Les citoyens en marge du projet de construction européenne

7 Que ce soit dans les discours ou au sein des institutions, le rôle accordé aux citoyens dans les premiers pas du processus d’intégration européenne apparaît sinon inexistant du moins très secondaire. Certes, certaines élites fédéralistes n’hésitent pas à présenter la construction européenne comme une réponse aux aspirations des citoyens. Lors du congrès de la Haye de 1948, Paul Van Zeeland, futur ministre des Affaires étrangères néerlandais affirmait ainsi :

8

« This Congress has a mission : it is to answer the prayers of the masses of Europe ; to give more precise and more concrete expression to their aspirations ; to show the governments that even if they are daring in conception, public opinion will follow them, if indeed it is not already ahead of them. » (cité in Patijn, 1970, 22).

9 La phrase de Jean Monnet « nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes » (Discours pour une Europe fédérée, 1952) a également été rappelée à maintes reprises, tout comme les références aux « peuples européens » dans le préambule du traité de Rome. Bien que ces phrases soient fréquemment citées, elles constituent quasiment les seules références fortes aux citoyens des États membres dans les discours des élites de l’époque (Smismans, 2003).

10 Dans les faits, lors de la conférence de Messine, et dans le traité de Rome, le rapprochement entre les États est identifié comme le vecteur privilégié de l’intégration européenne. Le choix d’organiser l’indépendance de la Haute autorité sur le charbon et l’acier, en tant qu’instance technique détachée du jeu politique, puis celui d’une intégration par l’économie, conduisent à s’intéresser avant tout à l’adhésion au projet européen des élites nationales, à la fois fonctionnaires et hommes d’affaires (Cohen, 1998). Ce phénomène s’accentue après l’échec de la Communauté européenne de défense. Sur le plan institutionnel, le statut donné à l’Assemblée parlementaire dans le système institutionnel européen témoigne du faible intérêt pour les citoyens.

11 Parallèlement, la création du Comité économique et social, doté de pouvoirs consultatifs, atteste de l’importance accordée à la société civile et la croyance en sa capacité d’auto-organisation [3]. L’UE émerge donc dès ses origines comme une autorité politique pourvoyeuse de droits collectifs (sécurité, prospérité économique, etc.) qui donne la priorité aux « groupes intermédiaires auto-organisés » (Schmitter, 1995) et les « acteurs organisés et/ou collectifs sans référence directe aux citoyens individuels » (Greven, 2007, 236). Au final, comme le souligne Martin Slater (1982-1983, 81) : « if one views political institutions as mechanisms for resolving conflict, then clearly the political elites of the time envisaged no major conflicts emerging in the popular arena. » De fait, les travaux des politistes de l’époque tendaient à montrer que sur tous les sujets relevant de la politique extérieure des États, seul un petit pourcentage des individus était capable d’émettre des opinions relevant de véritables attitudes et donc non susceptibles d’être aisément modifiées (Almond, 1950 ; Converse, 1964), d’où la croyance en la nécessité de convaincre les élites, plutôt que les citoyens.

Le recours aux citoyens, une ressource au service d’un projet d’Europe fédérale

12 À partir des années 1960 cependant, alors que de nombreux conflits entre élites nationales et européennes, mais aussi entre les différentes institutions communautaires, éclatent et freinent le processus d’intégration, le recours au citoyen apparaît quasi systématique. Qu’il s’agisse des partisans d’une Europe fédérale ou de ceux d’une Europe des États, tous font appel dans leurs discours aux citoyens pour faire triompher leur vision du processus d’intégration européenne (Gerbet, 1994, 237). En effet, dans un contexte où l’opinion publique telle que mesurée par les premières enquêtes d’opinions portant sur l’ensemble des États membres semble exprimer un « consensus permissif » (Lindberg et Scheingold, 1970), autrement dit un jugement plutôt consensuel en faveur du processus d’intégration européenne mais reposant sur de faibles connaissances et peu d’engagement, celle-ci n’apparaît pas comme une contrainte pour les différents acteurs en présence. L’appel à la participation des citoyens au système politique européen constitue, dans ce contexte, une ressource pour les entrepreneurs politiques de la sphère communautaire.

13 Le choix d’une forme d’instrumentation fondée sur la représentation, qui s’ajoute à celle visant à mobiliser la société civile organisée émerge dans les années 1970. En effet, suivant les recommandations du rapport Vedel [4], la décision est prise de développer les pouvoirs attribués au Parlement européen mais aussi d’élire les parlementaires européens au suffrage universel direct. Ce faisant, la vision fédéraliste du projet européen s’en trouve renforcée. Selon le rapport Vedel, très explicite sur ce point, il s’agit de créer une relation directe entre le système institutionnel européen et les citoyens. Cette forme d’instrumentation s’enrichit progressivement d’une double dimension juridique et symbolique, dans la mesure où ces dispositifs de représentation politique s’articulent avec des dispositifs visant à matérialiser l’appartenance à une même communauté politique et à transcender les identités politiques nationales. Le développement d’une politique symbolique à travers l’adoption dans les années 1980 d’un drapeau, d’un hymne et d’une Journée de l’Europe participe ainsi de cette volonté de susciter l’adhésion au système politique européen et de le rendre matériel, palpable (Forêt 2008).

14 À partir du traité de Maastricht, des droits juridiques individuels ou catégoriels permettent aux citoyens européens de recourir aux instances judiciaires européennes (Kelemen, 2011 ; Jacquot et Vitale, 2014). Ainsi, les Communautés puis l’UE émergent comme une autorité productrice de droits individuels en tant que « membres d’une communauté politique, dotés des obligations et des prérogatives attachées à cette appartenance » (M. Walzer, cité in Duchesne et Frognier, 2002, 355). Cette seconde forme d’instrumentation, articulant des dispositifs de représentation par le vote, des symboles d’appartenance à une même communauté politique et des droits juridiques individuels, contribue à l’approfondissement de l’intégration européenne dans une perspective fédéraliste, et ce alors même que la difficile ratification par référendum du traité de Maastricht met en évidence la fragilité du soutien des citoyens au système politique européen et aux politiques communautaires (Fligstein, 2008).

Le recours au citoyen comme vecteur de démocratisation ?

15 La crise de légitimité que traverse l’UE à partir du traité de Maastricht conduit à un tournant discursif et instrumental parmi les élites politiques européennes et nationales au début des années 1990. Les citoyens et leurs opinions sont désormais désignés comme une priorité du processus d’intégration. La nécessité d’une nouvelle gouvernance au niveau européen est présentée comme découlant de cette préoccupation, comme l’indique la phrase introductive du Livre blanc sur la gouvernance de la Commission européenne de 2001 : « Il est nécessaire de réformer la gouvernance européenne afin de rapprocher les citoyens des institutions européennes [5]. » Le problème public que constitue le rôle des citoyens dans le système politique européen est ainsi progressivement reconstruit, dans les discours sur l’intégration européenne, en problème majeur et prioritaire – le livre blanc liant très explicitement la question de la légitimité du système politique européen à la participation de ses citoyens [6] – mais ses contours et les solutions pour y remédier sont encore mal définis. Dans la continuité des choix opérés dans les années 1970 (Hefftler et al., 2014), les dispositifs institutionnels de représentation démocratique sont renforcés, et en particulier les pouvoirs du Parlement européen et des Parlements nationaux, avec le développement d’un argumentaire très proche de celui des années 1970. Pour autant, les taux d’abstention aux élections européennes et la montée des euroscepticismes justifient le développement systématique d’autres modes de recours au citoyen. La priorité accordée à la place des citoyens se matérialise avant tout dans le traité de Lisbonne par le renforcement du dialogue avec les « associations représentatives et la société civile » ainsi qu’avec les « parties prenantes », choix qui témoignent de la robustesse des formes d’instrumentation préexistantes. Parallèlement cependant, d’autres solutions sont envisagées, visant à favoriser « la participation des citoyens » [7]. Dans ce contexte, une troisième forme d’instrumentation se développe, et articule des instruments de coordination ou nouveaux modes de gouvernance – des « décisions communautaires plus efficaces » devant permettre « de remporter l’adhésion et la confiance des citoyens européens » [8] – avec des instruments d’information [9] et des instruments de participation des citoyens pour susciter l’adhésion [10]. Dans cette dernière phase, si les institutions européennes continuent de développer leurs propres instruments de recours aux citoyens, elles favorisent également les initiatives d’autres entrepreneurs de la cause européenne – think thanks, associations, universitaires – visant à l’expression d’une participation citoyenne.

16 Ainsi, la mise en place au niveau européen d’instruments de recours au citoyen semble articuler pour chaque période une vision du projet politique européen – intergouvernementale dans sa première phase, fédéraliste dans la seconde, plus indéfinie dans la troisième, en reflet des doutes qui traversent le projet européen dans son ensemble sur cette dernière période – avec une palette de techniques de mobilisation, de participation et d’information, individuelles (citoyens) et/ou collectives (société civile). Ce processus ne se fait pas au détriment de, mais de manière combinée avec le renforcement des formes de démocratie représentative, et impulse des dynamiques spécifiques en termes d’évolution des relations entre les citoyens et les institutions européennes. Ces choix d’instrumentation sont créateurs de ressources de gouvernement mobilisables par les entrepreneurs politiques de l’Europe, à des fins de légitimation du projet européen ou dans le cadre du rapport de force entre institutions. Ce faisant, et comme nous y invite Christopher Hood (1983) en insistant sur la relation entre les outils de gouvernement et la nature d’un système politique, chacune de ces formes d’instrumentation véhicule des conceptions de la démocratie différentes. Les deux premières représentent deux facettes du modèle de la démocratie représentative libérale, où les citoyens sont représentés dans le système soit via la société civile organisée, soit via des élus, les parlementaires européens. La troisième relève davantage d’un modèle mixte qui se réfère à la fois à la démocratie participative et à la démocratie directe [11]. L’institutionnalisation dans le temps de ces combinaisons d’instruments et la manière dont ils se sédimentent, composent des formes de légitimation démocratique hybrides. Si dans l’ensemble, ces outils de gouvernement faisant recours aux citoyens ont été assez largement étudiés, c’est moins le cas de ceux visant spécifiquement la fabrique d’une « opinion publique européenne ». Un certain nombre d’éléments, développés dans la section suivante, nous permettent de penser qu’ils s’inscrivent dans une logique similaire et favorisent sur la longue durée la production de ressources de gouvernement au service des entrepreneurs de la cause européenne.

Les Eurobaromètres standards : production et accumulation de ressource d’information

20 Les Eurobaromètres standards (EB) [17] constituent le premier outil de fabrique par les institutions européennes d’une « opinion publique européenne ». Saisis dans leur matérialité, ils apparaissent comme une « success story » (Aldrin, 2010). Alors que la première enquête est réalisée de manière expérimentale en 1973 sur les fonds de la Commission européenne, en dehors de tout organigramme institutionnel, ces enquêtes constituent aujourd’hui une véritable institution au sein de la DG Communication. Enquête portant sur neuf pays et 13000 individus en 1973, elle s’est développée jusqu’à inclure trente-quatre pays ou territoires et presque 33000 individus au printemps 2016. Ayant donné lieu à la rédaction d’un rapport de 120 pages en français, signé « Jacques-René Rabier, Conseiller spécial » à ses origines, les commentaires des résultats de l’enquête se déclinent désormais en 3 à 5 rapports thématiques d’une centaine de pages pour chaque enquête, disponibles en trois langues, l’anglais, le français et l’allemand, qui s’accompagnent d’un petit rapport d’une dizaine de pages pour chaque pays de l’enquête. Ce premier constat invite à considérer les EB comme un vecteur de production et d’accumulation d’une ressource de gouvernement essentielle pour les institutions communautaires, en particulier la Commission [18]. Encore s’agit-il de préciser la nature de cette ressource.

21 Dès les années 1950 est affirmée la nécessité de former l’opinion sur les questions européennes (Aldrin 2010) et une première enquête est réalisée dans les six États membres en 1962. Cependant ce n’est qu’à partir du rapport Schuijt consacré à la politique d’information des Communautés européennes (1972) que l’idée de créer un programme permanent d’enquêtes d’opinion au niveau européen voit le jour. La concomitance du rapport Schuijt avec le rapport Vedel, qui préconise l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct, est loin d’être fortuite. Ils participent tous les deux d’une même volonté de favoriser une vision plus intégrée de l’Europe en dotant la Commission et le Parlement, les deux institutions supranationales, de ressources propres. Ces deux outils, la fabrique d’une opinion publique européenne et le vote au suffrage universel direct, apparaissent donc au départ comme visant le même objectif : offrir à ces deux institutions des ressources complémentaires afin de les aider à mieux négocier face au Conseil et à la légitimité démocratique dont peuvent se targuer en son sein les gouvernants des États membres. Or, si l’élection au suffrage universel constitue une ressource difficilement contestable dans un système politique qui se revendique démocratique [19], le désir d’expression d’une « opinion publique européenne » questionne davantage, ne serait-ce que parce qu’il relève d’une volonté d’autonomisation par rapport aux données produites par les États membres pour suivre l’évolution des opinions des citoyens à l’égard du processus d’intégration. Les concepteurs choisissent alors de développer cet outil en faisant appel à une autre forme de légitimité, la légitimité scientifique.

22 Dans son étude de la genèse de l’outil Eurobaromètre, Philippe Aldrin (2010, 82) montre de manière fine comment « le monde des sondages transcommunautaires, (...) dans sa phase originelle, repose (...) sur un rapport de dépendance réciproque entre agents du pouvoir et gens du savoir », avec d’un côté des acteurs communautaires qui, en l’absence d’une relation directe aux citoyens via l’élection, sont en recherche d’un autre moyen pour faire surgir « leurs voix » au niveau communautaire, pour reprendre la belle formule de George Gallup (1939), et de l’autre des chercheurs en science politique à qui la possibilité est ainsi offerte de participer à la production de grandes enquêtes comparatives. Cette présence conjointe au-dessus du berceau des Eurobaromètres, des « agents du pouvoir » et des « gens du savoir » [20] permettent d’expliciter certaines particularités du dispositif d’enquêtes EB par rapport à d’autres commandes d’enquêtes par des gouvernants. La revendication de la scientificité des EB est tout d’abord mise en scène à travers la présentation pour chaque enquête de la méthode employée, des marges d’erreurs des résultats et le rappel de l’indépendance et de la compétence des instituts auxquels est confié le recueil des données. Par ailleurs les questions sont posées à intervalles réguliers, en suivant dans les grandes lignes un type de questionnements et une méthodologie similaires du 1^er au 86^ème EB. Les EB se distinguent également par la publication (quasi) systématique de leurs résultats, répondant en cela à l’impératif de transparence au niveau européen, et par la mise à disposition des données après un court embargo. Tout cela contribue à une forme d’autonomisation de l’outil, en particulier dans sa phase de développement.

23 De fait, l’objectif affiché est « de suivre de près l’évolution de l’opinion publique et d’orienter ainsi la politique d’information » [21], et dans les premiers temps, le développement de l’outil de suivi de l’évolution de l’opinion publique prime sur l’orientation de la politique d’information. À cet égard, la lecture du premier rapport signé Jacques-René Rabier est très instructive. Le vocabulaire et les méthodes utilisés relèvent fortement du registre scientifique et beaucoup plus faiblement d’un registre évaluatif ou prospectif. Les objectifs de l’enquête sont par exemple ainsi définis : « permettre une recherche plus approfondie des déterminants des attitudes du public à l’égard du Marché commun et de l’unification de l’Europe, et (...) fournir quelques données originales aux différents services intéressés [22]. » Par ailleurs, les résultats de l’enquête sont analysés via des « indices », des « modèles », en termes de « scores », de « coefficient béta » et de « parts de variance expliquées ». Dès l’Eurobaromètre suivant cependant, les objectifs de connaissance de soi et la vision de l’intégration que cet outil doit permettre de porter sont plus clairement énoncés :

24

« De même qu’un baromètre permet de mesurer la pression atmosphérique et ainsi de prévoir à court terme le temps qu’il fera, cet Euro-baromètre est un instrument d’observation et, d’une certaine façon, de prévision des attitudes du public à l’égard des grands sujets d’actualité concernant directement ou indirectement l’évolution de la CE et l’unification de l’Europe. [23] »

25 La lecture des questions posées montre qu’il s’agit principalement, pour ses concepteurs, d’évaluer le soutien général dont dispose la Communauté européenne (CE) de la part des citoyens des États membres — via des questions qui deviendront des trends selon la terminologie des EB, c’est-à-dire des questions répétées dans chaque enquête ou presque [24]. Il s’agit également de faire exister une « opinion publique européenne » en l’énonçant [25]. Ce faisant, dès leurs origines, les EB apparaissent bien comme un instrument de connaissance de soi, relevant d’une forme de démocratie d’opinion, au service d’une vision intégrée du système politique européen. Le rapport des EB de l’automne 1988 affirme ainsi : « Les citoyens se déclarent favorables à un gouvernement européen responsable devant le Parlement. » [26]

26 La capacité à produire des données relatives au soutien des citoyens au processus d’intégration indépendamment de celles fournies par les États constitue, pour les institutions européennes, une ressource d’information aussi stratégique que la capacité à développer leurs propres données statistiques et indicateurs de suivi des sociétés et des économies nationales. Ceci explique l’institutionnalisation rapide du programme Eurobaromètre, tout comme celui de l’Eurostat. L’institutionnalisation de cette enquête rend compte de la transformation de cet outil de connaissance de soi en un dispositif pourvoyeur de ressources de gouvernement au service de la CE, et dans une moindre mesure, du Parlement [27]. De fait, sur la durée, cet instrument produit des ressources d’information stratégiques qui justifient son institutionnalisation et l’imposition de contraintes croissantes à son autonomie. En permettant « de révéler l’opinion publique européenne à elle-même » [28], les données d’opinion produites dans le cadre des EB constituent un puissant vecteur de légitimation des propositions visant à l’approfondissement et l’expansion continus des compétences et des politiques européennes. Le caractère stratégique de ces ressources d’information se manifeste à travers la progressive prise en main par la Commission, via la DG X chargée de la communication et de l’information, de ce programme et sa soumission croissante à des objectifs stratégiques de communication interne et externe. La volonté de maîtrise de cette ressource que constituent les données d’opinion se manifeste également à travers l’effritement des relations avec le monde académique au bénéfice des sondeurs. Si certains scientifiques étaient au cœur de la fabrique de l’outil au départ et plus généralement, étaient invités à faire des propositions de questions (Rabier, 1976 ; Melich, 1998), cette pratique tend à disparaître dans le temps (Aldrin, 2011 ; Cheveigné, 2013). Cette évolution s’accompagne de changements dans les questionnaires des EBs. Dès la fin des années 1980, certaines questions, potentiellement perçues comme trop polémiques, disparaissent, comme celle où l’enquêté doit nommer les pays qu’il ne souhaite pas voir participer à l’UE (Aldrin, 2011).

27 Avec l’apparition de formes de méfiance, voire de rejet de l’intégration européenne à partir de la difficile ratification du traité de Maastricht et surtout dans la décennie suivante, avec le rejet du traité visant à établir une constitution pour l’Europe, certaines questions trends disparaissent quasi soudainement du questionnaire. Ainsi la question portant sur le jugement porté sur le bénéfice pour (son pays) de l’appartenance à la Communauté puis à l’Union, présente de façon quasi systématique dans les enquêtes EB à partir de 1983, disparaît brusquement à partir de l’automne 2011. De fait, dans cette dernière période, l’outil Eurobaromètre, qui avait été décrit comme le « flagship » de la DG X dans les années 1990 (Smith, 1998, 56) ne suscite plus le même enthousiasme au sein de la DG Communication, comme nous l’a indiqué un fonctionnaire de la DG Comm dans un entretien réalisé au printemps 2016. L’évolution des effectifs de l’unité chargée de sa réalisation en est un symptôme. Alors que Jacques-René Rabier travaillait au départ seul avec un assistant, l’unité Eurobaromètres a compté jusqu’à huit personnes au début des années 2000. Au printemps 2016, l’effectif est réduit à quatre personnes. De fait, l’institutionnalisation de l’instrument en tant que source unique de production en continu de « l’opinion publique européenne » s’accompagne de son autonomisation. En lien avec les principes de démocratie et de transparence qui structurent l’action de la Commission, l’usage de l’instrument et celui des ressources d’information qu’il contribue à produire, échappent en partie à la Commission et opèrent comme une contrainte, confirmant ainsi l’absence de neutralité de ce type particulier d’institution (Lascoumes et Le Galès, 2004). Ainsi, la Commission continue à produire un outil dont l’usage peut s’avérer désormais plus utile pour ses détracteurs que pour elle-même. En ce qu’il véhicule une vision toujours plus intégrée du système politique européen, l’EB rend visible la difficulté de l’UE à faire face à l’indifférence, voire la défiance d’un grand nombre de citoyens (Van Ingelgom, 2014) [29].

Les Eurobaromètres spéciaux, flashs et qualitatifs : des outils au service du pilotage de l’action publique

28 À côté des Eurobaromètres standards, d’autres outils se sont développés au fil du temps. Les Eurobaromètres spéciaux (EBS) sont créés dès 1975 [30] et réunissent, en décembre 2016, 452 enquêtes qui portent sur des sujets spécifiques – retraite, chômage, rapport des citoyens aux sciences et aux techniques etc. – et sont réalisées ponctuellement à la demande des différentes DGs de la Commission et du Parlement européen. À partir de 1987, sont également réalisés des Eurobaromètres Flash (EBF) à la demande des différentes DGs de la Commission européenne désireuses de disposer rapidement de données sur un sujet précis. Il s’agit d’enquêtes plus courtes que les EBS, centrées sur des groupes cibles (managers, patrons de PME, jeunes etc.). 446 EBF ont été réalisés entre 1987 et octobre 2016. En 1992 apparaissent les premiers eurobaromètres qualitatifs (EBQ), enquêtes par entretiens et/ou focus-groupes portant sur des publics cibles, réalisées également à la demande des différentes DGs de la Commission européenne. Trente-trois enquêtes de ce type ont été produites à ce jour. La création du « Parlemètre » par le Parlement européen en 2007 relève également partiellement d’une logique similaire puisqu’il s’agit de fournir une information sectorielle au service de l’action politique du Parlement [31].

29 Alors que l’EB véhicule une représentation plus intégrée du système politique européen, ces enquêtes apparaissent dès le départ plutôt comme des outils au service de la formulation et de la mise en œuvre de politiques publiques européennes spécifiques [32]. Le terrain des différentes enquêtes en fournit un premier indice. Alors que les enquêtes EB sont toujours réalisées dans l’ensemble des États membres mais également dans les pays candidats, les EBS, EBF et EBQ peuvent ne porter que sur certains États membres, en fonction de la thématique de l’enquête, ou au contraire sur certains pays non-candidats à l’adhésion mais qui ont développé des politiques communes avec les pays membres. Ainsi une enquête sur « Internet sécurisé pour les enfants » réalisée début 2007 à la demande de la DG Information, société et médias, a été administrée par focus groupes auprès d’enfants dans tous les États membres de l’UE ainsi que l’Islande et la Norvège. Certains de ces outils sont, au départ, principalement mobilisés par la DG Communication (anciennement DG X), mais d’autres DGs vont rapidement s’en saisir et commander un certain nombre d’enquêtes. Le tableau 2 ci-après rend compte de la diversification de la demande par les différentes DGs et de son évolution dans le temps.

Tableau 2

La commande d’EB spéciaux par les différentes Directions Générales (DGs) de la Commission européenne (1972-2016)

Enjeux centraux des DGs [*]	1972- 1984	1985- 1996	1997- 2009	2010- 2016 [**]	Total
Économie et finances, commerce, marché intérieur, concurrence	2	13	12	9	36
Emploi, affaires sociales, éducation, culture	6	8	34	19	67
Santé	0	2	50	13	65
Justice	0	0	0	10	10
Communication	7	0	10	5	22
Réseaux de communication, société de l’information	0	0	6	10	16
Science et recherche	2	42	9	4	57
Environnement, climat	1	7	6	4	18
Agriculture	0,5	4	7	4	15,5
Transport	0	7	1	5	13
Energie	1	9	8	1	19
Politique régionale	1,5	2	0	0	3,5
Affaires intérieures	0	0	8	8	16
Action extérieure, Coopération interne et développement	1	3	11	11	26
Divers	0	0	25	5	30
Total	22	97	187	108	414 [***]
Moyenne par an	1,7	8,1	15,5	15,4	9,4

[*] Les appellations des différentes directions générales changent en fonction des Commissions et certains enjeux peuvent ne pas être affectés au même portefeuille. Dans les grandes lignes cependant, la plupart des DGs gardent un même cœur de cible d’où nos propositions de regroupement autour de certains enjeux centraux.

[**] Jusqu’au n° 452, sachant que certains EBS réalisés sur la dernière période ne sont pas encore parus.

[***] Le nombre d’EBS comptabilisés dans ce tableau (414) ne correspond pas au nombre total d’EBS (452) en raison de la non-accessibilité de certains de ces EBS sur le site des Eurobaromètres.

La commande d’EB spéciaux par les différentes Directions Générales (DGs) de la Commission européenne (1972-2016)

30 Si les premières commandes tendent plutôt à dresser un panorama de l’opinion publique relatif aux questions qui concernent la DG en question, elles tendent à devenir de plus en plus spécifiques à mesure que les DGs se familiarisent avec l’outil et apparaissent de plus en plus liées aux projets de réglementation ou aux plans d’action en cours au sein de chacune des DGs au moment de l’enquête. Pour ne prendre qu’un exemple, la première enquête commanditée par la DG Santé et sécurité alimentaire (DG SANTE) en 1991 portait sur « les Européens et la santé et la sécurité au travail » [33], l’un des deux plus récents, réalisé en avril 2016, porte sur « la résistance aux antibiotiques » [34]. Ce dernier, qui fait suite à deux premiers EBS sur le sujet en novembre 2009 et en juin 2013 [35], participe explicitement des ressources de la DG SANTE dans le cadre de son plan d’action quinquennal consacré aux menaces de la résistance aux antibiotiques lancé en 2011 [36]. De fait, la tendance générale est à l’augmentation du nombre de commandes dans le temps (de 0 à 4 par an entre 1975 et 1985, entre quatorze et vingt-huit enquêtes par an sur la dernière décennie) avec un intérêt plus ou moins marqué cependant selon les DGs et les périodes. Autrement dit, et contrairement à l’EB standard dont l’institutionnalisation opère sur un mécanisme d’autonomisation, les Eurobaromètres spéciaux, flashs et qualitatifs paraissent rester sous contrôle de leurs commanditaires et semblent mobilisés à des fins de micro-régulation du processus de formulation des politiques européennes.

31 À cet égard, les Commissions Delors ont constitué un tournant. Andy Smith (1998, 57) montre comment, pendant la seconde (1989-1992) puis la troisième Commission Delors (1993-1995), l’unité de sondages de la DG X est devenue « un interlocuteur privilégié du cabinet de Delors ». Au-delà des effets propres au contexte politique pendant chaque période, les différences observées entre les DGs dans le nombre et le type de commandes rendent compte de variations dans le statut accordé aux ressources d’information en fonction du domaine d’intervention et de l’enjeu considéré. La DG Emploi, affaires sociales et inclusion (DG EMPL) et la DG SANTE, deux DGs dont les actions suscitent une attention politique et sociale dans le jeu institutionnel européen et auprès des citoyens, sont désormais les plus forts commanditaires d’EBS, outils qui portent sur l’ensemble de la population, et commandent relativement peu d’enquêtes qualitatives [37]. À l’inverse, la DG Marché intérieur, industries, partenariats et PME (DG GROWTH), privilégie la commande d’enquêtes qualitatives qui lui permettent notamment de cibler les élus locaux et les responsables de haute administration pour s’interroger sur « la gouvernance du Marché intérieur » [38]. Soulignons cependant que la DG Protection civile et opérations d’aide humanitaire européennes (DG ECHO) a également commandité un nombre relativement important d’EBS sur la période récente alors même que ses politiques n’ont pas d’impact direct sur le quotidien des citoyens des États membres, preuve que ces outils peuvent constituer des ressources différentes selon le type d’usage qui est en fait — nous y reviendrons dans la dernière partie de cet article.

32 Au final, l’analyse des différents outils de fabrique de l’opinion, dans leur matérialité et leur trajectoire, montre leur contribution à la production et à l’accumulation de ressources d’information (nodality) parmi d’autres, constitutives d’une capacité de gouvernement pour les institutions qui les produisent et en combinaison avec celles produites par les EB standards puis par le Parlemètre. Dans un système politique de nature inédite (Quermonne, 2003, 2004 ; Leca, 2009 ; Brack et Costa, 2014), dont l’existence même fait l’objet de critiques, la capacité à développer de telles ressources apparaît essentielle, justifiant ainsi leur développement exponentiel au cours des dernières décennies et ce d’autant plus que la Commission et ses DGs semblent en conserver un contrôle étroit contrairement aux formes d’autonomisation des EB standards à la fois à leur origine et ces dernières années. Au cours de la période récente, l’introduction de dispositifs participatifs offre une opportunité supplémentaire pour les institutions européennes de susciter l’émergence d’une autre opinion publique européenne. Ce faisant, plutôt que de développer ces dispositifs en leur sein, elles mobilisent le plus souvent des entrepreneurs de la cause européenne pour les mettre en place.

L’autre opinion publique européenne : le recueil de la parole citoyenne

33 Introduits dans le contexte de crise de légitimité que traverse l’UE après les « non » français et hollandais aux référendums sur le traité constitutionnel en 2005 – tendance renforcée en 2008 par le vote irlandais sur le traité de Lisbonne – les dispositifs participatifs visent à répondre à un double déficit : un déficit d’adhésion et un déficit d’information. Ils s’accompagnent de discours marqués par le volontarisme politique et la rhétorique d’innovation, ainsi que d’actions ponctuelles à des fins de communication, comme la labellisation de l’année 2013, qui correspond au 20^ème anniversaire du traité de Maastricht, et partant de la citoyenneté européenne, en « année des citoyens de l’UE ».

34 Leur matérialisation concrète rend compte de la robustesse des choix d’instrumentation préexistants pour opérationnaliser le recours à l’opinion : ces dispositifs de participation citoyenne articulent en effet une représentation fédéraliste de l’Europe avec des techniques de mobilisation de la société civile et/ou de production de données d’opinions. La conception de la démocratie que véhiculent ces instruments est toutefois nouvelle ; en parallèle de la démocratie représentative et de la démocratie d’opinion, et en complément de ces dernières, il s’agit ici de développer la dimension participative et même directe de la démocratie européenne. La mise en place de ces outils est pilotée par le service « Communication avec les citoyens » (DG COMM), mais peut associer la DG Sciences et Recherche (DG RTD). Elle s’accompagne d’une rhétorique participative et d’un souci de mise en scène, sans pour autant donner lieu à l’allocation de ressources qui permettraient leur pérennisation. Par ailleurs, le recours systématique au citoyen dans les discours et les intitulés entretient l’ambiguïté sur les publics visés (citoyens ou société civile) [39]. Une première tentative est menée dans le cadre du sixième programme-cadre sur la recherche et le développement technologique (volet science et société), avec l’organisation des premières conférences citoyennes à l’échelle européenne (Boussaguet et Dehousse, 2009). La systématisation du recours à la parole citoyenne, et la pérennisation d’un « dialogue permanent » avec les citoyens, interviennent dans le Plan D (pour Démocratie, Dialogue et Débat) lancé en octobre 2005 par la Commission européenne. Cette genèse et ce choix expliquent la superposition de dispositifs de court terme, avec un nombre important de débats transnationaux et d’initiatives délibératives (co-) financés dans le cadre de ce plan D (voir tableau 3 ci-après).

35 Trois grandes catégories de dispositifs participatifs expérimentés à l’échelle européenne se distinguent [40]. Dans leur très grande majorité, les institutions européennes n’interviennent qu’indirectement dans la conception et la réalisation de ces dispositifs, à travers l’établissement des règles du jeu et/ou par le biais de ressources matérielles allouées aux organisateurs (académiques, Think tanks et organismes privés d’ingénierie participative). En outre, ces dispositifs articulent un certain idéal démocratique avec une robuste ingénierie participative. Ils contribuent pour partie d’entre eux à la production d’une parole citoyenne et de données d’opinion mobilisables par les entrepreneurs de la cause européenne, et pour les autres, à la mise en place d’expérimentations visant à tester ou affiner des techniques d’ingénierie participative pouvant ensuite être transposées dans d’autres contextes transnationaux. Le choix du calendrier (campagne électorale, négociations sur le budget européen, processus législatif, etc.) confirme, pour certains d’entre eux, le détournement de la parole citoyenne en données d’opinions complémentaires aux EB sur l’évolution de l’opinion publique européenne.

36 Parmi ces dispositifs de participation contribuant à la fabrique d’une opinion européenne, l’Initiative citoyenne européenne (ICE) permet aux citoyens d’exprimer leur opinion en soumettant une proposition de législation à la Commission européenne, et fait figure d’exception pour deux raisons : son inscription dans les traités (article 11.4, traité de Lisbonne) et parce qu’elle s’accompagne d’un règlement d’application qui précise des règles concrètes d’opérationnalisation [41], comme le fait de rassembler un million de citoyens (soit 0,2 % de la population de l’UE) en provenance d’au moins sept États membres (soit un quart des États membres) pour proposer un acte visant à la mise en œuvre des dispositions prévues dans les traités (Cuesta-Lopez, 2012, 260). En tant que dispositif participatif, l’ICE articule une conception spécifique de la participation citoyenne avec un ensemble de règles et de procédures visant à structurer l’auto-organisation citoyenne, à s’assurer de sa représentativité et à encadrer les relations avec la Commission européenne [42]. En favorisant la mise en place d’un lien direct entre prise de parole citoyenne et agenda législatif, l’ICE se distingue de la grande majorité des dispositifs participatifs et promeut une forme de participation pour l’action. Entre 2012 et 2016 [43], trente-neuf « comités de citoyens » ont enregistré leurs projets auprès de la Commission, cinq initiatives sont en cours au début 2017, quatorze initiatives ont été retirées et dix-huit ont été déclarées obsolètes en raison d’un soutien insuffisant [44]. Vingt ICE ont rencontré un refus d’enregistrement par la Commission, parmi lesquelles l’ICE « Stop TIPP » au motif que celle-ci se situerait en dehors des compétences prévues par les traités. Seules trois ICE [45] ont atteint le nombre requis de déclarations de soutien et ont été soumises à la Commission (voir ci-dessous).

Tableau 3

Trois catégories de dispositifs participatifs expérimentés à l’échelle européenne.

Dispositifs	Objectifs	Technique	Expérimentations
Les sondages délibératifs®, marque déposée par Fishkin et Luskin (Université Stanford), avec une méthodologie qui consiste à « former » les citoyens avant de recueillir leur opinion.	Une opinion informée, une délibération ouverte et une participation égale des citoyens.	Sondage en trois temps (1ère enquête, délibération, puis 2ème enquête d’opinion post-délibération), visant à recueillir l’opinion des participants, prise de façon individuelle.	Projet « Tomorrow’s Europe » (2007), porté par le Think tank Notre Europe et financé par le Plan D : 362 citoyens issus des 27 Etats membres au Parlement européen (Bruxelles) pour délibérer et se prononcer sur les principaux enjeux sociaux et de politique étrangère qui affectent le futur de l’Union.
			Projet « Europolis » (mai 2009) (Université de Sienne). 348 citoyens, venant des 27 États membres de l’UE sur l’immigration, le changement climatique et le processus décisionnel européen.
Les conférences citoyennes ou de consensus (CCs), inspirées d’une méthode largement éprouvée (Etats-Unis, Danemark, etc.).	Entendre la parole profane, faire participer le citoyen au débat public.	Quête du consensus, avec constitution d’un panel de profanes qui dialogue et débat avec les experts du domaine puis se retire pour délibérer et établir, de façon consensuelle, des recommandations communes.	« La ville de demain », Projet RAISE, financement 6ème PCRD, décembre 2005.
			« Meeting of Minds. European Citizens’ Deliberation on Brain Science » (2005-2006) sur les sciences neuronales : une rencontre de citoyens européens et la présentation publique du rapport devant le Parlement européen.
			« Nos campagnes, demain en Europe. Avis régionaux et européen du Panel de citoyens européens » (2006-2007) : un dialogue aux niveaux régional et UE entre citoyens, experts et politiques.
			« Move Together » (2008-2009) : focus group transnational de 27 citoyens (un par État membre) et un panel de 25 citoyens locaux lors de la rencontre finale à Rome.
Les consultations de citoyens (à distinguer des consultations organisées de façon routinière par la Commission auprès des parties prenantes et/ou groupes d’intérêt pour recueillir leur point de vue sur les décisions en cours).	Faire dialoguer entre eux des citoyens européens afin qu’ils puissent donner leur avis sur un thème particulier.	Absence de formation préalable des citoyens et une moindre présence des experts durant le débat, méthodologie flexible : focus groups, réunions préparatoires pour un échange de bonnes pratiques en préalable aux réunions de citoyens.	Deux « Consultations européennes de citoyens » (projet paneuropéen initié par un consortium de 40 organisations indépendantes européennes) : en 2007, à Bruxelles sur l’avenir de l’Europe à l’horizon 2020 avec des citoyens de 25 États membres, et en 2009, pour débattre de l’avenir économique et social de l’UE.
			Projet « VOICES for innovation” sur la Société sans déchets (2013, 1000 citoyens des 27 États membres).
			Projet “I am Europe” (250 citoyens de 8 États membres, Janvier-juin 2013)

Trois catégories de dispositifs participatifs expérimentés à l’échelle européenne.

Tableau 4

Processus de l’ICE

Phase 1 - Préparatoire	Phase 2 – Processus ICE (env. 21 mois)	Phase 3 – Instruction par la Commission
Mise en place du comité des citoyens, organisateur de l’ICE, composé d’au moins sept citoyens de l’UE, résidant dans au moins sept États membres différents.	Cinq étapes clairement identifiées : – enregistrement sur le site dédié (2 mois) ; – certification du système de collecte en ligne (1 mois) ; – collecte des déclarations de soutien (12 mois) ; – vérification des déclarations de soutien par les États compétents, i.e., tous ceux dans lesquels des déclarations de soutien ont été recueillies ; – soumission à la commission.	Audience publique au Parlement européen, pendant laquelle les organisateurs présentent l’initiative aux représentants de la Commission Puis réponse officielle, formelle et motivée de la Commission, par Communication, sur les suites données à l’ICE

Processus de l’ICE

37 L’accumulation, depuis le début des années 2000, d’instruments participatifs montre comment, sur la longue durée, ces dispositifs et les représentations du recours au citoyen dont ils sont porteurs contraignent l’expression de la parole citoyenne. Dans le cas des dispositifs de participation, l’accumulation d’expériences ad hoc sert principalement des objectifs de mise en scène de l’attention portée au recours au citoyen, et ce en l’absence de pérennisation de ressources financières et d’organisation. Il convient tout d’abord de souligner le nombre limité, au final, de ces expériences délibératives. À l’exception de l’innovation que représente l’introduction des ICE, le recours aux autres outils participatifs est en déclin, comme l’illustre le nombre finalement réduit des CCs ou des sondages délibératifs organisés à ce jour. En outre, le caractère « citoyen » de ces dispositifs est souvent remis en cause du fait du caractère élitiste de ces expériences et de leur capture par les intérêts organisés (Boussaguet, 2011 ; Boussaguet, Dehousse, 2009). À ceci s’ajoute la réduction de ces expériences à un statut de « démocratie de laboratoire » (Boussaguet, 2011, 15), qui fonctionnerait à une échelle réduite, sans parvenir à s’extraire d’une simple fonction expérimentale bénéficiant prioritairement aux entrepreneurs de la cause participative (académiques, bureaux d’étude et cabinets de consultants) (voir aussi Aldrin et Hubé, 2016). À l’exception de l’ICE et dans une moindre mesure des sondages délibératifs®, ces expérimentations contribuent principalement au développement d’une ingénierie participative visant à être mobilisée par des cabinets de conseil et bureaux d’étude spécialisés dans le cadre de la commande publique, au niveau (infra) national. Ceci rejoint les critiques adressées aux dispositifs de mobilisation de la société civile organisée (Kröger, 2013 ; Saurugger, 2010 ; Kohler-Koch, Quittkat, 2013), et confirme les effets politiques de choix d’instrumentation du recours au citoyen qui privilégient finalement la société civile organisée par rapport aux citoyens. De quelle opinion publique européenne parle-ton réellement dans ces cas-là ? Toutefois, au-delà de ces limites, l’attention portée aux usages de ces dispositifs, et de ceux mentionnés précédemment (EB, EBF, Parlemètres, etc.), montre qu’ils constituent une source privilégiée de production de ressources d’information mobilisables pour le gouvernement de l’UE.

Coordination et pilotage interne et externe de la Commission européenne

40 Le premier usage des instruments de fabrique de l’opinion est de participer à la mise en place d’un service d’information du gouvernement de l’UE en fournissant des informations sur l’évolution des opinions. C’est notamment le cas des enquêtes EB. Selon le fondateur des EB, les deux usages de ces données – communication et information – sont intrinsèquement liés puisqu’il s’agit pour les institutions européennes et en premier lieu la Commission d’« être informées pour mieux informer » (Rabier, 1998, 17). Anna Melich, à la tête des enquêtes EB plus de vingt ans après, identifie des objectifs similaires : « informer le public et informer la Commission sur les besoins et attentes des populations, pour qu’elle puisse prendre les décisions appropriées » (1998, 26). Soulignons que si Anna Melich met les deux objectifs sur le même plan, pour Jacques-René Rabier, le premier apparaît assujetti au second.

41 Cette importance de l’EB comme outil d’information sur l’UE et pour l’UE justifie son positionnement dans l’organigramme de la Commission européenne. Malgré l’autonomie qui caractérise sa conception dans les premiers temps (voir ci-dessus), le programme est un des services au sein de la DG COMM actuelle, et par le passé de la DG X, la direction générale d’information et de communication de la Commission européenne. Pendant de nombreuses années il est considéré, selon des fonctionnaires de la Commission interrogés dans les années 1990 (Smith, 1998, 56), comme l’outil phare de la politique de communication. Cette place importante accordée à l’EB au sein de la politique d’information et de communication s’explique aussi par les effets propres à cet instrument en lien avec un degré élevé d’autonomie organisationnelle. Sur la durée, l’instrument paraît échapper partiellement à ses concepteurs et ne semble plus à même de répondre simultanément aux différents objectifs qui lui ont été assignés à l’origine, en raison notamment de leur déconnection. Il contribue ainsi, à travers les représentations qu’il véhicule et les modalités concrètes de recueil des données d’opinion qui le caractérisent, à contraindre cette politique. La Commission a de fait reconnu implicitement sa difficulté à répondre conjointement au double objectif – information et communication – assigné à l’instrument, en soulignant, dans son Livre blanc sur une politique de communication européenne, que : « Jusqu’ici, la communication (...) s’est principalement attelée à expliquer l’action de l’UE aux citoyens et a accordé moins d’attention aux opinions de ces derniers. » (COM, 2006, 4). L’introduction successive de nouveaux outils – EBS, EBF, EBQ et les commandes qui en sont faites par les différentes DGs – en avait de fait déjà pris acte poursuivant dès l’origine un objectif cadré de manière plus restrictive : mobiliser une ressource d’information au service du gouvernement de l’UE.

42 Ces ressources d’information sont mobilisées dans le cadre des arbitrages internes à la Commission, entre directions générales (Kassim et al., 2013), ou dans les négociations avec les États membres et le Parlement, sur le budget par exemple. On retrouve ici les usages identifiés par Andy Smith (1998, 59). Il s’agit tout d’abord d’évaluer la portée et l’efficacité des politiques européennes, ceci justifiant le nombre croissant de commandes de sondages par les différentes DG pour apprécier l’impact des campagnes de sensibilisation menées par les divers services de la Commission dans leurs domaines d’action respectifs (voir le tableau 2). Les programmes d’information de la Commission sur la monnaie unique – et le choix d’un visuel facial en 1997 – ou certains programmes comme « Citoyens d’abord » ou « Construisons l’Europe ensemble » sont ainsi évoqués (Melich, 1998). De même, les enquêtes permettent de mesurer les effets propres aux techniques et moyens privilégiés pour informer les citoyens, comme par exemple l’usage et la couverture d’internet [46]. Avec l’introduction de mécanismes de rationalisation des politiques européennes dans le cadre de l’agenda Better Regulation, des techniques d’évaluation de l’impact des politiques européennes sont systématisées à travers la commande de sondages spécifiques et d’enquêtes qualitatives. Salvatore Signorelli note que ces dernières permettent « d’explorer les perceptions de succès et d’échecs d’un projet européen ou d’une politique communautaire » (2012, 5).

43 On observe aussi le développement d’usages en termes d’outil d’aide à la décision et comme ressource mobilisable dans le cadre des débats politiques et interinstitutionnels sur l’opportunité d’une proposition dans un domaine donné (Jordan et Turnpenny, 2015). La commande régulière d’enquêtes d’opinions par différentes DGs permet ainsi de justifier l’action communautaire et de la consolider face à celle des États, et ce dans des cas où cette action est contestée comme c’est le cas de l’emploi notamment (DG V puis DG EMPL) (Smith, 1998, 62). Il est d’ailleurs intéressant de souligner que cette DG commande depuis 2011 beaucoup moins d’enquêtes que dans la période antérieure, ce qui pourrait s’expliquer par la mise en place, dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi, de ressources supplémentaires pour l’action publique européenne (Tholoniat, 2010). On retrouve des usages similaires pour des domaines non prévus dans les traités [47].

Activité de prospective et légitimation du projet européen

44 L’évolution des usages des données d’opinion, que ce soit au niveau européen ou au niveau national, montre toute l’ambiguïté de la relation des entrepreneurs politiques (hommes politiques, commissaires, hauts fonctionnaires, conseillers, membres de cabinets, etc.) à la production de données d’opinion. Bien qu’ils en soient de grands commanditaires, ils déclarent le plus souvent ne pas suivre les sondages en raison de leur contingence et du caractère artificiel et construit de l’opinion publique. Nous pouvons cependant faire l’hypothèse que l’évolution des usages de l’« expression » de l’opinion publique au niveau européen nous renseigne en creux sur leur instrumentalisation par les différents acteurs européens et permet d’en appréhender certains effets. Ainsi, dernier usage identifié, ces données d’opinion constituent une ressource essentielle dans la légitimation du projet politique européen dans son ensemble, essentiellement mobilisée par les entrepreneurs d’Europe dans une perspective fédéraliste. À l’évidence ce choix d’instrumentation permet tout simplement de faire exister une « opinion publique européenne ». Il ne s’agit pas ici de rentrer dans le débat sur le caractère artificiel ou non des données produites, mais tout simplement de souligner qu’à partir du moment où ces données sont produites, bénéficient d’importantes ressources financières et d’organisation, et font l’objet d’une mise en scène dans les discours sur l’opinion publique européenne, à travers des formules telles que « les Européens pensent que... », elles contribuent au même titre que d’autres formes de représentation, à rendre visible le demos européen. Étant donnée l’incapacité d’autres acteurs à produire de telles données, du fait notamment de leur prix très élevé, l’EB permet à la Commission d’opérer sur l’opinion publique européenne « un double processus de substantialisation et de préemption » (Aldrin, 2011, 38). Encore s’agit-il de souligner que cet instrument est à double tranchant puisque s’il permet pendant plusieurs décennies « d’apporter la preuve d’une demande sociale de “plus d’Europe” » (ibid., 45), il met également en évidence depuis quelques années l’érosion voire même le caractère partiellement factice de cette demande.

45 Pour autant, la volonté du Parlement européen de produire ses propres données confirme que ces données sont une ressource stratégique dans les rapports de force interinstitutionnels, entre la Commission et le Conseil, mais aussi entre la Commission et le Parlement ou le Parlement et le Conseil. Ceci est confirmé par les usages que les services de la Commission développent de ces données d’opinion à des fins de prospective, que ce soit pour prévoir les possibles pour l’avenir de l’Union et les différents scénarios du processus d’intégration (Melich, 1998) ou identifier les signaux faibles de thématiques susceptibles de monter en puissance, comme le thème de l’immigration au printemps 2015 [48]. Cet usage prospectif a été initié sous la Commission Delors, à travers la mobilisation, par la Cellule de Prospective, des données d’opinion pendant les discussions préalables aux traités de Maastricht et d’Amsterdam. Il est également souligné dans le Livre blanc sur une politique de communication européenne, avec la volonté de faire évoluer les EB pour « mieux prévoir et comprendre les tendances de l’opinion publique concernant les questions d’importance cruciale pour l’avenir de l’Europe » (COM, 2006, 2). Tout ceci porte à croire que le recours aux données d’opinions produites par les institutions communautaires constitue, comme au niveau national, une ressource parmi d’autres susceptible d’être mobilisée dans les négociations internes à la Commission et entre institutions européennes pour peser sur la formulation des politiques publiques (Jordan et Turnpenny, op. cit.) et la mise sur agenda (Page, 2006 ; Druckman et Jacobs, 2015), en donnant par exemple la priorité à des projets de directives pour lesquelles la Commission sait pouvoir bénéficier du soutien des citoyens, ou d’évitement de la sanction (Weaver, 1986 ; Hood, 2010), en se montrant plus frileuse sur d’autres projets pour lesquels les résultats des enquêtes d’opinion expriment un rejet citoyen [49].

La spécificité des dispositifs participatifs

46 Les instruments participatifs ne semblent guère susciter d’autres usages que la légitimation ou la mise en scène du recours au citoyen par les institutions européennes. On pourrait s’attendre à ce que celles-ci développent des usages spécifiques des données d’opinions produites par ces dispositifs participatifs, et dont elles sont les commanditaires et/ou les destinataires ; or le constat qui s’impose au regard des CCs, sondages délibératifs et autres consultations organisés à l’échelle européenne est celui d’un relatif désintérêt qui contraste fortement avec l‘usage des données produites par les EB. Quelques personnalités n’ont de cesse de mettre la parole citoyenne au cœur du débat politique européen, comme par exemple Isabelle Durant, vice-présidente en charge des Relations avec la société civile au Parlement européen, ou Alain Lamassoure, eurodéputé qui a porté l’introduction de l’ICE dans le traité constitutionnel. Mais pour l’immense majorité des élites européennes (politiques, fonctionnaires, économiques), on observe un profond décalage entre le registre discursif, où la place et le rôle des citoyens sont omniprésents, et l’attention distraite, voir l’indifférence, que suscitent ces expériences par rapport aux données d’opinion produites par les sondages. Ceci se manifeste notamment lors de la présentation publique de leurs résultats, dans des lieux pourtant forts sur un plan symbolique (Parlement européen, comité économique et social, etc.), au vu du faible écho qu’elles obtiennent dans les médias ou encore en raison de leur absence d’impact sur le processus de décision européen (Boucher, 2009).

47 Enfin, s’il est encore tôt pour tirer des conclusions concernant les usages et l’impact des ICE sur le système européen, il est important de rappeler que le succès de ces initiatives dépend, dans une très large mesure, des choix politiques de la Commission européenne. Ainsi, à ce jour, sur les quatre ICE ayant réussi, une seule (« L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise ! ») est arrivée au bout du processus en ayant été examinée par la Commission et en ayant obtenu une réponse de sa part. C’est le seul exemple, en quatre ans d’existence de l’ICE, d’un potentiel impact d’une initiative citoyenne sur le processus législatif européen, la Commission s’étant engagée à prendre un certain nombre de mesures en réponse à ce projet « Right2water » [50]. Le bilan reste donc pour l’instant fortement mitigé, soulignant toute la dimension symbolique de cette politique participative, symbolique étant entendu ici au sens « d’affichage », l’important étant de dire plus que de faire, et l’impact étant finalement relativement réduit (Boussaguet, 2016) compte tenu de la résistance de la Commission face à toute tentative de réduction de son pouvoir d’initiative (Conseil, Parlement et citoyens) (Kassim et al., 2013).

48 Au final, l’analyse des usages des données d’opinion produites au niveau européen confirme les effets, sur la longue durée, des choix d’instrumentation opérés pour matérialiser le recours au citoyen. Dans la mesure où les données d’opinion produites par les EB et les dispositifs participatifs constituent des ressources d’information pouvant être mises au service du pilotage de l’action publique et du projet politique européen, les usages qui en sont faits ne se limitent pas à la politique de communication de la Commission et du Parlement. D’autres usages peuvent être appréhendés : évaluation ex ante et ex post, aide à la décision, ressource dans les conflits interinstitutionnels et prospective quant aux évolutions futures de l’UE. Une attention plus soutenue aux choix et aux usages de cette instrumentation d’opinion pourrait permettre d’identifier leurs effets en termes de capacité politique et ce faisant, d’explorer des stratégies d’évitement du blâme (Hood, 2010), de mise en ordre et en désordre de l’activité politique (Zittoun, 2014) et d’invisibilité de certains enjeux (John, 2011). En outre, ces choix d‘instrumentation favorisent, sur la longue durée, la production de ressources de gouvernement au service des entrepreneurs de la cause européenne et des rapports de force interinstitutionnels, qui peuvent masquer la relativement faible participation citoyenne dans le fonctionnement des institutions.