La structuration de l’avis scientifique

6En matière de santé publique, les champs disciplinaires dans lesquels un avis scientifique peut déterminer fortement une décision sont très nombreux. La prolifération des techniques et les nécessités d’encadrement de leur application ont fait que les avis scientifiques résultant d’un travail d’expertise ont occupé une place croissante. Longtemps, ils avaient été produits par les académies. L’accroissement quantitatif, la diversification des besoins d’expertise, les contraintes temporelles s’exerçant sur la production de l’expertise et la nécessité que l’expertise soit en prise directe avec des dispositifs, de surveillance par exemple en épidémiologie, de vigilance concernant les produits mis sur le marché, ou de recherche, ont conduit à la mise en place d’organismes spécialisés jouant un rôle de conduite ou d’organisation de l’expertise. Depuis une vingtaine d’années, des « agences sanitaires » spécialisées ont ainsi joué un rôle croissant dans la production ou l’organisation de l’expertise à l’échelon national mais aussi européen.

Les émetteurs de l’avis scientifique

7Sauf à considérer que l’opinion sur un sujet vaut avis scientifique, de tels avis ne peuvent être produits que par des personnes ayant, du sujet concerné, une profonde connaissance qui ne peut résulter que d’une longue expérience professionnelle, d’une activité de recherche sur ce thème ou d’un rôle d’enseignant dans ce domaine. L’expertise se fonde alors sur un savoir, « par définition limité, mais qui se rapporte à ce qui est pour lui le référent dernier, reconnu comme tel par la communauté scientifique de la même discipline, ce référent n’étant dernier que dans ce domaine et se définissant en même temps que lui [2] ».

8Dans la mesure où l’avis détermine fortement la décision de santé publique qui sera prise, une question émerge aussitôt, résumant le débat actuel sur la confiance qui peut être mise dans l’expertise : l’avis est-il vraiment de nature scientifique ? Est-il bien fondé sur une synthèse des connaissances sur le sujet ? A-t-il pris en compte et comparé les éléments scientifiques les plus récents ? A-t-il su les soumettre à une analyse critique des méthodes employées, des résultats observés et de leur interprétation ?

9Est-il donc scientifiquement solide ou, au contraire, est-il le produit de personnes peu compétentes ? Est-il impartial ou, au contraire, a-t-il pu être influencé par des considérations autres que scientifiques ? Dans le cas contraire, la décision en résultant risque de ne plus être scientifiquement fondée.

10Avant d’examiner les moyens par lesquels les États ou de grands organismes internationaux, tels que l’Organisation mondiale de la santé, s’efforcent de garantir que les décisions qu’ils prennent en matière de santé publique sont scientifiquement fondées, il est utile d’identifier les facteurs qui peuvent conduire à l’altération de la scientificité de ces avis.

La compétence scientifique

12Si l’accent est aujourd’hui surtout mis sur le risque de partialité de l’avis rendu, l’incompétence scientifique est cependant aussi un risque important. Ce risque peut être lié à la faible compétence de l’expert retenu, parce que son expérience est limitée, ou trop ancienne, voire absente dans le domaine concerné, ou parce qu’il consacre trop peu d’effort et de temps au travail d’expertise. L’accent aujourd’hui fortement mis sur l’indépendance de l’expertise est sans doute à même de faire croître le risque lié à la compétence, dans la mesure où il peut conduire à écarter des experts notoirement compétents mais ayant des liens d’intérêt avec des acteurs économiques. À l’inverse, si la seule qualité d’un expert est son indépendance, il y a un risque que cette indépendance résulte en fait d’une compétence peu reconnue par la communauté scientifique.

L’impartialité de l’avis scientifique

13Au cours des années récentes, le soupçon s’est développé que certaines décisions de santé publique, s’étant appuyées sur des avis scientifiques, aient pu émaner d’experts dont l’avis était partial. En France, depuis l’affaire du sang contaminé, diverses crises sanitaires ont alimenté ce doute. C’est sans doute pour cette raison que, « dans ce seul secteur, des réformes législatives sont intervenues en 2011, alors pourtant qu’un important projet de loi à vocation générale avait été élaboré [3] » à propos de la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique [4].

14La partialité, qui dénature la scientificité de l’avis scientifique, est au cœur de la question des conflits d’intérêts concernant les experts dont les avis viennent en appui des décisions de santé publique. La partialité de l’avis rendu peut alors résulter d’une influence, délibérée ou non, s’exerçant sur l’avis de l’expert et dont ce dernier peut être ou non conscient. Dans la mesure où l’observateur extérieur n’est pas à même de juger de la validité de l’avis scientifique rendu, le soupçon de partialité a une forte capacité à décrédibiliser un avis scientifique. Même s’il ne s’appuie sur aucun élément objectif démontrant le conflit d’intérêts, un doute sur l’impartialité d’un tel avis peut résulter du constat d’un lien d’intérêt, fût-il ténu, concernant un des experts, comme une participation de celui-ci à une manifestation scientifique organisée par une association soutenue financièrement par un industriel ou un lien familial indirect avec une personne employée par une entreprise concernée.

S’assurer de la compétence des experts

21Afin d’assurer un repérage soigneux des compétences nécessaires au sein du vivier des experts potentiels, la sélection des experts doit être faite par des personnalités scientifiques reconnues dans le cadre d’un appel à candidature précisant la nature de la mission, la charge de travail prévisible, les éventuelles indemnisations et prises en charge des frais, et les exigences en termes de publicité des liens d’intérêt. Il est important de faire appel à des personnes réputées pour leur sens du service public.

22Les experts sollicités pour donner un avis en vue d’une décision de santé publique sont en général des chercheurs ou des enseignants-chercheurs. Il est fréquent, dans le cadre de leur activité de recherche ou de leur pratique professionnelle, qu’ils aient été en lien avec telle ou telle firme, au sein d’un projet de recherche partenariale entre leur institution et cette firme ou à titre de consultant auprès d’elle. Cette situation dévoile alors un cas qui peut sembler résulter de deux injonctions contradictoires. En 1999, une loi encouragea fortement les chercheurs français du secteur public à établir des liens avec les entreprises et, au nom de l’innovation, du transfert de compétences, de la compétitivité et de l’emploi, cette impulsion n’a pas faibli depuis. À l’inverse, la sélection d’experts en vue de venir en appui des décisions de santé publique s’efforce aujourd’hui d’éviter les experts ayant des liens étroits, notamment avec l’industrie des produits de santé.

23À cette contradiction, qui mène beaucoup d’experts à refuser de contribuer à des avis scientifiques venant en appui des décisions de santé publique, s’ajoute l’effet dissuasif, non pas tant d’une indemnisation de niveau modeste que d’une faible prise en compte des activités d’expertise dans le cadre de la carrière des chercheurs et enseignants-chercheurs. En dépit des efforts faits pour donner une meilleure place à cette mission, notamment dans le cadre de l’évaluation des unités de recherche, les critères aujourd’hui retenus par les instances nationales d’évaluation des personnels chercheurs ou enseignants-chercheurs font encore une faible place aux résultats obtenus en matière d’expertise. Pourtant, certains travaux d’expertise ont un impact social, économique, sanitaire ou culturel et une audience internationale beaucoup plus grande que certains résultats de travaux de recherche.

Garantir l’impartialité de l’avis scientifique

24L’impartialité s’appuie d’abord sur la volonté d’objectivité des experts eux-mêmes. D’évidence, cela ne peut aujourd’hui suffire.

25La légitimité d’impartialité, telle que construite dans plusieurs autorités administratives indépendantes, s’appuie aussi sur diverses mesures d’organisation : la construction de la collégialité, grâce au regard que portent, les uns sur les autres, des experts qui se connaissent et qui connaissent en général les interactions que chacun d’eux a avec son environnement ; l’élaboration d’une légitimité d’exercice forgée par trois types d’épreuves, procédurales, d’efficacité et de contrôle [8].

26Une des manifestations visibles de ces mesures est la mise en ligne, sur le site de l’institution concernée [9], des déclarations publiques d’intérêts des experts retenus, ce qui permet de documenter le degré d’indépendance, donc de présumer du degré d’impartialité de ces experts, par exemple vis-à-vis des acteurs économiques.

27La procédure de gestion des séances d’expertise est aussi une mesure importante pour garantir l’impartialité de l’avis produit. La séance débute par une mise à jour des liens d’intérêt qui ont été déclarés au départ et se poursuit par une gestion stricte de la séance : lorsque de tels liens, fussent-ils ténus, concernent un expert, celui-ci doit se déporter ou être invité à le faire par le président de la séance, afin qu’il ne soit pas présent en séance et qu’il ne participe ni à la discussion ni, a fortiori, à la production de l’avis.

28La documentation de toutes les mesures prises au sujet de la prévention des conflits d’intérêts permet ensuite d’attester qu’une attention soigneuse a été portée à cette question.

Les limites pratiques de la garantie d’impartialité

30La tenue impeccable de la mise à jour des déclarations publiques d’intérêts, de la gestion des séances d’expertise, ainsi que de sa documentation sous l’angle de la prévention des conflits d’intérêts, constitue une charge de travail importante qui pèse sur les fonctions supports de ces activités d’expertise. À l’heure de la contraction des moyens publics et en dépit des facilités considérables offertes par la gestion électronique des documents, ces limites pratiques se traduisent avant tout dans la capacité des institutions d’expertise concernées à assurer ces fonctions en termes de ressources humaines.

Les liens d’intérêt ténus

31La prévention des conflits d’intérêts trouve aussi sa limite dans le maquis des degrés de proximité qui caractérise l’entourage familial, amical ou professionnel d’un expert. Un lien ténu peut suffire à bâtir une apparence de conflit d’intérêts. C’est pourquoi le Conseil d’État a adopté « le principe de la prévention des situations dans lesquelles un doute légitime pourrait naître, même du seul point de vue des apparences, quant à l’indépendance ou l’impartialité des membres de la juridiction administrative [10] ».

La question du contrôle de la véracité des déclarations de liens d’intérêt

32Une des critiques souvent faite du dispositif de déclaration publique des liens d’intérêt tient à l’absence de contrôle exercé sur la véracité de ce qui a été déclaré. Dans le cadre de la loi relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé, une Commission nationale de déontologie et des alertes est mise en place qui a pour mission, notamment, de formuler des recommandations sur les principes et sur les codes de déontologie adoptés par les différentes institutions concernées.

33Cette commission garde cependant un pouvoir d’investigation très limité. Face à la dissimulation d’un lien d’intérêt, seul un pouvoir de police permet les investigations nécessaires. Celles-ci ne sont en fait possibles que lorsqu’une action judiciaire a été engagée.

La mise en cause de l’expertise scientifique

34La suspicion sur le sujet des liens d’intérêt peut être portée à une limite : défendre une expertise qui serait vraiment indépendante, parce que restant totalement à l’écart aussi bien des acteurs économiques du secteur que des financeurs publics, tels que l’État.

35Derrière la notion d’expertise citoyenne ou d’expertise organisée par les parties prenantes, il faut cependant voir des intérêts de nature diverse : idéologiques et généraux, comme la défense de l’environnement ; directement liés au domaine concerné, par exemple concernant un expert mobilisé par la présence d’une antenne relais à proximité de chez lui ; ou tenant simplement à la volonté de pouvoir exercer une influence sur la décision publique.

36Il n’est pas exclu que la stratégie de certains acteurs économiques les ait conduits à susciter ce type d’expertise, afin de détourner l’attention susceptible d’être portée sur des problèmes de santé publique liés directement à leur activité. Ainsi, il a été soupçonné que certaines demandes d’expertise indépendante sur la pollution aérienne aient eu pour but de détourner l’attention du risque ayant dans ce domaine le poids le plus lourd en termes de santé publique : le tabagisme ; ou que d’autres demandes centrées sur le risque relatif aux produits chimiques aient eu pour but de détourner l’attention du risque lié au plus banal d’entre eux : l’alcool.

37La place des stratégies de détournement ou de saturation orientant la demande publique d’expertise et le débat qui l’entoure sur des sujets tels que les ondes, la pollution aérienne, la diversité biologique ou le changement climatique, qui détournent l’attention de sujets ayant un impact massif en termes de santé publique (tabac, alcool, sécurité routière), mériterait sans doute d’être investiguée.