« Dans les grandes lignes » : une définition abstraite du travail

11La fusion de l’ANPE et des Assédic est d’abord définie par de grandes orientations données par le président Sarkozy puis par la ministre de l’Économie et des Finances, Christine Lagarde, de l’été à l’automne 2007. Le projet consiste à créer un organisme public qui rassemblerait les missions auparavant réalisées par l’ANPE, les Assédic et certaines tâches dévolues aux services déconcentrés de l’État dont le contrôle des demandeurs d’emploi. Ce périmètre repose en théorie sur une redéfinition des prérogatives des travailleurs du service public destinée à leur donner davantage de pouvoir sur les demandeurs d’emploi. Les services à délivrer aux usagers sont au cœur des discussions initiales sur le projet de fusion. Pour autant, la prescription et la répartition du travail des agents qui auront la charge de ces services sont laissées dans l’ombre. Vont-ils devoir collaborer en série, en parallèle, ou bien devoir acquérir l’ensemble des compétences ? Un tel flou laisse des marges de manœuvre aux réformateurs pour préciser la réforme dans les phases ultérieures.

12L’objectif d’ensemble attribué à cette réforme par l’exécutif est l’activation des demandeurs d’emploi. Il s’inscrit plus largement dans une politique économique de l’offre favorisant une flexibilité accrue du marché du travail [18] pour accélérer l’ajustement de la main-d’œuvre à la reprise escomptée de l’activité économique. En dépit de leur diversité, les politiques d’activation ont en commun de développer des mécanismes d’incitation au retour à l’emploi dont l’articulation plus étroite de l’indemnisation et du placement [19]. Or, différents rapports ministériels publiés entre 2000 et 2008 [20] présentent cette articulation comme entravée par l’architecture institutionnelle du service public de l’emploi français, « éclaté en plusieurs réseaux qui ont souvent du mal à coordonner leurs interventions sur le terrain [21] ». Après une dernière tentative, à travers la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, de renforcer l’activation par une nouvelle division du travail entre institutions du SPE (Service public de l’emploi), la réforme initiée en 2007 vise à activer les demandeurs d’emploi en proposant une nouvelle division du travail entre professionnels réunis au sein d’une même institution. Il s’agit de mettre l’ensemble des outils de l’activation dans les mains d’un seul conseiller qui accompagne le chômeur. Le discours tenu aux chômeurs lors des rendez-vous doit être revu et le paiement des allocations doit être présenté comme une contrepartie de l’engagement dans la recherche d’emploi. Il en est de même de l’accompagnement et de la formation dispensés pour aider au retour à l’emploi. Les défauts d’engagement d’un demandeur d’emploi pourraient alors être sanctionnés en réajustant le niveau de service et de rémunération dont il bénéficie.

13La représentation sous-jacente au projet – tel qu’il est présenté par l’exécutif à l’été 2007 – est celle d’un établissement unique où les travailleurs disposeraient tous des mêmes compétences pour exercer l’ensemble des fonctions du nouvel organisme (orientation, placement et indemnisation). La répartition des effectifs entre ces différentes fonctions demeure à ce stade inconnue puisque le flou qui a prévalu au cours de la campagne présidentielle n’est toujours pas dissipé : il est question dans les discours de confier l’accueil à un « conseiller unique » mais aussi de s’inspirer du cas britannique où existe un « guichet unique » (désigné par la notion anglaise de « one stop shop »). Cette analogie avec le cas britannique prolonge les déclarations du candidat Sarkozy qui, lors d’une émission télévisée avait vanté le cas anglais : « En Angleterre, ils ont fusionné dans un même service de l’emploi celui qui donne le chèque d’allocation et celui qui propose un emploi. Tous les 15 jours, le demandeur d’emploi est convoqué. Et la personne qui lui donne le chèque d’indemnisation, c’est la personne qui cherche un emploi [22]. » L’unicité du point d’entrée est ici confondue avec l’unicité des intervenants qui traitent les diverses demandes de l’usager. Ces déclarations témoignent de la primauté donnée aux exigences de communication politique et la représentation du travail des agents qui s’y exprime est déconnectée de toute réalité.

14Ce qui ne cesse pourtant de surprendre quand l’on interroge les acteurs mandatés pour assurer la préfiguration d’une telle réforme, c’est que ces déclarations publiques, structurées par des enjeux de communication, constituent le cap initial suivi par les réformateurs. Pris à la lettre, ce projet suppose de créer un guichet unique et d’unifier deux groupes professionnels distincts. La polyvalence envisagée est totale puisque chacun des membres du collectif de travail serait appelé à disposer des qualifications demandées aux agents de guichet à l’ANPE et à ceux des Assédic.

15Cet objectif d’activation emprunte son mode opératoire à la Révision générale des politiques publiques : réaliser des économies d’échelle [23]. Lors de la présentation du projet de loi à l’automne 2007, la ministre de l’Économie et des Finances de l’époque déclare : « Nous devons suivre dans ce domaine la même logique que nous appliquons à l’ensemble de l’État, celle d’une gestion rigoureuse, soucieuse d’éviter les doublons et d’améliorer les performances [24]. » La mobilisation de cette « politique de l’organisation [25] » classique qu’est la fusion [26] se fait dans cette réforme de manière spécifique puisque la rationalisation prévue par la fusion ne cherche pas à diminuer les effectifs globaux mais à mettre davantage de personnel face aux demandeurs d’emploi. Signe de la volonté initiale d’unifier les métiers, la ministre de l’Économie et des Finances projette d’additionner les effectifs des agents de l’ANPE (vingt-quatre mille) à ceux des Assédic (quatorze mille), en y ajoutant un programme de redirection d’un maximum d’agents vers la réception du public. L’objectif consiste à fournir un encadrement des demandeurs d’emploi similaire à celui des autres pays européens : un conseiller pour soixante demandeurs d’emploi inscrits [27].

16Selon cette approche, la fusion permettrait de multiplier par 1,5 le nombre de personnes encadrant les chômeurs et donc pour le dire dans le langage imagé de l’opérateur public, « de faire baisser la taille des portefeuilles ». Cette réaffectation vers le guichet est présentée comme une évidence alors qu’elle contient de forts implicites. Elle repose sur l’idée que la fusion de deux institutions (ANPE et Assédic) au sein d’une seule va conduire à l’existence de doublons au sein des positions de directions et des fonctions-supports qu’il sera ensuite possible de supprimer pour les réaffecter sur des fonctions d’accompagnement des chômeurs. Elle suppose donc également de réorganiser les services pour mettre davantage de travailleurs ayant des tâches de back-office en face des demandeurs d’emploi. Surtout, elle suppose de faire réaliser les tâches relatives au placement et à l’indemnisation par un même conseiller. Les objectifs d’activation et de rationalisation sont donc pensés de manière indissociable dans le projet de fusion. Ce calcul de réallocation est significatif du fait qu’à l’automne 2007, lorsque se clôt la phase préalable à la construction du projet de loi, l’approche du travail qui prévaut est une approche exclusivement comptable manipulant des volumes de travailleurs interchangeables.

Réaliser la fusion : priorité aux fondations institutionnelles et juridiques

17Le projet de fusion n’est pas seulement une addition entre deux institutions, il repose sur la création d’une nouvelle fonction professionnelle dite de « référent unique » pour renforcer l’activation. Comment la haute fonction publique et les cadres du service public de l’emploi ont-ils conçu cette fonction ? Nous répondons à cette question en suivant les différentes étapes de la construction de la nouvelle institution, du dépôt du projet de loi en octobre 2007 jusqu’à l’installation de Pôle emploi en janvier 2009.

18Les cadres mandatés pour rédiger la feuille de route du projet de fusion disposent au début de leurs travaux, d’orientations floues et d’une contrainte forte : l’activation par la fusion. Il s’agit d’inventer une nouvelle institution qui respecte les règles de l’administration. Pour mener à bien la fusion, l’exécutif confie à l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS) – en la personne de Marie-Ange du Mesnil du Buisson [28] –, l’animation d’une mission réunissant les directions des deux institutions à fusionner, des membres de l’Inspection générale des finances, de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ainsi que le Contrôle général économique et financier. Les membres de ces différentes institutions sont engagés depuis plusieurs années dans des luttes relatives aux formes institutionnelles à donner aux politiques de l’emploi [29]. S’ils partagent des représentations théoriques communes quant au fonctionnement du marché du travail et aux principes à suivre pour lutter contre le chômage et s’ils s’accordent sur la nécessité de renforcer l’activation, ils s’opposent sur l’institution chef de file en matière de retour à l’emploi : l’assurance chômage qui est une institution paritaire ou l’ANPE qui est un établissement public [30] ? Après l’annonce de la fusion et du maintien d’une institution paritaire d’indemnisation du chômage, il n’y a pas de mouvement significatif d’opposition à la création de Pôle emploi parmi les réformateurs.

19Le groupe de travail siège de décembre 2007 à février 2008, au moment même où la loi est discutée dans les chambres parlementaires et alors que nombre d’éléments restent à définir. Ce groupe dispose d’un mandat qui concerne avant tout l’opérationnalité de la fusion. Il a ainsi pour tâche d’identifier les « écarts entre les deux maisons. […] Faire en sorte que [les personnels] puissent travailler ensemble [pour préparer la fusion]. […] Identifier en commun les problèmes et leur trouver des solutions communes [et identifier] les éléments incontournables à réaliser dans la partie juridique avant la date fatidique de la création juridique [prévue fin décembre] [31]. » Les membres de cette commission donnent priorité aux exigences nombreuses de conformité juridique. La prescription du travail est explicitement reportée aux étapes suivantes de la réforme. Ils le justifient par la complexité à rapprocher ces deux institutions si différentes [32]. L’une est un établissement public faisant travailler des fonctionnaires, l’autre est une institution paritaire employant des salariés de statut privé. Ces personnels n’ont pas les mêmes niveaux de rémunération (30 % de plus en moyenne aux Assédic [33]), pas les mêmes garanties collectives et pas les mêmes missions.

20Pendant les travaux de ce groupe, la question de la fusion des métiers est reléguée derrière l’urgence imposée par le calendrier politique. Les participants s’entendent initialement sur la nécessité de recenser les compétences des agents (celles effectivement détenues et celles nécessaires dans le nouveau cadre d’intervention). Ce projet apparaît trop ambitieux au regard des délais [34]. Le rapport de synthèse qui découle des travaux de cette mission mentionne simplement la nécessité de former les agents si et seulement si l’objectif du référent unique est conservé au cours du processus de fusion. La définition du contenu de telles formations est hors champ.

21La question du travail structure pourtant une partie des débats mais sous l’angle des « ressources humaines ». Les dimensions juridiques de la réunion des deux statuts et l’élaboration des règles de relations professionnelles (convention collective, règles de négociation, etc.) au sein du nouvel établissement constituent deux sujets centraux du fait des contraintes légales. Les questions relatives au statut juridique des salariés, à leur rémunération, aux horaires, à la localisation des agences (une des dimensions des conditions de travail), à la hiérarchie et à la « culture des agents » font l’objet de prescriptions. Cette approche par la culture est finalement le seul angle sous lequel le contenu du travail est envisagé. Éminemment essentialiste, une telle conception renvoie en fait à la conflictualité très ancienne entre les deux institutions dont certains réformateurs craignent qu’elle puisse faire échouer la fusion. La réponse à cette menace semble naïve. Le rapport plaide ainsi pour la création d’équipes mixtes afin de contribuer par frottement à l’émergence d’une culture commune. Le contenu de l’activité de travail qui pourrait être le support de cette culture, par exemple la tension entre liquider un droit acquis par le passé et trouver un emploi pour les semaines à venir, n’est pas traitée en tant que telle. Les priorités sont à ce moment-là ailleurs, du côté de la sécurisation juridique de l’établissement.

22Dans le dossier des « ressources humaines », les réformateurs anticipent une autre difficulté : le risque de voir la domination d’une des deux institutions fusionnées (ANPE et Assédic) sur la direction du nouvel établissement. Pour assurer l’équilibre des pouvoirs, l’élaboration de l’organigramme est appréhendée comme un acte déterminant. Les membres de la mission IGAS/DGEFP/CGEFI/ANPE/UNÉDIC proposent de régler cette question en partant de l’encadrement supérieur, déléguant à chaque échelon la mission de constituer son équipe en imposant une contrainte de « mixité ». Chaque strate, et au sein de celles-ci chaque service doit être composé de personnels issus de l’ANPE et des Assédic, jusque dans chaque équipe de chaque agence. L’idée est, là encore, de composer des équipes d’agents polyvalents afin de maximiser les effectifs disponibles pour recevoir les chômeurs. Cependant, les modalités concrètes pour instituer cette polyvalence – notamment en matière de formation – restent floues : au cours de son audition devant le Sénat le 3 février 2008, la ministre élude par exemple une question sur l’existence d’un « programme de formation des agents de l’ANPE et des Assédic afin de les rendre plus polyvalents […], et de maximiser les effets de la fusion [35] ». Alors que jusqu’ici les travailleurs étaient considérés comme interchangeables, puisqu’il suffisait de les additionner pour obtenir le nombre de personnel positionné en face des chômeurs, l’idée de formation nécessaire pour assurer la polyvalence n’est pas traitée.

23L’activité de travail des futurs agents ne fait donc pas l’objet de prescriptions que ce soit dans la loi ou dans la synthèse des travaux de la Mission dite IGAS qui siège simultanément. Cela ne signifie pas que cette activité soit ignorée. Bien au contraire, les discours de l’exécutif comme ceux des hauts fonctionnaires en charge de structurer le projet révèlent qu’il s’agit là de l’horizon primordial : fusionner les fonctions. Mais le rythme imposé à la réforme par l’exécutif fait passer la définition de l’activité au second plan. Chacun fait l’hypothèse que l’activité de travail se coulera dans les cadres institutionnels préalablement dressés. Le caractère prescriptif des cadres institutionnels pour l’activité de travail est nié ou en tout cas non pris en compte lors de l’élaboration institutionnelle et juridique de la réforme.

L’irruption de l’activité des agents : du « métier unique » à « l’entretien unique »

24Au cours de l’année 2008, l’activité de travail se précise à l’occasion des travaux de deux instances : la mise en place de l’instance nationale provisoire et la négociation de la convention tripartite pluriannuelle. Si celles-ci travaillent parallèlement, elles débouchent sur des conclusions proches.

25La loi du 13 février 2008 crée une « instance nationale provisoire », organe de décision temporaire qui a pour mission de préparer la naissance de l’institution fusionnée en réunissant les cadres dirigeants des institutions fusionnées et ceux de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle qui avait déjà planché au sein de la mission IGAS. Le directeur général de l’ANPE est nommé à la tête de cette instance. Il dispose par décret de l’autorité sur les questions de pilotage, d’organisation et de ressources humaines, même lorsqu’elles concernent les personnels du régime d’assurance chômage. À travers les questions organisationnelles et les enjeux « RH », cette instance se confronte de fait à la réalité de l’activité de travail jusque-là laissée de côté.

26Parmi ces missions, l’instance doit « définir l’offre de service » qui se fonde toujours sur l’hypothèse de la création d’un « métier unique » puisque cette option n’a été que repoussée. Or les activités exercées et les profils professionnels des agents des deux institutions « originelles » sont très différents. Les salariés des Assédic ont pour la plupart une formation juridique et/ou administrative et sont spécialisés dans l’application d’une réglementation (en l’occurrence, celle de l’assurance chômage). Les agents de l’ANPE, plus souvent issus des sciences humaines, prospectent les entreprises à la recherche d’offres d’emploi, et conseillent, orientent ou accompagnent les demandeurs d’emploi en matière de formation et de placement. Les premiers statuent à partir d’une règle, les seconds cherchent à orienter des comportements [36].

27Différentes étapes de prise en compte et de définition de l’activité de travail se succèdent alors. On l’a vu, les déclarations initiales du candidat Sarkozy et l’exposé des motifs de la loi du 13 février 2008 mettaient en avant la simplification que constituerait le fait que le même conseiller accompagne et indemnise le chômeur. Si cette approche en très haut lieu a donné l’impulsion à la réforme, elle n’est ensuite que très peu réapparue lors de la phase de préparation sans pour autant être abandonnée. Au sein de l’instance nationale provisoire qui met sur pied la nouvelle institution, les orientations esquissées concrétisent la réforme en s’écartant en fait du projet de métier unique mais sans en déclarer explicitement l’abandon. A posteriori, Christian Charpy reconstruit un semblant de soumission tactique aux annonces du gouvernement :

28

« Avant la fusion, l’ANPE et l’Assédic exerçaient deux métiers distincts, l’indemnisation et le placement, qui impliquaient une formation, une posture professionnelle et des activités différentes. Je recherchais naturellement une plus grande cohérence entre ces deux métiers, sans pour autant aller jusqu’au métier unique. Or, en termes de communication politique, l’interlocuteur unique, le métier unique, est une notion beaucoup plus valorisante que la complémentarité des métiers. Il en résultait un vrai décalage entre la réalité opérationnelle et le message politique [37]. »

29Les encadrements supérieurs réunis au sein de l’instance nationale provisoire préconisent et engagent pourtant bien un rapprochement des deux groupes professionnels. Les dispositifs préfigurant le « pilotage de la performance [38] » en témoignent. Lors de la première réunion des futurs directeurs régionaux de la nouvelle institution, le 17 juillet 2008, la fusion immobilière constitue la priorité. Les indicateurs phares retenus pour piloter la « fusion des réseaux » sont le taux de « sites mixtes » et le taux de demandeurs d’emploi dont les demandes d’allocation (inscription de type Assédic) et le projet professionnel (inscription de type ANPE) sont enregistrés le même jour. Ni entretien unique ni référent unique à ce stade. Ce n’est que pour la deuxième phase (« [mise] en œuvre d’une première évolution des services ») qu’il est question du « déploiement progressif du référent unique demandeurs d’emploi » décrit à l’époque en ces termes par le même Christian Charpy :

30

« Ce référent […] aura une connaissance de l’ensemble des services proposés aux demandeurs d’emploi et aux entreprises par le nouvel opérateur, et sera en capacité d’apporter un premier niveau de réponse sur l’ensemble du périmètre indemnisation et placement, ou le cas échéant de mobiliser les expertises complémentaires nécessaires [39]. »

31L’hybridation des compétences se concrétise donc, en réponse aux orientations de l’exécutif. Ces évolutions demeurent bien loin de ce que le terme « métier unique » pouvait laisser entendre et cette prise de distance est elle-même conçue comme un gage de bonne volonté vis-à-vis des personnels. Les documents élaborés pour cadrer les formations jouent alors sur les mots pour ne pas effrayer les agents ni revenir sur le projet de fusion.

32

« Le référent unique demandeurs d’emploi assurera une nouvelle mission et n’exercera pas pour autant un nouveau métier. En effet, les activités du RU DE [référent unique demandeur d’emploi] sont des activités actuellement assurées soit par des conseillers ANPE, soit par des collaborateurs Assédic. La nouveauté réside dans la répartition des activités liées au placement et à l’indemnisation entre les agents des deux maisons. Il s’agira donc d’une activité exercée à temps partiel, chacun des agents Assédic et des conseillers ANPE conservant son expertise métier, et pour partie, ses activités actuelles [40]. »

33La nouvelle organisation prévoit donc que chaque travailleur conserve en back-office son ancien métier et, à temps partiel, participe à des entretiens de conseil aux chômeurs mêlant les activités des deux groupes professionnels. Dans le but de rassurer les agents, des déclarations concordantes de membres de la direction générale sont faites dans la presse interne à l’automne 2008 affirmant que le « métier unique » ne sera pas la priorité de la réforme qui visera plutôt la convergence des connaissances dans le but d’une meilleure orientation du public. Une première étape de cette convergence réside dans la mise en place de la nouvelle fonction de « référent unique » pour laquelle des formations sont prévues de fin 2008 à mi-2009 et dont le contenu varie pour les conseillers de l’ANPE et les agents des Assédic [41].

34Ces dispositions reprennent assez largement les propositions formulées par l’IGAS dans son rapport synthétisant les travaux de la mission et remis en février 2008. Les membres du groupe de travail avaient mis en avant un plan par étapes pour parvenir à la fusion et entendaient procéder par « paliers » successifs [42], écartant la perspective d’une réalisation rapide du métier unique. Déjà légitime du fait de sa présence dans le rapport IGAS de février, cette idée permet ainsi à l’Instance nationale provisoire de justifier un report de l’unification dans les dispositions prises à l’automne. Aussi, dans le cadre de la première étape de l’installation de guichets uniques, l’activité de travail est peu modifiée. La seconde étape s’avère néanmoins plus épineuse puisqu’elle concerne la « généralisation de l’entretien unique d’inscription » prévue pour être effective au second semestre 2009. Les documents de communication interne mentionnent même que cet entretien « pourra être assuré aussi bien par les agents de l’Assédic que par les conseillers ANPE. Tous auront reçu une formation adaptée pour garantir la qualité des entretiens [43]. » La polyvalence ainsi prescrite contraint les cadres à reconnaître qu’elle ne peut être décrétée et suppose une formation des agents.

35Le second espace où se prescrivent et se précisent les contours de l’activité de travail est la négociation à partir de l’automne 2008 de la convention tripartite pluriannuelle signée entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi qui établit les moyens et les objectifs de la nouvelle institution. Selon une inspectrice de l’IGAS, l’hypothèse du métier unique est à nouveau exclue par l’ensemble des négociateurs, qu’ils appartiennent à l’État, l’ANPE ou l’Unédic. Des discussions ont lieu autour de la possibilité de former les agents ANPE à l’indemnisation, limitée aux cas simples. Pour les ex-Assédic, la formation n’est pas réellement envisagée : seuls certains seraient formés à l’entretien mais les autres resteraient sur les cas d’indemnisation complexes. L’homogénéité du groupe professionnel initialement envisagé s’effrite un peu plus, laissant poindre la persistance des frontières professionnelles initiales.

36La convention tripartite finalement signée le 2 avril 2009 prévoit qu’ : « Avant la fin du premier trimestre 2009, tous les sites recevant du public devront assurer un accueil de premier niveau couvrant l’ensemble des missions de Pôle emploi [… et dès l’été 2009, des] équipes mixtes seront constituées [44]. » Pour le premier palier de fusion, il n’est pas question d’un « métier unique » mais d’un « entretien unique d’inscription » au cours duquel le demandeur d’emploi devra être informé sur l’indemnisation, recevoir des offres et élaborer son projet personnalisé d’accès à l’emploi [45]. Son expérimentation est prévue au premier trimestre 2009 en vue d’une généralisation à tous les nouveaux inscrits en octobre 2009. Parmi les indicateurs retenus pour évaluer la mise en œuvre de cette convention, le premier concerne la « part des implantations locales recevant du public disposant d’une équipe mixte ». L’indicateur 3 bis recense la « part des demandeurs d’emploi reçus en entretien unique d’inscription » et l’indicateur 5, la « part des effectifs dédiés à la production de services ».

37Ainsi, dans les premières étapes d’opérationnalisation de la fusion, l’affichage politique du « métier unique » est progressivement abandonné pour être remplacé par l’expression « référent unique », qui désigne une fonction qui a vocation à n’être exercée qu’à mi-temps au maximum. Les formules floues « métier unique », « référent unique », « guichet unique » permettent de trouver des marges de manœuvre pour abandonner l’objectif politique initial sans le dire. À la différence des ambiguïtés des réformes de la protection sociale étudiées par Bruno Palier [46], le flou n’est pas mobilisé pour agréger des positions divergentes mais permet de donner une apparence de continuité par rapport à un objectif initial déconnecté de la réalité de l’activité de travail et/ou trop ambitieux au vu du temps imparti et des ressources disponibles.

La dualité des métiers ravivée par la crise

39L’exécutif et les parlementaires ont suivi de manière attentive le déploiement de Pôle emploi, particulièrement dans les premiers mois de l’établissement. Dans ces arènes officielles, le projet de faire reposer le nouvel opérateur des politiques d’emploi sur une nouvelle « offre de service » et donc sur le travail de conseillers compétents en matière d’indemnisation et de placement demeure. Ainsi, le directeur général de Pôle emploi affirme en mai 2009 devant le Sénat :

40

« Le second objectif de “Pôle Emploi” repose sur la mise en place de conseillers personnels compétents à la fois pour le placement des demandeurs d’emploi et l’indemnisation du chômage. La nécessité de former, dans un contexte de surcharge de travail, quelque 30 000 agents […] impliquera le recours à des personnels de remplacement pendant les périodes de formation. À ce jour, 4 500 personnes ont été formées dans le cadre d’un programme qui devrait s’achever avant la fin 2009 [47]. »

41Le flou des formulations permet de maintenir l’illusion de la formation au métier unique sans avoir à se situer par rapport au projet initial. À la même période, le directeur général va chercher auprès de Laurent Wauquiez, alors secrétaire d’État chargé de l’Emploi, l’autorisation de « mettre un frein au principe de métier unique » en décalant la mise en place de l’entretien unique d’inscription et l’autorisation de « progressivement repousse[r] le déploiement du “premier palier de la fusion” [48] ». Celui-ci accepte. Cette autorisation n’est pas rendue publique au moment où elle est accordée [49].

42Une fois l’institution ouverte, la prescription du travail des agents se fait au sein de Pôle emploi. La mise en place de la nouvelle organisation (et du nouveau contenu des tâches réalisées par les conseillers) se précise puisque l’encadrement doit donner forme aux orientations générales arrêtées par l’instance nationale provisoire et dans la convention tripartite. Dans l’analyse de ce travail, distinguer élaboration et mise en œuvre serait un contresens tant l’une et l’autre phase sont impossibles à isoler. De plus, les plans initiaux sont fortement remis en cause par la crise économique qui ébranle l’économie et la finance mondiale à cette époque. En 2008, le taux de chômage approchait les 7,5 % de la population active et la barre des 5 % semblait atteignable. Mais les inscriptions de demandeurs d’emploi augmentent de près de 30 % au cours de la seule année 2009. L’accroissement de la charge de travail au sein de Pôle emploi qui en découle conduit à revoir l’organisation et le contenu du travail prévus pour les premiers mois de la fusion.

43En réponse à l’alerte sonnée par les directeurs d’agence à leur hiérarchie, la direction générale de Pôle emploi élabore un « plan de crise [50] » en juillet 2009. En s’appuyant sur l’autorisation de repousser le déploiement prévu de la fusion (cf. supra), il prévoit notamment de mettre un terme au programme de formation des agents issus des Assédic. Il contient également le lancement immédiat d’un double plan de recrutement. L’un concerne des employés en contrat à durée déterminée qui sont recrutés pour assurer l’accueil des demandeurs d’emploi au guichet. Ce travail, qui fait figure de « sale boulot [51] », était jusqu’alors assuré par l’ensemble des agents de guichets issus des deux institutions par roulement. L’autre organise le recrutement en contrats à durée indéterminée de travailleurs qui sont formés exclusivement à l’indemnisation. Le maintien dans les recrutements de la distinction ancienne est significatif du fait que cette dualité des métiers non seulement n’a jamais disparu mais est appelée à durer. L’expertise requise pour traiter les dossiers d’indemnisation s’avère trop spécifique et nécessaire pour que les « ex-Assédic » soient par ailleurs mobilisés pour l’apprentissage d’un métier nouveau. Le suivi des demandeurs d’emploi et donc le contrôle de leurs démarches sont confiés aux seuls agents issus de l’ANPE qui vont jouer avec les règles organisationnelles pour éviter cette tâche de contrôle [52]. Pour répondre au surcroît d’activité engendré par la crise et la montée du chômage, la division du travail entre agents de Pôle emploi s’amplifie dans le cadre d’une minutieuse parcellisation des tâches. Les différentes activités de l’institution sont découpées en séquences de travail qui ne sont pas assurées par le même agent : inscription, réception à l’accueil, calcul des droits, suivi mensuel, accompagnement renforcé interne ou externalisé, prescription de prestations ou agrément pour un contrat aidé. Comme il a pu être observé sur d’autres terrains, en cas de pression de la demande, la réponse organisationnelle avancée consiste à segmenter les tâches, à rebours des discours valorisant la modernisation des administrations [53]. Dans le cas de Pôle emploi, les dossiers des usagers sont donc traités successivement par des interlocuteurs différents, à l’opposé de l’idée de référent unique. Alors que la polyvalence était vue dans les premières étapes de la réforme comme le levier de la rationalisation, elle est désormais remplacée par une parcellisation des tâches supérieure à celle qui prévalait avant la fusion.

44Dans ce contexte, les expertises distinctes forgées au sein des Assédic et de l’ANPE sont la clé de répartition des agents dans les plannings [54]. Les différentes tâches sont conservées telles qu’elles apparaissaient auparavant mais la division des tâches est renforcée. Un des changements principaux par rapport à l’ancienne architecture institutionnelle est l’appartenance des travailleurs à des équipes « mixtes » encadrées par un seul chef issu d’une des deux institutions. Cependant, une césure forte perdure, voire s’approfondit, entre les agents affectés au suivi des demandeurs d’emploi et les autres en charge de l’indemnisation. La situation immobilière contribue parfois à renforcer ce maintien des professions. Dans les agences fusionnées qui ne sont pas parvenues à trouver un local assez grand pour loger l’ensemble des effectifs, deux sites persistent, parfois à plus d’un kilomètre d’écart, l’un étant consacré aux opérations de back-office occupé essentiellement par les ex-Assédic et l’autre à la réception du public peuplé d’ex-ANPE. Dans ce contexte, la mixité des équipes – qui n’a comme réalité que les organigrammes et les réunions mensuelles communes – contrecarre faiblement l’absence de relations quotidiennes et professionnelles et l’exercice de métiers distincts.

45Face à l’urgence et à la pression des nouvelles inscriptions, la direction de Pôle emploi qui a repris la main en matière de prescription, s’appuie sur les anciennes pratiques et les anciens métiers pour organiser le travail. Le travail réel est réinvesti comme un moyen direct d’absorber les pressions qui s’exercent au guichet de l’établissement et en back-office. Si, officiellement, il s’agit simplement de décaler la mise en place du métier unique, ces évolutions conduisent à ce que le fonctionnement de la nouvelle institution soit initié de manière très largement différente de celle annoncée dans les discours politiques et même de sa version allégée élaborée au sein des groupes de travail préparatoires à l’ouverture de l’institution.

L’objectif de rationalisation gestionnaire au centre des prescriptions du travail

46Une fois passée la période de forte déstabilisation où le lancement de Pôle emploi et la crise économique ont coïncidé, la création de la nouvelle institution se poursuit. Une nouvelle organisation du travail se met en place qui vise à servir l’objectif gestionnaire de parcellisation établi par la direction générale de Pôle emploi sans qu’il n’y ait eu par ailleurs d’abandon officiel ni de l’objectif d’activation ni du métier unique.

47Pendant un temps, début 2010, le flou règne quant à l’objectif de former des référents uniques. D’un côté, l’objectif reste affiché et les comptabilisations se poursuivent. Au 19 février 2010, les inspecteurs de l’IGAS et de l’IGF chiffrent à 21 740 le nombre d’agents ayant suivi la formation « référent unique [55] ». D’un autre, seul le volet théorique de la formation a été réalisé, les modules « immersion » et « tutorat » ayant été abandonnés. De plus, peu d’agents en charge de l’indemnisation se sont vus confier de portefeuille de suivi mensuel personnalisé. Autre signe de l’abandon de cet objectif, l’indicateur 4 de la convention tripartite « Part des demandeurs d’emploi disposant d’un conseiller personnel » n’est pas calculé. L’entretien unique d’inscription est abandonné, alors qu’il aurait dû être généralisé en octobre 2009. La mission IGAS/IGF constate que ce qui a été mis en œuvre revient à la généralisation des « sites mixtes [56] » où les demandeurs d’emploi sont successivement reçus pour la demande d’indemnisation puis l’élaboration du Projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE). À cette date, des objectifs en matière d’agents à former demeurent mais les directions régionales sont dans l’attente des réflexions menées au niveau national sur l’évolution des métiers.

48Signe de l’abandon du référent unique et de l’élaboration toujours en cours d’une nouvelle organisation des métiers, la direction générale lance en 2010 une réflexion sur la seule activité d’inscription. L’objectif affiché de convergence des métiers refait surface sous l’appellation de « l’entretien unique d’inscription ». Lorsqu’il avait été présenté dans les travaux de l’IGAS comme un premier palier de la fusion, il ne faisait pas l’objet d’une définition précise puisque la mission n’était pas entrée dans l’activité concrète de travail. Désormais, il est expérimenté dans quelques régions tests avant d’être étendu à tout le territoire. Cette fois-ci, les contours de cet entretien sont dessinés en tenant compte du « bon équilibre entre socle commun de compétences et spécialisation des deux métiers “indemnisation” et “placement” [57] ». Les opérations d’inscriptions qui additionnaient auparavant un enregistrement de la demande d’allocation puis un enregistrement du projet professionnel sont ré-agencées pour être réalisées au cours d’un même entretien. Surtout, les modalités retenues visent à permettre aux agents réalisant l’inscription de ne pas être dépendants des agents issus des Assédic. Avant la fusion, la demande d’indemnisation des demandeurs d’emploi faisait l’objet d’un pré-calcul qui permettait d’annoncer un montant indicatif de l’allocation de retour à l’emploi. Avec l’Entretien d’inscription et de diagnostic mis en œuvre à partir de 2010, le calcul des droits est renvoyé en back-office. Au moment de l’inscription, les conseillers doivent uniquement constituer un dossier complet comportant l’ensemble des pièces justificatives. Cela suppose de maîtriser la logique d’ensemble du calcul des droits et de pouvoir ajuster la demande de pièces aux situations spécifiques (intermittents, pigistes, intérimaires, vacataires, étudiants, étrangers hors UE) mais les connaissances relatives au calcul ne sont plus des compétences nécessaires pour la réalisation des entretiens d’inscription. Ainsi, le nouvel Entretien d’inscription et de diagnostic alterne une séquence administrative de collecte de documents nécessaires à l’indemnisation puis une séquence de conseil relative à la contractualisation du projet personnel d’accès à l’emploi et la réalisation d’une première recherche d’offres d’emploi avec éventuellement des mises en relation. Au regard du contenu de cet entretien, il apparaît que parmi les compétences attendues, celles relevant du métier des ex-ANPE sont plus mobilisées que celles possédées par les ex-Assédic.

49Pour mettre en œuvre cette réorientation, un nouveau plan de formation est élaboré. Ces formations sont obligatoires pour les agents issus de l’ANPE, qui se voient attribuer prioritairement les places, et facultatives pour les anciens personnels des Assédic. La philosophie de ce programme se distingue de la formation au « référent unique » en ce que l’objectif affiché n’est pas de converger vers un socle commun de compétences mais plutôt d’assurer une bonne circulation des dossiers, lorsque ceux-ci concernent à la fois l’indemnisation et le placement. En effet, là où le référent unique était appelé à traiter une demande d’allocation chômage, l’agent responsable de l’entretien d’inscription et de diagnostic (EID) vérifie simplement si le dossier est formellement complet. Il facilite le travail de vérification et le calcul, deux opérations effectuées ultérieurement par un spécialiste de l’indemnisation.

50Le projet de déploiement de l’EID prévoit de disposer d’un tiers d’agents polyvalents dans les effectifs opérationnels. La stratégie consiste alors à sélectionner les conseillers à l’emploi les plus habiles dans le suivi des demandeurs d’emploi pour les amener à monter en compétence. Ces agents polyvalents représentent une ressource pour leur encadrement en raison de la souplesse qu’ils permettent dans la gestion des plannings, souplesse rendue d’autant plus nécessaire que les agences Pôle emploi souffrent d’un sous-effectif chronique. La négociation des objectifs de performance et la répartition des demandeurs d’emploi se font en effet sur la base des effectifs théoriques, sans prendre en compte les absences pour cause de maladies, de formation, de permanence syndicale, de congés, etc. Les activités à réaliser étant planifiées à l’avance indépendamment des ressources humaines disponibles, les impondérables compliquent l’organisation du travail et la répartition des tâches. La logique est la même que celle qui a prévalu au cours du processus de fusion : l’offre de service est définie indépendamment de l’état des lieux des moyens disponibles. Les agents polyvalents, parfois surnommés « super-conseillers », permettent alors de surmonter ces difficultés. Si le nombre de dossiers à traiter est trop important, ils laissent leur place en suivi des demandeurs d’emploi, remplacés par un conseiller « placement » initialement affecté au suivi des entreprises qui glisse en front office. L’enjeu gestionnaire structure davantage le revirement en matière de contenu de la polyvalence des conseillers que l’objectif d’activation des dépenses de chômage, mis en avant au lancement de la réforme. Le but n’est plus d’offrir simultanément à tous les inscrits les services d’indemnisation et de placement dans l’idée de dispenser un accompagnement plus actif, mais plutôt de disposer d’un volant d’agents capables d’occuper l’ensemble des cases du planning, afin de faire face à la surcharge d’activité. Sous cet angle, la mise en place de l’entretien unique qui, dans l’esprit des maîtres d’œuvre du projet, devait amorcer la fusion opérationnelle, constitue en fait la fin de l’ambition centrale de la réforme : fabriquer un corps de travailleurs compétents dans les deux champs d’intervention. Lorsqu’en 2011, Pôle emploi fait parvenir à l’État les documents attestant la mise en œuvre de la convention tripartite signée en 2009, l’existence d’un entretien unique d’inscription est présentée comme l’accomplissement du projet de mise en place d’un référent unique personnalisé.

51Du fait de la charge de travail générée par la conjonction de la fusion et de la crise économique, les réorganisations menées pour poursuivre la fusion le sont dans un objectif exclusivement gestionnaire d’optimisation des ressources. Toutes les dispositions supposées novatrices du projet de fusion sont progressivement réinterprétées dans le but d’offrir des marges de manœuvre aux managers dans la gestion des ressources humaines. De ce fait, les prescriptions du travail n’ont de sens ni du point de vue du travail effectué par les agents ni du point de vue du traitement du chômage. Elles consistent avant tout à découper des tâches de manière à rationaliser l’usage des ressources, au vu de la file d’attente et des compétences déjà disponibles en interne. La fusion des activités d’indemnisation et de placement n’a pas lieu. Ces activités se succèdent, même lorsque les conseillers les maîtrisent toutes. Une des contraintes de ce jeu de mécano professionnel réside dans l’obligation de se conformer a minima aux engagements pris par Pôle emploi vis-à-vis de ses financeurs (l’Unédic et le ministère du Travail). Ces engagements en matière de traitement des chômeurs font l’objet d’une contractualisation dans la convention tripartite État-Unédic-Pôle emploi. Il existe également une convention bipartite Unédic-Pôle emploi relative au versement des allocations aux demandeurs d’emploi, dispositions auxquelles Pôle emploi ne peut en principe pas déroger. Les cadres de Pôle emploi jouent de ce fait avec le travail mais également avec la mise en scène du travail dans différents comptes rendus pour donner le sentiment de couler les ressources humaines dans le moule négocié auparavant avec les financeurs. L’appauvrissement du travail est assumé puisque plus l’agent est reconnu comme travailleur de qualité, moins il subit le processus de parcellisation des tâches et plus il a accès à des formes de polyvalence.

52D’un projet d’interlocuteur unique et polyvalent (« le métier unique »), le processus de fusion de l’ANPE et des Assédic au sein de Pôle emploi aboutit à la segmentation des tâches et à l’augmentation du nombre de personnes en charge du dossier d’un demandeur d’emploi.

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54À partir des prescriptions du travail et leurs évolutions, nous avons étudié le traitement politique du travail des futurs conseillers dans le service public de l’emploi à travers la création de Pôle emploi. Alors que cette réforme se donne initialement un objectif de transformation profonde de l’activité de travail nécessaire à l’évolution des services délivrés aux usagers, la construction de cette institution ne commence pas par établir des prescriptions précises en la matière. En revanche, lorsque sont construits les cadres de l’institution, ceux-ci ont des conséquences sur la réalisation du travail qui doit se conformer aux décisions relatives au statut des travailleurs, à leur nombre, à l’offre de services, etc. Ce n’est que dans un second temps, lorsque les problèmes institutionnels et juridiques sont réglés, que les prescriptions vont porter spécifiquement sur l’activité de travail. Les « ressources humaines » ne se modulent pas conformément à ce que les objectifs initiaux auraient requis. Alors que la réforme formulait l’objectif de transformer radicalement la manière d’intervenir des agents, il apparaît que le changement est très marginal et ne recoupe pas les orientations initiales. Ces difficultés perçues progressivement conduisent à une réorientation de la fusion qui suppose de nouveaux amendements au projet initial. Autrement dit, la définition du travail prescrit est irriguée par le travail réel mais cette prise en compte s’effectue selon un prisme gestionnaire. Lors de l’opérationnalisation de la fusion, les dispositions « activationnelles » prescrites par l’exécutif sont pour partie abandonnées et pour partie transformées en dispositions gestionnaires, vouées à ajuster la nature des effectifs aux variations de la charge de travail.

55Ces étapes de la prise en compte de l’activité de travail conduisent à mettre en cause la distinction entre élaboration et mise en œuvre de la réforme. En effet, nous avons montré que les prescriptions du travail ne sont pas établies dans ce qu’on appelle communément la phase d’élaboration. Les prescriptions interviennent après l’ouverture de Pôle emploi alors qu’elles relèvent d’une nouvelle façon d’intervenir auprès des chômeurs, i.e. d’une nouvelle façon de traiter le chômage dont Pôle emploi était le fer de lance.

56Étudier le travail pour analyser les réformes néo-managériales permet ainsi de caractériser les objectifs à l’aune desquels ces réformes sont « jugées » (et non pas évaluées) et la manière dont ces objectifs évoluent. Alors qu’une analyse qui se serait arrêtée à l’étude de l’élaboration de la loi aurait pu conclure à l’importance accordée à l’objectif de transformation du travail des agents en vue d’activer les demandeurs d’emploi, l’analyse d’une séquence plus longue permet de montrer comment le discours sur la réforme se réapproprie les écarts par rapport aux objectifs initiaux. Les formules floues permettent alors aux acteurs de modifier les objectifs fixés à la réforme. L’orientation phare (métier unique/conseiller unique) a ainsi été progressivement abandonnée sans que cet abandon ne soit présenté en coulisse comme un échec par la direction du nouvel établissement auprès de ses tutelles étatiques et sans que cela ne fasse l’objet de communication officielle.