Parlement de parole et parlement de travail

10Dans les situations d’incertitude conceptuelle (et les autres aussi), il convient de se référer aux grands auteurs. John Stuart Mill est de ceux qui ont particulièrement réfléchi à la question dans ses Considerations on Representative Government (1861). On connaît sa célèbre formule : « Le véritable office d’une assemblée représentative n’est pas de gouverner, elle y est radicalement impropre ; mais bien de surveiller et de contrôler le gouvernement, de mettre en lumière toutes ses actions, d’en exiger l’exposé et la justification, quand ces actes paraissent contestables, de les blâmer s’ils sont condamnables, de chasser de leur emploi les hommes qui composent le gouvernement s’ils abusent de leur charge ou s’ils la remplissent d’une façon contraire à la volonté expresse de la nation, et de nommer leurs successeurs, soit expressément, soit virtuellement [5]. » On a là une première indication précise du champ général du contrôle parlementaire qui, dans une certaine mesure, peut être reprise pour la situation contemporaine.

11Toutefois, il faut ajouter que Mill ne se lassait pas d’insister sur les limites intrinsèques du rôle des assemblées : « En fait de législation comme d’administration, la seule tâche dont une assemblée représentative soit capable, n’est pas de faire la besogne elle-même, mais de la faire faire, de décider à qui on la confiera et, une fois qu’elle est faite, de lui accorder ou de lui refuser la sanction nationale [6]. » Ce faisant, le philosophe utilitariste esquissait le paradigme britannique du contrôle parlementaire qui, en dépit d’évolutions sensibles, reste encore assez largement déterminant pour les régimes de type Westminster : soucieuses de gouvernabilité, les assemblées parlementaires de tradition britannique se sont de tout temps (et surtout à partir du moment où le cabinet fut entièrement parlementarisé, c’est-à-dire légitimé par elles) considérées davantage comme un forum de débats publics que comme une institution entrant dans le détail minutieux de la législation et examinant de manière fouillée les opérations de l’administration. C’est ce que la doctrine allemande, inspirée par Max Weber, a qualifié de « parlement de parole » (ou de discours) par opposition à un « parlement de travail » [7], tradition qui explique que les Communes aient tardé à développer leur système de commissions.

12À l’inverse, la France, depuis 1789, a longtemps favorisé les assemblées suractives, ayant la forte propension à s’ingérer directement dans l’administration – même si elles cultivaient simultanément le culte de la rhétorique. Plus radicalement encore, quoique, à partir de prémisses distinctes et surtout de conditions institutionnelles différentes, le Congrès des États-Unis, le Riksdag suédois d’avant 1917 et le Reichstag de l’Allemagne d’avant 1918, en privilégiant la minutie du travail parlementaire, spécialement à travers de puissantes commissions, sont ou furent les incarnations même du « parlement de travail ». Après 1958, des efforts considérables ont été faits pour que le parlement français soit ramené, sous ce rapport, vers une conception de type britannique [8], avec néanmoins cette différence essentielle que l’exécutif n’en émanait plus exclusivement et directement.

13Tendanciellement, la nature parlementaire de l’exécutif poussait vers le parlement de parole, tandis que le parlement de travail était favorisé par la logique d’autonomie propre aux systèmes d’exécutifs non parlementaires. Mais les pays ayant connu une longue phase non parlementaire (Allemagne, Suède, Danemark notamment) ont perpétué leur tradition malgré l’avènement du gouvernement responsable.
Aujourd’hui, sans doute, la distinction s’est brouillée et chaque parlement concilie, en proportion variable, le travail et la parole. Il n’en demeure pas moins que les différences à la fois des cadres institutionnels (pour faire court : le type de système de gouvernement) et des traditions nationales concourent à poser de manière sensiblement différente la question du contrôle parlementaire, de ce que l’on en attend et de ce qu’il peut donner.
Concrètement, cela veut dire que la tradition de parlement de travail a offert le cadre pour maintenir l’illusion qu’un contrôle étroit émanant des assemblées était praticable. À l’inverse, la tradition de parlement de parole regarde tendanciellement le contrôle sous le jour spécifique de la critique publique, plutôt générale et ayant une visée gouvernementale.

Le poids des logiques institutionnelles

14L’exercice du contrôle parlementaire n’est donc pas séparable des conditions structurelles, juridiques et politiques, dans lesquelles opèrent les assemblées représentatives : il diffère nettement dans ce qu’il est convenu d’appeler les régimes présidentiels et les régimes parlementaires, sans oublier le régime directorial helvétique. Outre que les instruments du contrôle sont, en partie, différents, leur finalité et les conditions de leur usage sont, elles aussi, en partie différentes : en régime parlementaire, les instruments peuvent théoriquement aller plus loin (« renverser » ou du moins forcer à la démission un gouvernement ou un ministre, et, parfois même, dans certaines républiques, destituer le chef de l’État) qu’en régime présidentiel (l’impeachment [9] est resté si exceptionnel qu’il n’intervient guère comme arme de contrôle courant).

15Mais, en réalité, le poids des logiques institutionnelles va plus loin car le sens global des systèmes parlementaires parvenus à maturité complète est de remettre dans les mains du parlement (généralement la seule chambre élue au suffrage universel direct) la « création » même du gouvernement : on aura reconnu ce que Walter Bagehot appelait la « fonction élective » de la chambre des communes et qui se trouve réalisée, en droit ou par des conventions, dans tout système parlementaire, comme la face anticipée et positive de la responsabilité politique. Il en résulte un changement de paradigme : le gouvernement est désormais, en principe, non pas une institution étrangère au parlement mais au contraire « la chair de sa chair », comme le disait Hugo Preuss, sa créature (dans un sens qui n’a rien de péjoratif) [10]. Dès lors, le sens du contrôle par la majorité parlementaire ne peut être identique à ce qu’il était lorsque les ministres étaient réellement l’émanation d’une autre volonté politique (celle du roi, le plus souvent). Contrôler un tel gouvernement serait contrôler une partie de soi-même. Dans ces conditions, le « contrôle » est transformé en une fonction de légitimation d’un sens nouveau : soutenir l’action de ceux que l’on a portés au pouvoir jusqu’à ce que, éventuellement, cesse l’accord politique initial, éventuellement sous l’arbitrage du corps électoral [11]. Il ne s’agit pas d’un « contre-rôle » mais d’une maîtrise du destin du cabinet comme incarnation d’une ligne politique déterminée.

16Cela explique que les « parlements parlementaires » fonctionnent concrètement selon une dualité majorité-opposition généralement stricte [12]. Et il découle de cette structuration interne que le parlement n’apparaît plus véritablement comme une institution homogène et indépendante de l’exécutif (en principe, la majorité exerce en priorité une fonction de soutien – et le contrôle qu’elle peut vouloir exercer s’inscrit ordinairement dans le respect de ce soutien –, tandis que l’opposition exerce surtout une fonction de critique publique – l’un des aspects du contrôle, précisément –, mais qui ne peut qu’exceptionnellement aboutir à des sanctions, puisqu’elle est en principe minoritaire).
À l’inverse, les législatures, dans les systèmes non parlementaires, ont conservé largement leur autonomie effective : n’étant pas contraintes d’exercer une fonction de légitimation permanente de l’exécutif, elles ne sont pas liées structurellement à lui, n’en sont pas a priori solidaires. On comprend que, dans ces conditions, la dynamique du contrôle en est naturellement favorisée, et le congrès comme institution est globalement plus libre pour exercer sa surveillance et sa critique sur un corps qui lui est essentiellement étranger.

Abandonner quelques idées reçues

17On peut, dans le même registre, ajouter quelques observations complé­mentaires destinées à montrer la complexité, la difficulté qu’il y a à mesurer les effets du contrôle.

• Contrôle et législation : cette distinction, ressassée par les manuels, parfois reprise par les textes (par exemple, la nouvelle rédaction de l’article 24, alinéa 1^er de la Constitution française, ou bien le titre III du règlement de l’Assemblée nationale), occulte le lien intime qui réunit les deux notions. La majorité des lois sont des textes d’adaptation d’une législation existante. Très fréquemment, un débat législatif est l’occasion d’évoquer puis de corriger une politique ponctuelle et d’examiner par la même occasion l’action du gouvernement et de l’administration. Lorsqu’il légifère, le parlement exerce à l’évidence une forme de contrôle.
• Contrôle a posteriori et contrôle anticipé ou préventif : l’une des représentations parmi les plus répandues de ce que devrait être le contrôle parlementaire est l’idée de surveillance, de vérification puis éventuellement de correction ou de sanction de ce qui s’est déjà produit (une décision gouvernementale ou administrative par exemple). Ces configurations existent, certes, mais elles ne sont pas les seules : une partie de l’activité de contrôle des parlements consiste à accompagner des processus, à tenter d’agir sur eux d’une manière préventive et parfois régulatrice (pour améliorer les décisions). De nombreuses études empiriques sur le Bundestag allemand ont montré combien les parlementaires (ce sont surtout ceux de la majorité) exercent un véritable contrôle en amont, « d’accompagnement » (begleitende Kontrolle) ou de direction (Richtungskontrolle) des décisions ministérielles ou même administratives [13]. Ce type de contrôle préventif peut se réaliser au cours d’un processus législatif aussi bien qu’au cours d’un débat en séance plénière ou en commission, ou bien encore par la rédaction de rapports, l’usage de questions, de résolutions ou de tout autre instrument de travail parlementaire. Il est évidemment impossible de tenter de « quantifier » l’importance de ce contrôle pourtant d’autant plus fondamental qu’il est privilégié par la majorité, et qu’il est le plus souvent dénué de toute hostilité envers l’exécutif, et qu’il vise à sa régulation. Comme telle, son efficacité est souvent très importante.
• Contrôle formel et informel : de même les études courantes sur le contrôle parlementaire s’attachent trop exclusivement à la part visible du contrôle, l’utilisation des outils officiels (questions, interpellations, enquêtes, etc.). Or, une grande part (sans doute même la plus grande part) de ce qui est important en fait de surveillance lato sensu de la politique gouvernementale se déroule à l’extérieur des procédures officielles et publiques. Cette dimension pourtant essentielle de la pratique des régimes représentatifs est trop souvent méconnue (notamment par les juristes). On songe au fameux « parlementarisme de couloirs » pour les États-Unis, mais aussi et surtout aux intenses relations informelles entre les ministres et les parlementaires (surtout ceux de la majorité) dans les systèmes de gouvernement responsable. Dans ce dernier cas, l’intensité de ces échanges dépend de la nature de la majorité et des traditions nationales (par exemple, la pratique des comités de coalition en Allemagne, en Autriche ou en Belgique ou bien tout simplement les réunions hebdomadaires des groupes de la majorité). Or, c’est bien souvent à ce niveau, à l’abri du regard public, que sont discutées, éventuellement critiquées et corrigées des décisions fondamentales sur la conduite de la politique gouvernementale, cela bien souvent davantage qu’en séance publique. Là encore, cette part du contrôle parlementaire ne peut être mesurée car les protagonistes ont en général intérêt à rester discrets sur ces échanges. À l’inverse, lorsque existent des statistiques sur l’utilisation des instruments formels du contrôle parlementaire, l’analyste ne peut guère en tirer de conclusions véritablement utiles puisqu’une bonne partie d’entre elles sera en trompe-l’œil (qu’il s’agisse du nombre de questions de complaisance posées aux ministres par les députés de la majorité ou bien du nombre d’amendements adoptés). L’informel ne peut par définition se mesurer.
• La question de la perception : on fera enfin observer que l’appréciation des effets du contrôle parlementaire pose également une difficulté tenant au problème de la perspective : celle-ci change ou peut changer radicalement selon que l’on se place du point de vue du contrôleur, du contrôlé ou des observateurs extérieurs (en faisant parmi ceux-ci des distinctions entre les spécialistes d’une question, les journalistes et le grand public). Une même opération de contrôle peut ainsi être appréciée d’une manière totalement différente par les uns ou les autres.

Le contrôle parlementaire de la direction politique générale

19Les assemblées parlementaires modernes détiennent bien un certain pouvoir de contrôle de la direction politique générale du pays. Elles peuvent l’exercer tant par la voie organique, c’est-à-dire par une intervention directe sur la composition du gouvernement, que par une voie que l’on peut appeler fonctionnelle, c’est-à-dire en cherchant à déterminer ou à influencer la ligne politique générale menée par le gouvernement en place.

Le contrôle parlementaire d’actions concrètes

28Toutes les activités de contrôle menées par les parlementaires n’ont pas nécessairement un impact sur la détermination de la politique générale et sur les personnes qui la portent. L’étendue du champ des politiques sectorielles et des mesures ponctuelles menées par l’exécutif et l’administration est immense, qui offre de vastes possibilités de contrôle. Prendre la mesure de la réalité de celui-ci exigerait de se pencher soigneusement sur chaque cas particulier. On ne pourra ici que souligner quelques points généraux.

29Les éléments évoqués plus haut (distinction des attitudes de la majorité et de l’opposition, pratique de contrôles anticipés et régulateurs, place de l’informel) s’appliquent assez largement au contrôle parlementaire de l’action quotidienne et ponctuelle de la puissance publique.

30La logique interne aux systèmes de gouvernement parlementaire d’une distinction des rôles et des moyens offerts à la majorité et à l’opposition demeure fondamentalement ; mais on pourrait avancer que, au-delà de ces clivages, des convergences sont possibles lorsque l’existence et la ligne politique générale du gouvernement sont à peu près hors de cause. Face à l’administration ordinaire, les parlementaires des deux bords peuvent retrouver des intérêts communs, le député ou le sénateur de la majorité peut lui aussi retrouver une certaine marge de liberté pour examiner, surveiller, parfois critiquer l’action administrative, voire tenter de la faire évoluer.

31Bien qu’elles constituent des opérations à visibilité forte (quoique éphé­mère), les enquêtes parlementaires ne représentent pas la partie la plus représentative du contrôle parlementaire. Quantitativement, leur usage est très varié (4 commissions en Suisse entre 1963 et 2009, 37 en Allemagne depuis 1949, environ 67 en France). Qualitativement, leur impact est très variable : les commissions d’enquête du Bundestag allemand dans les affaires Flick et Neue Heimat dans les années 1980 ont débouché sur une adaptation de la législation en matière de financement public des partis. L’enquête parlementaire sur les tribunaux de commerce en France en 1998 n’a, en revanche, pas été suivie d’effets. La vertu (et le revers) des commissions d’enquête dans les régimes parlementaires est sans doute de susciter une vigilance forte sur l’instant. Mais on peut douter qu’elle ait toujours une grande efficacité.

32Dans une perspective plus « routinière », le contrôle parlementaire s’est, en outre, technicisé ces dernières décennies, en particulier du fait du développement des contrôles d’ordre budgétaire et financier ou bien encore relatifs à l’application des lois (avec des fortunes très relatives dans le cas de la France) [18].

33On trouve des considérations intéressantes à ce sujet dans le rapport d’information du sénateur Gouteyron en 2007 [19]. Il énonce que « le pouvoir du parlement se mesure bien, in fine, à sa capacité à faire évoluer les structures, dans le sens d’une plus grande efficience, c’est-à-dire en améliorant le rapport entre le coût pour les finances publiques et la performance administrative, au service de l’intérêt général ». Il poursuit en avançant qu’un premier indicateur de l’effet du contrôle est le « bruit médiatique » fait par l’acte de contrôle (ce qui suppose un écho dans les médias). Mais cela n’est pas nécessairement gage de réussite ou de qualité. Vient alors un second indicateur, plus important : « la prise en compte des préconisations du Parlement ». Le rapport Gouteyron affirme que 62 % des 58 préconisations avancées par lui en 2006 dans le cadre de la mission sénatoriale « Action extérieure de l’État » avaient été intégralement prises en compte à la date du 25 septembre 2007. Seules 11 % n’avaient été suivies d’aucun effet de la part de l’administration. De manière intéressante, Adrien Gouteyron précise : « Que faire des recommandations auxquelles l’administration est restée insensible ? » Tel est le dilemme du « rapporteur spécial-contrôleur » qui, dans le cadre des institutions de la V^e République, soutient le gouvernement, et n’aspire à entretenir aucun rapport conflictuel avec l’administration, mais veut faire valoir les prérogatives du parlement, conformément aux souhaits, exprimés par l’ensemble des citoyens, de la classe politique et du gouvernement de « réhabiliter le rôle du Parlement ». Se trouve ainsi formulée une situation typique du contrôle parlementaire sur des politiques ponctuelles. Le sénateur a précisé que sa communication visait donc à « maintenir la pression sur l’administration » et qu’il avait engagé un dialogue avec l’administration sur ses propositions, sur le fondement de l’article 60 de la lolf qui dispose que « lorsqu’une mission de contrôle et d’évaluation donne lieu à des observations notifiées au gouvernement, celui-ci y répond par écrit dans un délai de deux mois ». Il a noté que ce dialogue avait été d’autant plus fructueux que le contrôle avait été médiatisé.

34On peut également noter que le parlement tend de plus en plus à faire appel à des auxiliaires, les ombudsmen, dans de nombreux pays (ils sont surtout étroitement liés aux parlements dans les pays nordiques et leur autorité repose largement sur un prestige acquis par une longue histoire), diverses autorités administratives, les cours des comptes et, finalement, les cours constitutionnelles lorsque les parlementaires portent devant elles des controverses avec le succès croissant (sous un certain rapport) que l’on sait. Mais, dans ces cas, le contrôle tend à sortir du parlement.
Reste qu’il existe des « trous noirs » particuliers dans le contrôle parlementaire, notamment à l’égard de la politique étrangère (où l’emprise globale des assemblées paraît faible) et surtout des services de renseignement, en dépit de l’existence de commissions de contrôle dans plusieurs pays [20]. On bute ici sur le cœur de la « prérogative lockienne », inévitablement la plus forte limite au contrôle par les assemblées.
Comme aux premiers temps du gouvernement représentatif moderne, la justification du contrôle parlementaire est la recherche d’une forme de vertu : il est censé améliorer la qualité des décisions des détenteurs du pouvoir immédiat (le gouvernement et l’administration, voire d’autres institutions jouant un rôle dans l’espace public). Il est simultanément l’un des moyens par lesquels les représentants élus exercent leur rôle de médiation entre ces gouvernants et les citoyens. Mais les conditions modernes de son exercice et, par suite, la question de ses effets ne peuvent être réduites à un schéma exagérément simplifié. Différents facteurs structurels comme contingents influent sur son intensité et sa qualité, en particulier la culture parlementaire propre à chaque pays. Des études plus poussées permettraient peut-être d’identifier, par exemple, une culture positive (exemple de l’Allemagne), consensuelle (Benelux, Autriche), conflictuelle (Danemark) et négative (France). Quoi qu’il en soit, l’efficacité du contrôle parlementaire ne peut jamais être autre chose qu’un horizon, toujours loin devant celui qui le regarde.