L’entente directe

9Les marchés par entente directe (ou de gré à gré), dans lesquels l’administration discute et traite le marché directement avec un fournisseur ou un entrepreneur, ont pris des proportions si importantes qu’ils représentaient en 1993 un total de 51 %des projets de marchés soumis à la Commission nationale des contrats de l’administration (CNCA) et 59 % de leur coût global [5]. Le recours fréquent à ce mode de passation a été à l’origine de la conviction erronée, enracinée auprès de certains décideurs, que « jusqu’à 10 millions de francs CFA on fait du gré à gré [6] ».

10En réalité, aux termes de l’article 39 du décret de 1982, on ne peut conclure de marché par entente directe que lorsqu’il existe un seul fournisseur de l’objet ou de la prestation nécessaire à l’administration ; que lorsque, après deux appels à la concurrence, aucune offre n’a été présentée ; ou que, pour des raisons impérieuses tenant à la défense nationale, l’administration est tenue de choisir directement son cocontractant.

11Toutefois, les textes prévoient que « les marchés passés selon la procédure de l’entente directe devront être préalablement autorisés par la Commission nationale des contrats de l’Administration au vu d’un rapport particulier établi par le ministre ou l’autorité concerné » (article 39 du décret de 1982, alinéa 2). Cette disposition a été interprétée comme donnant à la CNCA le pouvoir d’autoriser des marchés par entente directe en dehors de ces trois conditions, sur la base d’une simple requête des ministères motivée – à tort – par l’urgence de la fourniture ou de la prestation.

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« À ma connaissance, d’après les rapports que j’ai des différents architectes, ce sont les marchés de gré à gré qui sont devenus presque monnaie courante. Vous dites aux gens : “j’ai un budget à dépenser avant la fin de l’année, mais je n’ai pas le temps d’organiser le budget, je n’ai pas le temps d’organiser un appel d’offres”. Et l’on demande l’autorisation de passer le marché de gré à gré ».

13Dans les régions, l’entente directe est devenue le mode le plus courant de passation des marchés. Parfois, il existe des raisons objectives à cela. Ainsi, le recours généralisé à cette procédure est parfois justifié par l’absence d’offres lors du lancement des marchés. C’est le cas de la maison d’arrêt de Kaolack, qui, depuis 1995, ne parvient plus à faire jouer la concurrence pour son marché annuel de fourniture de denrées alimentaires. Les raisons sont à rechercher du côté des problèmes de solvabilité et de trésorerie que connaît l’administration sénégalaise. Les entrepreneurs qui acceptent de travailler avec l’État se spécialisent dans le gré à gré et pratiquent des prix très élevés pour contrebalancer les inévitables retards de paiement [7]. Mais le recours au gré à gré permet surtout de contourner les exigences minimales de transparence dans le choix de l’entreprise et de contracter sur la base de cahiers des charges flous ou inexistants.

La commande directe : « une nouvelle trouvaille [8] »

14La commande directe diffère de l’entente directe en ce qu’elle ne donne pas lieu à la conclusion d’un contrat écrit définissant clairement les droits et les obligations des parties. Le mécanisme de la commande directe se limite à une lettre portant autorisation de passer des commandes auprès d’un ou de plusieurs fournisseurs listés en annexe. De l’avis du payeur général du Trésor, « l’adoption de cette procédure dans l’exécution des crédits budgétaires a connu ces cinq dernières années une accélération vertigineuse au point de devenir une règle pour certains grands départements ministériels (ministère de l’Intérieur, ministère de la Santé, ministère des Forces armées, etc.) [9] », avec environ 70 % des marchés attribués par le procédé de la commande directe.

15En effet, bien que les articles 2, 3 et 4 du code des obligations prévoient « qu’il est obligatoirement passé un marché pour les prestations dont la valeur égale ou excède 10 000 000 francs », leur deuxième alinéa permet à la CNCA d’accorder une dérogation aux dispositions précédentes (décret n° 83-669 du 29 juin 1983 modifiant le décret n° 82-690 du 7 septembre 1982). Une brèche a encore été agrandie par cette commission, qui a interprété ces dispositions de manière à instituer un mode autonome de passation des marchés, et ce quel que soit le montant de la prestation, la seule exigence étant de requérir l’autorisation de ladite commission. Le système des dérogations crée ainsi les conditions qui permettent de violer les principes énoncés par le décret, tout en gardant une apparence de régularité.

Le système des dérogations

16Presque tous les domaines importants sont soumis à des régimes dérogatoires, comme les travaux routiers (décrets n° 92-83 du 9 janvier 1992 et n° 97-1113 du 11 novembre 1997) et les marchés pétroliers (décret n° 95-262 du 21 février 2001). Au sujet des premiers, un entrepreneur dakarois nous faisait remarquer que le seuil de passation des marchés routiers est fixé de facto à 100 millions, ce qui explique que le gré à gré est fréquent pour les routes jusqu’à une telle somme. Malgré ou à cause de ce régime, le Past (Programme d’ajustement sectoriel des transports) initié en 1990 n’a pas atteint les résultats escomptés : les 190 milliards de francs CFA absorbés en une décennie n’ont pas permis d’assurer l’entretien périodique prévu (qui a concerné seulement 478 km de routes revêtues et 367 km de routes non revêtues au lieu des 2 065 km et 1 300 km respectivement programmés). Un audit technique réalisé en avril 2000 a également révélé que la qualité obtenue était souvent inférieure aux normes minimales en vigueur au niveau international [10].

17On peut également citer les marchés du Port autonome de Dakar et ceux du canal du Cayor, passés en dehors des régimes spécifiques à chaque entreprise publique. Ces différentes dérogations ont comme objectif, au vu de l’exposé des motifs des textes qui les prévoient, l’assouplissement des règles de passation prévues par le décret n° 82-690 du 7 septembre 1982. À travers ces nombreuses dérogations, les pouvoirs publics se sont octroyé les moyens de contourner l’objectif de la transparence recherché par le décret de 1982.

18L’exemple le plus flagrant est celui du décret n° 97-632 du 18 juin 1997 portant réglementation des marchés du projet de construction d’immeubles administratifs et de réhabilitation du patrimoine bâti de l’État (PCRPE), initiative étroitement liée à des urgences de financement politique, selon plusieurs sources concordantes. Ce décret autorise la procédure de l’entente directe jusqu’à un montant de 100 millions de francs CFA pour les études et les fournitures, et jusqu’à 150 millions pour les travaux neufs. En outre, il impose le gré à gré pour tout travail de réhabilitation, rénovation ou maintenance. On reste songeur quant aux raisons de la dérogation au décret de 1982 – qui vise, entre autres, l’émergence d’industries locales, l’économie et la durabilité des ouvrages, la simplification des procédures de passation –, car les domaines concernés (la construction du Palais de justice et de la piscine olympique, pour ne citer que les exemples les plus importants) ne semblent pas justifier un régime spécifique.

19Le cas du Palais de justice est représentatif des dérapages que peut engendrer l’abus légalisé des dérogations. En juin 2000, les travaux ont été arrêtés par ordre des nouvelles autorités issues de l’alternance, après le constat que le cocontractant, à savoir le Consortium d’entreprises (CDE), n’avait pas été chargé de la réalisation du Palais de justice à la suite d’un appel d’offres régulier, mais sur la simple base d’une lettre de commande dans laquelle le projet n’était même pas chiffré [11], et sans qu’un contrat ait été stipulé entre l’entreprise et le Projet de construction et réhabilitation du patrimoine bâti de l’État.

20D’après un architecte ayant suivi de près ce dossier :

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« On s’est rendu compte, lorsqu’il y a eu changement à la tête de l’État, que l’entreprise qui fait le Palais de justice n’avait pas encore de contrat. Mieux, de tous les projets du PCRPE qui ont commencé à être construits ou qui ont été construits, pas un seul n’avait un permis de construire. [ …] On a donné aux dirigeants du projet la possibilité de passer des marchés de gré à gré jusqu’à 100 millions de francs, y compris les marchés d’études. [ …] Or, un marché d’études de 100 millions de francs pour l’État ça correspond à des travaux de 2 milliards donc ça veut dire que la base de 500 millions pour les concours d’architecture était largement dépassée. De plus, on s’est retrouvé dans une situation où la présidence de la République exécutait des projets, donc elle était transformée en agence d’exécution. Or, c’est la présidence qui contrôle le corps des inspecteurs d’État. Comment allait-elle se contrôler elle-même ? [ …] Autre dérapage [ …] le secrétaire général de la présidence de la République était directeur de projet ; quand il a été nommé ministre du Budget et ensuite ministre des Finances, il est resté directeur du projet. [ …] Un ministre des Finances qui était exécuteur d’un projet opérationnel sur le terrain, c’était en contradiction complète avec l’ordonnancement du régime de l’État sénégalais ».

22Il semble également que le coût des ouvrages ait été largement sous-estimé : au niveau du concours d’architecture pour la conception du Palais de justice, il avait été chiffré à 2 milliards et 700 millions de francs CFA, ce qui était inférieur au prix au mètre carré pratiqué pour les logements économiques de la Banque de l’habitat. Aujourd’hui, on estime que quelque 5 à 6 milliards seront nécessaires pour pouvoir terminer le Palais de justice.

L’exclusion préalable des soumissionnaires

24Pour réduire le nombre de soumissionnaires potentiels à un appel d’offres et éliminer ainsi la concurrence, plusieurs stratégies sont mises en œuvre. Elles ont comme dénominateur commun la manipulation de l’information. La première stratégie est celle de l’opacité. Il s’agit dans ce cas de limiter la publicité lors du lancement du marché. Les textes préconisent une large diffusion de l’appel d’offres, par les moyens de la presse écrite, de la radio, des bulletins d’information de la chambre de commerce. Mais de nombreux témoignages d’entrepreneurs et de certains agents de l’État décrivent les problèmes rencontrés par la publicité des appels d’offres, en particulier en ce qui concerne les marchés de moyenne envergure au niveau régional et local, pour lesquels l’information s’avère confidentielle et relève généralement du bouche-à-oreille. Les antichambres des mairies grouillent d’un microcosme varié formé de tâcherons, artisans, démarcheurs cherchant à voir le maire, ses adjoints ou l’agent voyer (technicien au service de la municipalité) dans l’espoir d’obtenir un petit marché ou une commande de fournitures. Pour ces petits entrepreneurs, le simple fait d’arpenter les couloirs, de rappeler son existence et de « se faire voir » représente une chance d’être interpellé un jour ou, à défaut, de rencontrer de gros entrepreneurs susceptibles de leur offrir un contrat de sous-traitance.

25Une deuxième stratégie réside dans la mise en œuvre de mécanismes de dissuasion : on rend difficile l’accès à l’information régulièrement publiée, ou l’on pousse au désistement les entrepreneurs intéressés. Il en est ainsi, par exemple, de la réduction abusive du temps de réponse des soumissionnaires potentiels. La simple consultation de quelques numéros récents du Bulletin d’information économique de la chambre de commerce du Sénégal montre que le délai limite de réception des offres est souvent inférieur aux vingt jours réglementaires : on publie un avis d’appel d’offres dans le numéro paraissant le 31 janvier, et l’on annonce que le dépouillement aura lieu le 13 février. Aucune entreprise ne pourra dans ces conditions préparer convenablement son offre, à moins d’avoir été informée préalablement par d’autres canaux.

26Un autre moyen de décourager les petites entreprises consiste souvent à fixer des montants élevés pour l’acquisition du dossier d’appel d’offres (DAO). Même s’il ne s’agit pas d’une exigence légale, l’administration exige des sommes (ou des contributions en nature : rames de papier ou fournitures de bureau) qui vont de 10 000 à 5 000 000 francs CFA et qui ne sont pas remboursées en cas de non-adjudication du marché. Ce qui constitue également, selon le secrétaire de la chambre de commerce de Kaolack, un encouragement à la corruption, dans la mesure où des entreprises à faible capacité de préfinancement de leurs activités seront poussées à s’assurer par des accords illicites le succès de la soumission, ne pouvant pas assurer le paiement répété des DAO.

27La dissuasion peut aussi passer par des stratégies de pénurie simulée, dans le but de créer des files d’attente artificielles. Lorsque les DAO doivent être retirés à Dakar, invoquer une rupture fictive de stock représente un obstacle de taille pour les entreprises de l’intérieur du pays, qui seront obligées d’effectuer plusieurs visites – coûteuses en temps et en argent – dans les services administratifs avant de se procurer la documentation nécessaire. Les victimes de ce dysfonctionnement organisé – à savoir les entrepreneurs restés en dehors de l’entente illégale passée avec les commissions d’attribution des marchés publics – seront lourdement pénalisées, car elles manqueront de temps pour préparer convenablement leur offre.

28Dans ce contexte, personne ne se hasarde à soumissionner sans connaître à l’avance les données techniques et financières du projet (d’où l’insignifiance, en général, des différences entre plusieurs offres). Parfois, l’entrepreneur aura son « pied-à-terre » au sein de l’administration, parfois l’information passera par des démarcheurs, des fonctionnaires à la retraite qui gravitent autour des bureaux des marchés des différents ministères. Mais l’on se méfie généralement des intermédiaires, qui « risquent de vous faire chanter un jour », nous dit un entrepreneur dakarois. Ainsi, chaque opérateur économique compte sur son expérience personnelle et sur les contacts qu’il tisse progressivement avec l’administration. Les dossiers circulent donc bien avant leur publicité.

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« C’est que, soumissionner pour un marché demande un investissement important en temps et énergie. Pour un marché de 590 millions [ …], les frais de soumission peuvent s’élever à 20-30 millions, et prendre entre trois et quatre mois de préparation. Et l’on entre dans l’appel d’offres même un an avant que le DAO soit rendu public. Je n’ai jamais gagné un appel d’offres par hasard ».

30Les dossiers d’appel d’offres peuvent enfin être « taillés sur mesure » pour qu’il n’y ait qu’un seul concurrent apte à se présenter : on joue sur le chiffre d’affaires requis, sur le montant de la caution bancaire ou encore sur l’expérience précédente. À titre d’exemple :

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« Dans un dossier d’appel d’offres, il fut demandé aux entreprises qui désireraient soumissionner de justifier d’un nombre minimal de 25 châteaux d’eau réalisés. Il était évident que l’entreprise capable de remplir cette condition était connue d’avance ».

Des commissions des marchés aux larges pouvoirs discrétionnaires

32Les différentes commissions de dépouillement et de vérification, au niveau national et régional, constituent clairement un lieu stratégique, dans la mesure où elles bénéficient de larges pouvoirs discrétionnaires, notamment les commissions d’évaluation technique des offres. On peut ainsi « salir » Le dossier d’un concurrent, sur la base de motivations techniques parfois discutables, en profitant de cahiers des charges flous ou imprécis, et attribuer de mauvaises notes techniques à de bons dossiers, tout comme l’on peut « repêcher » une offre techniquement défaillante. En effet, selon les entrepreneurs, les membres des commissions s’opposent rarement aux avis des techniciens, parce qu’ils ignorent souvent les termes de la réglementation, en l’absence d’une école de formation en matière de passation des marchés.

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« C’est donc [les techniciens] qu’il faut avoir dans la poche. Pour ce faire, en connivence avec un directeur du ministère concerné, vous faites de telle sorte que votre offre soit examinée par le technicien que votre ami contrôle. Il faut ensuite chercher une majorité au sein des commissions. Certains représentants ne viennent pas souvent (par exemple ceux du ministère de la Santé), mais si on le connaît, on les appelle pour leur dire de venir, car cette fois “c’est pour vous”. Ces petits services se paient 200 000 ou 300 000 francs CFA. Ils ne doivent faire rien d’autre que de voter pour la majorité, qui vous est déjà acquise ».

34Le fait que les membres de la CND, des CRD ainsi que des commissions au niveau des communes soient en place pendant plusieurs années, voire des décennies (à l’instar de l’agent voyer de la commune de Kaolack, présent depuis 1982), permet la création de liens durables entre les membres, et entre ces derniers et les entrepreneurs ; ce qui alimente des réseaux de complicité et, en l’absence de « victimes », rend les contrôles difficiles :

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« Personnellement, je ne crois pas aux commissions, à moins que ce ne soit des commissions dont les membres sont interchangeables et qui ne restent pas sur place beaucoup de temps. [ …] Si leur coexistence dure trop [ …], je crois qu’il n’y a plus d’efficacité à ce niveau. Les gens se connaissent et au Sénégal, vous savez, les relations entre les gens sont très cordiales, sont très intimes, très familières. Quelquefois ce n’est même pas au bureau qu’on va régler des problèmes, mais à la maison, parce qu’on a des entrées chez l’autre et c’est là où l’on règle les problèmes ».

« Tontine des marchés » et entreprises fictives

36Une autre stratégie courante consiste à fausser le jeu de la concurrence tout en donnant l’apparence d’une compétition réglementaire entre différentes entreprises. On assiste à des ententes préalables entre entreprises qui donnent lieu à de véritables « tontines des marchés », où l’on s’accorde pour gagner à tour de rôle. Ainsi, dans un appel d’offres pour la réfection d’un tronçon de route dans une capitale régionale, l’une des deux seules entreprises de travaux publics de la place a fait sciemment une offre trop chère afin de favoriser le concurrent avec qui elle avait scellé un accord de non-belligérance. Interrogé sur l’affaire, l’entrepreneur a avoué avoir présenté un devis de 300 millions, tout en sachant que la commune ne disposait que de 50 millions. Du reste, selon un autre entrepreneur de la place, « la route n’a pas pu coûter plus que 25 millions, car au lieu de faire un bicouche, comme prévu, on a seulement compacté et arrosé la latérite, on a passé du goudron à chaud, on a passé la gravillonneuse, projeté le gravillon sur le bitume et c’est fini. Je n’ai même pas vu la latérite stabilisée ».

37Une autre variante de cette stratégie – fréquente dans le cas des demandes de renseignements et de prix ou pour les appels d’offres restreints – est la création d’entreprises fictives qui soumissionneront avec des offres irréalistes. Car, en réalité, l’entrepreneur a déjà été désigné par le service ministériel ou par la collectivité locale ; pour garder un semblant de respect des procédures concurrentielles, on lui demande de fournir d’autres devis, établis par de fausses entreprises constituées soit par des acteurs issus de l’entourage du soumissionnaire, qui aura corrompu les commissions des marchés, soit par des tâcherons qui, en guise de récompense, seront embauchés par l’attributaire du marché ou travailleront pour lui sur la base de la sous-traitance.

38Cette pratique est favorisée, entre autres, par l’absence d’un classement à jour des entreprises sénégalaises, qui pourrait permettre de repérer plus aisément les entrepreneurs fictifs ou improvisés, fournisseurs de factures et de devis dont l’entreprise « tient dans un cartable ». Engendré et consolidé dans le contexte du clientélisme instauré par le régime socialiste, le phénomène des fausses entreprises est fort répandu et gangrène les gros comme les petits marchés publics. Au bas de l’échelle, on trouve des personnages comme D. G., militant du PS dans son quartier à Kaolack, bukki-man de son état [12], lequel, avant d’être relégué aux oubliettes avec la victoire des Bleus de Wade dans la capitale du bassin arachidier, avait pu obtenir, en guise de récompense pour son travail de militant, le marché du nettoyage des cimetières de la ville, opération évaluée à 7 millions de francs CFA, mais qu’il avait vite expédié en mettant le feu aux mauvaises herbes avec l’aide de ses enfants. À un niveau plus élevé, nous pouvons citer le cas de M. B., un maçon de Gossas devenu sénateur pendant la dernière législature d’Abdou Diouf. En liaison avec un réseau de sept percepteurs municipaux, il produisait de fausses factures pour fournitures et travaux fictifs. D’après des sources proches de l’inspection des Finances, il aurait justifié à lui seul des prestations équivalentes aux deux tiers du montant total détourné, estimé à 3 milliards et 440 millions de francs CFA.

39Un décret d’application du classement des entreprises vient d’être promulgué. Mais le système est faussé, dans la mesure où il est relativement simple de constituer une entreprise. Du reste, le même problème se rencontre au niveau du classement opéré par l’Agetip : certaines personnes bénéficient d’agréments de complaisance, grâce auxquels ils gagnent des marchés de construction de bâtiments qu’ils sous-traitent ensuite à une véritable entreprise. On fait ainsi de la « location d’agrément », comme ce restaurateur de Kaolack qui a acheté pour 200 000 francs CFA un agrément de l’Agetip pour réaliser des travaux dans le génie civil et dans les routes [13] …Cette situation suscite la colère des entrepreneurs professionnels.

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« Moi pas plus tard qu’hier j’ai rencontré un parent, c’est un commerçant, il m’a dit : “si tu veux, je te vends un marché de réhabilitation” [ …]. Il l’a déjà ! Vous voyez, lui il a son magasin, il vend du ciment, du fer, du riz. Nous, nous sommes du métier, lui il va avoir un marché avec je ne sais pas quel monsieur, ensuite il va sous-traiter ça ou bien il va vendre ça à d’autres personnes ».

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« Maintenant au niveau du Sénégal tout le monde veut être entrepreneur de construction, même les mécaniciens, les commerçants [ …]. Sur dix entreprises que vous prenez, il n’y en a que cinq qui sont valables, et même ces cinq, en général, elles ont des problèmes, parce que premièrement les gens qui créent ces entreprises ne sont pas [ …] dans le métier. [ …] C’est-à-dire, un tailleur, un beau jour il se réveille et il crée son entreprise, comme quoi il est maintenant entrepreneur. De quoi ? De bâtiment. Par ses bonnes relations, des conseillers par-ci, par-là, il décroche un marché. Tu crois que ce gars va se borner à respecter les normes ? Non, mais pour respecter les normes, il faut les connaître ! [ …] On n’a pas appris ce métier pour être humilié, non ».

Les hyènes et les poussins : les acteurs de la corruption transactionnelle

42Il faut rappeler que toutes les formes de corruption analysées ici évoluent dans le contexte d’un marché monopolisé par des entreprises spécialisées dans la satisfaction de la demande publique, car proches des décideurs ou ayant les moyens de les intéresser. À titre d’exemple, la filière du BTP, qui représente annuellement au Sénégal 70 milliards d’investissements publics (sur 170 milliards d’investissement global), est contrôlée par quelques gros opérateurs privés (locaux et internationaux) qui raflent 85 %des marchés. Aux 1 300 PME locales de se partager les restes du repas [14]. Les pratiques de corruption dans la passation des marchés publics sont ainsi permises par la grande proximité de certains entrepreneurs avec l’administration.

43Le même système, fondé sur le monopole des marchés par quelques grands entrepreneurs proches des assemblées d’élus et des maires, se reproduit au niveau des collectivités locales. Comparés à des « hyènes » (bukki yi) par les petits tâcherons, qui se définissent eux-mêmes comme des « poussins » (cuuj yi), ils remportent au niveau local la quasi-totalité des marchés de fournitures et de réalisation d’infrastructures. À Kaolack, où l’on comptait à la fin de l’année 2000 près de 70 entreprises, 4 grosses entreprises se partageaient les marchés les plus intéressants et sous-traitaient ensuite aux petits entrepreneurs. Si cette situation est due au manque de ressources et de matériel des petits tâcherons, dont la surface financière ne permet de postuler que pour des réalisations ne dépassant pas 2 millions de francs CFA, les trajectoires des entrepreneurs kaolackois les plus importants montrent que la plupart d’entre eux ont commencé comme « fournisseurs de fausses factures » pour la municipalité. Une fois atteint une envergure économique importante, conquise au prix de l’élimination constante des concurrents par le biais des marchés truqués, certains d’entre eux ont occupé des positions de responsabilité au niveau des structures faîtières.

44Le parcours de S. S. est exemplaire : forgeron de son état, il fabriquait encore des marmites dans le Kaolack des années 1970. En vertu de ses accointances, depuis les années 1980, avec l’ancien administrateur de la commune, et ensuite avec le puissant maire Ablaye Diack, il a créé la plus grosse entreprise de la ville en rachetant les outils et le matériel des Travaux publics lors de leur privatisation. Devenu président régional, puis national, de la chambre des métiers, fervent mouride, il est craint par ses concurrents, qu’il a écartés un par un, mais est en même temps respecté par les petits tâcherons. La mairie lui « donne » les gros marchés car il peut les préfinancer. C’est ainsi que la nouvelle gare routière de Kaolack a pu être réalisée – même s’il faut rappeler qu’elle n’est toujours pas finie, qu’elle n’est pas conforme au projet et que les transporteurs ne veulent pas s’y rendre.

45Ainsi, au niveau des collectivités locales, le manque de ressources et les impératifs du saupoudrage des réalisations à des fins de clientélisme politique conduisent les maires à passer des accords avec de gros entrepreneurs, qui avancent les sommes nécessaires à la réalisation d’infrastructures et doivent forcément être choisis pour tous les lots successifs. La procédure du gré à gré déguisé et le fractionnement des marchés deviennent alors la règle.

46Cette proximité entre entrepreneurs et décideurs n’engendre pas seulement le versement d’un pot-de-vin. Certes, il est généralement admis que les commissions sont de l’ordre de 10 % du montant global et sont versées par les adjudicataires des marchés lorsqu’ils retirent l’avance de démarrage. Mais le pot-de-vin peut aussi se traduire par la construction d’une villa ou la remise au décideur d’une partie des matériaux prévus pour la réalisation du chantier. Et, au-delà des commissions (en espèces ou en nature), se crée également un système d’obligations réciproques : les entrepreneurs qui collaborent avec les communes disent ne pas pouvoir refuser de petites faveurs au maire, comme fournir un travail supplémentaire hors contrat ou détourner une partie du matériel de construction (offre de bordures de route, participation aux frais de réception, etc.). Mais, une fois qu’on est entré dans le système, on risque de tomber, « car l’administration te suce jusqu’au bout ».

47De semblables mécanismes de collusion et de prise d’intérêt se développent dans les relations entre secteur privé et techniciens des services administratifs déconcentrés. Il est ainsi monnaie courante que des agents et des techniciens de l’administration travaillent au noir afin d’instruire les offres pour le compte des entrepreneurs. Prenons l’exemple des services de l’urbanisme : à la suite de la régionalisation de 1996, ce ne sont plus des services exécutants, mais ils agissent en réponse aux éventuelles sollicitations des collectivités locales, qui ont désormais des compétences en matière d’occupation de l’espace, de lotissement et de construction et qui peuvent leur préférer des géomètres privés. Mais les ingénieurs de l’urbanisme font aussi partie de la CRCA, conçoivent les cahiers des charges techniques faisant l’objet de l’appel d’offres et assurent les visites de chantier. Forts à la fois de cette position centrale et de la liberté accrue que leur confère la régionalisation, des ingénieurs de l’urbanisme fondent désormais leur propre entreprise tout en continuant à concevoir et à attribuer des marchés. Cet état de fait se traduit par des dossiers techniques taillés sur mesure pour l’entrepreneur complice, duquel ils obtiendront en échange une partie du marché, qui sera réalisée par l’entreprise du technicien. Les contrôleurs sont donc en même temps les contrôlés.

Réalisation et réception : le parcours du combattant

48Les « frais annexes » ou « charges supplémentaires » – euphémisme employé par les entrepreneurs pour désigner les pots-de-vin qu’ils comptabilisent minutieusement, arrivant même à garder la liste des bénéficiaires et des montants distribués –, ne sont pas seulement localisés dans la phase initiale du choix du contractant par les commissions. Ils interviennent aussi dans les phases de réalisation et de réception de la prestation.

49En ce qui concerne les contrôles, ils oscillent entre l’absence complaisante, en cas d’accord corruptif préalable, et les vérifications serrées et pointilleuses pour « avoir sa part » (wàllam en wolof). Il faut toutefois rappeler que les services de contrôle disposent généralement de moyens humains et matériels dérisoires pour mener à bien leur mission. D’une part, il est monnaie courante de placer à des endroits stratégiques (contrôles, gestion comptable) des gens n’ayant pas le niveau requis, choisis parmi la clientèle politique des décideurs. D’autre part, il suffit de mentionner l’état du service régional de l’urbanisme de Kaolack, qui ne dispose que de 580 litres d’essence par semestre. Après quinze jours, le carburant est épuisé. Dans ces conditions, les techniciens peuvent à peine contrôler les travaux à l’intérieur de la ville, et ne sont pas en mesure de surveiller les chantiers au niveau régional.

50L’état de pénurie chronique que connaissent les équipes de contrôle favorise des formes de corruption qui visent, en dernière analyse, un effet de nivellement économique par le haut. Ainsi, pour un gros entrepreneur en bâtiment de Dakar, la corruption permettrait aux partenaires privés et publics d’entretenir des relations égalitaires :

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« Il est tout aussi dangereux d’avoir affaire à des fonctionnaires véreux qu’à des fonctionnaires droits. Quand je vais suivre les travaux de l’hôpital de Kédougou, l’ingénieur de l’urbanisme qui doit nous superviser vient en voiture et arrive plein de poussière, alors que je me déplace en avion. Il a des problèmes de logement, alors que j’ai mon hôtel. L’architecte a touché 7 %, alors que l’ingénieur, son ministère ne lui donne rien. Et c’est lui qui doit approuver mon décompte ! Pour éviter des blocages, je lui propose de le rétribuer, pendant les travaux, comme mon ingénieur, 800 000 francs CFA. Avec la corruption, je rétablis une relation correcte, de parité [ …]. Moi je suis à l’aise avec la corruption. »

52La phase de la réception marque le dernier palier de la procédure de réalisation de la commande publique. C’est à l’issue de cette étape que l’entrepreneur sera payé, au vu d’un certificat des services réalisés résultant de l’attestation ou du procès-verbal de réception. Ceux-ci doivent donc constater que la prestation a bien été exécutée par l’entrepreneur, mais surtout qu’elle l’a été conformément aux diverses prescriptions du dossier de consultation, et donc du contrat. Il y a ainsi intérêt à ce que cette commission, généralement composée d’un représentant du donneur d’ordre adjudicateur et d’un représentant du contrôle financier, « baisse la garde » dans l’évaluation des travaux réalisés. Il semble également normal de payer à ses membres les « frais de carburant » ou de la « cola » pour se déplacer.

53Enfin, même le paiement se transforme en un véritable parcours du combattant pour l’entrepreneur : le comptable peut accélérer ou ralentir la procédure, le maire peut monnayer la signature du « bon à payer », le Trésor public doit faire preuve de diligence, car, en cas de manque de liquidités, le percepteur peut établir avec le maire une liste des paiements prioritaires, et favoriser les plus offrants.