2.1. Des similitudes chez les précurseurs

17 Le développement du CDG chez les précurseurs s’explique souvent par un contexte et des besoins propres à chaque administration. L’enquête réalisée par Hachmanian et Hussenot en 1985 montre que les administrations centrales et leurs SD étaient précurseurs en matière de mise en œuvre du CDG par rapport aux établissements publics (et aux collectivités territoriales). Les personnes que nous avons interrogées pointent par ailleurs quelques traits communs chez les précurseurs : des AE proches d’unités de production (de biens tangibles notamment : construction d’équipement, délivrance de titres administratifs, etc.), dotées d’une culture technique (forte présence des ingénieurs par exemple) et (ou) ayant un mode de gestion de type projet. Figurent parmi ces entités les ministères (ou ex-ministères) chargés des postes et des télécommunications, de l’économie et des finances, de l’équipement, des transports, de l’agriculture, de l’intérieur et de la défense (des armées selon l’actuelle appellation). La culture d’ordre et de discipline qui caractérise ce dernier ministère semble favorable à une mise en œuvre plus rapide du CDG. D’autres ministères, comme le ministère de l’éducation, sont moins connus comme étant des précurseurs en la matière, pourtant l’existence d’un CDG au niveau déconcentré essentiellement (des rectorats d’académie par exemple) remonte aussi à la fin des années 1960 (Hussenot, 1983).

2.2. Quelques facteurs communs…

18 L’intérêt à l’égard du CDG a été suscité, dans plusieurs administrations, par l’introduction de la démarche de rationalisation des choix budgétaires (RCB). Inspirée de l’expérience américaine du planning, programming, budgeting system (PPBS), la RCB est officiellement lancée en 1968 comme outil d’aide à la décision notamment sous l’impulsion de Michel Debré ministre des finances. « La RCB a conduit au développement d’outils permettant d’assurer l’adéquation entre moyens (personnel et budget) et les missions donnant lieu au développement d’objectifs et d’indicateurs notamment au niveau des services déconcentrés (directions départementales) » (entretien 1).

19 D’autres facteurs ont favorisé le cheminement de certaines AE vers le CDG comme la loi 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue, qui exprime une certaine prise de conscience au niveau de l’État de l’importance de former les agents en fonction et de moderniser leurs méthodes de travail, le choc pétrolier qui a marqué la fin des Trente Glorieuses et l’importance pour l’État d’avoir une gestion plus rigoureuse de ses ressources, l’arrivée de l’informatique et de la bureautique, ou encore la circulaire Rocard du 23 février 1989 relative au renouveau du service public qui fera de la « définition rigoureuse d’objectifs mobilisateurs », un des fondements des projets de service et de la déconcentration au sein des administrations de l’État.

20 Ces développements ont suscité une évolution des besoins de formation en CDG au sein des ministères et par conséquent de l’émergence de « plusieurs formations au management à cette période destinées à des fonctionnaires des AE » (entretien 4).

2.3. … mais un contexte local spécifique et déterminant

21 Les fortes divergences entre les AE en matière de maturité des systèmes de CDG se justifient davantage par des facteurs locaux. Nos interlocuteurs s’accordent sur le fait que le CDG n’est pas une activité naturelle, et que son inscription à l’agenda d’un ministère est due à des facteurs très précis. Ainsi les lois de décentralisation successives ont procédé à d’importants transferts de compétences vers les collectivités territoriales dans la sphère d’intervention du ministère de l’équipement. Ces transferts ont conduit à une réorganisation des SD du ministère et ont poussé la direction générale des routes à renforcer son action de pilotage de ces services par le biais de nouveaux outils (MAP, 2007 : 9). Cependant, « l’engouement envers le CDG est surtout né de la promesse faite par le ministre en 1986 aux présidents des conseils généraux que dans un délai de 18 mois ils y verraient un peu plus clair dans les comptes des directions départementales de l’équipement (DDE) » (entretien 1). Le ministère s’est alors engagé dans la voie du CDG sous l’impulsion de Serge Vallemont. Des outils de planification stratégique ont été introduits (ex. définition d’objectifs en 82 points), qui obligent chaque service à donner ses axes d’efforts au travers d’une quinzaine de domaines d’activité. Un lien a été établi entre cette planification d’une part et les moyens et mesures d’activités d’autre part (outil adéquation mission-moyen). Enfin, un instrument permettant de mesurer la production quotidienne des différents services a été créé permettant d’instaurer un dialogue de gestion avec les directeurs départementaux et d’établir des conventions avec les présidents des conseils généraux. Progressivement une culture de dialogue s’est instaurée sur la base des indicateurs produits par le CDG entre les niveaux central et local (SD et collectivités). « Le CDG a [aussi] permis d’instaurer de véritables dialogues stratégiques entre le ministère de tutelle et les organisations syndicales » (entretien 5).

22 Au ministère de l’intérieur, historiquement, les larges compétences interministérielles dont étaient dotées les préfectures avant les lois de décentralisation, les obligeaient à avoir des outils de suivi techniques et budgétaires chiffrés. Plus que les lois de décentralisation c’est l’expérimentation de la globalisation des crédits de rémunération et de fonctionnement des préfectures mise en place dès 1999 qui a favorisé l’émergence du CDG. Cette réforme a accordé au préfet la possibilité d’organiser les services déconcentrés de l’État. Elle a alloué aux préfectures un budget rassemblant l’ensemble des moyens, humains et financiers, concourant à l’exercice de leurs missions (outil Budget Global). Ce budget était hors gel pendant trois ans et assorti de la possibilité d’assurer le passage d’une masse financière à l’autre. L’expérimentation supposait l’élaboration, par le préfet, d’un projet territorial de l’État dans chaque département, sur la base d’un diagnostic de la situation du département. Les priorités d’action et les moyens de les mettre en œuvre sur 3 ans devaient être déterminés. « Le préfet voit ainsi son rôle s’accroître. Il était donc évident que de nouvelles méthodes de gestion des préfectures devaient accompagner ces modifications » (Guyot, 2000). Cette réforme a été accompagnée d’un dispositif de CDG, entré en vigueur le 1^er juillet 2000, comprenant près de 100 indicateurs couvrant la douzaine de missions conférées au préfet (7 grandes missions de préfecture et 5 grandes fonctions logistiques). Ces indicateurs avaient une double finalité : au niveau déconcentré, équiper les préfectures d’un outil de pilotage des moyens et des activités et, au niveau central, doter le ministère d’un outil de contrôle, de reporting et de comparaison des différentes préfectures. « Le développement de ces indicateurs a donné lieu à des réflexions intéressantes sur la manière de représenter la production d’une préfecture et le rôle d’animation interministérielle du préfet…. Ces indicateurs devaient servir au dialogue de gestion avec le ministère qui s’apparentait davantage à des audiences » (entretien 2).

23 Le ministère des finances n’a pas été directement touché par les lois de décentralisation mais c’est plutôt l’importante grève de 1989 des agents des recettes des impôts contre les réductions des effectifs qui a suscité la remise en question de son modèle managérial. Ce mouvement social a été marqué par plusieurs journées nationales et départementales de mobilisation des agents contre le manque de reconnaissance de leur travail (Sénat, 1989). Archaïque et très centralisé, le ministère a été considéré comme étant, en partie, à l’origine de ce choc social. La grève a entraîné un véritable choc exogène et a conduit les responsables de ces services à reconsidérer l’organisation et le fonctionnement de ses grandes directions. Elle s’est traduite à la direction générale des impôts (DGI) par une déconcentration très poussée des responsabilités et la mise en place d’un outil de mesure de la performance. Elle a soulevé la question de la définition de la performance et de l’outil de pilotage et d’évaluation (Grapinet, ٢٠٠٠). Les statistiques très quantitatives de charges et d’activité tenues auparavant se sont avérées insuffisantes face aux nouveaux besoins de la DGI. La direction a ainsi bâti un nouveau modèle d’organisation ainsi qu’un système de contractualisation basé sur le CDG.

24 Au ministère de la Défense, c’est la professionnalisation des armées en 1996 décidée par le Président Chirac qui a généré le besoin en outils de pilotage centralisés mis en place par le contrôle général des armées au niveau des ressources humaines d’abord puis élargis à l’ensemble des composantes du ministère au travers de la généralisation d’un outil de reporting baptisé « carte stratégique » largement inspiré des Balanced Scorecards de Kaplan et Norton (1992). « Au ministère des armées, c’était la culture de performance. À l’époque [fin des années 1990], on avait mis en place la rémunération des grands chefs à la performance à l’aide de tableaux de bord » (entretien ١٠). La généralisation des cartes stratégiques et plus largement d’autres outils de CDG a été facilitée par les caractéristiques du ministère (culture de l’ordre et de la transversalité). Si certaines composantes du ministère se sont limitées à l’exploitation de ces cartes comme format de remontée des données au ministre, d’autres en ont profité pour mettre en place des outils de pilotage propre (Benzerafa, 2007). « La logique du contrôle était déjà très forte. Notre correspondant aux réunions interministérielles [du CDG] avait souvent le sentiment qu'il était là plus pour présenter les réalisations de son ministère que pour apprendre des pratiques des autres ministères.» (entretien ١٠).

2.4. Profils, positionnement et périmètre de responsabilité des contrôleurs de gestion

25 Les unités dédiées aux CDG existaient dès les années soixante même si elles n’apparaissaient pas en tant que telles sur les organigrammes mais sous des dénominations différentes : « gestion », « analyse de gestion » ou « finances-budget ». Ces unités bénéficiaient d’un rattachement à un niveau élevé de la hiérarchie : direction générale (politique ou administrative), secrétariat général et direction financière. Le corollaire immédiat de cette position privilégiée se mesurait par la participation du contrôleur de gestion aux réunions de direction, L’enquête de Hachmanian et Hussenot (1985) montre l’importance de la fonction CDG : plus du tiers des contrôleurs de gestion était à temps plein et près 80 % dédiaient plus de la moitié de leur temps aux activités de CDG. Aucun profil dominant des premiers contrôleurs de gestion ne se dégage. Ils étaient soit des volontaires, des curieux ou des « désignés par défaut ». La fonction semble avoir été davantage déterminée par le profil dominant de l’administration d’appartenance. Les recrutements de contrôleurs de gestion provenant du secteur privé sous un statut contractuel se sont surtout accrus pendant les années 1990. Le recours à la formation continue et à l’expertise externe (consultants) était donc fréquent car les voies de formations principales d’accès à la fonction publique ne préparaient pas à l’exercice de cette fonction. Cette observation est partagée par nos interlocuteurs : « Les profils étaient divers et erratiques : les postes étaient ouverts, dans la bourse d’emplois, mais les nominations se faisaient souvent sur des critères traditionnels de GRH : recherche de mobilité géographique, affectations à la suite de réduction d’effectifs d’un bureau ou d’un service, intégrations d’agents venant de services défonctionnarisés : exemple : les agents fonctionnaires ayant choisi de quitter l’administration de France télécom ou de la poste, après la transformation irréversible de leur ministère d’origine » (entretien ٣).

26 L’étendue importante du périmètre couvert par le CDG dans les années 1960-1970 est à signaler, une majorité des contrôleurs de gestion couvre alors l’ensemble de la gestion de leurs administrations (83 % dans les établissements publics, 63 % dans les administrations centrales). Le CDG est soutenu par un réseau de correspondants à l’intérieur de l’organisation (au niveau régional, départemental ainsi qu’au niveau des unités opérationnelles et fonctionnelles). Sans être systématiquement sous l’autorité hiérarchique directe du contrôleur de gestion central, ces relais dont le nombre croît avec la taille de l’administration étaient chargés de l’aider dans l’exercice de ces missions. D’autres unités sont signalées comme exerçant le CDG parallèlement à l’unité centrale sur une partie de l’organisation. Il s’agit principalement de services économiques et financiers, d’agences comptables ou d’unités chargées de l’inspection des services.

27 Les missions les plus fréquemment portées par le CDG selon Hachmanian et Hussenot (1985) sont la production d’information ou de systèmes d’information permettant une meilleure connaissance des activités et des coûts, aide au suivi de la programmation, préparation et suivi du budget. L’analyse des performances et la planification stratégique sont moins fréquentes. L’enquête pointe une évolution de ces missions et des outils du CDG dès les années 1980 : participation à la fixation d’objectifs de gestion, élaboration de tableaux de bord, de guides de comptabilité analytique, de bilans statistiques, etc. Ces missions prédominent cependant sur le développement d’activités relationnelles avec les services. Les auteurs soulignent le décalage entre la représentation de la fonction par les contrôleurs de gestion et les modalités effectives de leur intervention. Celles-ci s’apparentent davantage à de la vérification qu’à l’animation.

28 L’appropriation du CDG dans les AE exposée ci-dessus montre un processus souvent incomplet. La littérature distingue en effet plusieurs étapes pour décrire une appropriation de l’innovation managériale. Brewer (1996) propose l’enchaînement suivant : initiation, adoption, adaptation, acceptation, routinisation et intégration. Selon notre analyse, les phases d’initiation, d’adoption et d’adaptation sont bien présentes. Les outils ont été initiés et développés en adéquation avec des besoins locaux. Cette appropriation ne semble pas relever d’une volonté de projeter l’image d’une organisation bien « gérée » (Chatelain-Ponroy, 2010) ou d’un simple processus de conformisme (isomorphisme). Nos interlocuteurs confirment l’utilisation du CDG comme un outil d’aide à la décision au sens d’Anthony et al. (1992). Toutefois l’expérience montre que le CDG est accepté et utilisé dans son ensemble tant qu’il est adossé à la direction générale et porté par un innovateur. Une fois l’innovateur amené à quitter l’organisation ou à céder sa fonction à un successeur n’ayant pas la même appétence pour le CDG, les outils mis en place se trouvent abandonnés ou réduits à une simple fonction de reporting. « Après mon départ, je n’ai pas été remplacé tout de suite. Donc ce que j’avais monté s’est écroulé. Il n’y avait personne pour le maintenir, alors que ça supposait quand même un peu d’attention. C’était un système qui n’avait que 3 ans d’âge, donc encore fragile. Plus tard j’ai été remplacé par quelqu’un qui n’avait aucun goût pour ça » (entretien 1).

3.1. La généralisation du CDG au sein des services de l’État sous le prisme d’un isomorphisme coercitif endogène

29 La fin des années 1990 marque un tournant en matière d’appropriation du CDG suite à la création du comité interministériel à la réforme de l’État (CIRE) en ١٩٩٥ et de la délégation interministérielle de réforme de l’État (DIRE) en 1998 pour impulser une série de réformes dont la mise en place du CDG dans les AE. Placée sous l’autorité du Premier ministre, la DIRE était mise à la disposition du ministre de la fonction publique, de la réforme de l’État et de la décentralisation (décret n° 98-573).

30 Cette période fut aussi marquée par la publication de la circulaire du 21 juin 2001, quelques semaines avant le vote de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) le 1^er août 2001, invitant l’ensemble des AE à se doter d’un système de CDG. Le CDG y est défini comme un système de pilotage mis en œuvre par un responsable pour assurer a minima une et au mieux deux adéquations. La première entre les moyens engagés et l’activité développée. La deuxième entre ces mêmes moyens et les résultats obtenus. Le texte décline les grands principes du CDG : nombre limité d’objectifs et d’indicateurs, segmentation homogène des activités, pilotage stratégique des services par fixation des cibles, évaluation en cours de l’exercice et a posteriori, mesures correctives y compris, éventuellement, application de sanctions positives et négatives. Il signale par ailleurs la dépendance du CDG à un système d’information stable et évolutif.

31 Cette forme d’appropriation du vocabulaire du CDG par l’État sera renforcée par la Lolf qui a imposé, de manière uniforme à l’ensemble des AE, un mode de structuration du budget de l’État (découpage en missions et en programmes) et des outils de redevabilité vis-à-vis du Parlement : volet de performance, objectif, indicateur, comptabilité d’analyse de coût (CAC) [4], justification au premier euro, etc.

32 Ces injonctions ont renforcé la nécessité pour les AE de se mettre concrètement au CDG. Le début des années 2000 connaîtra une grande effervescence autour de cet objet sous l’impulsion de la DIRE, la direction de la réforme budgétaire (DRB) et la direction du budget (DB) : émergence et animation du réseau interministériel des contrôleurs de gestion ministériels, organisation de journées d’études, publication d’un premier guide du CDG en 2002. Elle connaîtra aussi une augmentation de l’offre de formation et le recours aux universitaires et aux cabinets de conseil, surtout pour élaborer des tableaux de bord et préparer les premières moutures des projets annuels de performance. Ce dynamisme qui a duré entre 1998 et 2002 s’est peu à peu essoufflé. La faible technicité de la DIRE, qui ne comptait aucun spécialiste de CDG, et la perte de sa compétence interministérielle en 2003 ont fait progressivement glisser le CDG dans le portefeuille de la DRB intégrée dans la direction de la modernisation de la gestion publique (DGME) en 2005 puis dans celui de la DB en 2008. Le glissement du CDG vers le ministère des finances, tout comme le portefeuille de la réforme de l’État à cette époque, n’est pas sans conséquence sur la finalité de cette fonction désormais perçue comme davantage tournée vers les économies et l’efficience organisationnelle : « l’intérêt de la réforme de l’État à Bercy est de jouxter deux procédures : la réforme et la procédure budgétaire. On est fort à Bercy quand on est dans la procédure. La procédure budgétaire est cadrée, organisée, ça doit délivrer. Quand c’est à la fonction publique ça ne débouche pas sur une procédure » (entretien 8).

3.2. La prégnance, la technicité et l’uniformité au service de la redevabilité

33 L’uniformité imposée à l’ensemble des ministères par l’architecture de la Lolf et ses outils, a permis de construire en quelques années un des systèmes de reporting de performance à destination du Parlement des plus perfectionnés d’Europe (OCDE, 2018). L’exercice était pourtant loin d’être intuitif pour certains ministères dont l’activité était difficilement quantifiable comme les missions régaliennes (Défense, action extérieure de l’État, etc.) : « Parler de performance avec les diplomates n’était vraiment pas évident. Ils étaient tous polis, courtois mais foncièrement non convaincus » (entretien 6), « Globalement, les petits ministères quand on leur parlait de contrôle gestion, nous regardaient avec des yeux ronds parce qu’ils n’ont pas la taille critique pour ça » (entretien 7), « Je me souviens dans certains ministères c’était une vraie révolution culturelle. Je ne voudrais stigmatiser quiconque, mais, je crois que, notamment à la culture [ministère], la culture de performance a été un peu un changement du monde » (entretien 10), « Tout le monde n’a pas besoin des mêmes indicateurs. Et puis les indicateurs ne sont pas forcément une mesure du succès. Quand Sarkozy, ministre de l’Intérieur faisait des réunions entre ceux qu’on appelait « les meilleurs » et « les moins bons », on avait nos statistiques d’activité et de résultats et il savait qu’il y avait des différences d’un département à l’autre » (entretien 5).

34 La patte de la DB s’observera progressivement à partir de 2008 au travers de la densification, la forte technicité et la professionnalisation des projets annuels de performances (PAP) et des rapports annuels de performances (RAP). Les améliorations techniques seront accompagnées d’une forte stabilisation et d’une standardisation du contenu favorables à la comparaison et signes d’une routinisation de cet exercice de reporting vis-à-vis du Parlement. « La DB a beaucoup poussé pour le développement d’indicateurs transversaux sur les fonctions support avec les directions financières des ministères qui en tirent un argument pour trouver des économies au sein de programmes de soutien qui sont plafonnés. Toute économie sur ces fonctions de soutien est bonne à prendre pour des redéploiements », « ce qui est intéressant à la fois pour la direction du budget et les directions financières, c’est de benchmarker ces fonctions supports. On essaie de les normaliser même si c’est très difficile car on a des fonctions supports très différentes » (entretien 7).

35 Les dispositions de la Lolf ont été complétées par le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012. Le guide de contrôle de gestion a été mis à jour en 2015. La deuxième version est plus étoffée et plus technique. Elle définit le CDG comme « fonction d’aide au pilotage et à la décision pour optimiser la performance globale d’une entité, d’une structure, d’une fonction ou de processus avec pour objectif d’optimiser les performances des services et d’améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats obtenus » (guide CDG, 2015 : 13). Le guide précise le vocabulaire et distingue le CDG des fonctions connexes (évaluation des politiques publiques, audit, contrôle interne, qualité, etc.). Il clarifie l’environnement du CDG et décline les différentes pratiques ministérielles en mettant en avant leurs points de convergence. La nouvelle version du guide, en cours de préparation par la DB, permet d’observer les différentes formes d’intégration dans les structures de l’État. Deux principales formes se dégagent :

37 La mise en œuvre de la Lolf a donné lieu à une vague de recrutement (de contractuels en provenance du secteur privé notamment) et de reconversions au CDG au gré de la bonne volonté, de la curiosité, et du hasard dans certains cas. Les questions qui se sont posées au début des années 2000 sur un éventuel statut particulier des contrôleurs de gestion ont été tranchées par un rejet. Le CDG fait désormais partie du répertoire interministériel des métiers de l’État dans le domaine fonctionnel « gestion budgétaire et financière » (fiche emploi-référence FP2GBF08). Il se réduit officiellement à une fonction support.

3.3. La multiplication des systèmes de mesure de la performance publique au niveau central sur fond de coopétition interministérielle

38 Parmi les récentes évolutions, trois méritent d’être signalées.

39 Il s’agit en premier de la suppression de la comptabilité analytique des coûts (CAC) en 2018. La CAC s’apparentait à une comptabilité budgétaire par destination inspirée de la méthode des sections homogènes reposant sur la ventilation des dépenses (personnel, fonctionnement et investissement) des actions et programmes « supports » sur les actions et programmes « métiers ». Malgré son enjeu pour le contrôle de dépenses publiques par les parlementaires, la lourdeur et la complexité de ce dispositif ont fortement réduit son intérêt pour éclairer la décision publique. Les ministères ont désormais la possibilité d’élaborer leur propre système de comptabilité analytique via le système d’information Chorus qui assure l’exécution des dépenses et la tenue de la comptabilité de l’État (le ministère des armées est à ce jour le plus avancé en la matière) ; ou d’avoir recours à des solutions moins sophistiquées pour réaliser des analyses de coûts ponctuelles sur des objets pertinents pour la prise de décision. Des estimations du coût complet de certaines politiques publiques existent, mais elles sont fragiles et partielles car elles ne tiennent généralement pas compte des coûts supportés par les organismes autres que l’État qui concourent à la mise en œuvre de ces politiques, en particulier ses opérateurs. Après deux années de « quoi qu’il en coûte » la DB compte faire de ce sujet une de ses priorités.

40 La seconde évolution se rapporte à l’effort de la DB pour accroître la lisibilité du volet de performance par : 1/ la poursuite de la réduction du nombre d’objectifs et d’indicateurs réclamée par les parlementaires par la suppression ou le regroupement d’indicateurs ; 2/ la désignation, depuis 2010, d’objectifs et d’indicateurs considérés comme les plus représentatifs de la mission. Ces indicateurs sont soit des indicateurs de programmes repris au niveau de la mission, soit des indicateurs exclusivement de mission qui résultent parfois de l’addition d’indicateurs de programme (exemples sur la mission Sécurités pour faire la synthèse Police / Gendarmerie) ; 3/ le développement d’indicateurs transversaux (ex. efficience bureautique, efficience de la gestion RH, efficience de la fonction achat, etc.) permettant des comparaisons entre les fonctions support au niveau interministériel ; 4/ la publication, depuis 2015, d’une synthèse intitulée « les données de performance » qui expose les résultats des missions du budget de l’État (www.budget.gouv.fr) ; 5/ l’ouverture, depuis 2020, des données de performance publique permettant une exploitation plus aisée des données budgétaires (data.economie.gouv.fr).

41 Depuis janvier 2021 la DB et le ministère des finances ne détiennent plus le monopole de la production de données interministérielles relatives à la performance publique suite à la mise en place par la ministre de la transformation et de la fonction publiques de deux outils de « pilotage des politiques prioritaires par la donnée pour répondre à la demande du premier ministre » (entretien 9). Le premier, destiné au grand public, le baromètre des résultats de l’action publique, comprend une série de mesures par politique prioritaire suivies à l’aide d’indicateurs aux niveaux national, régional et départemental. Cet outil permet de suivre l’avancée et les résultats de 36 réformes prioritaires autour de 10 thématiques essentielles du quotidien. Le deuxième outil est le tableau de bord (TDB) interministériel et territorial, à l’usage interne de l’administration d’État qui permet de restituer les résultats de l’ensemble des 83 réformes prioritaires du gouvernement aux niveaux national, régional et départemental. D’après le guide du préfet et des services déconcentrés (2021), la mise en œuvre de ces réformes prioritaires s’appuie sur un système de responsabilisation et de redevabilité selon lequel chaque réforme prioritaire est confiée à un chef de projet en administration centrale et chaque ministre doit rendre compte de ses résultats en conseil des ministres. La déclinaison territoriale de l’ensemble des réformes prioritaires est confiée au préfet en privilégiant l’échelon départemental.

42 La troisième évolution est la multiplication des guides produits par les départements ministériels et leurs démembrements dédiés au CDG et à la démarche de performance ainsi que des espaces d’échange (ministériels et interministériels) physiques (réseau des contrôleurs de gestion ministériels) et numériques (ex. budgetplus). Les évolutions du numérique et la volonté de transparence ont favorisé par ailleurs l’ouverture des données de performance aussi bien de la part du ministère des finances que de celui de la transformation et de la fonction publique permettant l’accès et donc l’exploitation des données de performance publique.

43 Cette institutionnalisation du CDG de manière descendante est assimilable à un isomorphisme coercitif qui tient peu ou pas compte des particularités de chaque AE. Si la routinisation des outils dans le cadre du processus budgétaire notamment est un fait difficilement contestable, le recours à ces outils ne semble cependant pas avoir abouti à une hybridation entre le modèle de management que ces outils sont supposés véhiculer et celui toujours dominant au sein de l’administration. Malgré leur abondance les outils développés ne semblent pas peser dans le débat sur l’orientation de l’action publique. Il est ainsi courant que des contreperformances apparaissent (dans les PAP et les RAP) sans qu’elles ne soient suivies d’actions correctives ou de mesures de redressement ; que des indicateurs dont les valeurs cibles ont été largement atteintes soient encore maintenus sans accroissement de leur niveau d’ambition ; que les mêmes indicateurs soient conservés plusieurs années malgré l’évolution des contextes économique et social voire malgré un changement d’orientation politique du gouvernement (Brunetière, 2010 ; Benzerafa-Alilat et al., 2016).

44 Le socle juridique mis en place permet une stabilité des dispositifs de CDG au sein des AE mais tout se passe comme si ces dispositifs fonctionnent en périphérie de la décision publique. Au mieux, ils répondent à des exigences de transparence et de redevabilité, au pire ils justifient l’usage des moyens mais peinent à orienter les comportements en incitant l’autocontrôle, la responsabilisation et la prise d’initiative : « La fonction [de CDG] est un simple habillage pour montrer que les consignes sont mises en œuvre » (entretien 3).

4.1. L’hyper centralisation de la décision et la persistance de la culture administrative

47 Depuis la mise en œuvre de la Lolf, les règles de gestion financière ont été assouplies et les pouvoirs des gestionnaires de crédits ont été augmentés (comme la possibilité de transfert des crédits au sein d’un même programme sous certaines conditions ou la liberté de répartir selon les besoins de l’action publique le volume des équivalents temps plein travaillé (ETPT) dans un plafond d’emplois rémunérés par l’État) [5]. Ces gestionnaires souffrent cependant d’importantes contraintes à cause de la persistance du contrôle budgétaire a priori. Les crédits délégués aux responsables territoriaux sont encore trop souvent fléchés vers une affectation définie par le niveau central. Les responsables de programmes (RPROG) n’ont pas, ou peu, de pouvoir sur certaines sources de financement des politiques de l’État, comme les recettes fiscales, ou sur les entreprises publiques et opérateurs qui les mettent en œuvre (Ecalle, 2021). Leur visibilité sur les crédits dont ils pourraient disposer à un horizon pluriannuel est souvent trop faible.

48 Nos interlocuteurs, ayant occupé des postes de responsabilité au sein de l’administration avant et après la mise en œuvre de la Lolf, expriment une forte déception et un sentiment de rendez-vous manqué mêlés, pour certains, à une lucidité sur l’incapacité de l’administration de l’État à changer ou une volonté de ne pas le faire plus tôt. « On avait même cru, innocents que nous étions, que la Lolf allait nous apporter davantage de liberté… la Lolf a été un outil de recentralisation, un outil anti déconcentration » (entretien 5) ; « Il y a plusieurs exemples qui prouvent que la Lolf a permis des souplesses. Mais la Lolf est un cadre qui devait être mis en place avec des outils et de l’intelligence collective. Ce qui a biaisé le dispositif est la prise de contrôle progressive des directions régionales par le ministère de l’intérieur qui n’a aucune culture de CDG. Ce n’est pas son ADN. J’ai quitté la direction régionale à cause de la perception inéluctable que les ministères de l’intérieur et des finances allaient prendre le contrôle de tout ça, ce qui signifiait un retour vers un cadre administrant qui est la plaie de l’administration française » « Je suis arrivé à la conclusion que, objectivement, ils [les énarques] ne comprennent pas les outils [de CDG] ce n’est pas dans leur logique et leur ADN » (entretien 4).

4.2. Éclatement de la performance publique

49 En dépit de leur richesse et des progrès techniques considérables réalisés, les PAP et RAP offrent une image éclatée de la performance publique où performance organisationnelle se confond avec performance des missions (ou en termes de politique publique). Ce reporting ne permet pas d’apprécier l’amélioration réelle de la performance de l’État. Par ailleurs, les PAP et les RAP demeurent, malgré les efforts de la DB, très peu exploités dans les débats et travaux parlementaires. « Ce qui a péché, c’est le dialogue entre le budget et le Parlement. Je trouve que dans l’esprit c’était un vrai progrès, mais la mise en œuvre s’est écartée de cet esprit. Le parlementaire, il a besoin de savoir en gros. Par exemple, quel est le taux de présence des effectifs sur la voie publique ? Alors que le directeur du département suit au jour le jour la main courante informatisée. Il y a donc une divergence entre ce qu’un directeur départemental va suivre au jour le jour et ce dont on rendra compte dans le dialogue budgétaire » (entretien 5). Certains de nos interlocuteurs n’hésitent pas à qualifier le volet performance de la Lolf d’échec et appellent à son abandon à cause de sa lourdeur, de son décalage dans le temps (calqué sur la procédure budgétaire), et de l’importance de son coût humain et financier « la DB a essayé habilement de faire vivre ce dispositif [PAP et RAP] mais ça reste quelque chose d’institutionnel, administratif mais malheureusement on ne s'en sert pas alors qu’il y a eu un investissement intellectuel important de la part de l’ensemble des administrations sur le sujet » « La direction du budget fait toujours bien les choses, c’est toujours bien écrit, bien synthétique mais ça reste un exercice d’initiés » (entretien ٦). D’autres proposent le maintien du PAP et du RAP avec une meilleure distinction des responsabilités des ministres et des fonctionnaires RPROG. « Les demandes de parlementaires étaient tellement importantes que les PAP et les RAP ont grossi. Pour que tout le monde puisse utiliser tout ça, il est important qu’on revienne sur quelque chose de beaucoup plus simple et resserré, quelque chose qui puisse être utilisable » (entretien 6).

50 Le statu quo actuel qui consiste à le maintenir et le doubler d’un deuxième outil (le baromètre des résultats de l’action publique) dont le périmètre est plus large (puisqu’il dépasse celui du budget de l’État) et les remontées plus fréquentes (trimestrielles) est étonnant. La question de l’articulation entre le baromètre et le volet performance reste donc entière.

4.3. Empilement, faibles synergies et déficit de finalisation

51 La montée en puissance du contrôle et de l’audit internes (décret du 28 juin 2011) renforce le sentiment d’empilement des couches de contrôle au niveau ministériel à cause de la multiplication des outils et de leur faible synergie « dans plusieurs administrations, la Lolf a même mis fin au CDG, car, au lieu de résoudre les problèmes existants de la lourdeur des reporting avec des tableaux Excel, la Lolf s’est superposée au contrôle de gestion existant avec de nouveaux outils » (entretien 1). Et même si « ces synergies sont possibles, utiles, faisables et porteuses de sens » (entretien 4) elles demeurent rares face à une logique de conformité procédurale qui maintient ces outils dans un système similaire à celui des tuyaux d’orgue.

52 On assiste alors à une forme de stérilisation du CDG et une réduction de l’autocontrôle signalées par Hussenot en 1983 comme une des dérives de l’homogénéisation de l’information de gestion rappelée par l’un de nos interlocuteurs « ce que l’on constate aujourd’hui ressemble à ce qui s’est passé au ministère de l’équipement où la démarche s’est progressivement dissociée des outcomes. Leur attention s’est focalisée sur les outputs. Ce phénomène se voit un peu partout aujourd’hui. » (entretien 4).

53 L’accroissement des systèmes de contrôle contraste avec leur faible finalisation et utilité pour une décision pertinente « On a l’impression de voir une bicyclette qui avance sans que l’on sache vraiment vers où. Des projets continuent avec des budgets considérables mais avec une perte totale de sens », « On ne modifie même pas la trajectoire alors qu’elle est mauvaise. S’il y avait une vraie démarche de CDG, il y aurait à un moment donné une interrogation sur l’adéquation entre la façon dont nous utilisons les moyens et les politiques publiques telles qu’elles sont fixées ! Sur les plans nitrates par exemple, tous les outils de pilotage existent, les plans sont renouvelés tous les 5 ans sans que l’on prenne la peine de faire un vrai bilan. Or on voit bien que ces plans sont inefficaces, les résultats se détériorent à certains endroits et là où la situation s’est améliorée on n’est même pas sûr que cette amélioration soit due au plan » (entretien 4).

4.4. Faible apprentissage ou amnésie par arrogance

54 L’examen du baromètre des résultats de l’action publique révèle l’existence d’imperfections techniques observées dans les premières versions du volet performance et corrigées en partie depuis (indicateurs d’activité ou de résultats immédiats au lieu d’indicateurs d’impact, part importante des valeurs absolues au détriment des valeurs relatives, etc.). Comme en témoigne la réflexion du secrétaire général de l’Élysée « Le résultat de « ma prime rénov » est positif certes mais ce qui nous intéresse est de savoir combien de logement ont changé de qualification et qui sont sortis de la catégorie « passoire thermique » ? Quelle est l’énergie non consommée que l’on a économisée grâce à la prime rénov ? » (entretien 9). Le retour de ces imperfections est signe d’une appropriation imparfaite du CDG et d’une rupture de l’apprentissage acquis dans le cadre du volet performance de la Lolf.

55 Rappelons qu’une des ambitions initiales du baromètre était de rendre compte des résultats de l’action publique via un nombre limité de domaines et d’indicateurs pour se différencier du volet performance. Face à la complexité ontologique de mesurer la performance publique, le nombre indicateur(s) par objectif dans le baromètre est en augmentation continue (Benzerafa-Alilat et Gibert, 2022).

4.5. Non-intégration dans les programmes de formation initiale des fonctionnaires

56 Signe d’une appropriation limitée et superficielle les contenus des formations donnant accès à la fonction publique (Institut Régional d’Administration (IRA) et Institut de service public (INSP ex Ena)) contiennent peu (ou pas) d’heures de préparation au CDG. Les formations au CDG sont souvent limitées en nombre d’heures, au contenu théorique et assez peu connecté aux enjeux actuels de ce métier. « Il faut se pencher sur le nombre d’heures d’enseignement dispensées dans les IRA sur le fondement des sciences de gestion et plus particulièrement du contrôle de gestion et de l’audit : c’est édifiant ! » (entretien 3). Les récentes collaborations entre la DB et quelques IRA visant à pallier ces manquements (mises en situation de dialogue de gestion, manipulation d’indicateurs…) sont à signaler mais le défi majeur concerne l’acculturation des hauts responsables publics déjà en poste.