De la normalisation technique à la planification urbaine : Villagexpo

7Lorsque cette opération est évoquée pour la première fois début 1965, l’objectif affiché, au sein de ce qui est alors le ministère de la Construction, est de « dégager des solutions rationnelles de construction de maisons individuelles [13] ». Cette expression est celle d’Yves Aubert, polytechnicien et ingénieur des Ponts et Chaussées de quarante-trois ans. Ce haut fonctionnaire, spécialiste de l’industrialisation et de la normalisation de la construction, est alors à la tête de la direction de la Construction du ministère, où il a fait l’essentiel de sa carrière. Il y a été chef de la division des études et des programmes de 1958 à 1961, une division dont dépend la procédure d’homologation de projets-types bénéficiant de prêts Logecos [14], avant d’être conseiller technique du ministre P. Sudreau au moment où se mettent en place les ZUP, lieux par excellence de développement d’une construction standardisée. Pour lui, la rationalisation de la maison individuelle est une question technique [15] : comment industrialiser leur production pour en abaisser les prix ? L’opération est donc à ses débuts conçue comme un moyen de produire un « catalogue » de maisons à bas prix, dont l’originalité tient à ce que les modèles sélectionnés seront exposés grandeur nature sur un site qui constitue un salon à ciel ouvert à destination de futurs acquéreurs : « Tout cela devrait aboutir à la réalisation en décembre 1965, époque à laquelle beaucoup de familles montent à Paris pour leurs achats de Noël, d’un salon de la maison individuelle dans la région parisienne […]. Sur un terrain de banlieue, plusieurs prototypes de toutes sortes seraient édifiés. Ils seraient vendus en propriété pour être occupés après l’exposition [16]. »

8La dimension urbanistique de l’opération, qui n’a pas encore pour nom Villagexpo, est absente de la documentation préparatoire : sans même parler du type d’urbanisme dans lequel les maisons pourraient s’insérer, la question des terrains sur lesquels seront ensuite bâtis les modèles est explicitement écartée par Y. Aubert. Dans la note précitée, principalement consacrée à des questions de technique constructive, il précise : « Je suppose, parce que ce n’est pas mon domaine, que le problème foncier n’existe pas. » Le premier jury qui se réunit à l’été 1965 a pour mandat d’évaluer les qualités architecturales des modèles présentés par les constructeurs qui souhaitent participer à l’exposition, et non de discuter du plan d’ensemble dans lequel les prototypes seront insérés. Ceci occasionne d’ailleurs les protestations du Conseil supérieur de l’Ordre des Architectes contre l’absence de réflexion sur le « groupement » des maisons.

9Les architectes du jury jugeant insuffisante la qualité des modèles proposés, la réalisation de l’exposition est reportée à l’année 1966 pour que les candidats améliorent leurs propositions [17]. Dans cet intervalle, l’opération, rebaptisée Villagexpo, dont l’implantation définitive est fixée à Saint-Michel-sur-Orge dans l’Essonne, n’est plus présentée par ses promoteurs comme une simple expérimentation technique, mais comme une opération d’urbanisme innovante. L’ancien ministère de la Construction a entre-temps fusionné avec l’administration des Travaux Publics au sein du nouveau ministère de l’Équipement. Les titulaires des portefeuilles de l’Équipement et du Logement, tout comme leur administration en pleine réforme, semblent vouloir transformer le sens donné à l’opération. Edgard Pisani, le nouveau ministre de l’Équipement, ainsi que le secrétaire d’État au Logement Roland Nungesser, font tous deux savoir lors de l’inauguration puis de la clôture de l’opération qu’ils sont plus intéressés par ses apports à la planification urbaine que par la question des techniques constructives, moins noble à leurs yeux. Le premier a en effet largement œuvré à la création du ministère de l’Équipement en plaidant pour que celui-ci soit le lieu d’une action coordonnée de l’État en matière d’urbanisation. Le second, ancien président du district de la Région de Paris, y a travaillé avec Paul Delouvrier [18] à la création d’un schéma directeur et au lancement de villes nouvelles [19]. Lors de la présentation inaugurale de Villagexpo à la presse, E. Pisani s’emploie ainsi à souligner que l’intérêt de l’opération va « bien au-delà de la démonstration technique » et démontre surtout qu’il est possible d’éviter le « double écueil de la maison isolée ou du trop grand ensemble ». Il oppose la conception de ce « nouveau village » (selon une expression qui apparaît alors dans la presse [20]) à la « maison isolée au milieu d’une vaste parcelle », symbole d’une propriété rurale dépassée ou trop dispersée : « La preuve est faite qu’il est possible d’accroître la densité sans porter atteinte à la maison individuelle, […] le temps du jardin planté de carottes est passé [21]. »

10R. Nungesser, dans une allocution intitulée « pour une politique de la maison individuelle » est tout aussi clair sur le sens à donner à l’opération : « plus qu’une exposition, c’est un village-test ». Il en fait le signe de la volonté de l’État d’amender la politique des ZUP et de réduire la prédominance du collectif, et conçoit le plan-masse de l’opération, caractérisé par des espaces privatifs réduits et constitué de petits groupes de maisons qualifiés de « hameaux [22] », comme un modèle possible d’aménagement futur pour des zones d’habitat individuel en secteur urbain :

11« Dans ces conditions, il convient de prévoir des zones essentiellement dédiées à la maison familiale. Suivant les sites, deux formules : zones de maisons individuelles groupées (hameaux) avec vingt-cinq maisons à l’hectare, zones de maisons individuelles dispersées, avec au maximum cinq maisons à l’hectare, par exemple dans les secteurs boisés. Le dosage de ces deux formules doit permettre de mettre fin au développement anarchique de “l’univers pavillonnaire”, dont les inconvénients ont été commentés après la guerre de 14-18 par une abondante littérature. »

12Comme aucun terrain n’est toutefois prévu pour accueillir ces nouvelles zones de maisons groupées, R. Nungesser fait appel à l’issue de l’opération à P. Delouvrier, devenu préfet de la région parisienne et en charge du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, pour qu’il entreprenne des recherches foncières en vue de réaliser d’autres ensembles de 300 à 500 maisons dans « l’esprit Villagexpo [23] ». Si ce dernier annonce qu’il va financer avec le ministère 12 500 maisons sur trois ans, dans des ensembles de 500 maisons ou plus, seule une quinzaine de ces chantiers ont démarré trois ans plus tard, pour un total de moins de 2500 maisons [24]. En effet, il ne semble pas si simple de convaincre des promoteurs de lancer l’édification de ces vastes ensembles.

Susciter une offre : le ministère de l’Équipement face aux constructeurs de maisons individuelles

13De la politique technique à la planification urbaine, d’Y. Aubert à R. Nungesser et à P. Delouvrier, la question de la maison individuelle change de mains et de catégorie. La concrétisation de ces annonces suppose un nouveau travail du côté du ministère de l’Équipement : en plus de la recherche foncière, il faut convaincre des constructeurs de maisons individuelles de se muer en promoteurs d’ensembles groupés. Or un tel type de promoteur est alors quasi inexistant. Très peu d’ensembles de maisons de taille importante sont bâtis par un seul et même promoteur : en 1966, un unique permis de construire a été délivré dans toute la France pour un groupe de plus de cinq cents maisons, et seulement trente-six pour des ensembles de plus de cent logements [25]. La construction individuelle procède avant tout d’initiatives de particuliers. Les constructeurs en série qui participent au concours répondent à la demande de clients déjà en possession d’un terrain, qu’il s’agisse d’un terrain isolé ou d’une parcelle de lotissement, et qui souhaitent y faire construire un de leurs modèles. Les documents préparatoires rédigés par Y. Aubert en vue de Villagexpo prenaient acte de ces pratiques : il s’agissait de faire venir en masse dans le « salon » de potentiels acquéreurs, afin qu’ils choisissent des modèles à faire construire sur un terrain qu’ils se chargeraient eux-mêmes de trouver. Au moment de la clôture de l’opération, cette intention n’est plus d’actualité. Le secrétaire d’État au Logement R. Nungesser s’étonne de l’affluence déclenchée par Villagexpo et de son « succès populaire » (230 000 à 250 000 visiteurs). Car, de son point de vue, cette opération ne visait pas tant la « population » que les « professionnels ».

14« L’opération a en premier lieu rencontré un très vif succès à la fois populaire et professionnel. Dans l’esprit de ses responsables, Villagexpo devait essentiellement intéresser les spécialistes : entreprises, industriels, techniciens, architectes, organismes constructeurs du secteur semi-public, promoteurs privés, représentants des collectivités locales. Et effectivement des délégations importantes de tous ces professionnels sont venues de toutes les régions de France visiter Villagexpo. Mais par ailleurs Villagexpo a suscité parmi la population un très vif intérêt. »

15L’exposition doit donc permettre, pour le secrétaire d’État, de modifier les pratiques des professionnels, en favorisant la « construction d’un véritable marché de la maison individuelle se substituant au coup par coup qui était de règle jusqu’à présent ». Y. Aubert, resté à la tête de la direction de la Construction dans le nouveau ministère de l’Équipement, convoque en octobre 1966 les représentants de la Fédération nationale des promoteurs-constructeurs, de la Fédération nationale du bâtiment, et de l’Union HLM, pour leur demander de monter « d’urgence » des opérations groupées comportant les modèles les plus demandés [26]. Le commissaire général de l’exposition, Pierre Charlet, directeur du service technique de la Construction, relaie fin 1966 ces injonctions auprès d’une assemblée de professionnels, appelant à une restructuration de la filière des maisons individuelles.

16« Villagexpo permet d’envisager une véritable mutation dans le processus de réalisation de la maison individuelle. Il suppose la formule du home-builder, du promoteur d’ensembles de maisons individuelles qui, après avoir acheté le terrain puis réalisé les infrastructures et édifié les quelques modèles de maisons, établit un planning rigoureux de réalisation de l’ensemble, vendra les maisons le composant après visite par les intéressés des modèles exposés. […] Par voie de conséquence il permet une réelle industrialisation de la maison en substituant au coup par coup une notion de marché. »

17Mais ces nouvelles injonctions ne suscitent pas l’adhésion des professionnels de la construction individuelle. L’opposition qui se dessine entre le ministère et les représentants nationaux des constructeurs, réunis dans le SMI (Syndicat des constructeurs de maisons individuelles), porte sur les conclusions à tirer du succès de Villagexpo. R. Nungesser estime en effet que les visiteurs ont exprimé par leur présence un « désintérêt pour la démarche consistant à faire construire soi-même » et ont été séduits par une « conception urbanistique nouvelle à l’opposé du lotissement [27] », faite d’espaces privatifs limités et de vastes espaces communs. P. Charlet reprend ce propos devant les professionnels de la construction en affirmant que les visiteurs de l’exposition, « séduits par la formule » qu’il qualifie de « copropriété horizontale », en sont repartis « bien décidés par ailleurs à ne pas chercher à acquérir une parcelle ou un terrain pour y parachuter la maison choisie par eux [28] ». Un représentant du SMI vient toutefois briser cette belle unanimité :

18« Au stand des Constructeurs de maisons individuelles c’est le vent contraire qui a soufflé. Il y est passé autour de 50 000 personnes, il n’y a pas eu de sondages mais la question qui revient fréquemment était “Comment peut-on se procurer un terrain ?” Je vois pas mal de clientèle, je suis convaincu que les Français veulent absolument avoir au moins une clôture et une maison à eux où ils soient chez eux [29]. »

19P. Charlet exclut alors, face au représentant du SMI, que l’extension de l’habitat mono-familial en zone urbaine puisse désormais se faire par la formule du « lotissement », consommatrice de terrains : il faudra en passer par des formes d’habitat groupé imposant aux acquéreurs des espaces privatifs réduits. « Habitués aux errements suivis jusqu’à présent » qui les auraient conditionnés à acheter eux-mêmes leur parcelle, les acquéreurs seraient d’ailleurs prêts à changer d’opinion dès lors qu’on leur proposerait des formules « clés en main ». Un sondage commandé par le secrétariat d’État au Logement conforte toutefois la position du SMI : la majorité des visiteurs de Villagexpo interrogés déclarent être en quête d’une maison « véritablement individuelle », c’est-à-dire construite selon des plans qu’ils auront choisis eux-mêmes sur un terrain de leur préférence, seuls 30,5 % étant attirés par la formule groupée [30]. Cette opposition perdure dans les années qui séparent l’opération Villagexpo du lancement du concours Chalandon. Plusieurs séminaires consacrés à la question de la maison individuelle réunissent les représentants de l’administration et les professionnels de la construction : c’est l’occasion pour les uns et les autres de faire assaut d’études et d’expertises aux conclusions souvent divergentes [31]. Le ministère de l’Équipement commande ainsi des études sur « ce que veulent les gens » en matière d’habitat individuel [32], dont l’un des buts est de démontrer l’intérêt des accédants potentiels pour la formule de la « maison groupée ». En vue du concours Chalandon, un document destiné aux futurs lauréats du concours dresse un bilan sur leur clientèle potentielle. Il en ressort que, rejeté par les cadres, l’habitat groupé intéresserait les ouvriers, employés et contremaîtres qui « acceptent quatre fois plus souvent que les ménages à revenus élevés l’idée de grands programmes d’individuels groupés dont ils attendent des avantages financiers ». Ces résultats découlent toutefois des questions posées : les enquêtés doivent faire leur choix sur la base d’une situation fictive où le pavillon compris dans un ensemble « groupé » est supposé revenir 50 % moins cher qu’un pavillon isolé. Ce point n’est pourtant pas établi : un séminaire consacré au marché de la maison individuelle en 1969 fait ainsi la part belle aux discussions techniques sur la réalité des coûts de construction des maisons individuelles et de leurs déterminants. André Pux, président du SMI, et par ailleurs PDG de Maisons Phénix, la plus importante société française de construction de maisons en série, y exprime son refus d’un choix unique en faveur du « groupé », en soulignant que la « maison de catalogue, plus ou moins préfabriquée, construite sur le terrain d’un client » constitue une formule tout aussi peu onéreuse [33]. Ainsi, l’administration de l’Équipement, suite aux transformations de son périmètre et des missions qui lui sont confiées, est amenée à défendre un nouveau modèle normatif pour la propriété individuelle, dense, aux espaces privatifs limités, inscrits dans des projets urbains de grande ampleur, dont elle soutient qu’il correspond aux nouveaux désirs des ménages populaires. Les conditions ne semblent toutefois pas réunies dans le secteur privé de la construction pour que ce modèle se diffuse.

« Créer un choc » dans le secteur privé de la construction individuelle

23En novembre 1968, A. Chalandon adresse à ses conseillers et à ses directeurs de service une injonction simple : trouver le moyen de faire baisser de façon drastique le coût des maisons individuelles [38]. Cette demande intervient alors que son cabinet planche sur la réforme du prêt « HLM Accession », l’une des voies de financement de l’accession à la propriété pour les ménages à bas revenus. Son montant maximal est alors trop faible pour solvabiliser ces ménages, en particulier pour l’achat de maisons [39]. Or c’est du ministère des Finances que dépend la modification des conditions de ce prêt, qui tarde à se mettre en place. Le cabinet du ministre envisage ainsi une solution alternative pour redonner une efficacité à ces financements que la direction de la Construction est chargée de distribuer : produire moins cher plutôt qu’augmenter les montants des prêts. Ce mode d’intervention présente l’avantage pour l’Équipement de ne pas nécessiter l’accord des Finances, puisqu’il s’agit d’affecter prioritairement les financements déjà existants à des opérations à prix cassés, et non de solliciter des crédits supplémentaires.

24Deux ingénieurs des Ponts et Chaussées – Y. Aubert, toujours directeur de la Construction et Raoul Rudeau de la direction de l’Aménagement foncier et de l’urbanisme (DAFU) – et trois conseillers techniques du ministre – architectes ou urbanistes de profession – élaborent des propositions dans un groupe de travail. L’idée selon laquelle l’abaissement des coûts passe à la fois par la standardisation des modèles et par l’édification de vastes zones d’habitations « groupées » s’y impose avec la force de l’évidence. Y. Aubert, mobilisant des arguments techniques, préconise de combiner la procédure des « modèles agréés », système de normalisation de la construction qui incite les organismes HLM à reproduire en grande série des plans-types choisis par le ministère, procédure qui serait appliquée aux constructeurs désignés pour bâtir en série des modèles de maisons aux faibles coûts de revient, avec la forme du « Villagexpo ». À l’« optimisation des plans-masses » et donc la réduction des frais d’équipement et de viabilisation – il s’agit entre autres de limiter la longueur des canalisations – s’ajoute la construction répétitive de modèles qui permet des économies d’échelle. Jacques-Henri Labourdette, conseiller technique du ministre qui a été l’architecte de nombreux programmes de grands ensembles comme Sarcelles, est toutefois celui qui formule dans une série de notes un projet de concours aux objectifs plus ambitieux : créer « une véritable industrie de la maison individuelle [40] ». Ses analyses rappellent celles formulées à la clôture du Villagexpo : il faut transformer le secteur de la maison individuelle, trop « artisanal » puisque le constructeur privé majeur, la société Phénix, produit « à peine 2 000 logements par an ». Il préconise l’émergence de builders capables d’assurer conjointement les fonctions d’aménagement, de promotion, de construction et de commercialisation des groupements. L’objectif qu’il formule, repris dans le règlement officiel du concours, est d’inverser la proportion entre secteur « isolé » et « groupé » en portant ce dernier de 20 à 80 % de la construction individuelle. Le mécanisme qu’il suggère reprend en l’amplifiant celui d’Y. Aubert : sélectionner plusieurs groupements de promoteurs et d’entreprises, qui proposeraient chacun sept ou huit sites d’accueil de programmes d’environ 1 000 maisons construites à partir de quelques modèles types, en visant un total d’au moins 25 000 logements. L’idée de « créer un choc » sur le marché de la maison individuelle recueille l’approbation du groupe de travail.

25« Il faut obtenir un prix de revient, toutes dépenses confondues, inférieur pour un F4 à 60 000 F. en région parisienne et 50 000 F en province. Cela suppose la réalisation d’opérations groupées, et la création d’un marché de série (sans doute 2000 à 3000 par an) pour une société. Actuellement le champion est Phénix qui vend 2000 maisons par an, qui reviennent à 80 000 F. Il faut dépasser ce stade, réduire les prix, c’est un nouveau métier à créer. Le concours doit créer le choc [41]. »

26Le règlement du concours reprend les techniques habituelles de la direction de la Construction pour favoriser la baisse des coûts : fixer des plafonds restrictifs, et accorder aux constructeurs qui s’y conforment l’attribution prioritaire de financements aidés. La nécessité d’une opération de grande ampleur pour reconfigurer le secteur de la construction individuelle fait l’unanimité, l’objectif étant fermement relayé par les directeurs de la Construction et de l’Urbanisme lors de la sélection des candidatures pour convaincre le jury – et notamment les architectes réticents face à la qualité de certaines propositions – de retenir autant de lauréats que possible. À la tête de la DAFU, R. Rudeau déclare alors : « Il faut ouvrir l’urbanisation, mettre sur le marché massivement des logements individuels à prix cassés. Il vaut mieux retenir des projets moyens pour faire effet de masse que de couper les moyens et rater l’effet de masse [42]. »

27L’objectif quantitatif du concours est porté à plus de 60 000 réalisations, sous la forme d’ensembles d’une taille minimale de cinq cents logements pour les terrains non-équipés, deux cent cinquante pour les autres. Enfin, pour assurer un volume maximal, le ministère assouplit les conditions d’obtention des permis de construire : une possibilité de proposer des terrains non constructibles, par exemple en zone rurale, est prévue pour dégager du foncier à bas prix. Si le règlement du concours précise que l’accord des communes concernées par les sites proposés est un « élément utile », il n’est pas obligatoire pour soumettre une candidature. Le jury qui se réunit fin 1969 passe ainsi outre certains avis négatifs des élus, les représentants de l’administration évoquant la nécessité de « faire le forcing » auprès des maires pour éviter que trop de candidatures ne soient éliminées [43]. Les conseillers techniques, chargés au même moment de préparer une présentation de la politique d’urbanisme du ministre en vue d’une conférence de presse, enrichissent le descriptif du concours de considérations sur le « nouvel urbanisme » qu’il préfigure, mobilisant sans surprise la rhétorique anti-pavillonnaire pour souligner les vertus de l’individuel groupé [44].

28« Le manque d’opérations groupées et l’étroitesse du marché n’ont pas permis dans ce domaine des progrès techniques ou esthétiques qui auraient pu transformer radicalement l’image désastreuse du pavillon de banlieue […]. La maison individuelle ne doit pas être le résultat d’une réalisation anarchique. Il ne faut pas refaire les mauvaises banlieues que nous avons connues après la première guerre. […] Je souhaite que les maisons individuelles soient, au contraire, l’expression d’un urbanisme qui permet de regrouper les constructions en créant une nouvelle forme de village [45]. »

29Plutôt qu’apporter un soutien indifférencié à l’essor de la maison individuelle, les concepteurs du concours entendent réorienter le secteur de la construction individuelle. Mais le règlement du concours, qui reprend des méthodes habituellement utilisées pour infléchir les coûts de la construction HLM – attribution prioritaire de financements en contrepartie de l’imposition de plafonds de prix restrictifs – provoque un enthousiasme limité du côté des promoteurs et constructeurs privés. En dépit de la dénonciation des effets néfastes de la collusion entre la « technocratie administrative » et les « grands organismes » du secteur public par le ministre, les objectifs quantitatifs du concours ne sont atteints que par la mobilisation d’organismes HLM et de promoteurs parapublics.

Vers des opérations HLM « pures et simples » ?

30La sélection des lauréats amène en effet à retenir une majorité de constructeurs du secteur public et parapublic : plus de 70 % des « chalandonnettes » sont financées grâce à des prêts HLM, dont seuls peuvent bénéficier ces opérateurs [46]. Ce choix, étonnant au regard de l’objectif de faire émerger des constructeurs sur le modèle du « builder américain [47] », est lié à la nature des candidatures. Peu de promoteurs privés bien établis se sont présentés, tandis que les constructeurs de maisons sur catalogue, dont les fonctionnaires du ministère attendaient beaucoup [48], se portent candidats mais en présentant des programmes non conformes aux critères de sélection, qu’ils refusent de modifier selon les préconisations de l’Équipement. Un premier tri des candidatures amène à retenir vingt et un groupements au « potentiel suffisant » pour atteindre le nombre minimal de constructions fixées pour chaque lauréat, soit 7500 maisons [49]. Parmi ceux qui accèdent à cette deuxième phase du concours, les groupes liés au secteur public – organismes HLM, sociétés d’économie mixtes, filiales de collecteurs du 1 % patronal ou de la Caisse des dépôts – sont majoritaires (onze).

31Les sociétés organisées sur le modèle du « builder américain », comme Levitt-France ou Kauffman and Broad, ont renoncé à se présenter, malgré l’organisation de réunions destinées à les attirer. Trois gros constructeurs de maisons individuelles ont présenté un dossier. Le cas de la société Phénix, constructeur phare de maisons « bas de gamme », fait débat. Elle se voit en effet reprocher par les architectes du jury d’avoir proposé des modèles de maisons similaires à ceux qu’elle met déjà sur le marché, et qui n’entrent dans les plafonds de prix restrictifs imposés que parce que les prestations en ont été réduites (le F5 présenté serait en réalité un F4). Les directeurs de la Construction et de l’Urbanisme, soucieux que le concours retienne suffisamment de lauréats pour produire un « effet de masse » hésitent à l’éliminer : « Phénix se vend et s’achète bien » et « le raisonnement Phénix est dans l’esprit du concours et de la politique actuelle ». Mais malgré ces tentatives pour sauver sa candidature, le groupe d’A. Pux refuse de modifier ses modèles. Lorsqu’il lui est proposé de participer à une édition de « repêchage » destinée à retenir des programmes complémentaires, Phénix ne soumet qu’un nombre limité d’opérations, sa contribution se limitant finalement à l’édification de 183 maisons [50]. En plein essor au début des années 1970, ce constructeur ne trouve probablement qu’un intérêt limité au concours Chalandon. Quant aux autres constructeurs répétitifs, leurs dossiers sont unanimement jugés peu crédibles car ils ont pour atteindre les 7 500 maisons requises proposé de très vastes groupements (parfois quatre ou cinq groupes de plus de 1 000 maisons) sur des terrains non équipés, sans prévoir les opérations d’aménagement nécessaires, provoquant l’opposition des élus locaux. Du côté des promoteurs privés, les dossiers présentés sont eux aussi hors critères, principalement parce qu’ils dépassent les plafonds de prix imposés par le règlement. Quant au promoteur STIM Bouygues, il s’élimine de lui-même en renonçant à remplacer des lieux d’implantations écartés pour des raisons techniques entre la première et la seconde phase du concours. Ainsi, les grands acteurs privés de la construction n’ont pas pu ou voulu se conformer aux critères fixés en amont, et se sont auto-éliminés. À l’issue des délibérations du jury, sept lauréats sont retenus, pour un ensemble de programmes qui doit permettre la construction de plus de 60 000 maisons sur trois ans. L’allocution d’A. Chalandon à l’occasion des résultats du concours met l’accent sur la prédominance parmi eux du secteur public. On y lit ainsi : « On voit triompher dans ce concours ceux qui travaillent dans le secteur public puisque sur sept lauréats on ne trouve qu’un groupement privé contre cinq publics et un mixte. Il me reste donc à féliciter les organismes du secteur public qui stimulés et secoués par cette concurrence que j’ai voulu provoquer ont répondu à mon appel [51]. »

32Peu attractif pour les constructeurs et promoteurs privés, le concours mobilise des promoteurs HLM, liés aux collecteurs du 1 % patronal ou au secteur coopératif, qui s’intéressent depuis la fin des années 1960 à la maison individuelle groupée. L’un des grands bénéficiaires du concours est le groupe GIE-CIMI, porté par la filiale HLM d’un collecteur du 1 % patronal du Nord de la France, qui développe depuis plusieurs années une production de maisons individuelles denses à prix particulièrement faible. Ce groupe va ainsi bâtir plus de 20 000 habitations dans le cadre du concours, s’implantant dans toute la France et devenant un promoteur national de premier plan sous le nom de GMF-CARPI avec le slogan « accédez avec six cents francs d’apport ». On compte aussi parmi les lauréats la SCIC, filiale de la Caisse des dépôts et consignations à l’origine de la construction des nombreux grands ensembles, et qui commence à se diversifier dans le secteur individuel depuis le milieu des années 1960 [52]. Destiné à reconfigurer le secteur privé de la construction, le concours réoriente surtout l’usage des crédits « HLM accession » : 50 à 55 % des logements construits en accession par les organismes sociaux le sont sous la forme de maisons groupées entre 1970 et 1976 [53]. Confronté à des problèmes de répartition de crédits dus à la forte présence d’opérations Chalandon sous statut HLM dans son département qui privent les non-lauréats de ressources, le directeur de la Construction de la DDE du Nord s’interroge ainsi sur la finalité du concours, qui de son point de vue n’a abouti qu’à des « opérations HLM pures et simples [54] », loin de l’émergence supposée de builders à l’américaine.

« Grand ensemble », « collectif horizontal » ou vraie maison individuelle ?

34Les bilans initialement positifs du concours Chalandon dressés par les services de l’Équipement – les premiers travaux d’évaluation le décrivent comme « un succès commercial », voire un succès tout court [59] – se font plus négatifs au fil des années. Une première salve de critiques est formulée entre 1970 et 1974, alors que Robert Lion a pris la tête de la direction de la Construction. Énarque, inspecteur des Finances, âgé d’à peine trente-cinq ans lorsqu’il prend ce poste, cet ancien collaborateur d’E. Pisani et de P. Delouvrier n’a pas la trajectoire classique des ingénieurs qui peuplent la direction de la Construction et sont passés par des directions départementales avant d’obtenir des postes à responsabilité dans l’administration centrale. Il fait partie de l’élite des hauts fonctionnaires, enclins à adopter des postures réformatrices, comme les jeunes « novateurs » décrits par P. Bourdieu et R. Christin, qui défendent une réforme en profondeur des modes d’intervention de l’État dans le domaine du logement au début des années 1970 [60]. Mais R. Lion s’en distingue dans la mesure où il porte ses positions réformatrices au sein même des institutions dont elles contrarient les intérêts et les modes de fonctionnement habituels, d’abord à la tête de la direction de la Construction, puis comme délégué général du mouvement HLM, et y favorise l’adoption de postures de compromis. En matière de politique de la maison individuelle, sa position se situe aussi dans cet entre-deux puisque, après avoir œuvré à la réussite du concours, il contribue à la critique de ses résultats. Recruté par A. Chalandon, il soutient sans réserve lors du lancement du concours l’objectif de « créer un choc » sur le marché de la maison à bas prix, mais remet parallèlement en cause la politique technique du ministère, qui privilégie à ses yeux depuis deux décennies une architecture répétitive et des objectifs quantitatifs [61]. Sa volonté de rompre avec les pratiques de ses prédécesseurs le porte à valoriser la « qualité architecturale », à travers la création en 1971 du « Plan-Construction » qu’il contribue à fonder pour financer des recherches et des expérimentations architecturales. On est loin des réalisations Chalandon, sur lesquelles les architectes du jury portaient un regard peu amène, critiquant leur banalité. Les travaux du Plan-Construction sur l’habitat individuel privilégient ainsi la mise au point de formes « innovantes » d’habitat « intermédiaire » (ensembles semi-individuels, semi-collectifs), qui relèvent plus de l’expérimentation que de la production de masse [62]. Réorientant la politique technique du ministère en matière de maison individuelle vers des opérations expérimentales [63], R. Lion relaie aussi la critique experte des réalisations du concours Chalandon qui prend forme au sein des services d’étude du ministère. Même s’il dit préférer l’individuel groupé à la « prolifération anarchique » des constructions diffuses, il s’inquiète en effet de ce que ces « nouveaux villages à haute densité » s’apparentent parfois à de « contestables grands ensembles [64] ». À l’heure de l’arrêt des « tours et barres » et de la dénonciation des effets ségrégatifs des grands ensembles – à laquelle R. Lion contribue en tant que co-fondateur des premiers groupes de réflexion Habitat et Vie Sociale, prémices de la politique de la ville – l’usage de ce terme n’est guère positif. Cette thèse apparaît en particulier dans les travaux du GRECOH [65], service d’études du ministère qui accueille au début des années 1970 de jeunes énarques et polytechniciens porteurs de conceptions réformatrices de la politique du logement [66]. Parmi les notes de synthèse rédigées par son Bureau des études sociologiques, chargé de produire des données sur les aspects « qualitatifs » du logement et des recherches sur les liens entre « habitats et mode de vie [67] », plusieurs avancent l’idée que les groupements Chalandon présentent des défauts similaires aux grands ensembles, ne constituant donc pour leurs occupants qu’une forme de propriété dévalorisée. Leurs auteurs mobilisent à cet effet une vaste étude de 24 ensembles Chalandon, financée par le Plan-Construction, et réalisée par le laboratoire de sociologie CRESAL, qui analyse longuement les motifs de satisfaction et d’insatisfaction des acquéreurs de « chalandonnettes », selon le terme retenu comme titre de l’étude. Cette recherche, tout en attestant que le concours a permis à des ménages modestes d’accéder à la propriété (les ouvriers qualifiés et spécialisés sont majoritaires dans les sites étudiés), qui ont pour beaucoup le sentiment d’avoir réalisé une bonne affaire financière, défend l’idée que cet habitat à bas prix tend à être perçu par ses acquéreurs comme un habitat au rabais :

35« On avait acheté effectivement une maison individuelle, et on rencontre la densité d’habitation du lotissement et les contraintes de la proximité avec les autres ménages, à cause de l’insonorisation, et de la vie collective. Ce ne sont, disent certains, que des HLM à l’horizontale […] tout ceci contribue à faire de la maison individuelle des lotissements Chalandon une maison individuelle dévalorisée, au moins par rapport aux modèles de pavillon que propose habituellement la publicité immobilière et que véhicule le rêve du Français moyen. C’est en quelque sorte la maison individuelle du pauvre [68]. »

36Même si les conclusions du CRESAL sont nuancées, les notes du GRECOH qui en restituent le contenu retiennent principalement le parallèle fait avec les grands ensembles, comme dans ce texte de synthèse adressé en 1974 au directeur de la Construction : « La plupart des critiques [adressées aux ensembles Chalandon] sont aussi celles adressées couramment aux grands ensembles [69]. » Cette conclusion renforce une thèse défendue dès 1973 dans une série de notes du GRECOH sur l’habitat individuel et destinées à la direction de la Construction : « l’individuel groupé » n’est pas toujours considéré comme une propriété à part entière [70]. Ces conclusions à portée générale s’inspirent de travaux de sociologie de l’habitat, en particulier les recherches menées dans les années 1960 par l’Institut de sociologie urbaine (ISU) sur l’habitat pavillonnaire [71]. En faisant leur le concept d’« appropriation » d’Henri Lefebvre et la thèse des auteurs des Pavillonnaires selon laquelle le pavillon se distingue du collectif par son caractère « appropriable », les rédacteurs de ces notes mettent en doute les qualités de l’individuel groupé et des nouveaux villages, « qui se rapprochent trop par de nombreux faits du collectif », méritant ainsi l’appellation dévalorisante de « collectif horizontal ». Pour mieux définir les caractéristiques du véritable habitat individuel, le GRECOH a ainsi commandé à l’ISU une « étude approfondie sur la comparaison des pratiques dans les espaces collectifs et individuels [72] ». C’est le début d’un important mouvement de commande de recherche : dans la seconde moitié des années 1970, un nombre croissant d’études de « sociologie de l’habitat », financées par les organismes d’étude rattachés au ministère de l’Équipement vont ainsi porter sur les spécificités de l’habitat individuel, en particulier du « groupé », et des modes de vie qui lui sont associés [73]. « Grand ensemble », « HLM à l’horizontale », « collectif horizontal », la première critique des réalisations du concours Chalandon apparaît dans cette production experte qui émane des services d’études du ministère et qui est relayée par R. Lion, et cette critique affirme au nom des habitants des chalandonnettes que leurs maisons ne peuvent être considérées comme de véritables habitations individuelles.

Le devenir de la maison individuelle groupée au prisme des transformations de l’administration de la Construction

37La critique portée par les experts des services d’étude et de recherche du ministère – qui y forment alors une avant-garde intellectuelle – converge donc avec les appréciations négatives de R. Lion, alors soucieux d’orienter ses services vers la « qualité » et l’innovation architecturale. Mais chez les fonctionnaires au profil plus technicien de la Construction, l’idée que le groupé constitue le moyen adéquat pour encadrer l’essor de la maison individuelle fait encore consensus. Après l’élection de V. Giscard d’Estaing en 1974, qui fait de la maison individuelle et de l’accession à la propriété une priorité de son septennat, la question de la prolongation du concours se pose. De 1974 à 1976, la direction de la Construction se mobilise ainsi pour définir une nouvelle « politique de la maison individuelle groupée » qui doit prendre le relais des programmes Chalandon [74]. Ces discussions restent toutefois cantonnées à l’intérieur du ministère de l’Équipement, tandis qu’un débat bien plus large mobilise l’ensemble des acteurs intéressés à la politique du logement en vue de la réforme des mécanismes de l’aide publique au logement, avec en particulier la tenue de la Commission Barre en 1975 : R. Lion a ainsi quitté en 1974 la Construction pour prendre la tête du mouvement HLM où il contribue à la rédaction d’un Livre Blanc présentant la position des organismes sociaux sur cette question. C’est donc sous l’autorité du nouveau directeur de la Construction, Pierre Hervio, ingénieur des Ponts et Chaussées et ancien directeur de DDE au profil plus technicien et moins polyvalent que son prédécesseur, que se multiplient les réunions entre représentants des DDE et de l’administration centrale pour prolonger la politique du ministère en matière de maison individuelle. Un nouveau consensus s’y dessine : prolonger l’action du concours, mais en l’amendant. Les représentants des DDE sont en effet hostiles à rééditer le concours dans son aspect « foncier », qui avait permis aux candidats de proposer des terrains sans restriction, mais obligé les DDE à engager de complexes négociations avec les communes et à programmer en urgence l’équipement des terrains. Ils proposent à l’inverse que les directeurs des administrations départementales reprennent la main en prospectant en amont des terrains déjà en voie d’aménagement [75]. D’autre part, la mise en évidence des proximités entre « individuel groupé » et « grands ensembles » collectifs a fait son effet : l’idée qu’il faut imposer un plafond et non un plancher au nombre des logements fait l’unanimité, avec un maximum de deux cents maisons par groupe [76]. Toutefois, une question clive les participants : faut-il que l’administration centrale poursuive une politique « dirigiste [77] », en passant au niveau national des contrats avec des groupements de promoteurs susceptibles d’intervenir sur toute la France, afin de soutenir les promoteurs ayant fait leurs preuves dans le cadre du concours ? Ou faut-il laisser les DDE « contractualiser » avec des promoteurs locaux selon les possibilités foncières de chaque département ? Cette solution, qualifiée de « molle » par le directeur du service technique de la Construction, car elle signe le renoncement du ministère à soutenir le développement de « builders » nationaux, empêchant un « saut qualitatif ou quantitatif » en matière de construction, est pourtant celle retenue. La planification centralisée qui avait caractérisé le concours est en effet de plus en plus remise en question. Pierre Mayet, nouveau directeur de la DAFU qui fait partie de la « jeune garde » modernisatrice du corps des Ponts et Chaussées [78], favorable à une décentralisation des politiques urbaines, insiste pour que les élus locaux soient étroitement associés au choix des terrains et pour que la taille des opérations soit réduite au maximum (entre vingt et deux cents maisons) [79]. Ces « concours régionaux », lancés début 1976, sont délégués aux directions régionales de l’Équipement, chargées de trouver des terrains en accord avec les élus locaux. L’administration centrale se désengage de l’organisation de ces concours, qui tardent à démarrer, et renvoient les organismes HLM, qui souhaitent y participer mais ne parviennent pas à s’en procurer les calendriers, vers les directions régionales, seules responsables du « lancement de la phase active de la consultation [80] ». Ces « CRUGMIG », selon le sigle adopté, ne donneront finalement lieu qu’à la construction de 2300 à 2500 logements, bien loin du volume du concours Chalandon [81]. Le retrait de la direction de la Construction de ces opérations semble définitif avec le remplacement de P. Hervio par Jean-François Bloch-Lainé, énarque et inspecteur des Finances venant de la direction du Trésor, qui prend la tête de la Construction pour mettre en place la délicate réforme de l’aide au logement adoptée en 1977. Spécialiste de questions financières, celui-ci ne s’intéresse guère à la politique technique de la « maison groupée [82] ». Seule exception, en 1976-1977, la direction de la Construction avec le Secrétariat central des villes nouvelles, programme des ensembles groupés pour réorienter la construction des villes nouvelles de la région parisienne vers l’habitat individuel [83] : ce n’est ainsi que dans les espaces emblématiques de la planification urbaine que se prolonge l’intervention étatique pour discipliner l’habitat individuel. Au sein de cet espace restreint du champ administratif qu’est la direction de la Construction, les nouveaux clivages et rapports de force décrits par P. Bourdieu et R. Christin autour de la préparation de la réforme de l’aide au logement sont sensibles. Avec la présence croissante, dans ses services d’expertise et aux postes de direction d’une élite réformatrice qui prône de nouvelles formes d’intervention de l’État dans le domaine du logement, plus « qualitative » pour R. Lion, plus décentralisée pour P. Mayet, et passant principalement à la suite de la réforme de 1977 par des mesures de solvabilisation des ménages – l’aide personnalisée au logement étant étendue aux accédants à la propriété – l’administration centrale de l’Équipement cesse d’intervenir directement dans la définition des formes de l’habitat populaire, ouvrant ainsi la voie à l’essor de la maison diffuse à laquelle elle était pourtant très hostile à la fin des années 1960.

De la dévalorisation des chalandonnettes à la perte de légitimité de l’intervention étatique dans la construction privée

38Si l’abandon de la politique de la maison individuelle groupée procède de transformations dans l’administration de la Construction, la « scandalisation » des chalandonnettes contribue en retour à saper la légitimité de son intervention dans le secteur de la construction privée. Les problèmes de malfaçons plus ou moins graves qui touchent certains groupes Chalandon font l’objet d’une publicisation croissante. À partir de 1975, alors que la Construction planche sur les « concours régionaux », ses services expriment leurs inquiétudes quant à la dégradation de l’image publique des « concours » lancés par l’État : « Les concours de l’administration peuvent être vécus par le public soit comme un facteur d’innovation, soit comme un facteur d’abaissement de la qualité, ce qui est le cas pour le CIMI [84]. »

39Les services de la Construction préconisent le remplacement du terme de « concours » par le mot « promotion » en vue du lancement des concours régionaux, pour éviter leur assimilation au concours Chalandon. La direction de la Construction estime pourtant que ces malfaçons sont d’ampleur limitée : en réaction aux « attaques de la presse qui se fait régulièrement l’écho d’un certain nombre d’opérations pour lesquelles des malfaçons graves sont dénoncées » [85], un bilan du concours, réalisé en 1977, estime à 4077 le nombre de logements, sur les 60 000 construits, qui sont concernés par de réelles défectuosités. Tout en reconnaissant que les dispositifs de contrôle de qualité que devaient mettre en place les DDE ont mal fonctionné, l’auteur de ce bilan regrette que « le jugement du grand public, qui assimile l’ensemble des résultats à 7 ou 8 % des réalisations » soit « aussi sévère ». Le sort d’accédants touchés par ces problèmes fait l’objet à partir de 1977 de questions adressées au gouvernement par des députés demandant que l’État accorde son aide aux accédants en difficulté de leurs circonscriptions [86]. Bien qu’elle estime que la responsabilité de l’État n’est pas engagée, la direction de la Construction suggère alors qu’une aide soit accordée à ces accédants pour préserver « l’image de marque du concours et de tous les concours que lancent les pouvoirs publics ». Mais cette image est définitivement entachée fin 1977, à l’occasion du vote à l’Assemblée nationale d’un projet de loi sur l’assurance-construction. Des parlementaires prennent longuement la parole pour dénoncer le « scandale des chalandonnettes », l’assortissant d’une critique plus globale de la dimension ségrégative des politiques du logement. Des députés communistes dénoncent le « champ de ruine » qu’auraient laissé le concours Chalandon et la politique d’encouragement à l’accession et sont rejoints dans leurs critiques par des députés de la majorité ou par l’ancien ministre du MRU Eugène Claudius-Petit qui dénonce « le mythe de la maison bon marché [87] ». La position des services de la Construction et du secrétaire d’État au Logement selon laquelle ces malfaçons relèvent de problèmes de « droit privé », ne paraît dès lors plus tenable, et les services de l’Équipement mettent en place un suivi des opérations litigieuses, finalement estimées à 12,8 % des réalisations [88]. Le concours Chalandon s’achève donc par une mise en accusation des effets pervers de l’intervention étatique dans le secteur de la construction. Le terme de « chalandonnettes » est devenu pour longtemps synonyme de maisons de faible qualité. La forme du « concours » organisé par l’État pour abaisser les coûts de la construction, qui existe sous diverses appellations depuis les années 1950, et qui avec l’opération Chalandon a pris une ampleur nouvelle dans le secteur de la maison individuelle, connaît ensuite une longue éclipse.

40Les tentatives inabouties du ministère de l’Équipement visant à encadrer l’essor de la maison individuelle au tournant des années 1970 sont le support d’un foisonnement de productions normatives sur ce qu’est ou doit être la propriété populaire. Certaines d’entre elles – comme le rejet de l’habitat pavillonnaire incontrôlé qui n’a pas encore été renommé « étalement urbain » – font figure de lieu commun parmi les élites politiques et administratives d’alors, revenant régulièrement dans la bouche de ministres, hauts fonctionnaires, architectes ou urbanistes. Elles prennent aussi la forme d’un langage plus technique lorsqu’il s’agit de proposer un « contre-modèle » à cet habitat pavillonnaire honni et de formuler une définition positive d’une propriété individuelle « rationalisée », qui prend alors le nom d’« habitat individuel groupé ». Cette définition est toutefois battue en brèche par des acteurs privés, notamment par les constructeurs de maisons individuelles en série, dont les intérêts s’accommodent mal des velléités de l’administration centrale de reconfigurer leurs modes de production, et qui diffusent en retour un discours sur la nécessité d’un « vrai habitat individuel », doté d’espaces privatifs clairement délimités dont la clôture est le symbole. Des travaux experts, prenant la forme d’enquêtes sur les préférences et les aspirations des Français, mais aussi des travaux de sociologie portant sur les « modes de vie » au sein des différents types d’habitat individuel, viennent successivement appuyer l’une et l’autre de ces thèses. Dans les années 1970, les élites administratives, politiques, industrielles ou savantes semblent donc toutes avoir leur mot à dire sur la propriété populaire, au confluent des transformations du secteur privé et public de la construction, et de l’évolution des formes de l’intervention publique dans la construction privée. Ainsi, plutôt que de voir cette décennie comme celle de l’émergence d’une politique nouvelle visant à favoriser l’essor de la maison individuelle à bas prix, il nous semble que les années 1970 sont celles où se concurrencent au sein de l’administration centrale plusieurs manières de concevoir l’action publique dans ce secteur. Avec la dévalorisation symbolique des chalandonnettes, on voit ainsi comment s’affaiblit la légitimité d’une intervention étatique directe dans le secteur de la construction des maisons « bas de gamme », qui laisse place à un nouveau type de soutien public à la propriété populaire, reposant principalement sur les mesures de solvabilisation des accédants issues de la réforme de l’aide au logement de 1977.