Un préalable : définir clairement la notion de conflit d’intérêts et les régimes d’incompatibilités en découlant

11Pour que l’élu soit pleinement averti des risques auxquels il s’expose, un cadre juridique précis doit s’imposer à lui. Les représentants des citoyens ne sauraient en effet se satisfaire d’une construction essentiellement jurisprudentielle, et judiciaire, d’une notion aussi centrale, sauf à les empêcher de siéger et donc de remplir le mandat qui leur est confié. S’inscrivant dans le prolongement de la commission Sauvé, la commission Jospin propose ainsi de retenir comme caractéristique du conflit d’intérêts une « interférence » entre intérêts publics et privés de nature à compromettre l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction. Elle renvoie toutefois à un texte législatif la définition normative de celui-ci. À cet égard, le projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique n’apporte qu’une réponse a minima, puisqu’il définit comme relevant du conflit d’intérêts la situation dans laquelle la « probité ou impartialité [des personnes en cause] pourrait être mise en doute ». Il appelle dès lors les agents intéressés à saisir leur autorité hiérarchique, à s’abstenir de siéger dans une instance collégiale ou à être suppléés. Mais les élus ne sont pas concernés par ce projet de loi…

12Quant à ces derniers, la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique insiste sur la transcription la plus opérationnelle de ces textes régissant le conflit d’intérêts : le régime d’incompatibilités. Actuellement, le dispositif qui s’applique aux parlementaires présente des incohérences. Un député exerçant une activité parallèle de conseil d’entreprise doit la déclarer au bureau de l’Assemblée nationale, mais cette information n’est pas rendue publique. Aucune disposition n’empêche par ailleurs ce député de déposer des propositions de lois ou des amendements favorisant les entreprises qui le rémunèrent en tant que conseil. Un avocat déjà établi peut ainsi être parlementaire, s’intéresser tout particulièrement au secteur de l’énergie, par exemple, et conserver une clientèle de groupes énergétiques qu’il peut conseiller sur la meilleure stratégie juridique à mettre en œuvre dans un contexte législatif en cours d’évolution. Certains élus de grande notoriété ont eu à connaître ce cas de figure. Il est seulement interdit à l’avocat député de plaider dans certaines affaires pénales spécifiques (crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique, délits de presse), désormais très rares. Mais a contrario un député déjà élu ne peut accepter d’heures d’enseignement dans une faculté, le statut de professeur ou de maître de conférences associé étant incompatible avec son mandat. Les textes en vigueur obligent les seuls experts du domaine sanitaire, qui ne sont pas des élus, à déclarer leurs liens financiers avec des entreprises, cette déclaration étant rendue publique. Pour autant, aucun scandale n’a été enregistré du fait que les experts qui préconisaient la vaccination de toute une population contre la grippe A entretenaient parallèlement des relations d’affaires avec les laboratoires fabriquant les vaccins. Au moins, le fait était connu et les décisions politiques ont, ou auraient, dû tenir compte de ce contexte… Si les incompatibilités professionnelles doivent être repensées, elles doivent l’être de façon pragmatique. Il s’agit de permettre à un député ou un sénateur nouvellement élu de pouvoir retrouver son emploi ou sa profession libérale à l’issue de son mandat.

13Peu de cumuls induisent en réalité un risque de conflit d’intérêts. Un mandat parlementaire semble incompatible, tout d’abord, avec des fonctions de direction, ou des participations significatives au capital, de certaines entreprises privées, dont le champ d’activité relève de dossiers auxquels ce parlementaire prend une part active. Mais aussi avec les activités de conseil, quand elles sont exercées auprès d’un opérateur économique et financier. Une vigilance particulière doit être exercée sur ce point, car le secret professionnel de l’avocat fait obstacle à ce que l’identité du client et la nature des missions effectuées pour son compte soient portées à la connaissance du public dans le cadre d’une déclaration d’intérêts ou d’activités. Le projet de loi de moralisation de la vie politique, présenté en conseil des ministres le 24 avril 2013, ne mentionne plus, dans sa version actuelle, d’incompatibilités entre les fonctions parlementaires et celles d’avocat, mais interdit cependant aux élus nationaux les « activités de conseil et consultant ». Compte tenu des enjeux locaux parfois forts dans un contexte continu de décentralisation et de transferts de compétences, les élus locaux pourraient se voir appliquer un régime d’incompatibilités adapté. Toutefois, une politique de prévention des conflits d’intérêts qui se traduirait notamment par une rénovation et une clarification du régime d’incompatibilités serait vouée à l’échec si les intérêts privés des élus n’étaient pas parfaitement connus. La déclaration d’intérêts prend alors une importance capitale, dans une approche déontologique.

La déclaration d’intérêts, outil déontologique

14Depuis 1988, des dispositions du code électoral obligent les députés et les sénateurs à déposer auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, dans les deux mois suivants leur élection ou réélection, une déclaration de patrimoine. À l’issue de leur mandat, un document similaire doit être également fourni, pour comparaison. Il a fallu attendre la loi du 14 avril 2011 pour qu’un régime de contrôles et de sanctions soit mis en place. Il prévoit des sanctions pénales en cas de non-dépôt de déclaration de fin de mandat, d’omission de déclaration d’une part substantielle du patrimoine ou encore de déclaration mensongère.

15Parallèlement, les parlementaires doivent établir une déclaration d’activités, mentionnant les activités professionnelles ou d’intérêt général, rémunérées ou non, qu’ils exercent pendant la durée de leur mandat. Le bureau de chaque assemblée doit s’assurer de l’existence de cette déclaration, qui permet de vérifier que le parlementaire ne tombe pas sous le coup d’un régime d’incompatibilités. En cas de non-déclaration, la sanction est la démission d’office. Il appartient au Conseil constitutionnel, saisi par le bureau compétent, de constater la réalité de l’incompatibilité, d’inviter le parlementaire à régulariser sa situation et, à défaut, de le déclarer démissionnaire d’office de son mandat.

16Après son renouvellement, en juin 2012, l’Assemblée nationale a voulu aller plus loin en mettant en place un dispositif de déclaration d’intérêts, qui vient compléter les informations fournies dans les déclarations de patrimoine et d’activités. Le Sénat a suivi une démarche similaire. Le projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique a le mérite de prévoir la production, la mise à jour et la conservation de déclaration d’intérêts. Mais il ne précise pas le contenu de celle-ci et surtout n’inclut pas les élus dans son champ d’application, s’adressant seulement à certains agents publics…

17Les efforts que représente, au sein des assemblées parlementaires, la mise en œuvre de déclarations de patrimoine, d’activités et d’intérêts s’inscrivent dans une volonté plus large et cohérente de définir un cadre déontologique propre. Dans les deux chambres en effet, une réflexion a été engagée, allant bien au-delà des obligations et incompatibilités légales, et même de ce que prévoit le projet de loi en la matière. Ainsi chaque assemblée a-t-elle mis en place une structure chargée de veiller au respect de la déontologie de ses membres. Le bureau de l’Assemblée nationale a nommé, en avril 2011, un déontologue, professeur émérite de l’université. Sa mission consiste à s’assurer du respect, par les députés, des principes énoncés dans leur code de déontologie, adopté en avril 2011. Ce texte rappelle qu’en toutes circonstances les députés doivent faire prévaloir les intérêts publics dont ils sont garants, conformément aux articles 3, 26 et 27 de la Constitution. Ils s’engagent ainsi à respecter six principes : celui de l’intérêt général à l’exclusion d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel (art. 1^er du code de déontologie) ; celui de l’indépendance à l’égard d’une personne morale ou physique (art. 2) ; au nom de l’objectivité, les députés ne peuvent intervenir dans une situation personnelle qu’en considération des seuls intérêts de la personne (art. 3) ; les députés sont responsables (art. 4), ils s’engagent à rendre compte de leurs décisions et actions aux citoyens qu’ils représentent ; ils doivent agir de manière transparente dans l’exercice de leur mandat ; l’article 5 consacre enfin l’obligation déontologique, la probité, ou la rectitude, les députés ayant le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique.

18L’Assemblée nationale a une perception plus vaste de l’intérêt personnel, puisque sont également concernés les intérêts détenus par les proches (conjoint, concubin, pacsé, enfants, parents). Pour le député, spécifiquement, doivent être prises en considération ses activités professionnelles rémunérées en cours de mandat, celles qui l’ont été au cours des cinq dernières années, les activités de consultant, les participations financières directes et en cours dans le capital d’une société. Pour les proches, la déclaration se limite aux activités professionnelles. Cette politique de prévention des conflits d’intérêts au sein de l’Assemblée nationale met en évidence les situations qui pourraient jeter le discrédit ou le doute sur une convergence inappropriée. Pour autant, le déontologue ne peut que saisir le bureau dans un cas litigieux, lorsque ses préconisations ne sont pas acceptées. Si le député persiste à ne pas clarifier sa situation, le bureau ne peut le sanctionner qu’en rendant publique sa situation, en espérant que l’opprobre qui naîtrait d’une telle situation poussera les députés à se mettre en conformité avant que le bureau n’en arrive à une telle extrémité.

19Le bureau du Sénat, pour sa part, a constitué dès novembre 2009 un comité de déontologie parlementaire composé d’un représentant de chaque groupe politique. Ce comité est saisi pour avis par le bureau ou par le président du Sénat de toute situation de conflit d’intérêts potentiel et peut décider de la publication de son avis. Le rapport d’information rendu par le groupe de travail sur les conflits d’intérêts, enregistré à la présidence du Sénat le 12 mai 2011, propose une approche plus opérationnelle : « Un conflit d’intérêts naît d’une situation dans laquelle un parlementaire détient des intérêts privés qui peuvent indûment influer sur la façon dont il s’acquitte des missions liées à son mandat et le conduire ainsi à privilégier son intérêt particulier face à l’intérêt général. Ne peuvent être regardés comme de nature à susciter des conflits d’intérêts les intérêts en cause dans les décisions de portée générale ainsi que les intérêts qui se rattachent à une vaste catégorie de personnes. » La transparence des engagements des sénateurs serait appréciée à partir de déclarations d’intérêts, qui prennent une importance cruciale, puisque c’est à leur analyse que certains d’entre eux ne pourront être nommés rapporteurs de textes concernant certains secteurs. Ces déclarations d’intérêts seraient limitées aux intérêts matériels, et non moraux, des sénateurs et concerneraient prioritairement leurs intérêts professionnels et financiers, en remontant aux trois années précédant leur élection. Le groupe de travail propose également une remise à plat des incompatibilités sénatoriales, en rendant l’exercice de fonctions de conseil nouvelles incompatibles avec un mandat, même lorsque ces fonctions sont exercées dans le cadre de professions réglementées. Seraient ainsi incompatibles avec un mandat : la présidence d’un syndicat professionnel ; l’exercice de fonctions de direction, d’administration ou de surveillance dans des entreprises percevant des subventions d’un État étranger ; l’exercice de fonctions de direction, d’administration ou de surveillance dans des sociétés mères des sociétés visées par le code électoral. Les activités professionnelles accessoires ne pourraient donner lieu à une rémunération supérieure à la moitié de l’indemnité parlementaire.

20Le Sénat va plus loin que l’Assemblée nationale dans la publicité donnée aux déclarations d’activités et d’intérêts, qui sont publiées sur son site Internet, les éléments relatifs au patrimoine des sénateurs restant confidentiels. La Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique proposait de prolonger les démarches initiées par les deux chambres du Parlement, en inscrivant dans une loi organique le principe de l’obligation de déclaration d’intérêts, qui ne relevait jusqu’à ce jour que des textes internes à chaque assemblée. Identique pour les députés et les sénateurs, celle-ci pourrait être fusionnée avec la déclaration d’activités en un document unique, qui serait rendu public. La commission Jospin préconisait de confier l’analyse et le suivi de ces documents, fondamentaux dans toute politique de lutte contre les conflits d’intérêts, à une instance extérieure aux organisations en cause ou, à tout le moins, placée en dehors de toute filière hiérarchique.

21Ce principe d’externalisation justifierait alors la création d’une Autorité de déontologie de la vie publique. Celle-ci, au constat d’une lacune dans une déclaration ou d’un conflit d’intérêts potentiel ou patent, serait fondée à saisir le bureau de l’assemblée concernée, auquel il incomberait de prendre les mesures appropriées dans le respect des dispositions internes à chaque chambre. Une extension des missions de la Commission pour la transparence financière de la vie politique française était proposée, pour lui permettre de gérer les déclarations d’intérêts des élus, en plus des déclarations de patrimoine qu’elle traite déjà, et de structurer, ou bien proposer, un réseau déontologique idoine. La condition sine qua non était que cette extension de missions s’accompagne des moyens nécessaires, notamment en matière d’investigation. Mais si le projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique a bien instauré une autorité, il ne l’a pas autorisée à traiter des élus et ne prévoit aucun moyen d’instruction spécifique. Cette autorité s’inscrit dès lors comme une simple évolution de la commission de déontologie qui existe déjà pour les fonctionnaires et qui ne rend que quelques avis défavorables par an sur les dizaines de cas traités, n’ayant à sa disposition qu’un dossier sommaire et aucun pouvoir d’enquête.