L’État (chapitre 1 [1])

13L’Égypte est un État souverain et « indivisible », dont la forme de gouvernement est la démocratie fondée sur le règne de la loi (« État de droit »). Les éléments adventices sont présentés sous une forme culturelle et non pas transcendante : l’Égypte « appartient » à la « Nation arabe », « fait partie du monde musulman », « appartient au continent africain » et s’efforce de contribuer au progrès de la civilisation.

14En, revanche, l’Égypte n’est pas en théorie un État laïc, « l’islam est la religion de l’État ». Ce qui ne signifie pas que ce soit une « république islamique », puisque le projet collectif ne se réduit aucunement à la dimension religieuse et que, par ailleurs, les droits des personnes sont garantis par d’autres moyens que ceux d’un droit religieux.

15Le droit présente en effet un caractère apparemment autonome. Le texte dit que « les principes de la charia sont la source essentielle de la législation ». Il s’en déduit que la législation effective ne se réduit nullement à la charia et que, dans cette dernière, ce sont seulement les « principes » qui sont la « source » de la législation. Ceci signifie en pratique qu’un juge, constitutionnel, civil ou administratif, pourra le cas échéant, pour interpréter une loi ou un règlement, se référer non à la charia, mais seulement à ses principes, dans la mesure où ils sont la source de la législation. Quant à l’éventuel conflit entre les principes de la charia et les normes proprement constitutionnelles, comme l’égalité devant la loi sans distinction de sexe, il est seulement traité par le préambule par une attribution générale de compétence, non à l’université d’al-Azhar comme dans une version antérieure du projet, mais au juge constitutionnel, ce qui est significatif.

16Au total, il n’y a pas de « table rase » : le texte ne se fonde pas sur l’idée d’un « contrat social » entre citoyens libres, pouvant décider à titre personnel d’avoir une religion ou de n’en pas avoir et protégeant toutes les libertés, y compris religieuses. Il part de l’islam comme d’une donnée, mais il met en place les normes et les mécanismes permettant d’atténuer les effets de cette position.

17Il ne semble pas à ce stade que la Constitution permette l’émergence d’un véritable statut civil, a-religieux, en ce qui concerne l’état des personnes, le mariage en particulier. L’article 2 a évidemment pour effet de soumettre les musulmans à la loi islamique. L’article 3 renvoie les chrétiens et les juifs (sic) à leurs lois religieuses propres pour la définition de l’état des personnes.

18Le choix fait en matière de citoyenneté est très ouvert : est citoyen égyptien toute personne née (où que ce soit) d’un père égyptien ou d’une mère égyptienne (art. 6).

La société (chapitre 2)

19On distingue trois grands ensembles, à caractère partiellement descriptif et partiellement normatif : les institutions sociales, l’économie et la culture.

Droits et devoirs (chapitre 3)

36Les grands principes sont énoncés de manière radicale.

37La dignité de la personne est garantie. La torture est un crime imprescriptible (art. 52 et 53). L’égalité devant la loi est totale, sans considération de sexe, croyance, race, origine, couleur, classe sociale – l’énumération est complète. L’incitation à la discrimination est un crime. Toute forme de discrimination est bannie. Une autorité administrative indépendante sera chargée de mettre en œuvre le principe (idem).

38La liberté individuelle est également imprescriptible. La règle est celle de l’habeas corpus « classique ». En dehors des cas de flagrant délit, personne ne peut être détenu autrement qu’en vertu d’un acte judiciaire dûment motivé à des fins de recherche pénale. Les droits sont énoncés par écrit. La présentation à l’autorité d’investigation doit être faite dans les vingt-quatre heures. Il n’y a pas d’interrogatoire sans présence d’un avocat. La demande de remise en liberté, si elle est présentée, doit être jugée par un juge indépendant dans le délai d’une semaine. Le principe constitutionnel est celui de l’indemnisation au cas où une détention préventive serait suivie d’un non-lieu. Enfin (souvenir des procès récents), aucun procès criminel n’est valide en dehors de la présence d’un avocat. L’aide juridictionnelle est prévue (art. 54).

39Le droit de garder le silence est absolu. Les tortures, pressions ou, plus largement, conditions de détention inhabituelles constituent des crimes punissables. Ces dispositions sont en avance sur celles de la Convention européenne des droits de l’homme, qui se bornent à réprimer les « traitements inhumains et dégradants ». Ici, l’État est tenu de manière positive à des conditions de détention et de procès respectant la dignité des personnes, ce qui est tout autre chose (art. 55). Il est clairement énoncé que la prison poursuit des fins de réhabilitation et qu’elle est placée sous le contrôle direct de l’autorité judiciaire (art. 56).

40L’inviolabilité de la vie privée est un principe constitutionnel. Le secret des correspondances de toute nature est absolu (art. 57). Aucun moyen de communication public (internet compris) ne peut être interrompu, empêché, etc. ; aucune visite domiciliaire, perquisition, etc., ne peut avoir lieu sans un mandat « causal » (probable cause) de l’autorité judiciaire.

41La liberté d’aller et de venir est garantie. L’exil forcé est interdit. L’assignation à résidence ne peut avoir lieu que dans certains cas exceptionnels en vertu d’un mandat de l’autorité judiciaire (art. 62 et 63).

42Les « droits intellectuels » sont énoncés de manière également radicale. La liberté de croyance est absolue (art. 64). Ceci peut avoir pour effet d’interdire le prosélytisme religieux sur une base constitutionnelle, au moins à l’intérieur du cercle des « religions révélées » (idem). La liberté de pensée et d’opinion est garantie, sans limitation d’aucune sorte. Il est prévu qu’elle puisse s’exercer par tous moyens, textes, images, etc. (art. 65) ; idem pour la liberté de recherche scientifique (art. 66). La liberté artistique ne souffre aucune limitation sauf, et seulement par l’effet de lois spécifiques, si elle est diffamatoire ou incite à la violence (art. 67). C’est là encore plus protecteur que le droit français. La communication des documents administratifs est de droit et son refus peut faire l’objet de sanctions pénales (art. 68). La liberté de la presse est garantie sous réserve d’une simple notification à l’autorité administrative (art. 71).

43La liberté de manifester est garantie sans notification préalable. Les forces de sécurité ne peuvent s’infiltrer, surveiller ou enregistrer (art. 71 et 73).

44Les droits de l’enfant sont garantis dans une mesure supérieure à celle prévue par la Convention internationale des droits de l’enfant (art. 80).

45Les mécanismes utiles à la vie démocratique sont protégés.

46La constitution des partis politiques est libre. Il est à noter que les partis ne peuvent être dissous que par l’autorité judiciaire. Chose assez remarquable, les partis « discriminants » sont prohibés : aucun parti ne peut être fondé sur la base d’une religion, d’une région, etc. La liberté d’association est garantie, la seule formalité étant celle de la notification préalable (art. 74 et 75). Les syndicats sont reconnus, ils doivent rendre publics leurs comptes, sources de financement, modalité de désignation des dirigeants, etc. (art. 76 et 77).

47Le droit de vote est évidemment garanti. La révision périodique des listes électorales sous le contrôle d’une autorité indépendante est érigée en principe à valeur constitutionnelle (art. 87).

48L’insertion de l’Égypte dans la vie démocratique internationale est prévue.

49Le principe de l’asile politique est affirmé dans une acception plus large que celle de la convention de Genève elle-même. L’extradition des réfugiés politiques est interdite par l’effet de la Constitution (art. 91).

50Les droits et libertés ne peuvent être suspendus ou réduits. Il s’ensuit que les lois d’urgence peuvent encourir la censure du juge compétent, ce qui est nouveau. Un deuxième alinéa prévoit même que les lois qui encadrent nécessairement la pratique des droits ne peuvent avoir pour effet d’en réduire la portée (art. 92).

51Les traités internationaux de protection des droits signés par l’Égypte entrent immédiatement en vigueur après publication, sans qu’aucune loi de validation soit nécessaire (art. 93).

L’État de droit (chapitre 4)

52Le principe est que l’« État de droit » est la base du gouvernement de l’Égypte. L’État est donc soumis à la loi, l’autorité judiciaire indépendante ayant pour fonction de s’en assurer. C’est très clair et très bien écrit, très radical (art. 94).

53Les conséquences en sont donc tirées dans la meilleure tradition classique.

54Principe de personnalité des peines, de légalité des délits et des peines, non-rétroactivité de la loi pénale (art. 95) : il manque peut-être ici un élément sur le principe de proportionnalité. Pour les spécialistes, il est « compris » dans le principe de légalité des délits et des peines mais, comme la Constitution est exhaustive dans sa nature, il eût été préférable qu’elle soit explicite sur ce point.

55Les garanties de procédure sont parfaites : due process – régularité de la procédure –, présomption d’innocence, double degré de juridiction, etc. (art. 96).

56Je relèverai à cet égard certains points qui sont très en avance sur les Constitutions européennes, en particulier française : le principe de la rapidité de jugement a valeur constitutionnelle ; l’indépendance des avocats et la protection de leurs droits sont garanties parce que leur métier est indissociable de la défense des personnes.

57Le principe constitutionnel est que l’atteinte aux droits et libertés constitue un crime imprescriptible, qu’il s’agisse d’une procédure civile ou pénale – il s’agit donc d’une imprescriptibilité totale, au contraire de la plupart des systèmes de droit où celle-ci est limitée à des crimes particulièrement graves (crimes contre l’humanité, par exemple). Le Conseil national des droits de l’homme peut soit dénoncer les faits au procureur, soit se constituer directement partie civile, sans que cela fasse obstacle aux recours directs des personnes lésées. Là encore, c’est un exemple à suivre (art. 99).

58L’obstacle à l’exécution des décisions de justice, le refus, le retard mis à exécuter, de la part de l’administration, sont des crimes punissables par la loi. Mieux encore, la faute de service ne couvre pas le fonctionnaire individuel, qui peut être directement poursuivi sur cette base à titre personnel (art. 100).

Le législatif

59Les principes de base sont les suivants :

• La séparation des pouvoirs est fixée par le préambule.
• Le système est monocaméral. La Chambre des représentants se compose de quatre cent cinquante membres au moins, élus au scrutin direct et secret (art. 102).
• Le mode de scrutin est simplement renvoyé à la loi (art. 102, al. 3). Il est clair qu’il n’y a pas dû y avoir d’unanimité sur ce point au sein du comité constitutionnel. C’est là que réside le défaut majeur du dispositif. Un système où se combineraient par exemple le scrutin proportionnel et la possibilité de mettre en jeu la responsabilité individuelle des ministres (qui est prévue par ailleurs) aboutirait à une structure ingouvernable où des alliances feraient et déferaient en permanence le gouvernement.
• Le Président peut « nommer » des députés dans une proportion n’excédant pas 5 %, ce qui est inhabituel.
• La règle est celle du non-cumul des mandats (art. 103).
• La durée du mandat est de cinq ans, alors que la durée du mandat présidentiel est de quatre ans. On voit ici le premier élément de méfiance à l’égard d’un exécutif fort. La disposition ressemble à l’ancien système français, mais inversé. Le risque est important de voir une Chambre élue à la proportionnelle faire et défaire les ministres, pendant que le Président tente de survivre en sachant qu’il a une durée de vie moindre que la Chambre, qu’il ne peut dissoudre qu’après un référendum gagné.

60Les grandes règles de fonctionnement sont assez classiques : l’Assemblée vote la loi, met en jeu la responsabilité collective du gouvernement et individuelle des ministres. Elle a le droit de questionner. Les membres de l’Assemblée jouissent de l’immunité à raison de leurs fonctions. Le texte reprend notre distinction des lois ordinaires et des lois organiques (celles qui complètent la Constitution et qui sont semblables à des mesures d’application), les premières étant votées à la majorité simple et les secondes à la majorité des deux tiers (art. 105 à 121). Le budget de l’État est voté par l’Assemblée, etc.

61Quelques dispositions particulières suscitent des interrogations :

• L’initiative des lois appartient concurremment non seulement à chaque parlementaire et au gouvernement, mais aussi au Président, ce qui paraît incongru et de nature à générer la confusion (art. 122).
• Le Président peut mettre son veto à un projet de loi. Celui-ci peut être vaincu par un vote à la majorité des deux tiers. Dans l’état d’affaiblissement relatif du Président dû à la discordance des mandats, on peut craindre que le veto reste lettre morte (art. 123).
• La question des « motions de défiance » est cruciale (art. 131). Une motion de défiance peut viser soit le gouvernement, soit certains ministres. Si le gouvernement ne s’est pas déclaré solidaire du ministre visé, celui-ci s’en va seul. On imagine sans mal les arrangements de tous ordres auxquels un mécanisme de ce genre peut donner lieu.
• L’engagement de responsabilité sur un texte n’est pas prévu, alors qu’un tel mécanisme serait cohérent avec celui qui a été établi pour la dissolution. Là encore, et compte tenu du mode de scrutin qui sera finalement adopté, une telle carence pourrait s’avérer gênante (dissolution-référendum, art. 137).

L’exécutif

L’autorité judiciaire

76Le Conseil constitutionnel est évidemment l’élément clé du dispositif, au vu du nombre de droits constitutionnels à faire respecter dans la continuité.

77La composition est celle d’une juridiction suprême ordinaire, Conseil d’État ou Cour de cassation. Cette juridiction peut éventuellement présenter plusieurs centaines de juges, puisque leur nombre n’est pas fixé. Il ne s’agit pas d’une cour sur le modèle américain, allemand ou français. Les conditions de la nomination des juges sont floues, notamment en ce qui concerne la compétence. Certes, nommés, ils doivent être indépendants mais, comme pour les magistrats, il n’existe aucun statut organique prévoyant l’inamovibilité.

78Le mandat est plus large que celui d’une cour constitutionnelle classique, puisqu’il juge de la Constitutionnalité non seulement de la loi, mais aussi des règlements, ce qui auparavant relevait de la compétence du Conseil d’État égyptien. Là-dessus, les articles 190 (pouvoir du Conseil d’État) et 192 (pouvoirs du Conseil constitutionnel) paraissent incompatibles entre eux, ce qui ouvre la voie à de nombreux conflits, susceptibles de compromettre le respect des droits énoncés par ailleurs.

79La distinction entre la voie d’action et la voie d’exception n’est pas absolument claire.

80Le statut des recours contre les actes exceptionnels n’est aucunement prévu. Décision d’exemption du président relevant le gouvernement de ces devoirs, décision de mise en œuvre de l’état d’urgence, décisions prises sur le fondement de l’état d’urgence – devant qui ces mesures sont-elles contestées ? Y a-t-il un délai impératif de jugement, des procédures de référé ? Il est dommage qu’une Constitution aussi exhaustive sur les droits ne prévoie rien en termes de procédure.

81S’agissant des autres juges, on relève deux motifs d’inquiétude. Le texte constitutionnel lui-même ne prévoit pas le principe d’inamovibilité des magistrats du siège. Alors que la Constitution prévoit des « lois organiques » votées à la majorité des deux tiers, elle renvoie le statut des magistrats à une loi ordinaire, ce qui veut dire qu’une majorité parlementaire peut à sa guise diminuer les garanties statutaires des juges.

82En revanche, le statut de la défense, des avocats et de l’aide juridictionnelle est défini en termes novateurs, précis et excellents, qu’on aimerait voir appliquer en France.

Les forces armées

83On peut noter trois points essentiels.

84Tout d’abord, la juridiction militaire existe mais ne peut juger que des militaires, sur le modèle américain (art. 204). Elle n’a pas compétence pour juger des civils, hors les cas d’atteinte aux biens et à l’équipement militaire (casernes, etc.) et d’agressions directes contre des militaires lors de leur service.

85Ensuite, il n’est pas disposé par le texte que, si ce n’est pour réquisition spécifique et dans des circonstances d’une particulière gravité, l’armée ne peut être employée contre des citoyens dans le cadre d’opérations de police, ce qui est peut être une lacune compte tenu des enseignements du passé récent.

86Enfin, une incise habile et discrète (art. 203, al. 2) prévoit que le budget des armées est incorporated as a single figure in the state budget : il échappe en pratique aux pouvoirs du Parlement, ce qui réduit quand même singulièrement les pouvoirs financiers de l’Assemblée, privée du droit d’examen et du droit d’amendement. C’est très inhabituel, surtout pour une Constitution dont les « standards » sont à ce point élevés par ailleurs.

Les autorités indépendantes

87Il faut ici remarquer que le renvoi à la loi ordinaire est systématique. Ce qui veut dire que ces autorités sont dans les mains du Parlement. Cette option est absolument défendable. Mais, dans certains cas (le rôle du « Conseil national des médias » en matière d’égalité des droits pour les compétitions électorales, le rôle du « Conseil des élections » en matière d’élections), il aurait été raisonnable que les dispositions les plus protectrices des droits des citoyens soient fixées par des lois organiques votées à la majorité des deux tiers.