La contrainte gouvernementale

7Une expression en rend compte : celle de gouvernement-législateur. Un oxymore devenu une banalité de nos jours. Sous cet aspect, la loi finalise le programme de l’exécutif, transformé en atelier législatif. Si bien que le Parlement n’élabore plus la loi, il se borne, pour l’essentiel, à entériner la volonté gouvernementale. Des explications politique et juridique peuvent être avancées.

8La première est déterminante : la politique étant la source du droit. Avec la fin de la souveraineté parlementaire, il appartient au gouvernement, investi du pouvoir décisionnel (art. 20C), de traduire en termes formels les choix du chef de l’État. Gouverner, c’est communiquer mais, plus encore, légiférer. François Mitterrand affirmait, en 1981, que ses engagements constituaient la charte de l’action gouvernementale autant que la charte de l’action législative. En écho, Nicolas Sarkozy proclame, en 2007 : « Le gouvernement n’a désormais qu’un seul devoir, celui de mettre en œuvre le programme présidentiel. » Au surplus, l’allégeance des parlementaires au chef de l’État découle, à l’évidence, du fait majoritaire. Un même destin politique les unit, à l’image de la verticalité du pouvoir.

9La seconde est éclairante. À cet effet, il suffit d’évoquer l’arsenal dont dispose le gouvernement pour se persuader de sa maîtrise sur le processus de formation de la loi : maîtrise de l’ordre du jour (art. 48) ; maîtrise des amendements (art. 40, 41 et 44) ; maîtrise des relations entre les assemblées (art. 45) ; maîtrise de l’initiative dans des matières réservées : finances (art. 47), financement de la sécurité sociale (art. 47-1), autorisation de ratification des traités (art. 53) et transposition de directives communautaires (art. 88-1) ; maîtrise du temps (délai de délibération imposé au Parlement dans le domaine précité des prélèvements obligatoires), et, singulièrement, maîtrise des sources du droit, par suite de l’éviction du Parlement (art. 38). Tant et si bien que le recours aux ordonnances est devenu le principal mode de législation (Conseil d’État, rapport public, 2006). Quand l’exception se substitue au principe, la divagation est accomplie ! Mais cette prééminence a suscité la réaction salutaire des élus.

La résistance parlementaire

10Résister à l’effacement : cette volonté des élus est partagée par le Conseil constitutionnel qui, soucieux de la protection de leurs droits face au bloc majoritaire, a posé le principe de la clarté et de la sincérité du débat parlementaire (13 octobre 2005, RAN, Rec., p. 144) et paré la loi des qualités de sincérité (21 juin 1993, Loi de finances rectificative pour 1993, p. 146), d’accessibilité et d’intelligibilité (16 décembre 1999, Codification, p. 136), et de normativité (21 avril 2005, Avenir de l’école, p. 72) [5].

11En dehors de quelques lois emblématiques d’origine parlementaire, qui ont transformé les mentalités, sinon la société (loi Neuwirth de 1967 relative à la contraception ; loi Michel de 1999 sur le pacs) ou changé la constitution financière de la France et propulsé la réforme de l’État (loi organique du 1^er août 2001), les parlementaires sont parvenus à recouvrer des espaces d’autonomie.

12Ils disposent, d’abord, d’une meilleure emprise sur le temps, depuis 1995, avec l’avènement de la session unique ou ordinaire ; une session de neuf mois [6]. Le temps de la démocratie à mi-temps (Philippe Séguin) est bien révolu ; d’autant que les sessions extraordinaires se sont multipliées récemment. Le Parlement siège désormais pratiquement en permanence [7]. Au demeurant, manifestation de l’autonomie du droit parlementaire, il appartient, depuis cette révision, au règlement de chaque assemblée de déterminer les jours et les horaires des séances (art. 28C in fine). De même, et de manière symbolique, la prérogative parlementaire a été restaurée : une séance par mois est réservée par priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée (art. 48C, al. 3). L’ordre du jour prioritaire du gouvernement, négocié le plus clair du temps avec la majorité, coexiste désormais avec celui de chaque assemblée. Cette séance mensuelle, la séance d’initiative parlementaire, est attribuée à chaque groupe parlementaire, qui dispose ainsi d’un droit de tirage [8].

13L’autonomie substantielle du Parlement a été ensuite renforcée à l’égal du domaine d’intervention de la loi (décision précitée du Conseil constitutionnel du 30 juillet 1982). Une troisième lecture (Georges Vedel) s’y déroule.

14La saisine a été ouverte, en effet, à l’opposition au titre du contrôle de constitutionnalité de la loi (art. 61C, révision du 29 octobre 1974) et de contrariété du traité (art. 54C, révision du 25 juin 1992). On n’insistera jamais assez sur cette trouée décisive à l’origine de l’essor de l’État de droit, qui a changé la physionomie de la V^e République en retournant de manière paradoxale le contrôle contre le gouvernement [9].

15Les finances sociales ressortissent, de la même manière, au vote du Parlement (art. 47-1C, révision du 22 février 1996). Au reste, celui-ci participe en amont à la législation communautaire. En l’espèce, il appartient à chaque assemblée de voter une résolution, laquelle n’est plus limitée aux seules mesures d’ordre intérieur comme à l’origine, ayant certes valeur d’avis (Conseil constitutionnel, 17 décembre 1992, RAN) sur les actes de l’Union européenne comportant des dispositions qui sont du domaine de la loi (art. 88-4C, révision du 25 juin 1992). Dans le même esprit, une convention de la constitution négociée, en 1994, entre les présidents des assemblées et le Premier ministre, autorise les représentants français dans les instances communautaires à invoquer la réserve d’examen parlementaire tant qu’une assemblée n’a pas émis un avis.

16L’autonomie parlementaire s’est, par ailleurs, manifestée avec l’assouplissement de l’étreinte découlant de l’irrecevabilité financière (art. 40C) [10]. Les élus peuvent présenter des amendements majorant les crédits d’un ou de plusieurs programmes inclus dans une mission, dès lors que les crédits de cette dernière ne sont pas augmentés (art. 47 lolf). Ce mécanisme a été étendu à la loi de financement de la sécurité sociale (LO du 2 août 2005).

17Enfin et surtout, les parlementaires sont parvenus à sauvegarder, en la renouvelant, leur initiative législative par l’exercice du droit d’amendement (art. 44C). Une procédure de substitution qui représente la forme essentielle de leur activité ; le temps fort de la délibération, et souvent son abcès de fixation. En dehors de l’explosion de leur nombre, cette arme privilégiée de l’opposition incline à l’obstruction. Mais la majorité ne la dédaigne nullement, car elle lui permet de réécrire ou de cogérer un texte, en échange de sa discipline de vote. Cependant, il a appartenu au Conseil constitutionnel d’en réguler le cours afin d’en prévenir les abus : l’amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte en discussion (19 juin 2001, Statut de la magistrature, LPA, 13 juillet 2001, note Pierre Avril et Jean Gicquel). En outre, consécration de la jurisprudence de l’entonnoir et préservation du bicamérisme, ce droit est appelé à s’exercer pleinement en première lecture, en dehors des cas destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle (19 janvier 2006, Lutte contre le terrorisme, LPA, 15 février 2006, note Pierre Avril et Jean Gicquel). L’essor et les limites du droit d’amendement sont représentatifs, à bien des égards, de la place occupée par le Parlement dans la pièce législative. Il y demeure présent, ayant su sauvegarder son rôle institutionnel face au gouvernement. Mais, en tant que lieu de pouvoir, la relation entre l’opposition et la majorité relativise, à l’évidence, son influence ; celle-ci mettant ses compétences à la disposition de l’exécutif. De manière révélatrice, le Conseil constitutionnel a rappelé le Parlement à leur respect, en censurant son dessaisissement (un comble !), au titre de l’incompétence négative (12 janvier 2002, Modernisation sociale, Pouvoirs, n° 102, p. 160) ou d’une habilitation législative, laquelle ne peut intervenir qu’à la seule demande du gouvernement (20 janvier 2005, Juridiction de proximité, Pouvoirs, n° 114, p. 193).

18L’ombre du Parlement-législateur ne saurait cependant occulter la lumière tamisée du Parlement-contrôleur.

La perte du pouvoir gouvernemental

23Hors le cas spécifique de la mise en cause de la responsabilité politique du président de la République (art. 68C), le fait majoritaire, sublimé depuis 2002, par la présence du groupe ump dans chaque assemblée, a neutralisé le principe de responsabilité (art. 20 et 49C), ainsi que le droit de dissolution (art. 12). En un demi-siècle d’existence, un seul gouvernement, en 1962, a été censuré par les députés. Dès lors, la responsabilité joue devant le chef de l’État, et, en définitive, devant les électeurs, selon la technique du vote-sanction. À cet égard, aucune majorité sortante n’a été reconduite au rythme de l’alternance au cours de trois décennies de 1978 à 2007. Ce monisme inversé est parvenu à éroder les mécanismes de contrôle, séparés ou combinés, visés à l’article 49C.

24Concernant la question de confiance simple (art. 49, al. 1^er), son application ressortit à la clause de style, soit une bonne manière du gouvernement à l’égard de sa majorité, tant à l’Assemblée qu’au Sénat. Cependant, une situation inédite s’est présentée, le 12 mai 2006, lorsque Dominique de Villepin a été invité par le chef de l’État à ne pas y recourir à propos de la ténébreuse affaire Clearstream, qui faisait suite au rejet du cpe (contrat première embauche) par la rue. Il a appartenu, en cette circonstance, à l’opposition de s’y substituer en déposant une motion de censure (art. 49, al. 2). Cette dernière contraint, en règle générale, le gouvernement à s’expliquer lorsqu’il donne le sentiment de se dérober.

25L’acmé de la rationalisation de l’activité parlementaire (art. 49, al. 3) s’est présenté à 82 reprises depuis 1958, suscitant la réplique de 48 motions de censure. Aucune d’entre elles n’est parvenue à ses fins ; même si celle relative à la création de la csg en novembre 1990 manqua sa cible à 5 voix près. Le mécanisme utilisé par Michel Rocard à 28 reprises, de 1988 à 1991, à la manière des questions de confiance en rafales d’antan [12] ; ignoré par le gouvernement de la gauche plurielle de Lionel Jospin (1997-2002), a été sollicité, de manière contrastée, sous la XII^e législature (2002-2007). Cette arme suprême a été employée, de manière classique, afin de mettre un terme à l’obstruction de l’opposition, en faisant tomber les colonnes d’amendements qui obstruaient le chemin gouvernemental. Jean-Pierre Raffarin y a été contraint en novembre 2003 (élection des conseillers régionaux) et en juillet 2004 (libertés et responsabilités locales) ; de même que Dominique de Villepin en février 2006 (égalité des chances). Cependant, contre toute attente, cette disposition a été remisée, au surplus, à l’occasion du vote de réformes structurelles relatives aux régimes des retraites (juillet 2003) et de l’assurance-maladie (juillet 2004). Le temps, la patience et le vote de la majorité ont eu raison finalement de l’opposition. Un cas de figure insolite, véritable comble institutionnel, s’est présenté, en septembre 2006, à propos du projet de loi sur l’énergie, à l’origine du dépôt de 137 000 amendements (un record absolu !). Un accord politique est intervenu entre le président Debré et l’opposition afin d’éviter au Premier ministre… d’y recourir et de contraindre la majorité à se prononcer positivement (Pouvoirs, n° 121, p. 141).

L’influence sur la politique gouvernementale

26À information renforcée, contrôle stimulé ! Sous cet aspect, l’activisme de bon aloi des commissions parlementaires en vue de la préparation du débat public doit être relevé. Ces dernières assurent, en permanence, l’information des assemblées afin de leur permettre d’exercer le contrôle sur le gouvernement. Sans conteste, elles illustrent le renouveau du Parlement [13]. Les commissions d’enquête interviennent désormais sur le domaine réservé hier au pouvoir exécutif, à propos du Rwanda (1998) et du Kosovo (1999). En outre, elles peuvent être investies des prérogatives propres aux commissions d’enquête (art. 5 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958, rédaction de la loi du 14 juin 1996) et créer en leur sein des missions d’information. Elles veillent au suivi de l’application des lois au Sénat, depuis 1972, et à l’Assemblée nationale, en mettant à contribution le rapporteur à partir de 2004 (nouvelle rédaction de l’article 86, RAN).

27Ramené à l’essentiel, ce dynamisme est à l’origine d’une percée dans le domaine budgétaire et d’une poussée en matière communautaire. La mise en œuvre de la lolf du 1^er août 2001 s’identifie à une révolution culturelle en transformant les prérogatives de la représentation nationale. La logique de moyens s’efface, en effet, au profit d’une logique de résultat et de performance. L’information renouvelée, dont disposent les parlementaires, est le gage d’une autorisation éclairée, au regard des nouveaux moyens d’investigation dont ils sont investis.

28Les commissions des finances suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques (art. 57 lolf). Leur rapporteur général et leurs rapporteurs spéciaux procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu’ils jugent utiles (ibid.). Ils peuvent en appeler au juge des référés pour faire cesser une entrave à une demande de renseignements sous astreinte (art. 59). Mieux, la commission des finances de l’Assemblée nationale, présidée par un membre de l’opposition depuis 2007, a créé en son sein, en 1999, une structure opérationnelle agissant tel un fer de lance : la mission d’évaluation et de contrôle (mec). Les responsabilités politiques y sont réparties entre la majorité et l’opposition. Au reste, le partenariat entre le Parlement et la Cour des comptes se révèle performant en matière d’expertise et d’audit (art. 58 lolf). On n’aura garde d’oublier la procédure efficace des questionnaires budgétaires (art. 49) adressés avant le 10 juillet et retournés au plus tard le 10 octobre, à l’origine d’une authentique percée dans des domaines longtemps fermés à l’information parlementaire. Au titre de la mission Pouvoirs publics [14], le laconisme, voire le silence initial, à propos de la dotation de la présidence de la République a fait place, depuis 2006, à une utile clarification concernant le traitement du chef de l’État et la rémunération des personnels mis à disposition. L’opacité des budgets des assemblées parlementaires et, à un moindre degré, du Conseil constitutionnel, se résorbe (rapport Arthuis, Sénat, n° 91, annexe 21, 2007). Dans le même ordre d’idées, le rapport relatif à la mission Conseil et Contrôle de l’État, confié à un député de l’opposition, a permis d’obtenir de précieuses justifications sur la matière hautement sensible de l’affectation des fonds spéciaux. La création d’une délégation parlementaire commune au renseignement (loi du 9 octobre 2007) s’inscrit dans cette démarche.

29On complétera cette vision en évoquant les deux temps significatifs qui encadrent la délibération parlementaire. En amont, le débat d’orientation budgétaire (dob) (art. 48 lolf) permet, dès le mois de juin, un échange fructueux entre les élus et le gouvernement [15]. Ce chaînage vertueux préfigure, pour une part importante, la structure des dépenses publiques. En aval, la restauration de la loi de règlement qui comporte, depuis 2007, en annexe, la certification de la régularité de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État, délivrée par la Cour des comptes (art. 58), est de nature à vivifier le contrôle parlementaire [16].

30D’un ordre juridique à un autre, ce dernier progresse dans l’espace communautaire. Une diplomatie parlementaire se met en place, écornant le privilège traditionnel du pouvoir exécutif, à l’exemple du déplacement du président Debré, accompagné des présidents de groupe de l’Assemblée, en Turquie, en février 2005, s’agissant de l’entrée éventuelle de celle-ci dans l’Union européenne. En outre, selon une formule inédite, les Parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union, aux termes de l’article 12 du traité consolidé de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007. Outre les résolutions (art. 88-4C), il appartiendra à chaque assemblée, si ledit traité entre en vigueur, de contrôler le respect du principe de subsidiarité soit par un avis motivé adressé aux autorités communautaires, soit par un recours formé devant la Cour de justice de l’Union européenne (nouvel article 88-6C, rédaction de la loi constitutionnelle du 4 février 2008). De la même façon, par le vote d’une motion commune, les assemblées auront la possibilité de s’opposer à une modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne au titre de la procédure simplifiée ou de la coopération judiciaire civile (nouvel article 88-7) (voir rapport Gélard, Sénat, n° 175, 2008). Enfin, les assemblées reçoivent communication par les soins du sgae des ordres du jour prévisionnels des conseils de l’Union (circulaire Jospin du 13 décembre 1999). Au surplus, chacun d’entre eux donne lieu, depuis novembre 2004, à un débat parlementaire préalable et à son issue (précédent de juillet 2007) ; le chef de l’État, chef de la diplomatie, accepte ainsi d’être éclairé et de rendre compte à la représentation nationale.

31Sur ces entrefaites, le comité Balladur s’est mobilisé, en 2007, en vue de la défense du Parlement. La force et l’audace de certaines de ses propositions [17] méritent le détour d’une brève présentation dans l’attente de sa réception par le pouvoir constituant.

32Ce manifeste de droit parlementaire, à la limite, se décline, au prix d’une simplification, en dispositions principielles et modalités d’application [18]. Au premier cas, il s’agit de la consécration d’un statut de l’opposition (propositions n^os 60 et 61) et de l’attribution du droit de résolution au Parlement (proposition n° 48). Au second cas, outre le renvoi au règlement intérieur de l’Assemblée et l’accroissement du nombre de ses commissions permanentes (de 6 à 10, proposition n° 34), trois dispositions stratégiques, en matière législative, emportent la conviction : le partage de l’ordre du jour entre le gouvernement et les assemblées, sachant qu’une semaine de séances sur quatre sera réservée au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques (proposition n° 20) ; le fait que la discussion des projets et des propositions de loi portera en séance publique sur le texte adopté par la commission compétente (proposition n° 37) et que le droit d’amendement s’exercera en séance ou en commission (proposition n° 36). Un changement de comportement des acteurs et tout particulièrement du gouvernement ne manquera pas d’en résulter ; celui-ci veillant à ce que ni son calendrier ni ses choix ne soient remis en cause, en première lecture. On sait, par expérience, qu’il est malaisé de revenir en arrière dans la discussion parlementaire. Si d’autres aspects sont dignes d’intérêt [19], à l’opposé, un nouvel assouplissement de l’article 40C (proposition n° 32) apparaît inopportun. Il reste que la limitation de la portée de l’article 49, alinéa 3C aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale (proposition n° 23) se révèle inopérante ; motif pris de ce que le gouvernement est habilité à se substituer au Parlement défaillant. Plus encore, on déplorera que le recours extensif (abusif ?) aux ordonnances n’ait pas été endigué. En dernière analyse, le contrôle parlementaire s’étend au président de la République à l’occasion de sa venue, à sa demande, devant une assemblée (proposition n° 5) ou une commission d’enquête (proposition n° 6). Qu’il soit mis fin, en l’occurrence, à un anachronisme est une chose ; affecter le statut d’irresponsabilité du chef de l’État, au point de se détourner du régime, en est une autre [20]. La création d’un comité d’audit parlementaire (proposition n° 43) présenterait, en revanche, l’avantage insigne de synthétiser le droit de regard du Parlement sur la gestion exécutive.

33Avec le comité Balladur, la reparlementarisation de la V^e République est-elle sur le point de franchir une étape décisive ? Rien n’est moins sûr, à la réflexion. La montée en puissance du contrôle est d’ores et déjà indéniable, mais elle se heurte au temps parlementaire, dont les trois quarts sont consacrés au vote de la loi et, plus encore, telle une limite de verre, à la logique majoritaire. Disposer de moyens sans avoir la volonté de les exercer où le contrôle-solidarité, cette nouvelle culture modélisée au Royaume-Uni, reste à découvrir [21]. Au total, le renforcement du Parlement est d’abord celui de la majorité et, par voie de corollaire, du gouvernement. Ironie du sort ? Non, à la réflexion. Il s’agit là de l’expression normale du présidentialisme. À ce compte, la reparlementarisation se borne donc à une perspective d’évolution… du jeu majoritaire, ou du dialogue intra-majoritaire.

34La rédaction de cet article a été achevée en février 2008. Entre-temps, le président Sarkozy a fait déposer, au mois d’avril, un projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République sur le bureau de l’Assemblée nationale (n° 820), qui reprend, pour l’essentiel, les propositions formulées par le comité Balladur. Voir « Du nouveau dans la Constitution ? », LPA, 14 mai 2008.