Une pauvreté qui s’aggrave depuis la désindustrialisation

6Les départements de l’Hérault et du Gard comptent peu de villes moyennes, huit dans le couloir méditerranéen, une dans la vallée du Rhône (Bagnols-sur-Cèze), Alès étant la seule située en retrait de ces deux secteurs. Dans le Bas-Languedoc, les petites villes les plus fragilisées sont celles qui se situent en retrait du couloir littoral et des principales villes-centre (figure 1) [6]. L’originalité d’Alès, bien qu’elle soit en lien étroit avec Nîmes, est de fonctionner en système fermé : les petites villes qui gravitent autour d’elle subissent son influence et basculent, depuis plusieurs décennies déjà, dans une économie résidentielle. Elles s’apparentent de plus en plus à des « villes dortoirs ». Cette dizaine de petites villes forme ainsi un espace périurbain inscrit dans la continuité d’Alès et présente des traits comparables à ceux des petites villes de la plaine littorale du Bas-Languedoc puisqu’elles sont globalement plus riches que la ville-centre. En dehors de cette ceinture, quelques villes de moins de 10 000 habitants jalonnent les premiers reliefs des Cévennes et sont en plus grande difficulté : La Grand’Combe, Les Salles-du-Gardon, Bessèges, Saint-Ambroix, Anduze, Saint-Jean-du-Gard, Génolhac et Chamborigaud.

Figure 1 – Profil des petites villes des arrière-pays dans le Bas-Languedoc

Figure 1 – Profil des petites villes des arrière-pays dans le Bas-Languedoc

7Les trajectoires des petites villes dans le bassin d’Alès empruntent pour une grande part à leurs « aventures industrielles » (propos de maires interrogés en 2019). Les industries caractéristiques des Cévennes, celle de la soie et celle de la mine, ont façonné les paysages, les identités et les profils des habitants durant plus de deux siècles. Au fil du temps, elles ont divisé le territoire en deux cultures très différentes : à l’est, le paternalisme de la mine, les puits d’extraction, les cheminées, les crassiers et les terrils et à l’ouest, la « soyeuse Cévenne des mûriers et des filatures », plus féminine et plus discrète (Cabanel, 2016, p. 15).

8L’industrie de la soie a connu très tôt de nombreux soubresauts entraînant une désindustrialisation « précoce » (Marty, 2013) et une hémorragie dans des villes comme Anduze, Saint-Jean-du-Gard ou Saint-Ambroix alors qu’en parallèle, entre 1856 et 1914, l’activité minière se déployait dans le bassin d’Alès. Ainsi entre 1860 et 1911, le nombre d’habitants du bassin houiller d’Alès a été multiplié par trois ; on y comptait 5 000 ouvriers, 3 000 métallurgistes et 13 000 mineurs. Certaines villes sont nées de cette activité et ont été conçues exclusivement en fonction d’elle : La Grand’Combe par exemple a été entièrement construite en 1846 par la Compagnie des mines et son histoire se confond avec la période d’exploitation.

9La sériciculture et l’industrie minière ont décliné relativement tôt dans les Cévennes et, si les conséquences sociales et économiques ont été moins spectaculaires que dans le Nord et l’Est de la France, elles n’ont pas été moins fortes. Les cantons de Saint-Germain-de-Calberte et de Barre-des-Cévennes ont respectivement perdu 77 et 80 % de leur population entre 1851 et 1982. Les petites villes du bassin alésien n’ont pas été épargnées : La Grand’Combe a perdu près du tiers de sa population en moins d’un siècle.

10Ces changements ont été vécus dans ces petites villes comme « une descente aux enfers », une « lente agonie », une « trahison de la part de l’État [7] » (propos de maires). Historiquement communistes, les élus se sont battus, pour certains, contre la fermeture des mines (de Rochebelle à Alès en 1968, le jusqu’au puits des Oules à Laval-Pradelen 1985) qui signifiait un certain « abandon » des terres et de leur identité : (Cabanel, 2016). Aujourd’hui ils sont pris entre la volonté de conserver leur histoire avec cette identité industrielle et la nécessité d’aller de l’avant et de prendre des décisions parfois socialement compliquées (comme le démantèlement des friches ou des puits d’extraction).

11Dans ce contexte, la désindustrialisation a profondément modifié le territoire. Les taux de chômage sont importants : 26 % à Alès, 22 % à Anduze, 32 % à Bessèges, 28 % à Saint-Ambroix et 40 % à La Grand’Combe (INSEE, 2016). Le taux de chômage de la zone d’emploi d’Alès en 2014 était le plus élevé de la région (16.9 %) après celui d’Agde-Pézenas. La perte de ces emplois, dont des emplois industriels qualifiés, a contribué au départ de nombreux ménages (des cadres et de leurs familles), ainsi que de nombreux jeunes actifs. En 2016, les petites villes autour d’Alès enregistraient toutes une part de personnes âgées de 65 ans et plus supérieure à 25 % : 27 % à La Grand’Combe, 28 % à Anduze, 29 % à Saint-Jean-du-Gard, 35 % à Saint-Ambroix, 37 % à Bessèges. De même, le ratio entre le nombre de cadres et d’ouvriers, permettant d’appréhender la mixité sociale, était en 2016 bien inférieur à la moyenne nationale (74,7 cadres pour 100 ouvriers, selon les nomenclatures de l’INSEE), affichant 30 et moins pour toutes les petites villes du bassin d’Alès. Plus encore, la situation est préoccupante pour les jeunes actifs (de 15 à 24 ans) restés sur le territoire puisque 32 % sortent de l’école sans diplôme, malgré des progrès notables depuis 2006 et une offre de formation professionnelle initiale la troisième plus importante de la région (Binelli, 2015). Leur taux de chômage avoisine les 42 % à Anduze et 62 % à Bessèges (INSEE, 2016).

Des élus locaux parfois démunis

12Mon immersion, au sein du territoire, pendant trois années m’a permis de mettre en lumière le travail, les espoirs et les blocages des élus locaux. La synthèse d’entretiens, d’ateliers et de rencontres informelles révèle certaines réalités vécues aujourd’hui. Le désengagement progressif de l’État, la décentralisation des pouvoirs ou encore la multiplication des acteurs intervenant dans l’élaboration des projets d’aménagement sont autant de facteurs qui contribuent depuis une vingtaine d’années à changer les pratiques, les profils et les outils des praticiens de l’aménagement. Pour les équipes municipales des petites villes, l’un des problèmes majeurs reste celui d’un manque d’ingénierie en interne et donc d’une dépendance vis-à-vis des structures publiques ou privées extérieures (comme les agences d’urbanisme ou les Bureaux d’Études Techniques). La lourdeur procédurale et la complexité des dispositifs ne font que renforcer cette difficulté. Par ailleurs, des blocages d’ordre réglementaire ou technique ralentissent les projets de revitalisation des cœurs de ville.

13Les maires, acteurs clefs dans le processus d’aménagement, doivent gérer des communes qui participent à des empilements et stratifications administratives. Ils doivent trouver un équilibre entre des temporalités courtes du quotidien (un entrepreneur qui souhaite s’implanter, des arrêtés de péril dans les centres…) et des procédures et processus de mise en œuvre bien plus longs. Les urgences du quotidien (la réfection d’une école primaire, d’une cantine municipale ou d’une aire de stationnement) occultent parfois la mise en œuvre de projets plus importants et plus coûteux. Dans ces petites villes, l’acquisition foncière n’est souvent pas anticipée tandis que certains acteurs sont absents (comme les promoteurs immobiliers privés, indispensables dans la conduite de projet de revitalisation des cœurs de ville).

14Il est vrai que depuis une petite dizaine d’années les petites villes sont à nouveau ciblées par des dispositifs spécifiques (« revitalisation des centres-bourgs » ou encore « petites villes de demain »). Mais ces politiques publiques sont sélectives et laissent un grand nombre de communes sans aides car toutes les petites villes ne disposent pas toujours d’ingénierie en interne pour y répondre. À l’échelle régionale, le dispositif BCO (« Bourg-Centre Occitanie »), suivi dans le Gard par l’agence d’urbanisme, en témoigne : de nombreuses petites villes n’ont pas candidaté par manque de temps, d’ingénierie ou de budget. Les documents de planification s’avèrent être, de la même manière, limités pour accompagner les municipalités dans la restructuration de leurs bourgs. Les SCoT, documents supra-communaux, sont généralement mal compris par les élus (les prescriptions, notamment), mal utilisés et donc mal perçus : vécus comme des contraintes, ils ne permettent pas toujours une fluidité dans les procédures. Les projets de territoires, plus souples car non prescriptifs, sont quant à eux souvent peu mis en œuvre, faute de moyens. Enfin, tous les autres documents (PLU, PLH, PDU…) s’enchevêtrent et sont complexes à mobiliser pour des maires parfois peu formés à cet exercice (figure n° 2).

Figure 2 – Situation et blocages de nombreuses petites villes en France (Cuenot, 2019)

Figure 2 – Situation et blocages de nombreuses petites villes en France (Cuenot, 2019)

Le choix de la coopération

15Face à ces constats, les élus des petites villes au nord et à l’ouest du bassin d’Alès ont fait un autre choix : celui de la coopération, de la complémentarité et de la solidarité. Sans nécessairement s’appuyer sur des documents cadres ni sur des politiques publiques (bien que ces outils les aident dans leurs démarches), ils tentent ainsi de retrouver une attractivité dans leur bassin de vie. Les petites villes fonctionnent en effet en binômes même si nombre de ces formes de solidarités ne sont pas planifiées par les maires ni même assumées dans certains cas puisqu’elles vont à l’encontre d’étiquettes politiques (figure 3).

16Par exemple, Anduze et Saint-Jean-du-Gard partagent une logique de vallée. Leurs bassins de vie sont interdépendants : Saint-Jean-du-Gard s’est en effet historiquement développé au pied de l’actuelle Corniche des Cévennes (nommée au Moyen Âge le « Grand chemin d’Anduze au Gévaudan ») avec comme lien un raccordement ferroviaire en 1909. Cette ligne, soutenue par les Anduziens, dont la vocation était initialement économique (transport de produits liés aux filatures), a été fermée aux marchandises en 1971, puis réouverte en 1982 pour le passage du « Train à Vapeur des Cévennes ». Ainsi, Anduze et Saint-Jean-du-Gard sont à nouveau liés et dépendants au regard d’une même activité économique : la simple modification des horaires du train par Anduze pourrait nuire à la vitalité du centre-ville de Saint-Jean-du-Gard dont les commerces s’appuient sur ces flux touristiques puisque le train transporte chaque année quelque 30 000 voyageurs.

17On retrouve cette logique d’interdépendance de vallée pour les villes de Génolhac et Chamborigaud, plus éloignées d’Alès et des grandes infrastructures de déplacement. Si les deux bourgs entretiennent une relation historiquement conflictuelle, ils sont complémentaires aujourd’hui au regard de l’offre de services publics (Génolhac accueille une brigade de gendarmerie et un guichet en gare, bénéfique pour l’ensemble de la vallée) et des professionnels de santé (Chamborigaud accueille davantage de professionnels spécialisés que Génolhac). Ainsi, à eux deux, ils permettent le maintien des habitants et leur garantissent un cadre de vie satisfaisant.

18Les Salles-du-Gardon et La Grand’Combe sont elles aussi historiquement liées, compte tenu de leur proximité géographique : les deux villes se situent de part et d’autre du Gardon, la seconde s’étant construite en 1846 sur le territoire communal des Salles-du-Gardon. Les deux villes, qui ont connu un développement symbiotique autour des activités minières, sont en déclin et misent, pour y remédier, sur la relance d’activités économiques, culturelles et touristiques.

19Bessèges et Saint-Ambroix, enfin, n’entretiennent officiellement aucune relation en raison de cultures singulièrement différentes (Bessèges se caractérisait par une activité minière et Saint-Ambroix par celle des filatures). Pourtant, les deux villes partagent elles aussi une vallée commune et sont donc dépendantes des flux de personnes qui y circulent. Récemment, la mise en place d’un nouveau périmètre intercommunal a été l’occasion pour les maires de dialoguer quant aux interrelations qu’ils entretenaient déjà, de les formaliser dans un projet de territoire afin de les rendre plus durables et de les renforcer.

Figure 3 – Des petites villes fonctionnant en binôme dans le bassin d’Alès (Cuenot, 2019)

Figure 3 – Des petites villes fonctionnant en binôme dans le bassin d’Alès (Cuenot, 2019)

Des enseignements à tirer des modes de coopération existants entre les organismes vivants

21Dans la nature, les « interactions biologiques » correspondent aux associations entre plusieurs êtres vivants (Boyer, 1998) - animaux, insectes, plantes ou bactéries- qui entretiennent des relations entre eux qui peuvent être neutres, bénéfiques ou néfastes selon leur degré d’interaction, leur dépendance mutuelle et la nature de leurs échanges. Les interactions « à bénéfices réciproques » entre les êtres vivants ont été découvertes à la fin du XIX^e siècle, plus tardivement que les interactions « néfastes », souvent plus simples à observer (comme la prédation) (Perru 2006, cité par Selosse, 2012). Dans la nature, les systèmes les plus résilients sont ceux qui sont basés sur l’entraide et la coopération.

22De la même manière, les trajectoires des petites villes dépendent en grande partie de leur environnement. Elles sont en effet influencées par la proximité des métropoles, par leur situation géographique, les accès aux grandes infrastructures de déplacement, mais aussi par les autres entités urbaines qui se situent aux alentours. Les petites villes font ainsi partie de systèmes dits « ouverts » puisqu’elles entretiennent des relations entre elles et avec les autres villes qui composent ces systèmes. Les interactions entre les villes au sein d’un système permettent d’analyser de quelle manière la ressource est partagée, si ce partage est équitable ou non, et de mesurer la durabilité du système et des éléments qui le composent et partant leur résilience. En 2007, Pierre Ginet a établi un lien entre le développement des territoires et les interactions biologiques, démontrant ainsi l’importance de ces influences réciproques dans l’évolution. Au vu des relations qu’elles entretiennent entre elles, on peut ainsi leur appliquer les différentes interactions observées dans la nature, à savoir le mutualisme, la symbiose, le commensalisme, le neutralisme, l’amensalisme, la compétition, la prédation et le parasitisme (figure 4).

23Adapté à la géographie, Pierre Ginet définit le mutualisme comme une « interaction, souvent non obligatoire ou temporaire, bénéfique à plusieurs territoires » (Ginet, 2007, p. 5). Pour les petites villes, cette interaction s’apparente aux relations observées dans le bassin alésien. Deux petites villes s’associent pour que le développement de chacune soit meilleur. Cette association peut avoir comme motif une proximité géographique (la configuration géographique en vallée induit une interdépendance amont/aval) ou une ambition commune (celle d’être individuellement plus attractif en unissant les forces).

24Lorsque les développements de deux petites villes dépendent complètement l’un de l’autre, on peut parler d’une relation de symbiose. Il en est ainsi dans le bassin alésien, de l’association entre Anduze et Saint-Jean-du-Gard qui dépendent toutes deux d’une même activité économique : le petit train des Cévennes. Dans ce cas précis, la symbiose signifie que les synergies mises en place entre deux villes conditionnent directement leur maintien dans leur territoire. Le parcours du train touristique crée en effet un cheminement dont les deux villes bénéficient. Les horaires de départ et d’arrivée influencent fortement les retombées économiques pour les commerçants et les restaurateurs.

25Le commensalisme, qui correspond officiellement à une relation dans laquelle une espèce tire sa nourriture de l’autre (par exemple en mangeant ses restes alimentaires) sans que celui-ci en soit lésé est, pour les territoires, une « relation bénéfique à l’un, neutre pour l’autre » (Ginet, 2007, p. 5). Dans le bassin alésien, les petites villes de la plaine, à l’image de Vézénobres, cherchent à s’inscrire dans la dynamique de Nîmes, la proximité de l’agglomération nîmoise et de l’autoroute étant bénéfique pour elles. Les entreprises y trouvent des emplacements à moindre coût que dans la ville-centre tout en profitant d’accès routiers facilités et d’une proximité avec les aménités de l’agglomération nîmoise. Nîmes ne tire en revanche aucun bénéfice mais n’en est aucunement affecté.

26Le neutralisme, décrit comme la cohabitation d’espèces sur un même territoire mais qui n’exercent pas d’influence entre elles, caractérise des territoires avec l’absence d’interaction (Ginet, 2007, p. 5). C’est le cas dans le bassin d’Alès de la relation entre les petites villes au nord d’Alès et celles au sud qui ne partagent ni ressources, ni bassin de vie, ni projets. Bessèges, par exemple, n’entretient pas de relation directe avec Vézénobres. Dans ces cas-là, le neutralisme s’explique par la géographie, d’une part, qui marque des frontières physiques, et par la culture d’autre part, très différente entre le nord anciennement industriel et le sud, plus agricole.

27L’amensalisme est une interaction dans laquelle une espèce empêche le développement d’une autre, mais sans en tirer de bénéfice ; dans la nature, il est surtout présent entre les arbres qui peuvent, par leur taille ou la densité de leur feuillage, priver d’autres arbres de lumière (Larousse, 2019). Appliqué aux territoires, l’amensalisme est donc une relation « nuisible pour un territoire mais neutre pour l’autre » (Ginet, 2007, p. 5). Pour les petites villes, la présence d’une métropole peut induire ce type d’interaction : c’est d’autant plus vrai dans le cas des arrière-pays, ces espaces d’entre-deux qui ne sont pas suffisamment éloignés des métropoles pour s’extraire de leur influence. L’amensalisme est, de fait, très présent dans tout le Bas-Languedoc : Lodève, Le Vigan, Saint-Hippolyte-du-Fort, par exemple, sont pénalisées, sous certains aspects, par la proximité de Montpellier qui attire les jeunes et les actifs.

28La compétition, enfin, consiste en la rivalité dans l’accès aux ressources du milieu (nourriture, eau, abri…) : elle est négative pour les deux parties impliquées car toutes deux en sortent affaiblies, malgré l’ascendant de l’une sur l’autre. Pierre Ginet la substitue à la prédation, elle-même définie comme l’ascendant « d’un ou plusieurs territoires-prédateurs sur un ou des territoires-proies » (Ginet, 2007, p. 5). Poussée à l’extrême, cette dernière se transforme en parasitisme (une relation bénéfique pour l’un des deux territoires, nuisible à la survie de l’autre).

29La compétition territoriale s’est généralisée ces dernières années et les collectivités sont prises dans un « jeu concurrentiel » (Philippe-Dussine, 2001, p. 711) dans lequel elles cherchent à attirer le maximum d’entreprises sur leur territoire afin d’en tirer des bénéfices (emplois ou recettes fiscales supplémentaires). Pour autant, les petites villes du bassin d’Alès démontrent que ce fonctionnement n’est pas durable quand les ressources viennent à manquer, telles que les fonctions commerciales, les services ou les entreprises.

Figure 4 – Les différentes interactions des petites villes entre elles.

Figure 4 – Les différentes interactions des petites villes entre elles.

Les interactions biologiques appliquées aux petites villes du bassin d’Alès : des interdépendances riches et complexes

30La cartographie des interactions entre villes dans le bassin d’Alès révèle que ces dernières sont souvent complexes car multiples. Chaque petite ville peut avoir des interactions avec plusieurs autres villes. Anduze, par exemple, a une relation symbiotique avec Saint-Jean-du-Gard, mais elle est également en interaction avec Alès, et indirectement avec d’autres grandes villes comme Montpellier ou Nîmes (par le tourisme, notamment). Certaines petites villes peuvent de surcroît avoir des interactions différentes avec une même ville : c’est le cas de La Grand’Combe qui entretient à la fois une synergie avec Alès (au regard des flux de jeunes qui partent d’Alès pour aller faire leurs études à La Grand’Combe) et une concurrence, sur le plan commercial, par exemple.

31Ces interactions multiples, complexes et évolutives (en fonction de l’environnement qui se transforme ou des coopérations et conflits politiques qui se mettent en place ou se défont), sont donc difficiles à représenter. L’exercice a été mené sur le bassin d’Alès, en fonction de deux types d’interactions : les flux de personnes et les flux économiques.

32Dans le bassin d’Alès, l’analyse des interactions selon les flux de personnes révèle que les petites villes dépendent toutes en grande partie d’Alès, qui regroupe les emplois (figure 5). Néanmoins, au regard des flux économiques et commerciaux, les interactions sont plus équilibrées entre les petites villes et la ville-centre (figure 6). Il existe en effet une dépendance mutuelle concernant le bassin de chalandise ou les secteurs industriels Les petites villes les plus proches d’Alès (celles de l’espace périurbain) entretiennent avec la ville-centre une relation de symbiose. A une échelle fine, elles forment un micro-écosystème basé sur des dépendances mutuelles emploi/lieu de résidence.

Figure 5 – Les interactions entre villes au sein de l’écosystème alésien selon les flux de personnes (Cuenot, 2020)

Figure 5 – Les interactions entre villes au sein de l’écosystème alésien selon les flux de personnes (Cuenot, 2020)

Figure 6 – Les interactions entre villes au sein de l’écosystème alésien selon les flux économiques et commerciaux (Cuenot, 2020)

Figure 6 – Les interactions entre villes au sein de l’écosystème alésien selon les flux économiques et commerciaux (Cuenot, 2020)

L’entraide est un enjeu pour les territoires en déclin : elle mène à une forme de résilience

34La résilience est une notion empruntée par de nombreuses disciplines, notamment les sciences sociales bien qu’elle soit généralement associée à la gestion des risques et plus récemment au défi du développement durable (Manciaux, 2001). Pour les petites villes, la notion de résilience ne renvoie pas seulement à leur capacité à faire face à une perturbation, mais surtout à celle de pouvoir s’adapter à l’ensemble des perturbations qui peuvent survenir (Dron, 2013) et la capacité de se relever et de retrouver un équilibre après une crise nécessite la mise en place de leviers et d’outils spécifiques.

35Les éléments de vulnérabilité des petites villes sont nombreux : ils sont démographiques avec parfois des pertes importantes de population, et aussi sociaux avec une concentration des ménages précaires et économiques du fait de leur hyperspécialisation dans un seul secteur d’activité (CEREMA, 2014). Dans ce contexte, le développement des capacités de résilience nécessite certains prérequis pour les élus et les techniciens en charge de l’aménagement dans les petites villes : il convient ainsi de prendre en compte des temporalités longues dans leur projet de développement communal, mettre en œuvre des coopérations durables et systématiquement articuler les échelles (Tisseron, 2013).

36Bien que ces coopérations soient expérimentées depuis plusieurs décennies déjà, grâce aux structures intercommunales dont les premières formes remontent à 1890, elles sont encore largement axées sur la coopération financière. Surtout, les structures intercommunales présentent des biais parmi lesquels une parcellisation des compétences et un terrain privilégié pour les conflits politiques. Dès lors, pour réussir les coopérations il faut que la volonté des élus à travailler ensemble prévale sur les cadres institutionnels et les périmètres administratifs ; en effet ces impulsions politiques font l’objet d’un portage fort et permettent un dialogue territorial constructif entre les élus, les techniciens et la société civile (ADGCF et CNFPT, 2015) (figure 7).

Figure 7 – Processus de résilience (Cuenot, 2019)

Figure 7 – Processus de résilience (Cuenot, 2019)

L’impulsion politique prime sur les cadres institutionnels

37Les coopérations entre villes sont aujourd’hui formalisées et institutionnalisées grâce aux structures intercommunales. Au 1^er janvier 2019, on comptait en France près de 9 970 syndicats mixtes et EPCI. Initialement créées pour répondre à l’incapacité des plus petites communes à assurer financièrement certaines de leurs obligations, les premières formes d’EPCI sont apparues dès 1890 (des syndicats de gestion). Mais il faut attendre 1992 pour que s’impose l’intercommunalité « de projet » avec les communautés de communes et les communautés de villes, dotées de compétences en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique (Cour des comptes, 2005). En 1995, la loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT), dite loi Pasqua, permet aussi à des collectivités de se rassembler en « pays » dans le but d’élaborer un projet commun de développement durable ; leur statut, renforcé en 1999 par la loi Voynet (LOADDT), donnait une importance forte aux petites villes, désignées comme les moteurs de ces groupements dans les territoires ruraux.

38Dans la pratique, pourtant, les structures intercommunales ne permettent pas toujours d’unir des communes autour d’un projet ou d’une stratégie partagée. Les pays, par exemple, sont devenus dans certains cas des instruments de contestation du pouvoir local. De plus, la frontière entre les compétences communales et intercommunales n’est pas toujours clairement définie (SÉNAT, 2009). L’intercommunalité peut, dès lors, encourager les rivalités politiques et contribuer à « créer de petits pouvoirs sur mesure » (IFRAP, 2007). Le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit souvent par un système d’alliances politiques où chacun cherche à s’approprier l’ensemble des compétences (Beaudouin et Pémezec, 2005). Ainsi l’intercommunalité peut être une source de craintes pour les maires qui y voient une dépossession de leur autonomie d’action. Cette crainte conduit, sur le long terme, à un mode de gouvernement orienté vers la recherche permanente de consensus et par conséquent la modération des ambitions politiques intercommunales. L’un des moyens pour réduire ces tensions et arbitrer les conflits consiste à produire des normes techniques opposables, comme un taux de logements sociaux par commune (pouvant servir de référence pour redistribuer des financements) ou bien un volume de déchets ménagers collecté utilisé comme critère pour redéfinir la fréquence des collectes. Pour autant, ces mesures mises en place pour préserver l’autonomie politique des maires participent à l’inverse à renforcer leur dépendance à des instruments codifiés (Le Saout, 2012).

39L’examen du fonctionnement des intercommunalités révèle donc qu’il ne suffit pas d’adhérer à une structure commune, ni d’acter un projet de territoire partagé pour coopérer durablement. On observe dans ces structures de nombreux cloisonnements, de la méfiance et des tensions politiques qui limitent la capacité d’action, avec la perte d’un cap stratégique. Pour éviter ces blocages, il est nécessaire qu’une volonté politique soit à l’origine de la coopération. Ce sont finalement moins les cadres que les volontés des élus qui les permettent (ADGCF et CNFPT, 2015). Dès lors, l’impulsion politique est le point de départ de toute démarche de coopération entre villes dans la mesure où les élus locaux ont une ambition partagée pour leur territoire commun.

40Certains exemples de coopérations montrent en effet que si l’intercommunalité est profitable aux petites villes (dans la mesure où celles-ci sont moins vulnérables aux évolutions économiques et sociétales), les coopérations les plus durables ne prennent appui que sur une réelle entente de plusieurs individus enclins à coopérer. Dans le département de l’Isère, des coopérations entre des petites villes périurbaines et des bourgs ruraux ont émergé dans le but de se positionner en pôle d’équilibre vis-à-vis de l’agglomération grenobloise. Le Pays de Vichy-Auvergne, à cheval sur deux départements, fait l’objet de coopérations « thématiques » suite aux constats d’une offre de soins défaillante et d’une rupture entre espaces urbains et espaces ruraux. Dans le Grand Besançon, à l’image du bassin d’Alès, les coopérations ont été initiées pour consolider des interdépendances entre une ville-centre (Besançon), et des communes plus ou moins grandes gravitant autour. Également similaire au bassin alésien dans sa géographie (espace à dominante rurale) et son histoire (marquée par une déprise industrielle), le Pays de Figeac illustre un autre exemple de coopérations nées d’une interdépendance entre une ville-centre et des petites villes. Ces coopérations, devenues vitales pour le maintien de l’ensemble des fonctions encore présentes (administration, santé, enseignement, services, commerce ou culture), ont été initiées par les élus et les entrepreneurs.

41Ces quelques exemples de coopérations entre villes, dont les formes sont variées, montrent que la réussite des structures intercommunales provient du fait qu’elles sont nées d’un besoin de coopérer. Ces coopérations prennent naissance face à des nécessités géographiques (dépendance amont/aval dans les vallées, à l’image de celles du bassin d’Alès), face à une faiblesse commune (une offre de soin défaillante), ou face à des « territoires-prédateurs » (une métropole ou une grande agglomération). Ces solidarités peuvent perdurer au-delà des mandats car elles ont ensuite été inscrites dans des documents d’urbanisme assurant leur pérennité : des PADD ou des projets de territoire. Alors, elles deviennent difficiles à défaire.