Le poids des actes adoptés par les institutions européennes

7Le droit dérivé des traités en vigueur au début de l’année 2005 représente quelque 17 000 actes, dont l’essentiel est constitué des directives, règlements et décisions du pilier communautaire de l’Union européenne. S’y ajoutent environ 3 000 accords internationaux, conclus entre, d’une part, la Communauté ou l’Union européenne voire les États membres et, d’autre part, les États tiers.

8Après avoir quelque peu fléchi au milieu des années 1990 à l’achèvement du « marché unique », la croissance de cet ensemble a repris depuis lors : de 70 environ, le nombre des directives adoptées chaque année a ainsi atteint 130 en 2003 et encore 111 en 2004, année de renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne. La tendance est aussi à l’augmentation des normes d’application, avec l’adoption par la Commission de plus de 600 règlements [3] au cours de chaque année pleine de la dernière législature. Au total, 4 454 règlements de la Commission étaient en vigueur à la fin de l’année 2004 [4].

9Cette nouvelle accélération trouve sa première explication dans l’attribution aux institutions européennes de nouvelles compétences par le traité de Maastricht de 1992, le traité d’Amsterdam de 1997 puis le traité de Nice de 2001.

10Elle s’est accompagnée d’une importante évolution des caractéristiques des actes adoptés. L’extension de la procédure de codécision, d’une part, a accru la part des directives adoptées conjointement par le Parlement européen et le Conseil [5]. De nouvelles branches du droit, d’autre part, ont été touchées par l’activité européenne : après le droit économique, déjà profondément façonné par le droit européen, le droit civil ou le droit pénal le sont désormais, en particulier avec l’adoption chaque année de trois à quatre « décisions-cadres » du pilier « justice et affaires intérieures ».

11Il n’est cependant pas avéré que cette croissance d’un droit européen diversifié ait une part déterminante dans l’inflation normative contemporaine. D’une part, par le nombre total d’actes, le droit communautaire ne représente pas le cinquième du stock des normes nationales, soit environ 8 000 lois et 110 000 décrets [6]. D’autre part, des efforts sont déployés au plan communautaire comme au plan national pour contenir une production normative dont la prolifération est de part et d’autre identifiée comme nocive à l’effectivité et à l’intelligibilité du droit, voire à la compétitivité économique – quand bien même elle s’expliquerait, s’agissant de la norme européenne, par les extensions de compétences résultant des traités. L’un des volets en cours d’application de l’accord interinstitutionnel européen « Mieux légiférer » de décembre 2003 est précisément la simplification et la réduction de la législation européenne [7].

12L’incidence de la construction européenne sur la dynamique normative interne semble, quoi qu’il en soit, difficile à mesurer avec une précision numérique. La formule de Jacques Delors selon laquelle, un jour, 80 % de la législation économique et fiscale, voire sociale, serait décidée par les institutions européennes continue certes d’inspirer les estimations couramment avancées dans le débat public estimant à 60 % ou même 70 % la part de la loi d’origine européenne. Elle correspondait cependant à un augure sur le cours de la construction européenne que les dernières années ont infirmé [8].

13Comment ramener l’articulation des deux ordres juridiques à un pourcentage ? Celui-ci pourrait varier selon qu’il serait calculé loi par loi ou article de loi par article de loi [9]. Il faudrait aussi réussir à préciser s’il y aurait lieu d’y faire entrer tant les mesures législatives requises par le droit communautaire que des dispositions seulement colorées ou inspirées par ce dernier [10].

14Tout au plus, après avoir relevé que l’intuition de nombreux praticiens est qu’aujourd’hui la moitié environ de la législation nationale se trouve lato sensu sous une influence européenne, doit-on prendre la précaution de rappeler que la discipline juridique ne se laisse pas aisément enfermer dans des tentatives de mathématisation.

La primauté du droit communautaire

15À la recherche d’une forme de contrainte européenne sur la loi, l’analyse des ressorts par lesquels la loi cède en certaines hypothèses devant le droit communautaire a probablement plus d’intérêt que les chiffres.

16Une référence s’impose ici d’emblée à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. C’est en effet dans une très large mesure à la Cour de Luxembourg qu’il est revenu, dans son interprétation du traité de Rome peu explicite à cet égard, de préciser l’articulation entre l’ordre juridique communautaire et l’ordre juridique national.

17Le raisonnement de principe exposé par son arrêt du 15 juillet 1964 Costa/Enel [11] est que « le droit communautaire né du traité ne pourrait […], en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ». Il en résulte des prescriptions très précises pour le juge national, juge de droit commun du droit communautaire : il « a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel [12] ».

18La jurisprudence des deux ordres de juridiction nationaux concorde aujourd’hui avec celle de la Cour de Luxembourg.

19Admise de longue date pour la loi antérieure, la supériorité des traités sur la loi postérieure a été admise par la Cour de cassation en 1975 [13], puis par le Conseil d’État en 1989 [14] sur le fondement de l’article 55 de la Constitution, à la lumière de l’interprétation de ces dispositions préalablement donnée par le Conseil constitutionnel [15].

20La théorie de la loi-écran abandonnée, le juge administratif en a tiré toutes les conséquences s’agissant du droit dérivé. Doit être écartée une disposition législative incompatible avec un règlement communautaire [16] ou avec une directive antérieure, passé le délai de transposition [17]. Le défaut de transposition ou la transposition irrégulière d’une directive engage la responsabilité de l’État [18].

21Ce rapport à la loi nationale, pour autant qu’elle soit en délicatesse avec le droit communautaire, retentit dans les relations entre les pouvoirs législatif et exécutif. Non seulement l’administration ne peut légalement prendre des mesures d’application d’une loi qui serait elle-même incompatible avec le droit européen [19] et doit chercher à donner de la loi nationale une interprétation conforme au droit communautaire, mais « il appartient, le cas échéant, aux ministres, dans l’hypothèse où des dispositions législatives se révéleraient incompatibles avec des règles communautaires, de donner instruction à leurs services de n’en point faire application ». Il reste simplement que « les ministres ne peuvent… trouver dans une telle incompatibilité un fondement juridique les habilitant à édicter des dispositions réglementaires qui se substitueraient à ces dispositions législatives » [20].

La démultiplication des juges de la loi

22La portée corrosive du droit communautaire pour la loi nationale ne résulte pas seulement de son poids numérique mais aussi de ce que le contrôle juridictionnel de son application atteint un degré élevé de raffinement inégalé dans des organisations internationales classiques.

23La procédure de manquement de l’article 226 du traité instituant la Communauté européenne est d’une grande efficacité pour mettre au jour les contrariétés que le seul contrôle du juge national, saisi au rythme de l’apparition de situations sociales litigieuses, ne peut toujours déceler le premier. Alertée par des plaintes de tous acabits ou tous autres éléments d’informations venant à sa connaissance, la Commission européenne, gardienne des traités, dispose dans ce cadre d’une liberté d’appréciation complète pour demander à l’État membre de justifier de la compatibilité de sa loi au droit communautaire et, le cas échéant, porter ce débat devant la Cour de justice.

24Les dizaines de condamnation en manquement prononcées chaque année par la Cour illustrent le rôle de cette procédure tant dans la remise en cause de législations énoncées en contrariété avec les règles communautaires que dans le simple constat du défaut de transposition des directives [21].

25La question de l’exécution de ces condamnations en manquement a inspiré l’une des innovations du traité de Maastricht, dont les effets ne manqueront pas de se révéler avec quelques retentissements dans les prochaines années [22]. L’article 228 du traité instituant la Communauté européenne permet en effet à la Commission d’engager envers l’État membre récalcitrant une procédure susceptible d’aboutir à sa condamnation à une sanction pécuniaire sous la forme d’astreinte ou d’une somme forfaitaire. La menace d’une telle condamnation a déjà été en grande partie à l’origine de l’adaptation de la législation française relative au travail de nuit des femmes en mai 2001 [23].

26La procédure de contrôle des aides d’État de l’article 88 CE peut elle aussi aboutir, sur l’initiative de la Commission et sous le contrôle du juge, à la remise en cause de certaines législations nationales.

27La procédure de renvoi préjudiciel à la Cour de Luxembourg, organisée par l’article 234 CE, n’est pas non plus sans importance dans la manière dont le juge découvre la contrariété du droit national au droit communautaire et dans le fonctionnement très décentralisé de ce contrôle. Point n’est besoin pour s’en convaincre de verser dans une mauvaise psychologie juridictionnelle qui imputerait au juge national une quelconque propension à laisser à la Cour de justice, par manque de courage, le soin de dire en quoi le droit communautaire s’oppose à une loi nationale. L’uniformité de l’interprétation du droit communautaire est bien davantage en jeu puisqu’elle implique qu’en cas de doute sérieux cette interprétation soit donnée par la juridiction qui, au sommet du système juridictionnel de l’Union, peut la dire avec le degré de sécurité juridique le plus grand.

28L’actualité juridictionnelle communautaire est parsemée d’exemples montrant que ce dialogue organisé entre les juges peut, tout autant que les procédures de manquement, se révéler un puissant aiguillon à revisiter des législations en délicatesse avec le droit communautaire [24].

Des incidences avérées sur l’exercice de la fonction parlementaire

29L’une des principales incidences de la construction européenne pour le Parlement [25] a trait à la confection de son ordre du jour. À mesure que le volume de la législation européenne s’est accru, les gouvernements et Parlements de plusieurs États membres ont été confrontés ces dernières années à la difficulté de concilier avec le cours ordinaire de la production législative nationale les obligations de transposition des directives et décisions-cadres et ce, dans le respect des échéances précisées par chacune d’entre elles. La pression au respect de ces échéances n’a cessé de s’accentuer depuis qu’à la fin des années 1990, la Commission européenne a entrepris de rendre public le classement des États membres en matière de transposition des directives du marché intérieur [26].

30Cette question se pose en France dans le cadre de la répartition matérielle des domaines de la loi et du règlement opéré par les articles 34 et 37 de la Constitution, qui oblige, en tendance longue, à l’adoption de mesures législatives pour la transposition d’environ 40 % des directives. Si l’organisation du travail gouvernemental reste, pour l’essentiel, la clé du respect des échéances de transposition, l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire peut être l’ultime obstacle sur la voie de la mise en conformité avec le droit communautaire.

31Une solution expédiente a consisté à reporter sur l’exécutif une part de la charge incombant en principe au Parlement. Explorée en France par la mise en œuvre de l’article 38 de la Constitution, avec plus de mesure qu’en Italie [27], elle a suscité des réserves du Parlement. Députés et sénateurs n’ont pas manqué de faire valoir que le gouvernement, fort de sa maîtrise de l’ordre du jour des Assemblées, peut privilégier à dessein l’examen des textes de loi d’inspiration nationale en acculant de manière récurrente le Parlement à accepter, sous le sceau de l’urgence communautaire, une habilitation à prendre des ordonnances et par là même à admettre une certaine limitation de ses prérogatives, une telle possibilité serait-elle même prévue par la Constitution.

32Ce débat paraît voué à se prolonger si l’on admet qu’en certaines hypothèses, le recours aux ordonnances peut s’imposer au regard de l’ensemble des intérêts en jeu, en particulier à la veille d’une menace de condamnation pécuniaire de la France par la Cour de justice sur le fondement de l’article 228 CE [28] et dans l’hypothèse de transpositions requises dans de brefs délais, dont le Parlement convient par avance qu’elles ne soulèvent pas de véritable problème politique.

33Une solution de droit commun plus satisfaisante se dessine aujourd’hui au terme d’un accord mutuel entre les Assemblées et le gouvernement, sous la forme de « rendez-vous réguliers de la transposition ». Ces séances mensuelles consacrées à l’examen de textes de lois portant diverses dispositions d’adaptation du droit communautaire, contenant exclusivement des mesures cantonnées à la transposition de directives de faible portée politique, ont le mérite de créer une discipline commune pour la prise en compte régulière dans le flux de la production législative des obligations souscrites par la France dans le cadre des institutions européennes et de respecter l’ensemble des prérogatives parlementaires dans l’application du droit communautaire.

34Comment ne pas souligner cependant, quant au fond cette fois, les conséquences pour le Parlement du glissement qui s’est opéré depuis cinquante ans dans l’usage fait par les institutions européennes de la directive ? Supposée, aux termes de l’article 249 CE, lier les États membres « quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens », elle comporte de plus en plus fréquemment des dispositions « précises et inconditionnelles », qui limitent de beaucoup la marge d’appréciation que pourrait se reconnaître le législateur national dans leur mise en œuvre.

35Comment ne pas relever aussi que les extensions de compétences les plus récemment consenties à la Communauté européenne dans le domaine économique et monétaire ont une incidence importante sur l’exercice de la fonction budgétaire du Parlement, comme celles opérées dans le pilier justice et affaires intérieures en ont dans le domaine des libertés publiques ?

36C’est sous cet angle sans doute qu’il peut être séduisant de cultiver l’image d’un législateur national réduit, en des occasions de plus en plus nombreuses, au rôle de logographe des institutions européennes.

Le fondement de l’article 88-1 de la Constitution

38La jurisprudence du Conseil constitutionnel oblige, dans son dernier état, à une analyse plus nuancée. Plusieurs décisions de l’année 2004 ont en effet contribué à préciser les fondements constitutionnels de l’articulation du droit dérivé et du droit national, en conférant à l’article 88-1 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 préalable à la ratification du traité de Maastricht, une portée qui n’avait guère été relevée jusqu’alors.

39Trouvant son origine dans un amendement parlementaire, cet article dispose que « la République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituée d’États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont librement instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ».

40Par sa décision du 10 juin 2004 dite « loi sur l’économie numérique [29] », le Conseil constitutionnel en déduit, selon une interprétation qui n’a pas été sans susciter des interrogations dans la doctrine [30], que la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une « exigence constitutionnelle » à laquelle ne pourrait faire échec qu’une disposition expresse contraire de la Constitution. C’est pourquoi, en faisant jouer une sorte d’exception de recours parallèle au bénéfice de la Cour de justice, il considère que si la loi se borne à tirer les conséquences nécessaires des dispositions inconditionnelles et précises d’une directive, il ne lui appartient pas de contrôler la conformité de la loi à la Constitution sur ce point, sauf à se prononcer indirectement de cette manière sur la validité du droit communautaire dérivé lui-même. En cela, il persiste dans son refus de contrôler la loi au regard des stipulations de droit international [31], étant noté cependant que pour se prononcer sur sa compétence, il doit bel et bien déterminer ici si la loi est la reprise fidèle de dispositions précises et inconditionnelles de la directive [32].

41Cette mise en évidence d’un fondement constitutionnel de l’obligation de transposition des directives a annoncé le raisonnement retenu par le Conseil constitutionnel lors de son examen du traité établissant une Constitution pour l’Europe signé à Rome le 29 octobre 2004 [33], qui l’obligeait à se prononcer plus largement sur la portée du principe de primauté, explicitement transcrit à l’article I-6 dudit traité.

42Par sa décision du 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel garde certes une distance avec la jurisprudence univoque de la Cour de Luxembourg, puisqu’il cantonne l’application du principe de primauté du droit européen hors du cas où feraient obstacle à sa mise en œuvre des dispositions expresses contraires de la Constitution, mais juge pour la première fois, en s’inspirant du vocabulaire de la Cour elle-même que, par l’article 88-1, le Constituant a « consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international ».

43Cet effort de clarification oblige donc aujourd’hui à conclure que ce qui pourrait s’apparenter à une contrainte européenne sur la loi procède en dernière instance de la volonté du Constituant. Pour emprunter les mots du président Pierre Mazeaud, « la construction européenne nous engage non seulement conventionnellement mais aussi constitutionnellement » : autrement dit, « ceci ne nous est pas imposé de l’extérieur : ceci résulte d’un consentement constitutionnel national et révocable [34] ».

Une adaptation continue des institutions européennes et nationales

44L’inconvénient d’une vision statique de l’articulation entre la norme européenne et la loi nationale est également de négliger le fait que les institutions européennes comme les institutions de la V^e République ont été substantiellement réformées depuis vingt-cinq ans pour répondre au défi démocratique qui s’attachait à l’affirmation du droit européen.

45Il n’est en particulier pas possible d’en rester aujourd’hui à l’idée que la norme européenne serait une simple contrainte dont les représentants du peuple ne connaîtraient aucunement de la genèse.

46Sans qu’il soit besoin de mentionner ici le fait que, depuis les origines de la construction européenne, les délibérations du Conseil sont le fait de représentants de gouvernement démocratiquement désignés, il est intéressant d’analyser la manière dont a été réduit le pouvoir autonome de contournement des prérogatives parlementaires nationales que, bon an mal an, les délégations gouvernementales auraient pu s’arroger dans les formations du Conseil.

47Une étape majeure de la démocratisation du processus décisionnel européen a été en 1979 l’élection des députés européens au suffrage universel direct. Mais sans doute parce qu’elle rompait avec la pratique qui consistait jusqu’alors pour de nombreux parlementaires nationaux à siéger à l’Assemblée de Strasbourg et parce que l’affirmation d’un véritable espace public européen ancré dans une vie parlementaire transnationale reste, dans la meilleure des hypothèses, un défi de moyen et non de court terme, cette réforme a obligé à une réflexion sur la place des Parlements nationaux dans le processus décisionnel européen [35].

48L’Union s’est fixé des règles de nature à aider les Parlements nationaux à exercer, selon les règles constitutionnelles nationales, l’emprise la plus grande possible sur les politiques européennes des exécutifs. En particulier, par le protocole sur le rôle des Parlements nationaux annexé au traité d’Amsterdam, le déclenchement de l’examen au Conseil des propositions de la Commission a été enserré dans des délais conçus pour permettre aux Parlements nationaux de se prononcer sur ces propositions.

49Ce mouvement s’est souvent conjugué avec des évolutions institutionnelles nationales, selon des voies propres à chaque État membre et à des degrés divers. Il est cependant intéressant de constater qu’avec des régimes constitutionnels différents, le Royaume-Uni et la France se rejoignent aujourd’hui par les formes de leur contrôle parlementaire sur les affaires européennes.

50Dans le régime parlementaire britannique, la question de la participation à la construction européenne a renvoyé dès l’origine à des interrogations au regard de la notion de « souveraineté parlementaire ». C’est ainsi que la création au Parlement de Select Committees chargés du contrôle du gouvernement en matière européenne s’est imposée dès l’adhésion à la Communauté européenne en 1972.

51Dans le cadre du parlementarisme rationalisé de la V^e République, la rupture correspondant à l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct a certes entraîné la création dans chaque chambre d’une délégation pour l’Union européenne par la loi du 6 juillet 1979 mais ce, essentiellement, pour organiser l’information du Parlement. Ce n’est que par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 dont est issu, par voie d’amendement parlementaire, l’article 88-4 de la Constitution, qu’a été organisée une procédure permettant au Parlement d’influer sur la définition des positions de négociation du gouvernement dans les enceintes européennes.

52Aujourd’hui, toutefois, les tentatives de classification des différentes formes de contrôle parlementaire au sein de l’Union européenne tendent à montrer qu’au moins formellement, les modèles britannique et français se rejoignent et se rangent parmi les plus complets. Sans être comparables au modèle scandinave de contrôle impératif du gouvernement en cours de négociation, ils assurent aux parlementaires à la fois la possibilité d’intervenir à différents stades du processus normatif communautaire et intergouvernemental et, selon différentes modalités, d’examiner une mesure de l’Union européenne avant son adoption, de prendre position sur le fonctionnement d’une politique de l’Union européenne et de contrôler l’action du gouvernement avant comme après l’adoption de la mesure [36].

53Le mécanisme central de l’article 88-4 a ainsi permis au Parlement de recevoir, en 2004, en vue du vote d’éventuelles résolutions, près de 310 propositions d’actes des premier et troisième pilier de l’Union et une vingtaine de propositions du domaine de la politique étrangère et de la sécurité commune, la quasi-totalité d’entre elles ayant préalablement été identifiées par le Conseil d’État comme comportant des dispositions qui, en droit national, auraient relevé du domaine de la loi. Ces transmissions sont intervenues en sus de la communication au Parlement à titre d’information de quelque 1 200 documents émanant des institutions européennes.

La perspective d’une association directe des Parlements nationaux au processus décisionnel de l’Union

54Il a été jugé dès la signature du traité de Nice que le point d’équilibre actuel serait encore perfectible. Les chefs d’État et de gouvernement ont en effet consigné dans une déclaration sur l’avenir de l’Union européenne annexée au traité leur accord pour renforcer le cadre démocratique de la construction européenne et souhaité un nouvel examen de la question du rôle des Parlements nationaux. C’est à ce titre qu’à Laeken, un an plus tard, ils sont convenus de convoquer à compter du 28 février 2002 la Convention sur l’avenir de l’Europe, première instance chargée de délibérer en toute transparence d’évolutions du droit primaire de l’Union dans laquelle les Parlements nationaux aient eu une part entière [37].

55Le groupe de travail de la Convention sur l’avenir de l’Europe consacré au rôle des Parlements nationaux a certes dégagé comme première recommandation l’idée que « le rôle des Parlements nationaux dans le cadre des affaires européennes passe principalement par un contrôle efficace de l’action exercée par leur gouvernement au plan européen » et qu’il ne serait pas judicieux de prescrire au niveau européen la manière dont ce contrôle doit être organisé [38]. Il n’a pas retenu la proposition française de réunir une à deux fois par an un Congrès européen constitué de représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux qui auraient été appelés à délibérer de l’état de l’Union. Il a cependant conçu une réforme qui représente une rupture dans la réflexion institutionnelle européenne en ce qu’elle aboutit à intégrer pour la première fois les Parlements nationaux dans le processus décisionnel européen.

56Aux termes du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité signé en octobre 2004, un double contrôle doit permettre aux Parlements nationaux de veiller au respect par l’Union du principe de subsidiarité. Un contrôle politique ex ante leur permet, dans un délai de six semaines à compter de la réception d’un projet d’acte législatif européen, d’adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un « avis motivé » contenant les raisons pour lesquelles la proposition en cause serait considérée comme non conforme au principe de subsidiarité [39]. Un contrôle juridictionnel ex post autorise chaque Parlement ou chambre parlementaire à déférer à la censure de la Cour de justice pour méconnaissance de ce principe l’acte définitivement adopté. En outre, les Parlements nationaux sont dotés d’un droit d’opposition dans le cadre de la procédure simplifiée de révision du traité.

57Cette étape nouvelle se justifie d’autant mieux que le traité constitutionnel fait de la procédure de codécision la procédure de droit commun de l’Union, renforçant ainsi le rôle du Parlement européen, et qu’intervient une innovation majeure du point de vue symbolique avec l’attribution aux règlements et directives des dénominations de « lois européennes » et « lois-cadres européennes », proposition consciemment mûrie par les Conventionnels pour rendre plus explicite pour les citoyens européens l’articulation du droit de l’Union et des droits nationaux.

58Solutions inédites au niveau européen, le contrôle parlementaire de subsidiarité et le droit d’opposition parlementaire à la révision simplifiée du traité sont porteurs d’importantes évolutions dans l’équilibre institutionnel national.

59Dans sa décision précitée du 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel a jugé que ces nouvelles prérogatives parlementaires entrent parmi les stipulations du traité rendant nécessaire une révision de la Constitution. Sans doute faut-il y voir la conséquence de ce qu’elles vont au-delà des pouvoirs limitativement attribués au Parlement par la Constitution de 1958 et, au total, ouvrent la voie à une forme nouvelle de diplomatie parlementaire distincte de la conduite des relations internationales du ressort du pouvoir exécutif. Cette diplomatie pourrait aller jusqu’à une saisine du juge communautaire conduisant, le cas échéant, à l’affrontement de thèses contraires du Parlement et du gouvernement quant au respect du principe de subsidiarité.

60La loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 crée les bases constitutionnelles de l’exercice de ces prérogatives par des articles 88-5 et 88-6 nouveaux dont l’entrée en vigueur est conditionnée par l’entrée en vigueur du traité lui-même.

61Indépendamment des révisions que commandait la perspective de l’application du traité, les débats qui ont précédé son adoption ont en outre permis au Parlement d’obtenir un nouveau renforcement du mécanisme de l’article 88-4. Au-delà de la « clause facultative » permettant au gouvernement de faire entrer dans le champ de la procédure tout document européen sans retentissement dans le domaine de la loi, obtenue par le Parlement lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d’Amsterdam, le Congrès a décidé qu’entreront par principe dans le champ de la procédure de l’article 88-4 les « actes législatifs européens », c’est-à-dire tous ceux adoptés en codécision par le Parlement européen et le Conseil et ce, qu’ils relèvent ou non du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution.

62L’association directe du Parlement national au processus décisionnel européen ne serait donc pas sans retentissements significatifs, tant sur l’équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif en matière européenne qu’incidemment, sur la limitation matérielle du champ d’intervention du législateur.

Des efforts nationaux de maîtrise de la norme européenne

63Quoi qu’il advienne du traité constitutionnel [40], et pour en rester à la pratique institutionnelle française, la plupart des initiateurs et auteurs de la loi, au sens le plus large de ces notions, ont déjà pris conscience que, par des efforts adaptés en amont du processus communautaire, ils peuvent peser dans la conciliation entre les deux ordres juridiques de manière beaucoup plus efficace qu’en aval, lors de l’application des actes européens.

64Le maître-mot est l’anticipation. Le souci de prévenir les conflits des normes européennes et nationales milite d’abord en faveur d’une stratégie d’influence auprès des institutions européennes, y compris auprès du Parlement européen devenu en grande partie codécideur, qui permette notamment de peser sur la genèse des propositions de la Commission européenne par les canaux éprouvés et en particulier dans le cadre des procédures de consultation préalables organisées par cette dernière. Comme beaucoup de Parlements nationaux, les deux Assemblées françaises ont pris conscience de l’intérêt de cette veille et comptent des agents en poste permanent auprès des institutions européennes. Une telle stratégie ne peut cependant être le seul fait ni du gouvernement ni des Assemblées parlementaires, mais suppose aussi la contribution active de la société civile organisée.

65Un autre enjeu est la consolidation d’un continuum entre ceux qui, pour la France, ont leur part à la négociation des actes européens et ceux qui en assurent l’application : telle est la condition pour que l’analyse juridique et politique des impacts de l’acte en cours de négociation soit la plus solide possible et inspire au mieux les positions de négociation mais aussi pour qu’ensuite, l’expérience acquise dans la négociation aide à l’application des actes adoptés.

66Cette question renvoie notamment à des débats internes aux Assemblées parlementaires concernant le statut des délégations pour l’Union européenne. Le président de la délégation du Sénat, Hubert Haenel, avait ainsi relevé à la Convention que les délégations ne portent pas le nom de commissions « parce que, d’après la Constitution française, les commissions parlementaires sont les organes qui participent à l’élaboration de la loi nationale » [41]. En pratique, la séparation qui en résulte entre délégations et commissions dites législatives n’est pas sans incidence sur l’usage fait de l’article 88-4, qui aboutit plus fréquemment au vote par les délégations de « conclusions » qu’à l’adoption de véritables résolutions au sens de la Constitution par le filtre des commissions [42]. Malgré la présence des membres des délégations dans les différentes commissions compétentes au fond, l’emprise des agendas européens sur le travail de ces dernières reste modérée.

67L’articulation entre le travail à caractère pré-législatif accompli par le Parlement au stade de la négociation des actes européens et son travail législatif ordinaire est donc une question qui paraît mériter l’examen. Une évolution vers une plus grande forme d’intégration entre ces deux phases ne serait pas sans justifications, sans qu’elle doive nécessairement aboutir à une réforme de l’article 43 de la Constitution en ce qu’il limite à six le nombre des commissions permanentes à caractère législatif : eu égard à la place prise par les questions européennes, la concentration au sein d’une seule commission de ce domaine paraît d’emblée peu opérationnelle, indépendamment des difficultés politiques qu’elle soulèverait.

68Le même type de questions se pose a fortiori pour le gouvernement, dont le rôle est décisif tant dans la négociation que dans l’application du droit européen, à travers l’initiative de la loi et la programmation de l’ordre du jour parlementaire.

69La charge lui incombant de mesurer avec précision les impacts des actes en cours de négociation apparaît cruciale. La circulaire du 30 janvier 2003 du Premier ministre sur la saisine du Conseil d’État au stade de la négociation des actes communautaires entérine une extension du rôle de conseiller du gouvernement imparti au Conseil d’État, à laquelle ce dernier a lui-même aspiré, et qui se justifie particulièrement bien par la difficulté qui peut s’attacher a priori à combiner des conceptions juridiques qui ne coïncident pas en tout [43]. Il reste que les différentes administrations concernées sont comptables à titre principal, ainsi que le rappelle la circulaire du 27 septembre 2004 du Premier ministre relative à la transposition des directives, de la réalisation systématique d’études d’impact.

70Notons simplement ici que le changement culturel demandé à des administrations centrales dont la fierté se place souvent dans la confection des projets de loi rejoint le défi qui leur est lancé au plan interne de subordonner également la confection de la norme nationale à la réalisation d’études d’impact de quelque consistance.

71À la confluence de tous ces efforts, demeure la difficulté liée à la discordance des temps européen et national, qui n’est pas pour aider, de manière générale, à l’intégration des enjeux européens dans le débat public national : ce qui se joue dans la négociation au cours d’une période donnée n’a souvent de traduction que bien plus tard dans la loi nationale.

72Ce décalage n’est pas, il est vrai, sans rappeler celui qui peut déjà exister entre le moment où les projets de loi du gouvernement sont examinés en Conseil des ministres et leur entrée en vigueur. À cette aune, il est d’ailleurs permis de se demander si le débat public ne pourrait gagner en clarté à ce que chaque semaine, en Conseil des ministres, soient présentés, suivant l’exemple des projets de loi du gouvernement, les directives ou décisions-cadres, voire les règlements définitivement adoptés (ce que l’on appellera peut-être demain les lois-cadres et lois européennes) qui relèveraient du domaine de la loi en France, ainsi que ceux qui auraient une importance politique particulière.

73Remise en perspective, la construction européenne gagne donc pour le passé comme peut-être encore pour l’avenir à être perçue, au-delà du mythe, comme un aiguillon pour certaines adaptations ou mutations de la production normative nationale, voire du débat public tout entier.

74Aucune des parties prenantes du débat démocratique, au-delà même sans doute des enceintes du Parlement et de l’administration, ne peut aujourd’hui avoir intérêt, semble-t-il, à se dissimuler qu’en réalité, la loi ne se fait véritablement à Bruxelles, au sens ordinaire de cette affirmation, que si elle est inffisamment mûrie et délibérée à Paris.