Introduction

1Liée aux politiques d’immigration et au contrôle des frontières, l’intégration des immigrants est au cœur de la souveraineté et de l’identité nationales. A cet égard, elle relève traditionnellement du monopole étatique. Cependant ce monopole statonational est de plus en plus concurrencé par des acteurs supranationaux et subnationaux. Au niveau supranational, les questions d’immigration et d’intégration ont pris une place croissante au sein de l’Union européenne, avec l’accord de Schengen (1985), le traité de Maastricht (1992), la communautarisation des politiques d’immigration (Amsterdam, 1997), l’appel à une approche commune en matière d’intégration (depuis Tampere, 1999) ou encore avec l’adoption de la directive relative à la mise en œuvre du principe d’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique en juin 2000.

2Au niveau subnational, les villes apparaissent comme des acteurs qui s’impliquent dans le domaine de l’intégration des immigrants. Compte tenu de l’installation urbaine des immigrants, ceux-ci vivent majoritairement dans une grande ville. En France, de nombreux immigrants résident à Paris [1] et en région parisienne. Avec la concentration géographique des immigrants, les villes sont les espaces où se joue concrètement et quotidiennement leur intégration. Mais les villes sont aussi conduites à jouer un rôle plus spécifiquement politique, en menant leurs propres politiques locales d’intégration. Elles sont d’ailleurs invitées à le faire par l’Union européenne qui a développé de nombreux programmes d’initiatives communautaires (PIC) comme Equal, qui s’adressent en grande partie aux collectivités locales. Les PIC-Equal prévoient une diversification des acteurs entre les niveaux de gouvernement (aux échelles européennes, nationales et locales) mais aussi au niveau de la société civile et du secteur privé par le biais de pratiques partenariales. Ils proposent de lutter contre les discriminations et les inégalités sur le marché du travail basées, entre autres, sur l’origine ethnique.

Observer les effets de la supra- et de la subnationalisation des politiques sur le modèle d’intégration républicain français

3Si la supranationalisation ou la subnationalisation des politiques d’intégration des immigrants ont fait l’objet depuis longtemps de plusieurs recherches (Soysal, 1994 ; Bauböck, 1994 ; Lapeyronnie, 1992 ; Gaxie et al., 1998 ; Berthet, 1999) ce n’est que très récemment que les liens entre supranationalisation et subnationalisation ont été explorés (Rouault, 2000; Pasquier et Pinson, 2004 ; Arnaud et Pinson, 2005 ; Halpern, 2005).

4Nous nous inscrivons dans ce courant de recherche en étudiant la mise en place de politiques publiques (« policy implementation ») en matière d’intégration des immigrants. Nous traitons d’une étude de cas en France : le PIC-Equal « Chinois d’Europe et Intégration » (2002-2005) mené par la Ville de Paris. Ce programme a abouti à la mise en place de projets favorisant l’intégration des immigrants chinois à Paris pour deux groupes cibles : les jeunes et les femmes. La mise en place de ce PIC-Equal constitue alors un terrain inédit pour étudier les conséquences de la supra- et la subnationalisation des politiques sur les modèles d’intégration des immigrants. Ainsi, la diversification des acteurs et la diversification des pratiques institutionnelles, induites par la mise en place de programmes d’initiatives communautaires au niveau local, changent-elles le modèle républicain d’intégration des immigrants en France ?

Les PIC-Equal : un instrument de la gouvernance européenne du point de vue des pratiques et des principes

14Les PIC-Equal ont été lancés par la Commission depuis 2000. Ils illustrent bien le lien entre gouvernance européenne et gouvernance urbaine, parce qu’ils invitent particulièrement les collectivités locales et urbaines à y participer, selon les critères fixés par l’UE et selon les objectifs affichés en terme de politiques sociales européennes.

15Les PIC-Equal sont financés à 50% par le Fonds Social Européen [4]. Ils reprennent les caractéristiques de la Méthode Ouverte de Coordination, ont un caractère pluriannuel, une conduite locale de type partenariale, comportent un volet transnational de coopération avec des États membres de l’Union et suivent une approche intégrée et évolutive.

16Les partenariats sont considérés comme l’« entité de base » des PIC-Equal (Commission Européenne, 2000). Selon la logique de la « bonne » gouvernance européenne, les politiques partenariales sont plus efficaces parce que les acteurs s’accordent sur les problèmes et les solutions à mettre en œuvre (Peters, 2000,41). Les partenariats élargis aux organismes de la société civile, supposés avoir une meilleure connaissance des « clients » et suffisamment de flexibilité pour répondre à leurs besoins, sont censés améliorer la qualité des services rendus à la population (Jenson et Phillips, 1996,127). Les acteurs locaux adhérent aussi à cette vision positive des partenariats « à cause d’un climat favorable à la délégation ou à la coopération avec des groupes issus de la société civile entretenu par les institutions européennes, la privatisation des services publics, et généralement l’importance croissante du discours sur le bien fondé du partenariat et de la délégation en politique » (Garbaye, 2005,179).

17Les PIC-Equal prévoient des partenariats de développement (PDD) entre acteurs du même État-membre et des partenariats de coopération transnationale (PCT) qui regroupent des acteurs d’autres Etats membres. Pour le PIC-Equal « Chinois d’Europe et Intégration », les PDD réunissent, outre la Ville de Paris, trois associations (dont deux spécifiquement en lien avec la communauté chinoise), un Centre de Formation des Apprentis (CFA) et une mission locale [5]. Les PCT se composent de la Province Prato en Italie et de la Chambre des Métiers de Münster en Allemagne. Le secteur privé en tant que tel est absent de ces partenariats.

18Les principes des PIC-Equal reposent sur la diffusion de nouvelles idées et l’incorporation de nouvelles approches dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ils sont basés sur une approche thématique, dont huit domaines concernent directement les objectifs de la SEE (Pochet, 2005,58) plus un portant sur les demandeurs d’asile. Parmi ces principes, la discrimination est considérée « comme un problème central empêchant de créer plus d’emplois dans une société plus inclusive » (Commission Européenne, 2000). En effet, le principe de non-discrimination constitue un des principes légaux les plus importants sur lequel se sont basés les États membres pour réguler les droits des Européens (Jenson, 2007). Dès le Traité de Rome, l’Union Européenne s’est dotée de lois anti-discriminatoires, notamment pour la protection sociale des travailleurs migrants et pour les discriminations basées sur le genre (art. 119). Récemment, l’adoption de la directive relative à la mise en œuvre du principe d’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique [6] fondée sur l’article 13 du traité d’Amsterdam et adoptée en juin 2000 réaffirme la portée de la lutte contre les discriminations au niveau européen. Elle établit un vaste système de protection contre les discriminations directes et indirectes tout en permettant les discriminations positives et oblige certains États (dont la France) à une mise en conformité communautaire (Fassin, 2002 ; Geddes et Guiraudon, 2005). Il n’est donc pas surprenant que les programmes Equal soient créés à la même époque que cette directive qui transpose dans le domaine de soft law un principe relevant de hard law.

Quel apprentissage des principes ?

36La mise en place du PIC-Equal « Chinois d’Europe et intégration » cible les jeunes et les femmes d’origine chinoise originaires du Zhejiang (de la Ville de Wenzhou et de sa région avoisinante). Pour la première fois à Paris, ce projet se tourne vers les difficultés particulières d’intégration d’un groupe ethnique plutôt que de traiter de problématiques communes aux immigrants. De ce point de vue, le programme Equal a une influence très importante sur les principes d’intégration des immigrants en considérant directement un groupe ethnique comme une cible légitime d’action publique.

37Comment expliquer ce choix ? Une des raisons réside dans le rôle moteur joué par la province italienne qui a contacté la Mairie de Paris, qu’elle savait concernée par la présence d’immigrants chinois. Comme l’a expliqué Véronique Poisson, dans les années 1990, les entrepreneurs chinois, constatant une saturation du marché textile en France immigrent vers l’Italie [33]. La reprise des ateliers de confection textile par des entrepreneurs chinois a constitué un véritable levier économique [34] pour la province italienne que celle-ci a cherché à « utiliser » et à valoriser (Poisson, 2005,69-70).

38Si l’idée d’un ciblage ethnique, conforme aux principes des PIC-Equal, est venue de la province italienne et non directement des acteurs parisiens, ces derniers, en acceptant d’y participer, ont rompu avec l’un des principes centraux du modèle d’intégration français, à savoir l’indivisibilité de la République. Cependant, la Ville de Paris ne se situait pas - et ne s’est pas située - dans la même perspective, ce qui tend à montrer le peu d’apprentissage des principes mis de l’avant par le partenaire italien. En France, il s’agissait plutôt d’éviter que les jeunes et les femmes se retrouvent dans la confection. Le public cible et le contenu des actions du PIC-Equal ont été déterminés en fonction de caractéristiques locales particulières, qui relèvent de mécanismes migratoires liés au pays d’origine et surtout des spécificités de l’intégration de ces immigrants au sein de la société d’accueil parisienne.

39A Paris, il a été relevé que ces immigrants s’organisent autour d’un fort relais communautaire (Béja et Chunguang, 1999) et concentrent leur activité dans des secteurs d’activités fermés, la maroquinerie, la restauration et la confection, que l’on appelle « le secteur des trois couteaux ». Mis à part le 13^ème arrondissement, d’installation plus ancienne qui est habité par les immigrants d’origines ethniques diverses, arrivés dans les années 1970 (Béja et Chunguang, 1999,61), les immigrants chinois récents s’installent dans le Nord-est de la capitale, majoritairement dans le 3^ème arrondissement, regroupant plus du tiers des ressortissants chinois à Paris (Poisson, 2005,71), mais aussi dans le 11^ème (appelé aussi le Sentier chinois), le 10^ème et le 20^ème arrondissement.

40Alors que les immigrants de la Chinatown du 13^ème ont longtemps servi d’exemple d’une communauté jugée « bien intégrée » au sein de la capitale française, les nouveaux immigrants Wenzhou, cristallisent au contraire les peurs des pouvoirs publics. Les mineurs étrangers isolés ou encore les formes d’esclavage moderne apparaissent comme autant de phénomènes qui inquiètent la scène politique française. Les média ont quant à eux multiplié leurs enquêtes sur les communautés chinoises à Paris en insistant sur le travail forcé [35], les rackets et la clandestinité [36].

41La monoactivité de certains « quartiers chinois » a créé des tensions, comme en témoignent les manifestations organisées par la mairie du 11^ème arrondissement en 2003. Les participants faisaient valoir les risques associés à la monoactivité, comme la perte d’identité du quartier ou le départ des résidents. Par la suite, afin de contrer cette monoactivité, certains de ces locaux commerciaux ont été rachetés par la Mairie de Paris et une vingtaine de magasins ou ateliers ont été fermés par le préfet de Police de Paris (Chabrun et Thiolay, 2004).

42Ces éléments de contexte sont importants car ils situent la manière dont les acteurs locaux ont envisagé la problématique d’intégration des nouveaux immigrants chinois, et par conséquent, le contenu des actions menées dans le programme « Chinois d’Europe et Intégration ».

43Dans leur manière de poser le problème, les acteurs locaux ont proposé leur propre interprétation de la lutte contre les discriminations véhiculée par les PIC-Equal. Le « problème » a été posé à Paris comme une question d’intégration sociale, de diversification des activités professionnelles des immigrants et de lutte contre le communautarisme, plus que comme un projet qui vise spécifiquement à lutter contre les pratiques discriminatoires de la société d’accueil.

44La monoactivité est considérée par les acteurs impliqués non comme une nuisance pour le quartier mais bien comme une « menace » pour les immigrants chinois eux-mêmes. Pour les intégrer à la société parisienne, les acteurs locaux pensent qu’il faut les aider à sortir de la communauté, du travail forcé, et par conséquent leur permettre de travailler dans d’autres secteurs.

45Les femmes et les jeunes ont été désignés comme les groupes cibles parmi les immigrants chinois parce qu’ils sont considérés comme les groupes les plus fragiles. Pour les acteurs locaux, les jeunes sont considérés comme étant des « victimes [37] » au « cœur des stratégies familiales [38] », ne « pouvant pas s’autonomiser [39] » de la structure familiale. Le souci de diversification professionnelle des jeunes repose sur l’idée que l’acquisition d’un nouveau métier évite qu’ils ne soient « repris pour travailler directement dans la communauté [40] ». Les femmes sont elles-aussi prises en considération compte tenu du fait qu’elles sont nombreuses à travailler dans des ateliers ou comme domestiques et que les migrations récentes en France comptent beaucoup de femmes isolées qui se retrouvent ensuite dans la prostitution [41].

46Un des axes du programme était la formation et la médiation, illustré par la création d’une plateforme d’accueil mutualisée (PFAM). Un volet de la plateforme visait à accueillir, informer et suivre les jeunes et les femmes sur la formation et l’insertion professionnelle, par le biais de séances d’informations collectives avec un interprétariat en mandarin et de la dispense d’un accompagnement individualisé. Lors de ces séances, différents acteurs de l’insertion sont présents comme les référents de la mission locale et de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), des responsables de centres professionnels ou encore des spécialistes du droit des jeunes étrangers, de même que des professionnels chinois qui viennent faire partager leur expérience professionnelle hors du secteur des « trois couteaux » [42].

47Un des autres axes du PIC-Equal a été d’orienter les jeunes vers des cours de formation professionnelle au sein d’un centre pour apprentis mais les acteurs locaux se sont souvent heurtés au problème du statut juridique des jeunes de plus de 16 ans et en situation irrégulière. En effet, au début du projet « Chinois d’Europe et Intégration », une des raisons pour lesquelles la cible jeune avait été choisie, tenait au fait que les mineurs entre 16 et 18 ans ne pouvaient être scolarisés. Depuis l’ordonnance du 20 mars 2003 relative aux modalités d’inscription et de scolarisation des élèves de nationalité étrangère des premier et second degrés, ceux-ci peuvent être acceptés dans des parcours pré-professionnels. Cependant, sur le terrain, il apparaît que cela est plus difficile et que les jeunes restent toujours en difficulté (Moreno, 2005,62).

48Une autre action visant les jeunes a été la mise en place en collaboration avec la Croix rouge d’un Lieu d’accueil et d’orientation (LAO) pour accueillir des mineurs étrangers isolés, venant de Roissy et qui, en tant que mineurs étaient non expulsables (Poisson, 2005, 73). Ce projet a été l’enjeu des nombreux désaccords entre partenaires. Pour certains responsables associatifs et des acteurs de l’Aide Sociale à l’Enfance, ce projet participait à une sorte de « trafic » ou de « stratégie familiale » pour « obtenir la nationalité française [43] ». Pour une autre association au contraire, le foyer et la prise en charge par l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) représentaient une porte de sortie des ateliers clandestins pour les jeunes [44]. Mais au-delà de l’opposition de ces deux versions, celles-ci se rejoignent sur le fait que, dans les deux cas, le « jeune » est considéré comme une victime potentielle de sa famille [45].

49Pour les femmes plus particulièrement, une première crèche franco-chinoise a été créée à Paris, dans le but d’accueillir au moins 50% d’enfants d’origine chinoise. Cette crèche donne la possibilité de former des femmes (et dans certains cas embaucher) aux métiers de la petite enfance. Outre les objectifs de formation professionnelle, ces projets visent aussi à sortir les femmes et les jeunes d’un mode de vie jugé trop communautaire.

50Le cas de la crèche est emblématique de cette volonté. Les « crèches sauvages » désignent un système de garde hors des structures jugées plus traditionnelles et avaient déjà été « pointées du doigt » dans un état des lieux de l’intégration des immigrants à Paris (Allal, 2003). Comme l’indique un acteur local participant au projet, « les gosses, ils peuvent passer jusqu’à la maternelle en vase clos sans entendre un mot de français [46] ». Pour les acteurs impliqués, il est considéré que l’enfant doit être socialisé dans des « règles d’éducation comparables à celles qui sont mises en place en France [47] ». De même, la crèche vise à sortir les femmes d’une relative « autarcie [48] » et de « renfermement sur la communauté [49] », en cherchant des contacts plus directs avec la société d’accueil et les amenant à se former dans des métiers jugés plus « standard [50] ».

51En ce sens, le PIC-Equal « Chinois d’Europe et intégration » s’inscrit plus dans le registre de la lutte contre le communautarisme, que dans celui de lutte contre les discriminations, presque absente du discours des acteurs locaux [51]. Comme l’exprime très ouvertement un des responsables associatifs, le principe de lutte contre les discriminations s’appliquerait mal aux immigrants chinois :
« Mais est-ce qu’on peut parler de discrimination quand les gens ne parlent pas le français ? Non. Ce qu’on a pu remarquer, c’est que les gens qui ne parlent pas le français, ne travaillent pas, ne vivent pas dans un univers français. Ils ont des contacts épisodiques avec l’administration, généralement il n’a pas beaucoup d’échanges ou il y a un interprète qui est là. A l’école, ils n’y vont pas parce qu’ils se disent pourquoi aller à l’école, je vais rien comprendre…. Ils ont des contacts avec la société française pour prendre le bus, acheter un ticket de métro… Il n’a pas de discrimination. La discrimination c’est pour les gens qui sont d’origine étrangère, qui parlent très très bien le français, qui vont aller vers la société d’accueil, et qui là, on va les refuser, qui auront une discrimination au travail. Les arrivants qui ne parlent pas le français, vont dans une structure qui est prédéfinie pour eux, pour les Chinois, c’est la communauté [52] ».

52Le fait de penser des programmes en termes de protection contre le communautarisme plus qu’en termes d’anti-discrimination, rejoint un des principes au cœur du discours républicain, considérant d’un mauvais œil le renfermement communautaire. A cet égard, le fait que la notion de discrimination soit « suffisamment polysémique et ambiguë » (Geddes et Guiraudon, 2005,85) peut expliquer l’appropriation par des acteurs locaux de ce type d’actions jugées conformes au contexte et aux principes aux seins desquels ils œuvraient.

53Ainsi, les trois grands axes des politiques mises en place dans ce PIC-Equal, à savoir des programmes de diversification professionnelle et d’insertion sociale, le souci de protection des groupes cibles fragiles et la lutte contre le communautarisme, illustrent, que même si un groupe ethnique est désigné comme cible de l’action publique, les acteurs se conforment aux principes du modèle d’intégration républicain, rejoignant l’analyse de plusieurs autres auteurs (Favell, 2001; Geddes et Guiraudon, 2005) qui montrent la prégnance de ces principes en France.

54L’implication des collectivités locales dans le domaine de l’intégration des immigrants et les nouvelles formes d’action publique promues par les PIC-Equal ne conduisent pas nécessairement à un changement de contenu des politiques. Dans notre cas, ceci s’explique par l’appropriation des nouvelles formes d’action publiques par les acteurs locaux, qui reproduisent des processus hiérarchiques de prise de décision au sein de formes partenariales pourtant marquées par l’horizontalité des relations. D’autre part, le ciblage ethnique découle bien de la diversification des relations horizontales, puisque l’UE n’interdit pas un tel ciblage et que ce ciblage a été proposé par un autre État membre. Cependant, même si les programmes s’adressent à une communauté ethnique en particulier, les principes et le contenu des politiques menées restent conformes au modèle d’intégration français.

Conclusion

55Le PIC-Equal « Chinois d’Europe et intégration » nous a permis de montrer de manière inductive les effets de la supra- et de la subnationalisation des politiques. Nous avons montré une convergence et un auto-renforcement des discours entre gouvernance urbaine et gouvernance européenne, permettant l’implication de ces deux acteurs dans le domaine de l’intégration des immigrants, traditionnellement contrôlé par l’État-nation. Nous avons ensuite utilisé la notion d’apprentissage social pour analyser comment les acteurs locaux « réagissent » aux objectifs véhiculés par les institutions européennes. Nous avons montré que les acteurs s’approprient les pratiques et les principes des PIC-Equal plus qu’ils ne les « apprennent ». Cette appropriation explique que des formes nouvelles d’action publiques peuvent être investies de façon plus traditionnelle et hiérarchique et que, malgré des principes résolument nouveaux comme le ciblage ethnique, les actions menées restent conformes au modèle républicain.

56Notre analyse ne signifie en aucun cas que nous privilégions un modèle d’intégration par rapport à un autre, ni que l’appropriation est une forme « ratée » d’apprentissage par les acteurs locaux. Notre but a été de montrer que, au-delà des discours, la mise en place des politiques publiques laisse une marge de manœuvre importante aux acteurs. Cette appropriation se traduit par l’incorporation des principes et des pratiques « traditionnels » au sein de pratiques et principes nouveaux.