Faire du « grand public » un enjeu politique communautaire

3Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, à Luxembourg comme dans les milieux étatiques nationaux, les sondages sont conçus comme une méthode de suivi et d’analyse épisodiques des opinions. Le sondage d’opinion se conçoit encore alors comme le prolongement « scientifique » des enquêtes sur « l’état des esprits » qui se sont imposées dès le XIX^e siècle parmi les sciences de gouvernement des régimes parlementaires naissants [15]. « Outil de feed-back », selon la terminologie alors en vogue, la technique de l’enquête sur échantillon est maîtrisée par des experts extérieurs (sondeurs et chercheurs en sciences sociales) et mise accessoirement au service de la politique d’information dont elle est alors inséparable. Mais les plus intégrationnistes des agents communautaires vont rapidement en faire un autre usage : réclamer et justifier une véritable politique de formation à l’Europe du grand public. Le projet d’accroître sensiblement la communication sur l’unification est en effet défendu principalement par des membres de l’Assemblée commune acquis aux idées fédéralistes et par des dirigeants de la CECA proches de Jean Monnet et de son cabinet. Or ce projet achoppe sur la réticence des gouvernements nationaux à voir la nouvelle instance supranationale s’adresser directement à leurs ressortissants. Pour les entrepreneurs d’Europe [16], l’enjeu consiste donc à conférer à leur cause la force et l’urgence d’une obligation politique vitale pour l’intégration. Le passage d’un recours externe sporadique à une production interne systématique des sondages sera leur victoire.

4Le rapport des parlementaires de la CECA donne lieu à l’adoption début 1957 d’une résolution [17] qui préconise un effort significatif en matière d’information et témoigne de la perception déjà aiguë des enjeux politiques liés à l’attitude de l’opinion publique et des médias. Pour les entrepreneurs d’Europe, l’accélération du processus d’intégration suppose de faire du « problème de l’opinion publique » un enjeu politiquement prioritaire. Or, si la solution en est déjà connue (intensifier la communication), le ralliement des autres partenaires de la décision communautaire – notamment les acteurs gouvernementaux – impose de leur en fournir un diagnostic unanimement incontestable. Le recours à l’expertise scientifique va jouer ici un rôle déterminant. Très tôt, en effet, les agents communautaires initient et soutiennent les projets scientifiques qui se donnent l’intégration pour objet de réflexion et d’études [18]. Si l’enrôlement des juristes pour la reconnaissance d’un « droit européen » tourne alors court [19], la thématique de l’« opinion européenne » trouve un écho favorable auprès des cercles académiques spécialisés. Apparus sur la scène politique dans les années 1930, les sondages s’y installent après la guerre [20] avec la réputation d’une méthode scientifique, donc impartiale et fiable. Reflétant fidèlement les catégories de sens des milieux cosmopolites des années 1950, où circulent comparatistes et sondeurs et où se recrutent les agents communautaires [21], les premiers sondages sur la CECA vont fournir aux entrepreneurs d’Europe matière à imposer leur thèse.

Les sondages : une solution pour faire exister un problème

5Les premiers résultats de sondages « européens » sont publiés en juin 1950 par l’Institut für Demoskopie (Allensbach) après enquête auprès d’un échantillon de citoyens allemands questionnés sur le Plan Schuman rendu public un mois plus tôt. Le Nederlands Instituut voor de publieke Opinie (NIPO, Amsterdam) en 1954, l’Institut français de l’opinion publique (IFOP, Paris) en 1955, puis l’Institut universitaire d’information économique et sociale (INSOC, Bruxelles) en 1957, réalisent chacun un sondage du même genre auprès d’échantillons nationaux. Toutes ces enquêtes cherchent à identifier les segments de la population qui connaissent et soutiennent la CECA. Les instituts, eux, cherchent à faire valoir leur savoir-faire en matière de sondages internationaux. La systématisation de telles enquêtes laisse entrevoir des perspectives commerciales enviables, comme le montre la lettre adressée par le directeur du NIPO à René Renckens, alors responsable du Service de presse de la Haute Autorité :

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« Nous espérons vous rencontrer à nouveau dans un délai assez rapproché à Luxembourg (ou à Amsterdam) ; il nous serait agréable, à cette occasion, de pouvoir échanger nos vues sur le sondage de l’opinion publique pratiqué sur le plan international (d’une manière rationnelle et synchronisée), et cela dans divers pays de l’Europe occidentale. Nous sommes les seuls, en Europe occidentale, à nous spécialiser dans cette matière, et notre institut est le seul en Europe qui possède une expérience considérable dans ce domaine [22]. »

7Les conditions d’une convergence d’intérêts sont déjà réunies mais pâtissent entre 1954 et 1957 d’un contexte politique peu favorable. L’échec de la CED ouvre une période troublée où l’avenir de l’intégration devient incertain. Mais la « relance de Messine », concrétisée par les traités de Rome, impulse un élan nouveau. Les données apportées par les premières enquêtes nationales sur « l’Europe » servent alors à formuler le « problème » communautaire de l’opinion dont les termes s’imposent pour trois décennies. Le diagnostic proposé peut se résumer ainsi : l’essentiel de l’opinion est sous-informée sur les Communautés mais la minorité informée soutient leur existence et leur action ; le soutien aux Communautés étant corrélé au niveau d’information, il est donc vital d’intensifier l’effort d’information. Cette thèse est sertie par le responsable du service d’information de la Haute autorité, Jacques-René Rabier, quelques mois seulement après les traités de Rome. Dans une note confidentielle (rédigée avec G. Klunhaar, étudiant néerlandais stagiaire à la CECA) [23], il propose une analyse croisée des résultats des sondages déjà réalisés. S’ouvrant sur les limites d’une telle compilation de résultats (produits selon des techniques d’échantillonnage et des questionnaires différents), le propos se clôt sur des considérations plus définitives et directement opératoires :

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« Le public n’est guère informé au sujet de la CECA. Les prises de position catégorique font défaut ; nombreux sont ceux qui hésitent à se prononcer ou qui ne peuvent le faire parce qu’ils ne sont que médiocrement informés et intéressés. […] Les informations telles qu’elles sont présentées à l’homme de la rue ont-elles peut-être un caractère trop académique et supposent-elles, dans une trop large mesure des connaissances déjà acquises ? […] Il s’agit avant tout de faire savoir au public qu’un premier progrès a été réalisé sur la voie de la Communauté européenne ; qu’il existe maintenant un “ministère européen” doté de pouvoirs supranationaux ; que le succès de cette première construction européenne est manifeste et enfin, que nous devons progresser dans cette voie de l’intégration européenne, qui sert l’intérêt général [24]. »

9L’interprétation des sondages invite – déjà, serait-on tenté de dire, tant l’analyse est proche de la récente « stratégie de communication [25] » – à ajuster le message en fonction des publics et à diffuser des contenus non explicitement informatifs ou institutionnels dans les médias de masse. Formulées sur la seule foi de sondages, ces assertions montrent comment la méthode donne appui et objective la réalité [26], autorisant ainsi la saisie politique d’un problème jusque-là confinée aux intuitions respectives des parties en présence. Grâce à leur origine savante et à la puissance intrinsèquement irréfutable du chiffre, les sondages font façon de preuve, donc de justification imparable à la cause de l’opinion des intégrationnistes. Dans les semaines qui suivent et en application des traités de Rome, s’installe à Bruxelles la Commission, exécutif de la toute nouvelle Communauté économique. Bien que le régime des Communautés prolonge un système où les institutions supranationales sont encore dominées par les tractations intergouvernementales et la collaboration diplomatique, l’extension des domaines relevant du supranational se traduit par une augmentation notable des actions communautaires d’information et de communication. Une nouvelle division du travail d’information est bientôt mise en place au sein de la Commission avec la création d’un Service de presse et d’information (SPI) commun aux trois Communautés et celle d’un Service du porte-parole (SPP) chargé des relations avec les journalistes accrédités auprès de l’institution. Cette répartition opère un certain alignement de la communication communautaire sur les pratiques ayant cours dans les institutions gouvernementales : utilisation méthodique du répertoire des relations publiques [27], effort ciblé de « vulgarisation [28] » et rationalisation de « l’action sur la presse ». Dans une note interne rédigée en 1960, le porte-parole de la CECA, Louis Janz, examine les moyens de « manier l’information comme un instrument politique d’emprise et d’influence sur l’opinion publique » et conclut :

« Des sondages d’opinion seraient à prévoir avec la fréquence d’un ou deux par an afin d’évaluer le degré de connaissance des populations de l’activité de la CECA et par là même l’efficacité de notre travail [29]. »

Entrepreneurs politiques et scientifiques d’enquêtes internationales

11Le rapport publié en 1962 par la Commission présente l’enquête comme « un programme de recherche » en deux phases : un sondage sur échantillon généraliste et un sondage plus ciblé sur « les milieux qui se révèlent particulièrement intéressants à connaître pour l’avancement de l’entreprise européenne [32] ». Pourtant, l’appropriation politique des résultats apparaît dès la lecture des premières lignes.

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« L’objectif est de comparer les dispositions générales du public dans chacun des six pays, de dégager les grandes lignes de l’opinion, de déceler les réactions communes, aussi bien que les divergences de vues et les oppositions. On va voir qu’il existe déjà une “opinion publique européenne”. […] Ce qui ressort le plus remarquablement, c’est l’adhésion très large de ce public à l’idée de l’unification européenne. […] Plus significatif encore est le fait que la minorité opposée à l’Europe est extrêmement faible [33]. »

13Le caractère de première expérimentation d’une survey research à l’échelle des Communautés est néanmoins omniprésent, perceptible à la récurrence des précisions et remarques méthodologiques mais aussi au vocabulaire notionnel théoriquement très situé. Il est ainsi longuement question du « taux de pénétration » des médias de masse, de « comportements politiques », des « problèmes multiples que pose l’élévation du niveau des aspirations dans le domaine économique » ou encore de corrélation entre identification partisane et intérêt pour l’actualité politique [34]. Le rapport comporte une « annexe technique » précisant l’échantillonnage et le déroulement de l’enquête. Cette inscription dans le style des rapports scientifiques est un révélateur des conditions de production de cette enquête et des anticipations sur sa réception. Aussi, comme les rapports de la recherche sociale appliquée de cette période, l’affirmation ostentatoire de la scientificité et le caractère positiviste (l’emploi des méthodes statistiques comme accès direct à la réalité sociale) le partagent à des considérations axiologiques sur le devenir des sociétés. L’ensemble témoigne de la façon dont la science est alors unanimement conçue par les « experts scientifiques » et leurs commanditaires politiques comme un outil d’amélioration des conditions d’existence de l’humanité, c’est-à-dire un savoir au service de la société, donc du politique.

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« La recherche du progrès, compris dans son sens non matérialiste, c’est-à-dire intellectuel, spirituel et humaniste, est une des motivations spontanément exprimée par le public partisan de l’Europe. […] Si l’on voulait mobiliser la bonne volonté – actuellement passive – des partisans de l’Europe, ce sont ces différents thèmes [recherche du progrès, de la sécurité et du mieux-être] qui pourraient être mis en relief pour engager les partisans dans une action constructive [35]. »

15Les thèmes explorés sont conformes à ceux des enquêtes alors largement diffusées dans les milieux académiques et les institutions internationales : sentiments réciproques entre les peuples et évolution des valeurs (en lien avec la perception des « dangers » ou les « attentes »). Pour le premier thème, le rapport fait d’ailleurs référence à l’ouvrage How Nations See Each Other de Hartley Cantril et William Buchanan [36] rendant compte d’une enquête commandée par l’UNESCO qui, « dans le cadre de (ses) activités tendant à promouvoir la compréhension internationale », a obtenu de « rechercher l’avis de spécialistes [37] ». Plusieurs enquêtes de ce type sont ainsi conduites au début des années 1950 sous l’égide des Nations unies, en collaboration avec des partenaires qui mêlent ancrage universitaire, prestation commerciale de services d’expertise scientifique et discours sur les vertus pacificatrices du cosmopolitisme. Toutes expriment les espoirs fondés alors sur les vertus des sondages.

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« Si nous voulons vraiment que règne la paix, il nous faut reconnaître la nécessité pour les peuples de se comprendre les uns les autres. C’est une vérité aujourd’hui universellement acceptée. D’autre part, on admet de plus en plus qu’une enquête sur l’opinion publique peut jouer un rôle capital – même s’il est indirect – dans la réalisation de cet objectif [38]. »

Sondages et politiques : un mariage de raisons

17Les liens d’échanges intellectuels qu’entretiennent Rabier, Stoetzel et Riffault depuis l’époque de la CECA permettent sans doute d’expliquer la pénétration des thèses lazarsfeldiennes de la recherche appliquée américaine dans les cadres d’analyse du SPI [43] et l’orientation de son action [44]. Mais ces accointances ne suffisent pas à expliquer la structuration, au cours des années 1960, d’un véritable réseau de travail autour des sondages transcommunautaires. D’autres facteurs que les seules affinités électives peuvent être avancés pour réintroduire les déterminants politiques et institutionnels dans l’analyse. Et en premier lieu le soutien indéfectible du Parlement européen à la cause des sondages en l’absence de suffrage européen. Ses membres exercent en effet une pression chronique sur les autres institutions pour développer l’information auprès du grand public et sollicitent dans cette optique un suivi régulier des « attitudes de la population à l’égard de l’unification de l’Europe [45] ». Selon l’idée, répandue alors dans les courants progressistes, que le développement d’une opinion publique transnationale serait un facteur de pacification des relations entre les États et d’amélioration du fonctionnement démocratique [46]. Un deuxième facteur tient au souci des agents de la Commission de connaître l’état de l’opinion qui, en l’absence d’un véritable vote européen appelé à se développer, passe par les sondages. La commande directe à des instituts offrant l’avantage d’adapter à l’envi le protocole d’enquête (date, questionnaires, échantillons) aux besoins spécifiques des décideurs européens. Enfin, avec l’apparition d’un marché des sondages « européen », se structurent des réseaux d’acteurs spécialisés. À la fin des années 1960, les instituts de sondages tôt investis sur le marché de l’opinion européenne s’organisent en véritables réseaux professionnels internationaux : l’International Research Associates (INRA) regroupe l’Institut für Demoskopie (Allemagne) et l’INRA (Belgique) tandis que l’institut Doxa (Italie), le NIPO (Pays-Bas) et l’IFOP s’associent sous le label Gallup International.

18La convergence de ces différentes entreprises s’accélère donc à la fin des années 1960 et se matérialise par une nouvelle enquête transcommunautaire, commandée par la Commission. Étirée sur trois années, cette enquête a vocation à dresser la cartographie sociale des opinions sur l’Europe. S’y entremêlent toujours les apprêts du discours scientifique [47] et des considérations plus normatives ou programmatiques sur les façons de fabriquer des Européens plus europhiles [48]. Dans le volumineux rapport d’enquête (214 pages) publié par la Commission, affleurent les raisons qui donnent à l’ensemble les traits d’une coproduction associant scientifiques-sondeurs du monde des enquêtes internationales et agents-dirigeants communautaires intégrationnistes.

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« À l’origine [de cette enquête] se trouve la suggestion d’un groupe de spécialistes des problèmes de jeunesse, réunis à Bruxelles, en juin 1967, à l’initiative de la Commission. […] Plus précisément, l’objectif était d’aller plus loin que ne le permettent la plupart des sondages d’opinion, de ne pas se limiter à “photographier” pays par pays les attitudes des jeunes à l’égard de l’unification de l’Europe. […] Il s’agissait pour la première fois, de rechercher quelle est la signification précise des mots “Europe” ou “Européens” pour les jeunes générations ; […] quels sont les centres d’intérêts des destinataires directs ou indirects des messages “européens” d’information et de formation ; quelle est l’influence des divers canaux de communication [49]. »

20Mais si l’introduction vante le caractère scientifiquement inédit et la finesse sans équivalent des données recueillies, les conclusions en appellent à l’« audace » et affirment que la Communauté ne pourra gagner l’opinion si elle s’enferre à « louvoyer dans la grisaille des tendances implicitement contradictoires ».

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« Les résultats de l’étude ne nous montrent pas seulement qu’il est maintenant nécessaire de prendre le risque de politiser le processus et de démocratiser les procédures d’unification de l’Europe, en donnant des pouvoirs à une assemblée représentative élue. […] Pratiquement, il serait opportun de publier à bref délai des projets concrets, portant sur des objectifs à moyen terme relativement simples, faciles à comprendre et à populariser, en donnant la priorité à ceux qui répondent la triple exigence [valeurs démocratiques, qualité de vie et humanisation de la société] et qui, en outre, correspondent à des domaines d’action où l’impuissance de l’État national “indépendant et souverain” est plus facilement perceptible, sinon déjà clairement perçue [50]. »

Une science de l’opinion européenne

23L’historiographie de l’EB est attachée au nom d’un haut fonctionnaire européen, Rabier. Il n’y aurait pas lieu de s’en étonner tant les agents hiérarchiques de l’administration européenne, comme d’autres grands serviteurs d’« État », bénéficient d’une latitude d’action politique importante du fait de leurs compétences spécialisées et de leur expérience des dossiers et des procédures acquise par une permanence relative au cœur du pouvoir. Impliqués dans la conception de politiques et dans la rédaction d’initiatives et de textes législatifs, les hauts fonctionnaires communautaires, relèvent traditionnellement de la figure des « fonctionnaires gouvernants [53] » entretenant leurs propres réseaux d’interlocuteurs et de partenaires. De par leur profil de surdiplômés cosmopolites et leur allégeance supposée à la cause européenne, les auteurs néo-fonctionnalistes en ont fait les principaux vecteurs d’un ordre politique européen en construction [54]. Mais, sans ignorer le rôle de certains « protagonistes », une approche sociologique de l’EB suppose d’en dé-personnifier la création et restituer ses déterminants structurels et contextuels. Dans cette perspective, il faut d’abord rappeler que le principe de faire réaliser des sondages transcommunautaires est officiellement arrêté au sein du Collège dès 1971 :

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« La Commission a décidé de réaliser périodiquement des sondages d’opinion sur les grands thèmes communautaires. Ils devraient permettre de suivre de près l’évolution de l’opinion publique et d’orienter ainsi la politique d’information [55]. »

25Initialement, il est envisagé que ces sondages périodiques seront réalisés « en coopération et à frais partagés avec des services publics ou des organisations privées [56] » sur le modèle d’un sondage réalisé en octobre 1970 conjointement par la Commission et le Ministère de l’Agriculture français auprès d’un échantillon d’exploitants agricoles au sujet de la PAC. En réaffirmant que « le développement de l’opinion fait partie de l’infrastructure démocratique de la Communauté », les parlementaires européens apportent en 1972 leur soutien à ce projet qu’ils relient à la nécessité d’une « rétro-information » sur les efforts d’information des publics et de formation d’« une conscience politique européenne » :

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« Les sondages d’opinion constituent un secteur important de l’information en retour. La commission politique du Parlement espère que l’exécutif étendra ces sondages d’opinion pour en faire un instrument d’emploi régulier et systématique, et lui en présentera régulièrement les résultats complets. »

27Faute de soutien de la part des administrations nationales, le président de la Commission, François-Xavier Ortoli, se risque début 1973 à financer seul le projet qu’il confie à Rabier. Ce dernier entre alors dans sa troisième carrière communautaire [57] et ne correspond plus trait pour trait à la figure du fonctionnaire gouvernant. C’est en qualité de directeur général honoraire et conseiller spécial de la Commission (donc dans un hors-champ mal défini de l’organigramme) qu’il prend en charge, avec une secrétaire pour tout personnel, la coordination d’un programme dont la durée de vie est encore indéterminée et la mission circonscrite à sonder l’humeur des populations à l’égard de la Communauté pour en informer les responsables communautaires. Pour ce faire, l’homme possède surtout des qualités d’intermédiaire privilégié avec les experts des sondages. De ses études de sciences politiques et de sa proximité avec le mouvement personnaliste, il a toujours gardé des relations étroites avec les milieux intellectuels [58] et universitaires. Son intérêt pour l’étude de l’opinion publique et pour les nouvelles méthodes empiriques importées des États-Unis date des années 1950 quand il a en charge l’information de la CECA. Depuis lors, il s’est rapproché des spécialistes de ces questions et principalement de Stoetzel, principal importateur français desdites méthodes. Pour cette raison, le programme qu’il met à flot est ouvert aux entrepreneurs d’enquêtes comparatives. Et, pendant près de deux décennies, les rapports EB posséderont cette forme hybride, caractérisée plus haut, entre compte rendu savant et note d’analyse politique. Mais il reste à expliquer comment l’on va passer de ces premiers rapports présentés comme « documents de travail de la Commission », et dont le caractère confidentiel vaut aussi pour leur diffusion ou leur usage dans les milieux de la décision communautaire, à l’instrument de gouverne européenne. Le rappel du contexte scientifique et politique de son apparition sur la scène communautaire permet de comprendre son institutionnalisation aussi rapide qu’inattendue.

28Dans les débats qui agitent alors la science politique, surtout américaine, l’opinion européenne devient à la fin des années 1960 l’un des points de cristallisation des théories générales sur le processus d’intégration régionale [59]. L’intérêt pour l’expérience politique à la fois singulière et modèle des Communautés participe d’ailleurs du processus d’autonomisation des European Studies. Après 1965, la théorie de l’intégration fonctionnelle initiée par Ernst Haas [60] connaît une profonde révision. Fondée sur le principe du spill over effect – postulant que l’intégration des fonctions sectorielles et techniques des États entraînera une généralisation mécanique du transfert de leurs fonctions à l’autorité supranationale –, cette thèse néo-fonctionnaliste a influencé les responsables européens des premières années 1960, au même titre que le fonctionnalisme de David Mitrany avait dix ans auparavant fortement pénétré l’esprit des « pères fondateurs » de l’Europe. Mais les crises et les blocages politiques du projet d’intégration déjouent pour partie la portée explicative et prophétique du néo-fonctionnalisme. L’idée d’une extension graduelle mais inéluctable de l’intégration économique à l’unification politique est infléchie dans un sens probabiliste (et non plus mécaniste) par Haas lui-même [61], mais aussi par des auteurs qui y réintroduisent des facteurs politiques externes (le contexte diplomatique) et internes (l’attitude des citoyens). Les analyses systémiques [62] (et la notion d’inputs) venant compléter le modèle incrémental de Haas. Ainsi, sans perdre de vue les facteurs fondamentaux de l’intégration que sont la solidarité économique, les transactions et communications entre élites ou encore l’établissement de règles du jeu (procedural code) spécifiques, Donald Puchala [63], Leon Lindberg [64] et Ronald Inglehart [65] mettent en avant l’importance des « attitudes psycho-politiques » des populations dans la stabilité et le devenir de la Communauté. Qu’elle s’exprime en termes de soutien (systemic support), de confiance, ou de permissive consensus, l’opinion se trouve dès lors au cœur des théorisations sur l’Europe politique. Or ces nouvelles propositions théoriques ont très vite pénétré les milieux communautaires, notamment grâce aux rencontres sinon aux partenariats entre décideurs politiques, entrepreneurs économiques, sondeurs et politistes que favorise le développement d’une survey research européenne. Dès 1967, la DG X s’intéresse de près aux travaux de Lindberg et Puchala qu’elle fait traduire en français (alors principale langue de travail à Bruxelles). L’hybridation des univers impliqués dans la survey research se traduit par une certaine porosité des frontières professionnelles : Rabier œuvre à la création et l’animation d’un groupe de travail sur l’unification de l’Europe au sein de l’Association internationale de Science politique (IPSA) et Inglehart devient consultant scientifique de l’EB. Jeune politiste diplômé de l’Université d’Ann Arbor, ce dernier est visiting professor à Genève (1969-70) quand il se rapproche de l’équipe de Rabier. D’autres jeunes universitaires du Département de Sciences politiques de l’Université de Genève, récemment fondé par Dusan Sidjanski, s’intéressent aux enquêtes que finance la Commission, tels Anna Melich [66] ou José Manuel Durao Barroso [67], mais Inglehart manifeste alors l’intérêt le plus vif pour les sondages transcommunautaires. Convaincu que l’intégration européenne produit des effets sur les attitudes des masses (tels que le rapprochement des valeurs et l’émergence d’un sentiment européen) et réciproquement, il met utilement à profit les résultats [68] issus de l’enquête de 1969. Entre la fin des années 1970 et les années 1980, Rabier et Inglehart écrivent ensemble une dizaine d’articles académiques et présentent leurs réflexions théoriques fondées sur les données EB dans des colloques scientifiques internationaux [69]. Les EB et la production scientifique qui s’y abreuve suscitent l’intérêt des dirigeants communautaires qui, dans le contexte troublé de la scène politique européenne et internationale des années 1975-1985, sont enclins à suivre de près les avancées de cette science de l’opinion européenne. Le développement d’une survey research européenne mais aussi les incertitudes que les opinions nationales font désormais planer sur la construction européenne [70] permettent de comprendre la pérennisation d’un programme d’abord expérimental.

État des esprits et esprit d’État

29Pendant les quinze premières années d’existence de l’EB, l’influence des experts académiques sur le programme se repère à sa résonance avec les débats qui traversent les réseaux internationaux de politistes comparatistes. Parmi les indices de cette empreinte scientifique, on en mentionnera ici les trois principaux. Le premier est la prégnance du lexique, des thématiques et des méthodes directement issus des milieux académiques. Les premiers rapports EB, coordonnés par Stoetzel [71], sont qualifiés de « travaux de recherche » et comportent de nombreuses précisions sur les modalités de génération et de traitement statistique des données. S’ils s’adressent au commanditaire politique (reprises synthétiques et interprétation forcée de certaines tendances), ils sont aussi de véritables comptes rendus d’enquête destinés aux publics académiques (détails sur les échantillons, l’administration du questionnaire et les opérations statistiques). Le deuxième indice réside dans la façon dont le programme répond à deux problématiques scientifiques majeures de son temps : d’une part, l’impératif d’établir des séries longitudinales d’enquêtes, qui sera justement avancé comme la raison d’être de l’EB dès les premières lignes du premier rapport publié en 1974 ; d’autre part, l’urgence d’assurer l’archivage et la mise à disposition des masses de données produites par la survey research, bientôt satisfaite par la transmission intégrale des données à des centres universitaires [72] pour faciliter leur analyse secondaire. Troisième indice, enfin, l’usage ostensiblement expérimental de l’instrument qui, jusqu’à la fin des années 1980, connaît une floraison d’indices et indicateurs : « indice de leadership » (EB 10, 1979) ; « indice de rendement de l’information européenne » (EB 12, 1980), « indice d’exposition médiatique » (EB 13, 1980), « indicateur de stabilité des systèmes politiques » (id.), « indice de mobilisation cognitive [73] ». Ces indicateurs signalent l’influence montante d’Inglehart dans la production de l’EB. Avec l’effacement progressif de la tutelle scientifique exercée par Stoetzel, c’est autour des thèmes qu’Inglehart développe dans ses propres travaux scientifiques (la confiance entre les peuples, les besoins et valeurs « postmatérialistes ») et les thèses (« mobilisation cognitive », émergence d’un clivage idéologique « libertaire vs. autoritaire [74] ») que s’organisent bientôt les questionnaires de l’EB.

30Indéniablement, il y a là, comme au cours de la première séquence de conquête des sondages aux États-Unis, « une participation des universitaires au renforcement du dispositif symbolique [75] » de la méthode. Mais d’une manière assez inédite puisqu’il s’agit d’un programme permanent financé par une institution politique. L’influence des universitaires se prolonge quelques années après le départ de Rabier en 1987. Son successeur, Karlheinz Reif est un politiste de l’Université de Mannheim qui, avant d’en assurer la coordination, collabore assidûment à la production de l’EB comme Hermann Schmitt et d’autres chercheurs du Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung. Permettant toutes les expérimentations imaginables (tests, quizz, questions de politique-fiction, etc.) sur les attitudes latentes ou manifestes des Européens, l’EB se révèle un outil de prospective capable d’indiquer à tout moment la marge d’initiative de l’Europe politique, et singulièrement de la Commission [76]. L’EB devient donc une véritable institution à l’intérieur et à l’extérieur du jeu communautaire, faisant au passage la fierté des agents qui en assurent le fonctionnement [77]. Mais en livrant continûment à la fois des données longitudinales sur les « tendances » de l’opinion et des mesures focales sur des problématiques conjoncturelles, le programme EB glisse d’une fonction évaluative à un usage plus systématiquement politique. Cette évolution tient à l’institutionnalisation progressive de la notion même d’opinion européenne. Selon l’effet de réalité des sondages, l’opinion européenne existe puisque les EB l’arpentent et en sondent les changements d’humeur. Redimensionnée voire confondue avec l’outil qui la mesure, l’opinion européenne est naturalisée à la fois comme réalité objectivée (par des courbes, des chiffres, des graphiques) et comme acteur de la donne européenne invoquée plus systématiquement à partir des années 1980 comme le public de l’UE, avec ses segments plus ou moins europhiles substantialisés par des pourcentages, des histogrammes, des projections cartographiques [78]. La période qui s’étend de la première élection des eurodéputés à la ratification du traité de Maastricht est bien celle d’une mutation des principes de légitimation de l’Europe politique qui entre alors dans la démocratie du public [79]. Dorénavant, la légitimité des initiatives de « Bruxelles » – incarnation nouvelle quoique encore fantomatique d’un pouvoir européen produisant continûment des normes contraignantes – repose d’abord sur le soutien des eurocitoyens exprimé dans les urnes (et la participation électorale) et dans les sondages. Cette nouvelle donne politique, où le climat de l’opinion est le premier horizon de l’action gouvernante, conduit à une diversification du programme : aux EB dits « standard » et « spéciaux » [80], s’ajoutent en 1987 les EB Flash (sondages par téléphone sur public ciblé) destinés à améliorer la réactivité de la Commission aux mouvements d’opinions plus sectorielles puis les Continuous Track Surveys (vague hebdomadaire continue de sondages sur échantillons représentatifs) qui permettent d’opérer une veille permanente de l’opinion. Avec l’installation d’une démocratie électorale européenne, l’instrument génère des effets cumulatifs (sédimentation des « tendances » de l’opinion européenne) et des effets de seuil (impression d’aggravation soudaine de la défiance de l’opinion) [81] confirmant ses propriétés politiques auprès des instances commanditaires. Plus qu’un outil de connaissance des « tendances » longues et du « climat » immédiat de l’opinion, l’EB devient un instrument de gestion de l’agenda et d’aide à la décision politique. Ce changement d’usages suppose aussi des changements de pilotage de l’instrument.
Aussi, le début des années 1990 symbolise la reconnaissance académique de l’instrument avec la publication de deux ouvrages, l’un rassemblant la plupart des utilisateurs-conseillers scientifiques du programme et dédié à son « fondateur [82] », l’autre marquant l’œuvre d’Inglehart et commençant par cette phrase : « Cet ouvrage est basé sur un ensemble considérable de sondages, les “Euro-baromètres”, réalisés sans interruption depuis près de vingt ans et financés par la Commission de la CEE [83]. » Mais déjà le reflux de l’ascendant scientifique sur sa production est amorcé. Si le programme alimente toujours les travaux de nombreux comparatistes des deux côtés de l’Atlantique, l’initiative et la montée en visibilité d’une expérience parallèle, l’European Values Study (EVS) conduite par un réseau d’universitaires, témoignent d’une volonté de s’affranchir de l’imperium de la Commission. Le réseau EVS recoupe certes largement le monde de l’EB [84] mais dépasse les frontières et la focale communautaires des questionnaires EB. Après le départ de Rabier, deux politistes – Reif puis Melich – dirigent l’EB jusqu’en 1999 mais la reprise en main graduelle de l’instrument par les responsables politiques est déjà engagée. Les mandats Delors (1985-1995), marqués par l’intensification de l’activité normative de la Commission, correspondent à un « âge d’or de l’opinion [85] » et des sondages à Bruxelles. Les résultats sont alors discutés régulièrement par les commissaires. Et, à partir de 1993, se formalise un débat mensuel au sein du Collège sur les résultats des différents EB. Les questions les plus polémiques – comme celles de l’abandon ou des pays non désirés – disparaissent. Si cet « âge d’or » de l’EB marque le pas sous le Collège Santer et les premiers mois du Collège Prodi [86], l’appropriation de l’instrument par les Commissaires et les directions générales [87] de la Commission amorcée sous Delors indique que le temps des expérimentations scientifiques est clos.