Une présidence empruntée

10 La présidence du Conseil européen n’est pas apparue au travers d’un acte créateur clairement identifiable. L’acte considéré comme fondateur du Conseil européen, le communiqué final du sommet de Paris de décembre 1974, reste relativement silencieux au sujet de la présidence de l’organe créé. Il se contente d’énoncer trois fonctions relatives à ce nouveau poste : porte-parole, interprète, et concertation [6]. Mais il fait avant tout un renvoi à « la présidence » – celle du Conseil. La présidence du Conseil européen s’est développée à partir d’énoncés très limités, sans valeur juridique, et sans une conception originelle claire. Sur un plan institutionnel, la présidence est apparue et s’est façonnée dès la création de la Communauté économique du charbon et de l’acier (CECA). Le traité de 1952 prévoyait déjà une présidence « exercée à tour de rôle par chaque membre du Conseil pour une durée de trois mois » (Article 27 du traité instituant la CECA), laquelle a ensuite perduré avec le traité de Rome. En effet, l’article 146 du traité instituant la Communauté économique européenne a repris les stipulations dans une forme très proche, se contentant de porter à six mois la durée de la présidence. Au travers de leur rapport consacré aux problèmes de l’unification politique les ministres des Affaires étrangères des États membres ont établi en 1970 un premier lien entre la présidence et les réunions au niveau des chefs d’État et de gouvernement. Ils reprenaient pour les réunions ministérielles qu’ils proposaient d’instituer le mode de fonctionnement existant pour le Conseil, notamment le fait que « Le ministre des Affaires étrangères de l’État qui assure la présidence du Conseil des Communautés européennes préside les réunions ». Mais dans la mesure où ils envisageaient également que quand « la gravité des circonstances ou l’importance des sujets à traiter le justifie, leur réunion peut être remplacée par une conférence des chefs d’État ou de gouvernement » (Rapport Davignon, 1970, 9-14), ils ont établi un lien entre les mécanismes communautaires et la coopération politique européenne. Cette référence aux chefs d’États et de gouvernement, « classique » et « logique » pour cette période de conférences aux sommets [7], a cependant entériné l’utilisation du système de présidence tournante pour des réunions au plus haut niveau.

11 Ces développements ont eu lieu en parallèle des balbutiements du Conseil européen. En effet, bien que le Conseil européen ne soit formellement apparu qu’en décembre 1974, les six sommets européens qui l’ont précédé constituent les premières traces qui ont conduit au développement de cette institution [8]. Mais pour ces derniers, la logique correspondait néanmoins encore à celle des conférences internationales classiques. Ces sommets européens se tenaient sur l’initiative et l’invitation lancée par l’un des dirigeants des États membres, sans pour autant que cet État ne soit nécessairement aux commandes de la Communauté. Ainsi, par exemple, le général de Gaulle organisa un sommet en février 1961 en pleine présidence belge, tandis que Georges Pompidou invita ses collègues en octobre 1972 à Paris, alors que la présidence du Conseil était exercée par les Pays-Bas. Il fut d’ailleurs également à l’origine de la tenue des sommets de La Haye et Copenhague.

12 Cette insistance des présidents français successifs pour la tenue de rencontres au sommet s’explique notamment par la constitution de 1958, laquelle attribue une place de premier ordre au président de la République. Par conséquent, les détenteurs de ce rôle se devaient presque logiquement de réagir face à la prééminence prise dans les affaires européennes par le ministre des Affaires étrangères (Noël, 1975, 3). Mais en 1974, lors de la création du Conseil européen, l’ouverture d’un débat sur la présidence de cette nouvelle entité était irréaliste. Les différentes conceptions en présence ont rendu « impossible » l’éventualité d’une autre solution et le système de présidence tournante fut donc simplement reproduit [9]. Cela était dû en premier lieu à la relative proximité du traité de Rome, lequel avait fait l’objet de complexes négociations pour trouver l’équilibre suscitant le consensus. En second lieu, l’adhésion récente de trois nouveaux États membres (Royaume-Uni, Irlande, Danemark), de surcroît partiellement contestée et remise en question, appelait une période de stabilisation. Enfin, même si un large accord existait sur le principe de l’institutionnalisation de rencontres régulières au plus haut niveau, les négociations finales pour la création du Conseil européen s’étaient déjà avérées complexes (Mourlon-Druol, 2010b).

Débats et nouvelles responsabilités

13 Dans les premières années d’existence des communautés, les spectaculaires développements de l’intégration ont masqué le manque de direction et d’impulsion. Ce n’est qu’avec la crise de la « chaise vide » et celles qui lui ont succédé que cette lacune a commencé à apparaître et a activé le « potentiel dormant » de la présidence (Wallace in O’Nuallain, 1985, 3). De plus, la distinction entre la présidence du Conseil européen et la présidence de la Communauté a également été rendue difficile par le fait que le Conseil européen a pendant très longtemps été perçu principalement comme un prolongement du Conseil des ministres [10].

14 Cependant, peu après son apparition, la présidence du Conseil européen a fait naître des réflexions à son sujet. On retrouve ainsi dès 1975 dans le Rapport sur l’Union européenne, dit Rapport Tindemans, des propositions concernant les moyens d’améliorer cette fonction. Le rapport proposait notamment d’allonger la présidence à un an afin de renforcer l’autorité de la présidence, de permettre un dialogue plus suivi entre le Parlement européen (PE) et le Conseil et de donner plus de continuité à l’action. Bien que ce rapport n’ait guère été suivi d’effets concrets, il n’en a pas moins ouvert la discussion et a pointé l’existence de la présidence du Conseil européen.

15 Le rôle de la présidence s’est, de manière générale, fortement accru au cours des années 1970. Selon le diplomate Jean Dondelinger, observateur privilégié des premiers Conseils européens, « l’origine de ce phénomène se trouve dans l’amalgame – au niveau le plus élevé – des activités communautaires avec celles menées dans le cadre de la Coopération Politique » (Dondelinger, 1975, 20). En effet, le prestige et l’autorité associés aux questions de politique étrangère ont entraîné un renforcement manifeste de la présidence. Cette dernière ne s’est donc plus limitée à un seul rôle de chairman mais a inclus de manière croissante représentation et leadership (Westlake et Galloway, 2004, 325). Mais ce n’est que la Déclaration de Stuttgart en 1983 qui a formalisé cette « élévation » en confiant plusieurs tâches de représentation à la présidence. En externe, elle a été renforcée dans son rôle vis-à-vis des pays tiers. En interne, le président du Conseil européen a été lui-même investi de la responsabilité, déjà mise en pratique depuis juin 1981, de présenter au PE les résultats de chaque réunion du Conseil européen.

16 Les pouvoirs de la présidence dans son ensemble se sont en fait accrus en parallèle de la montée en puissance du Conseil européen. Par le biais des conclusions du Conseil européen de Londres des 29 et 30 juin 1977, la présidence a vu ses pouvoirs légèrement renforcés quant à la préparation de la réunion en étant désignée comme éventuelle destinataire des souhaits des membres du Conseil européen concernant l’ordre du jour. Elle a également obtenu la responsabilité d’établir et de diffuser un « procès-verbal des conclusions » lorsque les délibérations ont pour but de parvenir à des décisions ou que des déclarations doivent être publiées.

17 Mais ce sont surtout les débats au sujet de la forme et des caractéristiques de la présidence du Conseil européen qui ont constitué une première étape notable de son émergence. La question d’une « présidence plus durable » a été discutée de manière plus approfondie dans le Rapport des Trois Sages d’octobre 1979. Ce texte a la particularité de préciser qu’« une modification de la présidence du Conseil européen n’affecterait pas la rotation de la présidence du Conseil des ministres ». Il marque ainsi une importante rupture symbolique en dissociant explicitement la présidence du Conseil européen de la présidence de la Communauté. Ce rapport, présenté lors du Conseil européen des 29 et 30 novembre 1979 à Dublin, a réfléchi à l’idée de faire désigner pour un ou deux ans le président du Conseil européen par ses membres. Tout en insistant sur la nécessité d’accroître la continuité, il rejeta cette hypothèse, de même que celle d’une « troïka » [11], au motif qu’une présidence plus durable du Conseil européen présenterait de réelles difficultés. Le rapport entérine en outre le pragmatisme initial en énonçant la « responsabilité de s’assurer que les pratiques agréées pour la préparation des réunions du Conseil européen sont respectées », ainsi que celle « de conduire les travaux avec le mélange approprié de souplesse et de sens des responsabilités ». Enfin, il souligne la responsabilité de la présidence dans la réalisation des conclusions, cette dernière étant chargée de « s’assurer que les conclusions sont établies en termes appropriés et que leur mise en œuvre est organisée selon les filières appropriées ». Au travers de ce rapport, transparaît donc une double responsabilité liée à l’exercice de cette fonction : d’organisation et d’impulsion politique.

Une formalisation à contretemps

18 Si l’Acte unique donne enfin une existence légale formelle au Conseil européen, il se contente d’une évocation minimaliste qui atteste de son existence sans pour autant en préciser la nature, le rôle et la place dans l’architecture institutionnelle européenne [12]. Il n’est fait aucune mention quant au fonctionnement du Conseil européen et à la manière dont il est dirigé. Il faut attendre le traité de Maastricht pour que soit formellement entériné ce qui est une réalité depuis 1974, à savoir le fait que le Conseil européen se réunit « sous la présidence du chef d’État ou de gouvernement de l’État membre qui exerce la présidence du Conseil » (Article D du traité sur l’UE). La présidence n’a donc pas été juridiquement chargée de diriger les Conseils européens avant 1992.

19 Les révisions ultérieures des traités communautaires n’ont, jusqu’au traité de Lisbonne, nullement fait évoluer les énoncés. Les traités d’Amsterdam et de Nice sont en effet restés muets sur la question. Les raisons du silence des traités se trouvent notamment dans la symbolique de la figure présidentielle. Les implications de l’identifiabilité d’une personne à la tête de l’organe suprême de l’Union sont importantes en termes de rapports de force interinstitutionnels. En outre, deux autres questions ont constitué des freins à cette reconnaissance institutionnelle : la rotation et la personne en charge. Le principe d’égalité entre les membres résidait, entre autres, dans ce système de rotation. Mais un allongement de la durée de la présidence n’était pas envisageable si elle restait aux mains d’un État membre (Taulègne, 1993, 240). Et la séparation avec le lien étatique pouvait remettre en question l’équilibre de l’institution voire du système politique. Par conséquent, seule une discussion d’ensemble sur le système politique était en mesure de modifier cette situation.

La dissociation : un président qui s’émancipe de la présidence

20 Ces difficultés ont été débattues avec force lors de la Convention. Mais déjà à Helsinki, en décembre 1999, des lignes directrices ont été adoptées, qui suggèrent notamment que la « présidence à venir », assiste et, si besoin est, « décharge » la présidence. L’idée de fond était de faciliter une plus grande coordination entre les présidences ainsi que la transition entre ces dernières. Ce processus, enclenché lors du Conseil européen de Vienne en décembre 1998, a été marqué par le Rapport Trumpf/Piris remis lors de la présidence allemande du 1^er semestre 1999.

21 Ces prémisses ont amorcé les bouleversements institutionnels touchant le Conseil européen. En premier lieu, les Règles d’organisation des travaux du Conseil européen adoptées à Séville en juin 2002, et en second lieu le résultat des débats de la Convention, lesquels ont été repris dans le traité de Lisbonne.

22 Pour le Conseil européen, Séville incarne une étape essentielle. Les Règles d’organisation adoptées précisent les tâches qui incombent aux détenteurs de la présidence du Conseil européen et la latitude dont ils disposent. Elles expriment clairement le fait que la présidence peut « organiser l’ordre dans lequel les points seront traités, limiter le temps de parole ou déterminer l’ordre des interventions » (Alinéa 8 des Règles d’organisation des travaux du Conseil européen, 2002).

23 Le point d’orgue de ces réflexions et négociations se situe dans les débats de la Convention. La question de la présidence du Conseil était alors une des « “hottest” issues » (Westlake et Galloway, 2004, 325) et a réactivé, malgré la composition de la Convention, des processus de négociations interétatiques classiques. La crispation des négociations autour de la réforme de la présidence s’explique par le fait qu’elle concerne « the balance between a more supranational or intergovernmental EU » (Schout et Van Schaik, 2008, 37). À l’exception notable de l’Allemagne, les grands États ont cherché à renforcer le Conseil européen, mettant ainsi en scène le clivage traditionnel qui sépare les petits États, appuyant les institutions « supranationales » et la méthode communautaire, des grands États, favorables à des mécanismes plus intergouvernementaux. Au sein de la Convention, le soutien à l’adoption d’une présidence plus durable provenait essentiellement de la proposition dite « ABC » (formalisée dans un discours de mars 2002 par Jacques Chirac, elle avait été rapidement reprise par Jose Maria Aznar et Tony Blair). Par la suite, l’Allemagne a été ralliée par le biais d’un compromis franco-allemand, conclut en janvier 2003 à l’occasion des quarante ans du traité de l’Elysée. Il a donné lieu à une proposition formulée en janvier 2003 qui envisageait de nommer un président stable du Conseil européen, selon les volontés de la France, et de faire élire le président de la Commission par le PE, conformément aux volontés allemandes. Les petits États, défenseurs de la présidence tournante, ont constitué une coalition afin de s’opposer à ce projet, mais par divers compromis, la proposition franco-allemande – qui constituait déjà elle-même un compromis – a fini par s’imposer en grande partie.

24 Le texte retenu à l’issue des débats de la Convention et repris dans le traité de Lisbonne démontre bien la volonté de ne pas s’exposer aux principaux conflits. Elle évite les cumuls et se limite à des changements ne remettant pas profondément en cause les équilibres institutionnels. L’article I-22 de la Convention, repris à l’article 15 du traité de Lisbonne, distingue la fonction de président du Conseil européen et en détaille les tâches et fonctions. Il se voit confier des responsabilités à tous les niveaux. Au sein du Conseil européen, il prépare, préside, anime, assure la continuité, la cohésion et le consensus. Au niveau de l’Union, il présente un rapport au PE après chaque réunion du Conseil européen. Enfin sur le plan externe, il assure la représentation extérieure de l’Union.

Un chairman qui endosse un rôle présidentiel

28 Compte tenu du caractère ad hoc pragmatique du Conseil européen, la tâche première de son président était celle d’assurer le rôle de chairman. À ce titre, le sens politique du dirigeant exerçant la présidence détermine largement le déroulement de la réunion. Sa responsabilité personnelle est majeure car c’est à lui qu’il revient de modérer les débats, mais surtout de trouver au bon moment la solution qui va concilier les positions et ainsi permettre l’adoption d’un accord unanime [14]. Les procès-verbaux des Conseils européens démontrent bien la manière dont les présidents ont conduit les réunions. Ainsi, lors de la réunion de juillet 1978, le chancelier Schmidt a fait la démonstration de son habilité personnelle en décidant de suspendre la session au moment où la discussion commençait à prendre un tournant négatif. Il en profita pour renvoyer l’étude de la question provoquant des divisions à un « groupe restreint » chargé de l’examiner dans la soirée, afin de trouver les solutions en vue d’un nouveau traitement en séance plénière le lendemain (procès-verbal de la session du Conseil européen tenue à Brême les 6 et 7 juillet 1978, p. 19). Lors de ce même Conseil européen, le chancelier Schmidt a également démontré la capacité du président à contrôler l’agenda de la réunion. En ouverture de la session, il a estimé qu’« une fois de plus les documents soumis au Conseil européen sont trop nombreux » et a par conséquent décidé d’en retenir seulement deux pour la discussion et d’« ignorer tous les autres » (procès-verbal de la session du Conseil européen tenue à Brême les 6 et 7 juillet 1978, p. 2).

29 Helmut Schmidt, qui était membre du Conseil européen depuis sa création, tenait à ce qu’il s’agisse d’une « discussion libre, indépendante, sans documents, et donc d’homme à homme directement » et n’hésita donc pas à rejeter avec véhémence les notes des collaborateurs (« Weg mit diesem Dreck ! » se serait-il exclamé) [15]. Malgré un modèle institutionnel fédéral qui, au contraire du modèle français, n’appelle pas à la mise en avant de la figure du leader, le caractère particulier du Conseil européen a offert une certaine liberté aux chanceliers. La nature élitiste et restreinte de la réunion, l’absence de règles formelles, la légitimité apportée par la collaboration avec la France ont favorisé une émancipation par rapport à l’ordre politique national.

30 Lors de la seconde période d’inflexion, qui coïncide avec les problèmes liés aux élargissements, la liberté dans la conduite de la réunion a permis l’instauration de pratiques comme la limitation du temps de parole. L’utilisation par le président Chirac d’une clochette lors du Conseil européen de Nice a eu un impact symbolique. Il faisait usage de cette dernière afin de rappeler à l’ordre les chefs d’État ou de gouvernement lorsque leurs interventions s’avéraient trop longues : « Quand j’avais présidé à Nice, j’avais institué trois minutes et j’avais institué la clochette, c’est-à-dire qu’au bout de trois minutes – j’avais une montre – j’interrompais les gens avec une clochette [16] ». En décembre 2006, il a d’ailleurs recommandé à Angela Merkel de faire usage de cet instrument au motif « qu’il est incompatible avec le bon fonctionnement du Conseil que l’on puisse parler indéfiniment pour répéter d’ailleurs très souvent la même chose » [17]. Bien que l’efficacité de cet outil soit toute relative dans la mesure où le Conseil européen de Nice a été le plus long Conseil européen de l’histoire, cet acte a mis en lumière le problème de la durée des interventions. Il est marquant de constater que les Règles d’organisation adoptées peu de temps après Nice mentionnent explicitement le fait que le président peut prendre « toute mesure propre à favoriser une utilisation optimale du temps disponible » et que pour ce faire, il est, entre autres, habilité à « limiter le temps de parole » (Règles d’organisation des travaux du Conseil européen, 2002).

31 Très tôt le président du Conseil européen ne s’est pas contenté de gérer le déroulement des réunions mais a cherché à les animer d’une manière similaire à celle d’un dirigeant national. Valéry Giscard d’Estaing, qui se considère explicitement comme le « père » du Conseil européen [18], a été à l’origine de diverses impulsions visant à améliorer son fonctionnement. Au travers d’une lettre envoyée à ses homologues des autres États membres de la Communauté le 21 janvier 1977, il a formulé plusieurs propositions. Le Conseil européen de Londres, quelques mois plus tard, renforça de fait les pouvoirs de la présidence. Pour Martin Westlake et David Galloway (2004, 328), « It became clear, in correspondence between the member states’ leaders, that Giscard’s principal objective was to strengthen the powers of the presidency ».

32 L’attitude de V. Giscard d’Estaing s’inscrit pleinement dans la conception française du rôle présidentiel. Selon cette logique, le Conseil européen doit être un exécutif politique et « son président deviendrait une ébauche de chef de l’État de l’Europe » (Moreau Defarges in O’Nuallain, 1985, 120). Dans sa manière d’exercer la fonction de président du Conseil européen, V. Giscard d’Estaing s’est conformé à cette vision en cherchant à donner faste et solennité aux réunions. Lors du Conseil européen de Strasbourg en juin 1979, il a procédé à une véritable mise en scène comme l’explique un des acteurs de l’époque : « Mais ça… c’était extraordinaire. Giscard voulait organiser une sorte de cortège […] Il voulait organiser comme il disait, je me souviens très bien, une sorte de « ballet », qu’il appelait « ballet ». Donc un cortège de tous les membres [19] ». Pendant la réunion, tout juste après avoir salué les nouveaux dirigeants présents, il a commencé, par souligner « qu’il aimerait donner à l’échange de vue de cette séance un caractère essentiellement politique » (procès-verbal de la session du Conseil européen tenue à Strasbourg les 21 et 22 juin 1979, p. 1). Le président Giscard d’Estaing a, à plusieurs reprises, plaidé en faveur d’une présidentialisation à la française de cette présidence du Conseil européen, en insistant avant tout sur la personnalisation. Même s’il n’exerçait plus de responsabilité nationale en 1984, il restait un acteur influent sur le plan national et européen et a proposé d’élire le président du Conseil européen au suffrage universel direct pour cinq ans (Giscard d’Estaing, 1984, 98-100 ; ainsi que sa déclaration sur les objectifs de l’Europe faite à Bruxelles le 23 mai 1984). Bien qu’il limitait le rôle de ce dernier à des fonctions d’organisation et de gestion, il précisait bien que cela ne devait être le cas que « dans un premier temps », l’objectif étant avant tout de personnaliser l’exécutif européen, de « donner à l’Europe une personnalité vivante » (Giscard d’Estaing, 1984, 100).

33 Ce rôle présidentiel trouve sa principale manifestation dans son action d’impulsion politique. Helmut Schmidt et Valéry Giscard d’Estaing ont ainsi tous deux joué un rôle déterminant pour la création et la mise en place du Système monétaire européen (SME). Ils se sont accordés sur un projet qu’ils ont soumis et défendu auprès de l’ensemble des autres États membres, en s’appuyant notamment sur leur rôle de président du Conseil européen qu’ils ont investi successivement. Le président français, réputé pour sa maîtrise de l’outil audiovisuel, a d’ailleurs accordé, moins de 48 heures avant de présider le Conseil européen clôturant la présidence française de la Communauté, une interview télévisée d’une heure dans laquelle il a évoqué la réunion à venir [20]. En s’appuyant sur l’opportunité offerte par la présidence de la Communauté, ils ont été les acteurs déterminants de la création du SME [21]. Le contexte particulier de coalition entre le Parti social-démocrate d’Allemagne (SPD) et le Parti libéral-démocrate (FDP) a sans doute favorisé le projet. En effet, la forte implication personnelle de Helmut Schmidt a vraisemblablement été incitée par la présence du libéral Hans-Dietrich Genscher au poste de ministre des Affaires étrangères. Le chancelier a porté le dossier en évitant les rouages complexes de la diplomatie allemande : « The German Presidency was however dominated by the creation of the European Monetary System, which was not planned ahead of time by the Community machinery within the German bureaucracy, but by Schmidt and his closest advisors, especially Schulmann, who played the decisives roles together with their French counterparts leading up to the Brussels meeting of the European Council in December 1978. » (Regelsberger et Wessels in O’Nuallain, 1985, 82).

34 L’efficacité de ce rôle d’impulsion politique est due au dense réseau relationnel et institutionnel dans lequel le président du Conseil européen a été inséré. En amont des Conseils européens, outre les rencontres franco-allemandes récurrentes (Nourry, 2006), les contacts entre les dirigeants des États membres sont nombreux. Dans ce contexte, le président du Conseil européen a pour mission d’agréger les différentes positions afin d’être en mesure, le temps voulu, de trouver le moyen de les concilier en faisant les propositions de compromis adéquates. Pour ce faire, afin de récolter les différentes positions et de s’entretenir en privé avec les autres membres du Conseil européen, la pratique quasi systématique du tour des capitales par le président du Conseil européen a été mise en place et est, depuis longtemps, devenue la norme (Ludlow, 2005, 12). Ce rôle de conciliateur et d’intermédiaire se prolonge pendant la réunion au travers d’éventuels « confessionnaux » pour lesquels le président du Conseil européen a le premier rôle. Cette pratique, d’abord assez ponctuelle, n’a eu de cesse de prendre de l’importance. Le Premier ministre français Lionel Jospin avait défini l’utilité de ces apartés de la manière suivante : « Ces rencontres bilatérales permettront d’entendre chacune des délégations sur les points qui leur tiennent particulièrement à cœur et de les tester sur ce que pourrait être une série d’avancées permettant de constituer un compromis [22]. » Le président du Conseil européen est donc incontestablement devenu le « centre of gravity and the pivot of the European Council » et possède un « prestigious key role in the preparation and the direction of it » (Werts, 2008, 62).

35 Au sein de l’UE, le président du Conseil européen s’est établi en pivot des relations entre les chefs d’État et de gouvernement, mais est également devenu un personnage incontournable pour les autres institutions européennes. La présence de la Commission au sein du Conseil européen revêt à ce titre une importance particulière. Bien qu’elle n’ait pas été mentionnée dans le communiqué du sommet de Paris, sa présence n’a pas été remise en cause et s’est affirmée comme une situation établie jusqu’à être entérinée par l’Acte unique. Le président de la Commission a, tout comme le président du Conseil européen un statut particulier au sein du Conseil européen, si bien qu’une « special relation » (Tallberg in Elgström, 2003, 24) s’est développée entre les deux. Elle se matérialise notamment par leur présence commune lors de la conférence de presse qui conclut la réunion. Enfin, même si cette relation reste ténue, elle existe malgré tout avec le PE. La pratique de venir présenter et discuter les résultats du Conseil européen avec les députés européens, après avoir été encouragée par le Rapport Antoniozzi et le Rapport du Comité des Trois Sages, a été initiée par Margaret Thatcher en 1981. Et réciproquement, le président du PE a obtenu en 1987 la possibilité de présenter les positions du PE en ouverture de la réunion des chefs d’État et de gouvernement.

36 En outre, le président du Conseil européen bénéficie aussi du prestige lié à son rôle sur le plan externe. Dès 1974, le communiqué de Paris avait prévu que « La présidence exerce la fonction de porte-parole des Neuf et se fait leur interprète sur le plan diplomatique » (Point 4). Cette responsabilité est devenue une valeur ajoutée dont les détenteurs de la fonction ont pu tirer profit : « Being the President and the official spokesman of the largest political union in the world is not only a very distinctive honour for the Prime Minister of a small country such as Luxembourg but also for the President of the French Republic or the German Chancellor. » (Werts, 2008, 61).

37 La présidence du Conseil européen s’est, dès ses origines, distanciée de la seule responsabilité de chairman pour devenir une force politique investie de capacités d’établissement et de gestion de l’agenda, de conclusion d’accords, ainsi que d’incarnation de l’institution décisionnelle vis-à-vis des tiers (Tallberg, 2007, 23). Assumer la présidence du Conseil européen était une tâche aux fortes potentialités qui en l’absence de stipulations a offert une liberté notoire aux chefs d’État et de gouvernement. Ils ont pu très librement agir dans le sens de la construction d’un rôle présidentiel. Cette « conséquence inattendue » a placé les détenteurs du rôle dans une tension croissante entre le national et l’européen puisque l’émergence progressive d’un rôle supranational venait de plus en plus interférer avec leur rôle national.

Un dirigeant national dans un rôle supranational : des effets transformatifs limités par la contrainte identitaire.

38 L’apparition d’un nouveau rôle présidentiel européen a induit un « effet transformatif » sur les dirigeants européens qui ont été à tour de rôle président du Conseil européen. Cet effet implique des changements dans les comportements ou conceptions de la personne entre l’avant et le moment où elle investit le rôle. Nicolas Sarkozy, l’un des derniers chefs d’État ou de gouvernement a avoir exercé la présidence du Conseil européen pour six mois, avait retenu l’attention des médias en déclarant devant le PE à la fin de cet exercice : « J’ai essayé de bouger l’Europe mais l’Europe m’a changé [23] ». La tonalité de cette phrase qui contraste avec le style associé à son énonciateur suggère bien cette idée d’un rôle à même de transformer l’acteur qui l’investit. D’autant qu’il n’est pas nécessaire d’avoir des éléments formels contraignants puisque les attitudes et comportements associés au rôle s’imposent de par eux-mêmes à l’acteur (Goffman, 1959). L’acteur se conforme à des pratiques en partie modelées par ses prédécesseurs (Jepperson, 1991) et à des attentes des partenaires, accrues dans le cas d’un rôle à forte visibilité, tout en restant à même de transformer son rôle en fonction des conjonctures (Lagroye, 1997).

39 Le cas du SME permet également d’illustrer ces effets du rôle sur les acteurs. En effet, le passage du statut de chancelier à celui de chancelier présidant le Conseil européen semble avoir eu un effet transformatif qui met en évidence l’influence de l’institution sur le comportement de son acteur. L’acceptation de cette union monétaire constitue une évolution notable dans le positionnement du chancelier Schmidt. Même si cela doit être relativisé en prenant en compte la déception créée en Allemagne par la politique monétaire des États-Unis, il n’était pas envisageable pour le chancelier, à peine quelques mois plus tôt, d’imaginer un tel projet sans un ajustement préalable des économies [24]. Il en fut au final le principal artisan, alors qu’il rencontrait de surcroît de nombreuses oppositions en Allemagne envers ce projet. En outre, le Conseil européen de Brême s’est caractérisé par une importante préparation de la réunion, la FAZ évoquant même « la réunion la mieux préparée, qu’il n’y ait jamais eu [25] », alors qu’à peine quelques mois auparavant le chancelier Schmidt considérait encore que le Conseil européen n’était pas là pour prendre des décisions spectaculaires ni pour discuter des ordres du jour préparé avec attention. Lors du Conseil européen de Copenhague qui s’était tenu en avril 1978, il avait même, avec son ton traditionnellement ironique voire sarcastique, interrogé les journalistes sur les raisons de leur présence [26].

40 Toutefois, cette européanisation des préférences pose la question du rapport entre les identités nationales et européennes pour un président du Conseil européen qui restait dans le même temps chef d’État ou de gouvernement. Le dirigeant était sujet à une contrainte identitaire puisqu’il ne pouvait se départir de son mandat et de ses responsabilités nationales pendant les six mois de son mandat présidentiel européen. Par conséquent, cela peut laisser supposer un ordonnancement des allégeances au profit du national comme cela a pu être constaté pour le Conseil (Beyers, 2005) ; d’autant que le mandat de président du Conseil européen procède du mandat national puisqu’il est obtenu par le biais de ce dernier. Mais le prestige associé à ce rôle européen, les intérêts qui en découlent et la responsabilité des éventuels échecs viennent contrebalancer cette hypothèse.

41 Dans les procès-verbaux, cette double identité circonstancielle s’apparente quasiment à une double personnalité. Elle transparaît constamment au travers de la multitude de formulations telles que « s’exprimant au nom du gouvernement allemand » [27], « s’exprimant au nom de la délégation allemande » [28] ou « parlant pour la France » [29]. Le procès-verbal du Conseil européen de juin 1979 porte particulièrement à confusion en employant à la fois « M. Giscard d’Estaing » et « le Président » pour désigner les prises de parole de celui qui n’est en fait qu’un seul et même orateur.

42 En outre, les comportements respectifs de H. Schmidt et de V. Giscard d’Estaing reflètent cette ambiguïté identitaire. L’exercice de la présidence du Conseil européen induit une responsabilité du compromis mais elle peut conduire à un arbitrage entre les différentes légitimités. Ainsi, lors du Conseil européen de juillet 1978, le chancelier s’est montré particulièrement compréhensif à l’égard des réserves britanniques formulées par le Premier ministre Callaghan. Pour sa part, lors du Conseil européen de Strasbourg en juin 1979, le président français, alors qu’il exerçait la responsabilité de la présidence, a formulé « la critique la plus fondamentale et la plus vive de la position prise par Mme Thatcher » [30]. Pourtant, leurs personnalités respectives auraient laissé supposer l’inverse, le chancelier Schmidt étant réputé pour ses prises de position tranchées, contrairement au président français plutôt porté vers la modération et le consensus.

43 Quand des intérêts nationaux prononcés sont en jeu, il peut s’avérer difficile pour le président du Conseil européen de conserver le masque stevensonien du Dr Jekyll et de ne pas laisser apparaître celui de M. Hyde. Cette tension a été particulièrement apparente au début des années 2000. L’épisode de Nice a en effet rappelé les difficultés liées à la double casquette que doit revêtir le président du Conseil européen [31]. Les propos des deux dirigeants français, Jacques Chirac et Lionel Jospin, vraisemblablement accrus par le contexte de coalition [32], ont pris une dimension particulière compte tenu du fait qu’ils présidaient alors la réunion. Les difficultés ont culminé à Nice, lorsque le président Chirac s’est vivement opposé à ce que l’Allemagne ait un nombre de votes supérieur à celui de la France, du Royaume-Uni ou de l’Italie [33]. Son attitude a été perçue comme ambivalente : « President Chirac’s voluntarism (« The Treaty has to be done ») contrasted with his unwillingness to make any concession. » (Costa, Couvidat et Daloz in Elgström, 2003, 134-135). La situation complexe dans laquelle il se trouvait a affecté à la fois son image personnelle et le déroulement de la réunion : « Chirac lui-même était catastrophé. Il était en grande partie responsable de ce qui se passait à Nice, mais je me souviens que… enfin tout le monde était défait ! C’était un véritable cauchemar [34]. » Pour certains acteurs, il était clair que le président français défendait ses intérêts nationaux au détriment de ses responsabilités européennes, sans même prétendre agir de manière neutre [35].

44 Cet exemple pourrait être interprété comme un jeu à deux niveaux dans lequel le négociateur n’est pas en mesure d’aboutir à un win-set (Putnam, 1988). Mais comme l’esquissait déjà Robert Putnam à la fin de son article, contrairement aux négociations internationales, les négociations au niveau européen sont influencées par les nombreux liens directs entre les acteurs. Le Conseil européen s’apparente à un « club » (Dinan, 2005, 237) dont les chefs d’État et de gouvernement sont membres et dans le cadre duquel ils se rencontrent plusieurs fois par an. Être à la tête de ce « club » européen suggère une certaine européanisation avec des effets transformatifs, mais également donc des réactivations du national dans des conjonctures particulières. In fine, la configuration principale s’apparenterait plutôt à l’idée d’un dirigeant « double hatted » avec une distinction entre le national et l’Européen largement brouillée (Lewis 2003, 2005).