite. Si ce mouvement s’accompagne d’une aggravation des inégalités, le phénomène est courant en période de croissance rapide. À terme, les plus pauvres en profiteront.

3Pour d’autres, moins optimistes, le niveau de vie des gens ordinaires n’a progressé que lentement, en témoignent des indicateurs sociaux déplorables. Les indices en matière de santé, d’éducation et de nutrition placent le pays au bas de l’échelle mondiale (hors Afrique). Seuls cinq pays (Afghanistan, Bhoutan, Pakistan, Papouasie Nouvelle Guinée et Yémen) ont un taux d’alphabétisation des jeunes femmes inférieur à celui de l’Inde [1] ou un taux de mortalité infantile supérieur (Afghanistan, Cambodge, Haïti, Myanmar et Pakistan) et dans aucun pays au monde (Afrique comprise) la sous-nutrition infantile n’est aussi dramatique.

Penser au-delà de la croissance

4Ces deux histoires semblent contradictoires, mais ne sont pas incompatibles. Pour les réconcilier, il faut comprendre les exigences du développement, qui vont bien au-delà de la croissance. Le développement, au sens large, c’est l’amélioration généralisée du niveau de vie, du bien-être et de la liberté de la population. La croissance peut être très utile au développement, mais celui-ci exige aussi la mise en œuvre de politiques publiques afin que les fruits de la croissance soient largement partagés et que – facteur très important – les recettes publiques ainsi engendrées soient utilisées efficacement au service de la santé, de l’éducation et d’autres services sociaux.

5Dans Hunger and Public Action (1989), nous avons discuté le processus de « développement induit par la croissance » (« growth-mediated development »). Une croissance économique durable peut constituer un levier utile pour augmenter les revenus et améliorer le niveau et la qualité de vie de la population. Elle peut aussi contribuer à des objectifs comme la réduction des dettes publiques. Ces retombées positives méritent d’être soulignées, non seulement en Asie, en Afrique et en Amérique latine, mais aussi en Europe – où le peu d’attention accordé au rôle de la croissance dans la résolution des problèmes de dette est étonnant.

6Mais l’impact de la croissance sur le niveau de vie dépend de la nature même du processus (de sa composition sectorielle et de son intensité en termes d’emplois, par exemple) et de la nature des politiques publiques – notamment en matière d’éducation et de santé – qui permettent aux gens ordinaires d’en bénéficier. Il est aussi important de prendre en compte les aspects destructeurs de la croissance, tels que le pillage de l’environnement (destruction des forêts, exploitation minière sans discernement, épuisement des nappes phréatiques, assèchement des rivières, décimation de la faune…) et les déplacements forcés de communautés implantées dans un écosystème spécifique. Les performances économiques de l’Inde sont, certes, remarquables. Le revenu par habitant a augmenté, en moyenne, de près de 5 % par an en valeur réelle entre 1990-1991 et 2009-2010, et le Pib de 7,8 % par an pendant la période du dixième plan (2002-2003 – 2006-2007). Sa progression avoisinera probablement 8 % par an au cours du onzième plan (2007-2008 – 2011-2012), l’estimation anticipée pour 2010-2011 étant de 8,6 %. On comprend que ces « chiffres magiques » (les deuxièmes parmi les grandes économies, après la Chine) engendrent une certaine euphorie. L’économiste Meghnad Desai a prétendu, non sans ironie, que quoi qu’il arrive, « le gouvernement peut se détendre en se targuant de ces 8,6 % ».

7L’Inde a besoin d’une croissance rapide : les revenus moyens y sont tout à fait insuffisants pour assurer, même après une redistribution de grande ampleur, un niveau de vie décent. Malgré vingt ans de croissance rapide, elle reste l’un des pays les plus pauvres du monde. Cette réalité est souvent perdue de vue, en particulier par ceux qui jouissent d’un excellent niveau de vie.

8Néanmoins ce serait une erreur d’attendre que la croissance transforme d’elle-même les conditions de vie des défavorisés. En 1989, nous soulignions les pièges d’une « opulence sans but » qui ne se soucie ni de son impact sur la vie des gens ni de sa redistribution. À la fin des années 1980, le Brésil offrait un bon exemple de croissance rapide accompagnée de la persistance de privations massives. Nous craignions alors – hélas, avec raison – que l’Inde n’emprunte ce chemin. Entre-temps, le Brésil a changé de cap, adoptant des politiques sociales plus actives : une couverture sanitaire gratuite et universelle garantie par la Constitution, un renforcement majeur du système scolaire, d’audacieux programmes de redistribution… Le taux de mortalité infantile y est maintenant de 9 pour mille (48 pour mille en Inde), l’alphabétisation touche 99 % des femmes de 15 à 24 ans (74 % en Inde), 2,2 % des enfants de moins de 5 ans souffrent d’insuffisance pondérale (44 % en Inde !). L’Inde a beaucoup à apprendre de telles expériences à travers le monde.

Quand l’Inde décline en Asie du Sud

9Un signe de l’inefficacité de la stratégie de développement de l’Inde ? Nombre de ses indicateurs sociaux sont dépassés par les autres pays d’Asie du Sud (sauf le Pakistan) en dépit d’une croissance plus rapide en termes de revenu par tête. En 1990, le revenu estimé par tête était 60 % plus élevé en Inde qu’au Bangladesh. En 2010, il le dépassait de 98 %. Or, sur la même période, le Bangladesh a dépassé l’Inde pour l’espérance de vie, la survie infantile, les taux de vaccination et même le nombre moyen d’années de scolarisation. En regardant leurs voisins, les Indiens pauvres sont en droit de se demander ce qu’ils ont tiré de l’accélération de la croissance.

10Souvent citée en exemple par les partisans d’une priorité à la croissance, la Chine en utilise bien mieux les fruits. Le gouvernement chinois dépense, pour la santé, presque quatre fois plus que l’Inde ! Même exprimées en pourcentage du Pib, ses dépenses publiques de santé sont largement plus importantes que celles de l’Inde (2,3 % contre 1,4 %). La plupart des indicateurs sociaux y sont bien supérieurs aux indicateurs indiens : espérance de vie (73 ans contre 64 ans), mortalité infantile (16 pour mille contre 48 pour mille), nombre moyen d’années de scolarisation (estimé à 7,6 ans en Chine, 4,4 en Inde), couverture vaccinale (quasiment universelle en Chine, elle ne s’applique qu’à deux tiers des enfants indiens pour plusieurs vaccins essentiels).

11Nous ne proposons pas que l’Inde se mette à l’école de la Chine dans tous les domaines. Elle a de bonnes raisons d’être attachée à ses institutions démocratiques ! Malgré toutes leurs limites, celles-ci permettent à une large variété de voix de se faire entendre et les institutions facilitent des formes diverses de participation à la gouvernance du pays. La comparaison en termes de droits de l’homme et de droits légaux n’avantage pas la Chine.

12Les réalisations d’un système démocratique dépendent dans une large mesure de la façon dont diverses questions sont traitées au plan politique. Certains sujets sont faciles à politiser, par exemple les drames résultant d’une famine, de sorte que les famines tendent à disparaître avec l’instauration d’un système démocratique. D’autres questions, moins spectaculaires, d’une actualité moins immédiate, constituent des défis plus complexes : faire face, par des moyens démocratiques, à des services publics de santé inadéquats, une sous-alimentation chronique ou un système scolaire défaillant exige davantage de notre pratique de la démocratie.

13Des systèmes autoritaires peuvent, certes, modifier très rapidement leurs politiques. C’est tout à l’honneur des responsables politiques chinois de s’être concentrés sur les interventions sociales en matière d’éducation, de santé, comme sur d’autres mécanismes de solidarité sociale, pour faire progresser la qualité de vie du peuple. Mais l’autoritarisme ne garantit en rien des engagements sociaux (la Corée du Nord et la Birmanie l’illustrent), ni leur solidité (des changements brutaux ont eu lieu par le passé, même en Chine où a sévi la famine la plus grave de l’histoire lors de l’échec du Grand Bond en avant). En fait, rien n’empêche l’Inde de conjuguer démocratie multipartite et intervention active en matière sociale. Encore faut-il un engagement public réel pour répondre aux besoins essentiels. Sur ce point, il y aurait beaucoup à apprendre de l’histoire de l’État-providence en Europe. Le débat public a le pouvoir de faire changer les choses en Inde, mais trop peu y participent activement. La minorité indienne – importante en chiffres absolus – qui s’en tire très bien grâce à la seule croissance ne dépend pas de la médiation sociale. En revanche, une intervention plus vigoureuse serait nécessaire pour d’autres, bien plus nombreux, qui souffrent de mauvaise santé, de sous-alimentation, d’absence de soins et d’autres privations.

La politique sous pression

14Le peu d’attention consacré aux services de base dans la planification indienne traduit un déséquilibre général du pouvoir, économique et politique. Les intérêts des défavorisés sont pratiquement passés sous silence. En témoignent l’indifférence à l’égard du développement agricole et rural, le pillage de l’environnement au profit du privé, le déplacement à grande échelle de communautés rurales (sans réparation adaptée) et une étonnante tolérance aux violations des droits de l’homme à l’égard des laissés-pour-compte de la société.

15Tout cela n’est pas nouveau : nombre de ces injustices reflètent les inégalités de classe, de caste et de genre. Ainsi, d’après une étude du Centre for the Study of Developing Societies, 90 % des 315 rédacteurs en chef ou directeurs de publication de la presse écrite ou numérique de Delhi appartiennent à une petite coterie de castes supérieures, ce qui ne facilite pas la participation des intouchables et des Adivasis (populations tribales) dans les débats publics. Dominée par les hommes (la proportion de femmes n’a jamais dépassé 10 %), la Chambre basse du Parlement indien n’est pas mieux placée pour traiter des préoccupations des femmes. De même, les questions rurales ne représentent que 2 % des informations des quotidiens nationaux.

16Des inégalités nouvelles renforcent le cercle vicieux de la marginalisation et de la misère. Ces vingt dernières années, l’influence des grandes entreprises sur les institutions démocratiques a considérablement augmenté. La tentative des fabricants de biscuits de prendre le contrôle du programme des repas scolaires illustre le danger de cette influence, comme la possibilité d’y faire échec. Ce programme assure un repas chaud (préparé par des femmes employées localement) pour quelque 120 millions d’enfants scolarisés, avec un impact considérable tant sur leur nutrition que sur leur assiduité à l’école. Or, la Biscuit Manufacturers’ Association (BMA, association de fabricants de biscuits) a lancé une grande campagne pour y substituer ses marques. Dans un courrier doublé d’un argumentaire scientifique vantant les prétendus bienfaits de ces biscuits industriels, BMA demandait aux députés de plaider leur cause auprès du ministre de l’Éducation. Ce que firent des dizaines d’entre eux, de presque tous les partis. Heureusement, les gouvernements des États et des experts nutritionnistes furent saisis, le grand public alerté et la proposition stoppée. Mais la bataille continue. La BMA cherche désormais à fournir en biscuits les enfants de moins de 6 ans dans le cadre des services intégrés du développement de l’enfant.

17D’autres secteurs sociaux sont concernés. Ainsi l’influence croissante des compagnies d’assurance privées, très actives dans le secteur de la santé, n’est-elle pas sans effet sur la création d’un système public de soin. Le système indien est l’un des plus privatisés au monde (avec des inégalités massives) et la pression est forte en faveur de la généralisation d’un système « à l’américaine », malgré la faiblesse de ses performances et ses coûts élevés.

18Cependant, il est possible non seulement de remporter des combats ponctuels (comme face au lobby des biscuitiers) mais aussi d’instaurer des garde-fous institutionnels. Sans cibler directement les entreprises, la loi sur le droit à l’information offre un bon outil pour surveiller et limiter les liens entre État et milieux d’affaires. Les législations relatives au financement des partis, à la responsabilité sociale, à la transparence financière, aux normes environnementales et aux droits des travailleurs ont aussi un grand rôle à jouer pour discipliner le secteur.

19L’objectif officiel de « croissance inclusive » pourrait être compris comme très proche du « développement induit par la croissance ». Mais la rhétorique s’est accompagnée de politiques élitistes, aboutissant souvent à promouvoir une société à deux vitesses : des services de haute qualité sont créés à l’usage des privilégiés, tandis que les autres n’ont droit qu’à un traitement de seconde zone ou deviennent la cible d’une répression active (par exemple des déplacements forcés avec l’appui de la police). Les politiques sociales demeurent très restrictives, malgré quelques avancées significatives durement gagnées (comme la loi nationale sur la garantie de l’emploi rural) [2]. Elles se limitent souvent à des expédients, comme les allocations conditionnelles en espèces, réservées aux familles au-dessous du seuil de pauvreté.

20Partant d’une lecture erronée des expériences latino-américaines, ces allocations en espèces sont de plus en plus considérées comme la pierre angulaire d’une future politique sociale en Inde. Il existe bien des arguments en faveur de transferts (conditionnels ou non) en espèces dans certaines circonstances – et de même pour des transferts en nature (comme les repas pour les enfants scolarisés). L’illusion serait de considérer que ces allocations remplacent les services publics, en poussant leurs bénéficiaires vers des fournisseurs privés de services de santé et d’éducation.

21En Amérique latine, les allocations servent à compléter – et non à remplacer – les services publics de base. Au Brésil, les services sanitaires (vaccination, soins prénataux…) ont un caractère virtuellement universel. L’État a rempli sa tâche : presque la moitié des dépenses de santé y sont des dépenses publiques (contre un quart en Inde, pour un total bien plus faible). L’apport d’incitations pour compléter le caractère universel des soins peut alors être tout à fait justifié. En Inde, en revanche, les services de base sont encore largement inexistants et les allocations conditionnelles en espèces ne permettront pas de combler ce vide.

22Les pièges des programmes visant exclusivement la population vivant sous le seuil de pauvreté apparaissent de plus en plus clairement. Autour de 2004-2005, près de la moitié des ménages pauvres vivant dans l’Inde rurale ne possédaient pas la carte « seuil de pauvreté ». Et ce seuil est fixé à un niveau vertigineusement bas : même si les cartes étaient correctement attribuées, un grand nombre de personnes resteraient exclues. En 2009-2010, par exemple, le seuil de pauvreté officiel à Delhi se situait autour de 30 roupies par personne et par jour (de quoi acheter 1 kg de riz et un aller simple en bus pour trois stations). Finalement, le ciblage basé sur ce « seuil de pauvreté » affaiblit le combat en faveur de services sociaux fonctionnels, puisqu’il en exclut la majorité de la population.

Réinventer la démocratie

23Pourtant, l’accès pour tous aux services de base est la norme dans au moins trois États de l’Union indienne : le Kerala, le Tamil Nadu et l’Himachal Pradesh. Le Kerala a une longue histoire de politiques sociales : le principe d’une éducation élémentaire universelle financée sur fonds publics constituait dès 1817 un objectif de la politique de l’État de Travancore [3]. Grâce à elle, le Kerala a accompli de véritables progrès sociaux. Le Tamil Nadu [4], quant à lui, est le premier État à avoir introduit des repas gratuits dans les écoles primaires. Cette initiative a ensuite servi de modèle au programme national des repas scolaires. Le Tamil Nadu se distingue aussi par son réseau de centres de santé : les gens de toutes origines sociales y bénéficient gratuitement de soins d’assez bonne qualité. De même, la loi nationale sur la garantie de l’emploi en milieu rural y donne de bons résultats : les niveaux d’emploi sont élevés, 80 % du travail est attribué aux femmes, les salaires sont habituellement payés dans les délais et la corruption est relativement limitée. Enfin, le Tamil Nadu dispose d’un système efficace de distribution universel de nourriture en zones rurales et urbaines.

24L’Himachal Pradesh rattrape le Kerala et le Tamil Nadu, en particulier dans l’éducation élémentaire. Cette « révolution de l’enseignement » repose presque entièrement sur une politique d’ouverture d’écoles dans le secteur public. L’État possède aussi un système public de distribution alimentaire qui s’adresse aux familles vivant au-dessous du seuil de pauvreté comme à celles se situant au-dessus. L’Himachal Pradesh a élargi sa politique sociale par la mise en place de différents services : routes, eau potable, transports publics, électricité (en 2005-2006, 98 % des ménages de l’État disposaient de l’électricité, malgré une topographie défavorable et un habitat dispersé).

25L’expérience récente de l’Inde en matière de développement est faite de succès spectaculaires et d’échecs retentissants. Une croissance record constitue un socle solide pour un développement tous azimuts, en augmentant notamment les recettes publiques (qui ont quadruplé depuis 1990 en chiffres réels). Mais elle a échoué à améliorer le niveau de vie du peuple, du moins pas au rythme du Bangladesh ou du Népal. Peu d’économies ont connu une croissance si rapide, sur une si longue durée, avec des résultats si limités en termes de progrès social. Cet écart n’a rien de surprenant. Il reflète les priorités politiques de la période. Mais, nous l’avons souligné, un engagement démocratique fort peut modifier ces priorités. Encore faut-il que le débat public s’élève au-dessus de simples comparaisons de taux de croissance et dépasse l’admiration naïve suscitée par le niveau de vie d’une petite minorité. C’est par une pratique imaginative de la démocratie que l’Inde progressera sur le chemin d’un véritable développement.