Rassembler et faire dialoguer des acteurs en tensions cinq ans après le vote d’un Code controversé

14 Le Forum intervient à un moment particulier de l’histoire complexe de la réforme foncière béninoise [27], marquée par de vigoureuses luttes inter-institutionnelles. Le Code foncier de 2013 est issu d’un processus de réforme impulsé au milieu des années 2000 par le gouvernement avec l’appui d’une agence d’aide américaine. Pilotée par le ministère de l’Urbanisme, cette réforme a pour objectif de promouvoir l’accès au titre foncier, titre de propriété individuelle garanti par l’État. Pour cela, elle réorganise profondément le cadre institutionnel de l’administration foncière. Elle concentre ainsi les différentes fonctions de l’administration foncière au sein d’une nouvelle agence, l’ANDF, ce qui dépossède les institutions qui les prenaient en charge et étaient accusées d’être responsables des dysfonctionnements, en particulier la direction des domaines du ministère des Finances, qui gérait auparavant les titres fonciers [28], et les communes qui, en marge de la loi, délivraient différents documents administratifs portant sur des terrains non titrés et légalisaient les conventions de vente sur ces terrains. La réforme met en cause les communes dans leurs prérogatives, dans leurs ressources – les divers revenus fiscaux liés au foncier pouvant représenter jusqu’à 18 % des recettes propres des communes [29] –, mais aussi les intérêts des élus qui sont – avec de nombreux autres acteurs – partie prenante de la spéculation foncière.

15 Par ailleurs, en voulant uniformiser le droit foncier et en réaffirmant le caractère central du titre foncier, la réforme s’est opposé à un processus antérieur de réforme foncière, centré sur le rural, piloté par le ministère de l’Agriculture avec l’appui de coopérations européennes. Celui-ci promouvait une alternative au titre foncier sous la forme de certificats fonciers gérés par les communes et délivrés après une opération de cartographie des droits coutumiers, le plan foncier rural (PFR). Les années 2004-2013 avaient vu se dérouler des luttes féroces entre ces deux réseaux – regroupant chacun un ministère, un ou des bailleurs de fonds, des experts nationaux et internationaux, mais porteurs de conceptions différentes de la réforme foncière – autour d’enjeux croisant vision politique et leadership institutionnel. Le vote du Code foncier et domanial, qui intègre des parties de la loi foncière rurale mais place les PFR sous la tutelle de l’agence, a marqué la victoire du réseau du titre foncier. Les équipes des projets, qui sont pour partie les successeurs des projets antérieurs menés sous l’égide du ministère de l’Agriculture, ont dû intégrer le nouveau cadre légal et institutionnel dans leur démarche, mais demeurent critiques vis-à-vis de ses options [30]. Pour elles, expérimenter la mise en œuvre du Code est aussi une façon de mettre en lumière ses contradictions et de pousser l’Agence à les traiter à travers une approche plus souple, moins technocratique qu’à ses débuts. Par conviction et pour des raisons de cohérence institutionnelle, elles soutiennent globalement les communes dans leurs revendications. Les relations sont tendues avec une jeune ANDF forte d’un soutien politique au plus haut niveau et qui cherche à s’affirmer.

Les objectifs institutionnels du Forum

16 Dépassant le simple bilan du projet foncier local, ses initiateurs ont voulu faire du Forum un moment élargi de bilan et de débat sur l’avancement de la mise en œuvre de la réforme foncière à partir de l’expérience des différents projets qui y ont contribué. Son organisation même et le contenu des débats qui y ont eu lieu traduisent les objectifs que ses organisateurs lui ont donnés, à ce moment précis de la mise en œuvre de la politique foncière et de l’histoire des projets. On peut identifier trois grands rôles : partager des connaissances sur la réforme et son état d’avancement, tant à destination des maires, qui ont été diversement mobilisés jusqu’ici, que de l’ANDF ; faire reconnaître des problèmes et tenter d’avancer dans leur résolution ; tenter de fluidifier les relations inter-institutionnelles entre communes, projets et ANDF.

17 Constituée de communications de cadrage, la première session, en plénière, vise à partager un état d’avancement et une lecture des problèmes restant. Longues et fastidieuses, les interventions des équipes des projets informent sur leurs démarches et leurs résultats et ne suscitent que des demandes de compléments ou des contrepoints. L’intervention de l’ANDF entraîne par contre de nombreux débats et fait déraper le programme. Comme son DGA à l’ouverture, le responsable « formation » de l’ANDF pointe les carences des pratiques communales. Il est contredit par le chef du service des affaires domaniales et environnementales (C/Sade) de K., une des communes appuyées par le PFL et engagée de longue date dans les PFR. Dans sa commune, les services domaniaux ont été réorganisés, des contrats de droits d’usage sont en place, ils font des audiences publiques pour l’affirmation des conventions de vente. Bref, ils ont joué le jeu. Par contre, leur défi est de disposer de ressources : « Il faut que l’État et les PTF [partenaires techniques et financiers] financent les instances villageoises et communales. » Un maire ajoute :

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« Il ne sert à rien de mettre en place des SVGF [31] s’il n’y a pas les moyens de les faire fonctionner. Chaque année, on nous impose de nouvelles dépenses, de nouvelles responsabilités. Si on crée des SVGF sans moyens, c’est de l’énergie gaspillée. »

19 De fait, le Code foncier impose de nouvelles fonctions aux communes sans leur fournir les moyens correspondant, et bien pire, comme on l’a vu, il réduit leurs recettes à base foncière. Les SVGF, organes de base, font institutionnellement partie intégrante du dispositif communal, et les communes doivent les financer, mais aucune norme n’est définie quant aux moyens nécessaires et, surtout, l’État ne s’engage pas financièrement dans ce qui est pour partie un dispositif public d’administration foncière. Cet enjeu du financement traversera tout le forum.

20 Les différents groupes thématiques visent à faire dialoguer des acteurs ayant des positions institutionnelles variées afin de favoriser une connaissance partagée et de susciter un débat collectif. Celui sur « formalisation des droits fonciers et inclusion sociale » devait porter sur trois angles aveugles de la réforme qui ont été travaillés par les projets : la formalisation des droits d’usage, les Attestations de détention coutumière, les conventions de vente. Les participants y avaient des degrés d’information très variés : « Nous, on n’a pas bénéficié de projets, donc on n’a pas d’expérience. C’est à vous de nous dire » dit d’emblée un des maires. Les questions de procédures ont fait l’objet de débats approfondis entre le représentant de l’ANDF et le C/Sade (chef du service des affaires domaniales et environnementales) de K., qui a fait preuve d’une grande maîtrise du sujet, et a saisi cette opportunité pour expliquer les situations de terrain au représentant de l’ANDF et souligner une nouvelle fois que le Code propose une conception réductrice de la sécurité foncière : il met l’accent sur la propriété, alors que, d’un point de vue productif, c’est la sécurisation des droits d’usage qui compte.

21 Les débats du groupe ont essentiellement porté sur les attestations de détention coutumière (ADC). Les communes ont revendiqué le pouvoir de délivrer ces attestations, créées par le Code de 2013, ce qui leur a été accordé lors de sa révision en 2017. Une nouvelle procédure, définie dans le cadre des projets, vient juste d’être stabilisée, sous l’égide de l’ANCB, et les formulaires sont en cours de distribution dans les communes, mais la plupart des maires n’en ont pas encore été informés. De plus, ce document est ambigu, son rôle n’est pas tout à fait stabilisé et les discussions mettent à jour des problèmes pratiques qui n’ont pas été pris en compte lors de l’élaboration de l’outil. Ainsi, ces ADC concernent en théorie les terres coutumières mais, dans les faits, elles remplacent le certificat administratif utilisé par les acheteurs pour engager une demande de titre sur des terrains qui ne sont donc plus coutumiers… Dès lors, l’ADC doit-elle être faite avant ou après la vente ? « Si j’ai une ADC sur 10 ha mais que j’en ai déjà vendu une partie, comment un C/Sade peut-il le savoir si je reviens pour vendre ma parcelle ? Faut-il une nouvelle enquête de non-litige ? » Un maire est catégorique :

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« Une telle enquête est obligatoire. […] Moi-même, je suis surpris de voir que mon service me fait parfois signer deux fois des conventions de vente sur la même parcelle. Il y a une mafia foncière qui agit. Il y a des agents indélicats qui font des choses à votre insu ! »

23 Par ailleurs, seul un plan de la parcelle est demandé. Or l’absence de localisation cartographique des parcelles concernées était un des problèmes des documents auparavant émis par les mairies. Faut-il créer un système d’information foncière spécifique au niveau des communes ? Mais cela ferait doublon avec celui en préparation au niveau de l’ANDF… Les participants se plongent plusieurs fois dans le Code pour tenter de résoudre des ambiguïtés juridiques. La discussion oscille entre un renforcement des procédures au risque de les alourdir et une simplification, au risque de voir surgir des trous, avec une tendance à un haut niveau de formalisme et de procéduralité.

24 La seconde série de groupes de travail a été consacrée aux relations institutionnelles. L’un a porté sur « les relations entre les communes et le niveau central ». Le ton a été ouvert et constructif. Le président de la Commission « foncier » de l’ANCB, maire d’une commune du centre du pays et également député, a mis en avant une collaboration qui se fait dans une bonne entente : « Les relations sont bonnes, l’ANCB est représentée au CA de l’ANDF et au Comité consultatif foncier. L’ANDF a participé à tous nos travaux, à la définition des formulaires [des ADC]. » Toujours dans une perspective constructive, les uns et les autres ont tenté d’obtenir la collaboration de l’autre. « Nous voulons saluer la volonté de l’ANDF d’accompagner les ADC et d’aider pour qu’il n’y ait pas de vice de procédures », dit un C/Sade. « Là où il y a des difficultés, c’est sur la délivrance de titre à partir des PFR. On attend que l’ANDF mette en place une procédure pour aller au TF [titre foncier] à partir des PFR. » Le DGA de l’ANDF insiste également sur la qualité des relations avec les communes, mais souligne « des cas de frictions. Dans certains cas, les chefs de quartier et de village réclament de l’argent pour le bornage contradictoire. Il y a aussi le cas particulier du maire de D., qui refuse l’affichage des avis. Cela bloque toutes les demandes ». Insistant sur l’importance du futur cadastre, il demande une collaboration des maires afin que l’agence puisse récupérer les plans de lotissements existants.

25 Ces groupes de travail jouent ainsi directement un rôle en termes d’échanges entre participants hétérogènes et de prise en compte des points de vue des autres. Très formelles et aseptisées, intégrant des recommandations très générales, les restitutions des travaux de groupe ne sont, comme souvent, qu’un pâle reflet des discussions. Mais elles permettent de légitimer les engagements réciproques pris par les participants et les messages de conclusion du Forum destinés aux tutelles institutionnelles.

Pour les communes, réaffirmer la place de la décentralisation par rapport à l’ANDF et réclamer des moyens

29 Pour les communes du Bénin, le foncier représente un enjeu politique et économique de premier ordre, et, on l’a vu, ces dernières sont particulièrement mises en cause par la réforme. Historiquement, ce sont elles qui délivraient les certificats administratifs et « affirmaient » (authentifiaient) les conventions de vente, ce qui représentait des recettes non négligeables. Elles tiraient également profit de la maîtrise des plans d’urbanisme et des opérations de lotissements. Or, le Code foncier et domanial prévoit que des bureaux déconcentrés de l’ANDF soient mis en place dans les communes et prennent en charge l’ensemble des actes fonciers. Les permis d’habiter sont supprimés et les communes ont – dès le vote ou après la phase de transition (2018 puis 2023) selon les interprétations – interdiction stricte d’affirmer des conventions de vente.

30 Ces mesures ont dépossédé les communes d’une bonne partie de leurs prérogatives foncières et d’une part importante de leurs ressources. Elles ont aussi fragilisé la capacité des maires à s’immiscer dans le jeu foncier et à accumuler (le maire de D. reconnaît lui-même qu’il est un grand acheteur de terres).

31 Les communes cherchent aussi à faire financer par l’État les instances de gestion foncière mises en place par le Code à l’échelle communale : le comité communal de gestion foncière et, plus encore, ses « sections villageoises ». Les décrets d’application du Code ont défini ces instances et leur mandat, mais ont laissé leur financement à la charge des communes. Celles-ci ont, à des degrés divers – et de façon plus systématique pour celles qui bénéficient de l’appui de projets –, créé les instances, mais refusent de leur octroyer des ressources budgétaires pour leur fonctionnement, au risque d’en faire des coquilles vides alors même que ces SVGF font les enquêtes de terrain, instruisent les demandes d’ADC, enregistrent les ventes et sont donc cruciales pour la légitimité des actes fonciers. De façon convergentes, plusieurs maires ont rappelé que les différentes lois leur imposent des responsabilités nouvelles sans les ressources correspondantes. Ce problème a été posé dès la première session. Un groupe y a été consacré. Pourtant, les élus ne réclament pas de dotation spécifique de la part de l’État. Ils proposent plutôt de mobiliser les recettes liées à la délivrance des actes fonciers et un « accompagnement de l’État central pour la mobilisation des ressources, particulièrement l’impôt sur le foncier bâti qui constitue un manque à gagner » (selon les conclusions du groupe de travail).

Pour l’Agence nationale du domaine et du foncier : réaffirmer son autorité, communiquer, éviter des initiatives intempestives

32 Pour l’ANDF, l’enjeu est inverse. Elle a besoin de faire reconnaître son rôle et sa légitimité. D’où son insistance sur le fait qu’elle porte la politique nationale et qu’elle bénéficie d’un soutien affirmé du président de la République. Elle incarne – ou est censée incarner – la compétence juridique et technique, la rigueur dans les procédures. Jeune institution encore en phase de déploiement, elle doit trouver sa place dans un environnement institutionnel complexe, où les communes, d’un côté, les projets, de l’autre, contestent sa démarche et les implications de la réforme. Deux ans auparavant, un bras de fer l’avait opposée aux projets de développement réalisant des PFR au niveau des communes : afin d’éviter la multiplication de démarches non coordonnées, elle avait fait prendre un arrêté interministériel suspendant tous les travaux à base cartographique le temps que le cadastre soit mis en place. Cette décision a provoqué une levée de boucliers de la part des projets, qui voyaient leur programmation et leurs objectifs contractuels bloqués. Ces derniers avaient mobilisé les communes et leurs bailleurs de fonds pour monter au créneau et l’arrêté avait été annulé, moyennant la définition de normes techniques communes permettant d’intégrer facilement les PFR à réaliser dans le futur système d’information foncière (SIF).

33 À travers l’atelier, l’ANDF cherche à surmonter les blocages auxquels elle fait face et qui pénalisent son travail, comme le blocage des avis de bornage, qu’elle met en avant dès les premières interventions et qui a également été mentionné en groupe de travail : l’ANDF doit délivrer les titres fonciers en moins de 120 jours et le refus de certains maires d’afficher les avis de bornage bloque son travail. Elle a besoin de la collaboration des communes mais elle n’est pas forcément en position de force. Tout en pointant les « insuffisances » des communes, elle fait profil bas et met en avant les cas de bonnes collaborations et l’opportunité que représente le Forum : « J’ai beaucoup salué l’initiative de ce forum où les maires peuvent entendre ce que font les autres. » L’ANDF a un second enjeu spécifique à ce moment précis : elle est en train de mettre en place un SIF à l’échelle nationale, base du futur cadastre. Elle numérise toute la documentation foncière, celle des titres fonciers, obtenue auprès de l’ancienne direction des domaines, mais aussi celle des lotissements. Ceux-ci étant réalisés sous l’égide des communes, elle a besoin de leur collaboration pour les récupérer. Le DGA de l’ANDF l’a mentionné lors de la plénière de mise en route de l’atelier : « le cadastre national, il s’agit d’un outil que les populations attendent ». Il est revenu dessus pendant les groupes de travail. Et lors de la plénière de clôture du dernier jour, il renchérit :

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« Je voudrais que l’on puisse partager les bonnes pratiques avec les autres communes. Le Code foncier se met en œuvre à vitesse variable. Il y a certaines communes qui avancent différemment. Je voudrais m’assurer après les deux jours passés ici que l’ensemble des participants a compris que les communes ne développent pas leurs propres systèmes d’information. Le chantier [du cadastre] qui est engagé au niveau national aujourd’hui, ce n’est pas uniquement au niveau central, c’est aussi pour les communes. »

Des projets partiellement autonomes des institutions nationales, en situation de négociation, et des bailleurs de fonds présents de façon plus indirecte

35 Financés par des bailleurs de fonds différents, les trois projets qui travaillaient au Bénin avec les communes sur l’expérimentation de la gestion foncière locale et les plans fonciers ruraux [32] avaient vu leur stratégie d’alliance avec les communes mise en cause par le vote du Code foncier. La programmation des phases en cours avait été malmenée par la mise en route de l’Agence et par sa volonté de s’imposer en tant qu’acteur central du jeu. Par rapport à une ANDF voulant affirmer sa position centrale, mais jeune et encore sous-équipée, les équipes des projets ont l’avantage d’un ancrage de terrain, parfois d’une nette antériorité sur le secteur, et d’avoir été confrontées aux difficultés de mise en œuvre. Critiques ou très critiques vis-à-vis du Code, elles ont dû intégrer le nouveau cadre institutionnel à leur stratégie d’action et s’y inscrire, parfois avec un pas de côté, comme pour la formalisation écrite des contrats agraires. Pour réaliser leurs propres activités, elles ont dû mettre au point des démarches et des méthodes anticipant les besoins de l’agence en instruments de mise en œuvre.

36 Les équipes des projets utilisent cet atelier afin – une nouvelle fois – de contester la réduction de la politique foncière à la mise en application du Code foncier et domanial, et de mettre en avant leur contribution à cette politique foncière et leur légitimité dans sa mise en œuvre. À un moment où les projets sont contestés comme modalité de l’action publique et où l’ANDF entend s’affirmer comme acteur central du déploiement de la politique foncière, ils soulignent leurs apports en termes de soutien aux communes, d’expérimentation et de stabilisation d’instruments, du fait de leur ancrage sur le terrain. L’expert foncier du ProPFR (Projet « Politique foncière responsable ») synthétise l’esprit des débats du groupe de travail sur les projets :

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« Les PTF sont les catalyseurs de la clarification des procédures, il y a beaucoup de déclinaisons, d’aspects du Code domanial et foncier qui restaient hors de la mise en œuvre. Il a fallu ces projets pour porter comment on fait ceci, comment on fait cela, et transformer cela en procédures. Également, il a fallu les PTF pour qu’un certain nombre de préoccupations puissent être portées au niveau central. Des institutions comme l’ANDF ou le MAEP ont fait des concessions uniquement grâce aux PTF. »

38 Les équipes projets mettent ainsi en avant leur rôle de médiation entre acteurs, à l’échelle locale et entre les niveaux national et local, afin de favoriser une mise en œuvre effective et équitable dans le cadre d’un dialogue critique et constructif avec les acteurs institutionnels.

« Vous êtes nos commis » : une violente affirmation de la légitimité élective

39 Les échanges pendant le Forum ont été plutôt policés. Mais une brutale passe d’arme, lors de la plénière de clôture, a mis à jour de façon crue ces luttes de pouvoir. Absent lors de la première journée de l’atelier, le maire de la commune de D. répond indirectement au DGA de l’ANDF, qui l’a explicitement désigné comme un maire qui ne joue pas le jeu :

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« Je suis arrivé ce matin. Je voudrais intervenir car nous sommes à un atelier bilan. Si c’est moi qui me trompe, vous allez me le dire. C’est par rapport aux questions d’affichage [des avis de bornage]. Ce que j’ai remarqué, c’est que l’ANDF fonctionne sur nos territoires de façon cloisonnée. La loi est là, mais la matière foncière est sur notre territoire. Et même si on lui a donné des prérogatives, il faut absolument que l’ANDF travaille en intelligence avec nos services domaniaux et avec nous-même. […] Le jeune [il évoque l’opérateur du bureau foncier de D.] ne m’a pas écouté, on m’apporte des dossiers portant sur 50 ha, 100 ha, et parfois, vous voyez que c’est morcelé. Or j’ai les informations foncières concernant l’arrondissement en question, tout un village est en train de voler en éclats. Le premier dossier, j’ai contesté, il vaut mieux ne rien signer que de signer ce genre de document. L’article 361 [33] là, il est violé. Je ne peux pas être complice d’un affichage qui va donner lieu à l’immatriculation de terre rurale sur 100 ha ! Si ça dépasse 20 ha, je ne suis pas autorisé. Je lui ai tout dit, il n’a pas entendu. Je lui ai fourni tous les éléments de preuve. Donc en fait, quand on parle de résistance [des maires au respect du Code], c’est à ce niveau-là. Est-ce que c’est parce qu’on parle de période transitoire qu’on va nous soumettre des documents qui ne respectent pas les conditions ? Ces envois de documents ne sont pas légaux. »

41 Cette séquence est révélatrice des tensions à l’œuvre entre les communes et l’ANDF. Là où l’ANDF attend de la mairie une gestion bureaucratique des étapes de la procédure qui lui incombent, le maire de D. revendique son pouvoir sur le territoire et sa légitimité à juger de la pertinence d’une demande de titre foncier traitée bureaucratiquement, loin du terrain, par l’agence. Alors que la création de l’ANDF a été justifiée pour mettre fin aux pratiques illégales des communes, il dénonce le fait qu’elle est elle-même en faute à cet égard. Mais surtout, c’est un problème de rapport entre administration centrale et instances décentralisées, entre fonctionnaires et élus : « Je suis maire et je ne peux pas accepter qu’un fonctionnaire fasse la loi. Ils ne sont pas au-dessus de nous. Ils ne peuvent pas faire les formalisations de terres comme ça. On doit travailler en intelligence. » Le DGA de l’ANDF refuse le débat politique et répond à la salle en invoquant les procédures :

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« Moi, je ne veux pas répondre au maire car je ne comprends pas bien sa préoccupation. Sa préoccupation, c’est quoi ? C’est qu’on lui amène des dossiers de confirmation de droits sur des surfaces de 2 ha, 5 ha, 20 ha, 60 ha, et on lui demande de les afficher. Est-ce qu’il peut afficher ? Ma question s’adresse aux maires, comment vous faites chez vous ? C’est ça que je veux savoir ! […] Si vous ne vous êtes pas entendu avec le bureau foncier sur un dossier, est-ce une raison suffisante pour bloquer pour tous les autres ? Dans les cas où il y a des difficultés, il faut se concerter pour trouver des solutions. »

43 Le maire de D. reprend la parole et élève le ton, réinsistant sur la primauté de la légitimité du politique. Il commence par souligner l’investissement des communes dans la mise en œuvre du Code : « Déjà, le fait que nous soyons ici, c’est sous l’égide de l’ANCB. Pour faire le bilan, il faut que l’on reconnaisse ce qui a été fait et ce qui n’a pas été pas fait. » Puis, il rappelle que, en tant que député, il a voté la révision du Code en 2017 : « Nous autres, on est mieux placés pour vous parler, parce que ce Code, c’est nous qui l’avons voté. J’étais membre de la commission des lois à ce moment. » Puis il s’adresse aux maires présents :

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« Nous avons la chance d’être maires et nous constatons ce qu’ils fabriquent sur notre territoire : aucun maire ne va dire qu’ils collaborent bien avec nous. Nous reconnaissons que ce qu’ils font là, il aurait fallu que ça se fasse depuis longtemps, pour minimiser le risque d’insécurité […]. Mais ils ne peuvent pas fonctionner de façon cloisonnée par rapport à nous. C’est nous qui sommes chefs de terre [34]. […] Tout ce qu’on leur demande, c’est de faire profil bas. L’ANDF n’est pas au-dessus de nous, c’est nos commis, voilà, et nous devons travailler ensemble. »

45 Sans doute informé de la mise en cause directe dont il a été l’objet la veille, le maire de D. intervient violemment et de façon particulièrement théâtralisée. Ancien député et ancien ministre, il s’appuie sur sa stature politique pour s’autoriser des propos étonnamment directs, à la limite de l’insulte, mais qui marquent de façon claire le refus des maires de n’être que des étapes bureaucratiques, aux ordres des agents des bureaux déconcentrés. Preuve de la dimension théâtralisée de cette passe d’armes, les deux se retrouvent à la pause et échangent de façon très pacifiée, le maire revenant sur son passé de ministre pour justifier sa position sur le rapport techniciens/politiques, expliquant qu’il y avait de nombreuses conventions de ventes frauduleuses dans le village en question et reprochant de nouveau à l’ANDF de vouloir travailler toute seule, tous deux convenant finalement de l’intérêt mutuel à se parler afin de trouver des solutions…

46 La multiplication des ateliers et des séminaires en Afrique est pour partie le produit des évolutions des politiques des bailleurs de fonds qui, tout en conservant une capacité d’influence, incitent à une appropriation des politiques par les acteurs nationaux et à des processus multi-acteurs, censés favoriser des politiques et des projets plus pertinents et plus efficaces. Ces ateliers sont devenus des passages obligés, alimentant une participation parfois opportuniste et une course au per diem, et remplissant les agendas des cadres de l’administration, mais aussi des élus, des agents des projets, des consultants et des salariés des ONG. Au-delà de leurs rituels et des formes d’instrumentalisation dont ils peuvent être l’objet, la participation à ces ateliers constitue une ressource dont les différents protagonistes peuvent se servir [35]. Le forum étudié dans cet article – qui rassemble essentiellement des élus et des techniciens, et seulement un représentant d’organisation paysanne – montre que le fait de les considérer uniquement sous cet angle amènerait à négliger la diversité des logiques qui président à leur organisation et la nature des enjeux qui s’y nouent.

47 Prendre au sérieux ces ateliers suppose d’en analyser l’organisation (construction du programme, choix des intervenants et des groupes de travail) et le déroulement, de suivre les présentations et les débats, sous le double angle de la dynamique des argumentaires et des enjeux qu’elle traduit. Identifier ces enjeux et les interpréter demande une compréhension plus large de cette histoire, des acteurs et des réseaux, des controverses passées. Nous avons ainsi montré comment le Forum national sur le foncier s’inscrit dans un moment particulier de l’histoire tumultueuse des politiques foncières au Bénin : cinq ans après l’adoption du Code foncier et domanial, le nouveau dispositif institutionnel est en place mais de nombreux outils ne sont pas encore disponibles, et les rapports entre acteurs ne sont pas stabilisés. Les projets travaillant avec les communes ont expérimenté des outils et des démarches, identifié des blocages. À un moment où le rejet des orientations du Code n’était plus d’actualité, où l’Agence s’affirmait comme un acteur institutionnel central, mais où toutes les modalités de mise en œuvre n’étaient pas encore là, il restait des marges de manœuvre pour contribuer et tenter d’impulser des ajustements, tant méthodologiques qu’institutionnels. Lancé et justifié en tant qu’exercice rituel de bilan de fin de projet nécessaire à la « visibilité » de l’action et de son bailleur, le Forum national sur le foncier au Bénin a dès le départ été conçu par l’équipe du projet foncier local comme une opportunité de mettre en débat élargi l’avancée de la mise en œuvre du Code, à partir des expériences et des problèmes rencontrés sur le terrain, tant au niveau de l’ensemble des maires du pays que de l’ANDF. À mi-parcours de la période transitoire prévue avant la pleine mise en application du Code, l’atelier a été pensé et organisé comme un moyen de diffuser et de faire partager un état des lieux et l’information sur les outils mis au point, mais aussi de faire reconnaître les problèmes de mise en œuvre et de fluidifier les rapports entre les acteurs. La double alliance avec les communes et avec le ProPFR dans l’organisation et le portage politique de l’atelier permettait d’en faire un événement « national ». Pour les initiateurs du Forum, coopter l’ANDF parmi les organisateurs, alors même que les équipes projets étaient plutôt critiques vis-à-vis d’elle, était une façon de mettre en avant une approche ouverte de dialogue pluri-acteurs, reconnaissant la place centrale de l’Agence dans le cadre politique et institutionnel, espérant ainsi rendre plus audible les messages qu’ils voulaient faire passer et ainsi influencer sa pratique.

48 De façon ouverte ou plus subliminale selon les moments, oscillant entre échanges apaisés, mises en cause et, parfois, attaques violentes, les prises de parole et les débats ont donné à voir ces enjeux, et à travers eux, les dissensions entre vision centralisée et territoriale de la gestion foncière, entre formalisation de la propriété et sécurisation des droits d’usage, et les discussions sur des instruments non encore stabilisés. Le Forum a constitué une ressource pour chacun des trois grands groupes d’acteurs qui, en partie concurrents mais interdépendants, cherchaient chacun à faire valoir leurs intérêts, à solliciter la prise en compte de leur légitimité et de leurs problèmes précis. Il n’a pas entraîné de décision forte et ses recommandations, comme souvent, ont égrené des grands principes généraux, sans engagement concret des uns et des autres. Mais ses débats ont marqué une étape dans un processus continu et pour partie indéterminé, où la politique en acte se construit de façon bricolée au fur et à mesure de la stabilisation des instruments, et de l’établissement de routines dans les relations institutionnelles et les procédures [36].

49 Les rencontres pluri-acteurs jouent là une fonction importante à plusieurs égards. Au sein de sociétés fortement orales et où l’action publique se fait par le biais de projets, et donc avec de très fortes inégalités territoriales, les ateliers sont un des moyens pour diffuser les informations et les expériences au-delà des sites d’intervention et sont un substitut – certes coûteux – à la circulation écrite de l’information. Ils jouent aussi des rôles importants pour établir des diagnostics et faire remonter des problèmes, et pour la construction et l’entretien des réseaux interpersonnels, comme on l’a dit en introduction. Mais surtout, à travers les informations et les cadrages qu’ils diffusent, la validation d’instruments ou de façons de faire, les relations qu’ils permettent d’établir ou de renforcer, les consensus partiels sur les problèmes et les enjeux qu’ils formalisent, les ateliers explicitent un état des rapports de force entre acteurs et, parfois, induisent des infléchissements dans ceux-ci. Ils marquent dans ce cas des étapes dans la mise en œuvre tâtonnante et contradictoire d’une action publique pluri-acteurs, où aucun d’eux n’a la capacité d’imposer sa propre stratégie aux autres et où les ajustements bricolés pour négocier la contribution des autres sont indispensables.

50 Ces ateliers traduisent aussi l’évolution des stratégies des bailleurs de fonds. À travers l’impulsion et le soutien financier à ces projets « fonciers », tous négociés avec les autorités béninoises – mais plutôt avec le ministère de l’Agriculture – et mis en œuvre sous leur tutelle, les bailleurs de fonds du secteur se sont en effet donné les moyens d’un dialogue critique, en partie indirect, avec la politique foncière nationale. Ou plus exactement, ils ont donné aux équipes des projets qu’ils soutiennent et avec qui ils constituent des réseaux de politique publique [37] les moyens de jouer ce rôle. En acceptant de financer ces nombreux ateliers, ils offrent aux acteurs nationaux des réseaux de politique publique qu’ils soutiennent des opportunités pour ouvrir et animer ces espaces d’échanges et de confrontation pluri-acteurs, et ainsi de tenter d’influer sur les diagnostics, les outils et les rapports entre acteurs au sein des politiques publiques. On notera à cet égard que, en cohérence avec les orientations de la Déclaration de Paris, les bailleurs de fonds sont moins directement visibles lors de ces ateliers que dans la décennie précédente : dans le cas étudié, le forum regroupe essentiellement des Béninois. À l’exception du chef de projet ProPFR, les représentants des bailleurs et les expatriés sont en retrait. Présente à la tribune lors de l’ouverture, la représentante de la coopération hollandaise n’a pas pris la parole, ce qui aurait été inimaginable quelques années plus tôt.

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