La concrétisation des perspectives euro-atlantiques

3Libéré du cadre contraignant de la Communauté d’États de Serbie-et-Monténégro, le pays a rapidement engrangé des succès notables sur la voie euro-atlantique. Selon un schéma déjà éprouvé par d’autres pays de la région, le gouvernement a choisi de faire porter son effort initial sur l’intégration dans l’OTAN, en dépit d’une population majoritairement réticente à une telle adhésion, jugée prématurée après les bombardements du printemps 1999.

4Le rapprochement vis-à-vis de l’Alliance atlantique s’effectua néanmoins de façon graduelle, rythmé par l’entrée du Monténégro dans le Partenariat pour la Paix en 2006, la Charte adriatique [5] en 2008, puis l’octroi du Plan d’action pour l’adhésion (MAP) en 2009, tous dispositifs renforçant les interactions des pays bénéficiaires avec l’OTAN. De même, l’engagement du Monténégro dans l’opération otanienne d’Afghanistan (FIAS) en 2010, et son maintien dans le cadre de la mission Resolute support qui lui succéda en 2015, souligne l’importance de ce partenariat pour les autorités. À compter de 2014, la dégradation des relations entre la Russie et l’Alliance atlantique consécutive à l’annexion de la Crimée, poussa cette dernière à demander aux autorités monténégrines d’intensifier les campagnes de communication en faveur de l’adhésion, et à exiger d’elles qu’elles réforment en profondeur des services de renseignements jugés par trop perméables à l’influence de Moscou.

5Plus long et plus exigeant, le processus d’adhésion à l’UE est un sujet consensuel dans la société monténégrine. La première relation contractuelle avec l’UE résulte de la signature d’un Accord de stabilisation et d’association (ASA), en octobre 2009. Elle précédait l’octroi au Monténégro du statut de candidat européen, en décembre 2010, lequel préludait à l’ouverture de négociations d’adhésion, au mois de juin 2012. Depuis cette date, les trois quarts des chapitres de négociation ont été ouverts, ce qui fait de ce pays le candidat le plus crédible à une future intégration, en dépit du Brexit et de la vague d’euroscepticisme freinant le processus d’élargissement. En outre, les citoyens monténégrins bénéficient depuis décembre 2009 de la libéralisation des visas de court séjour dans l’espace Schengen.

6La constance de cet engagement européen transparaît aussi dans la conclusion d’accords-cadres avec Bruxelles, qui permettent au pays de prendre part à la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), à l’instar de sa participation à l’opération Atalante de lutte contre la piraterie dans la Corne de l’Afrique (à partir de 2013), ou de la mission EUTM Mali (l’année suivante). Cet engagement résulte également de la décision du Monténégro d’appliquer, dès l’été 2014, les sanctions européennes adoptées à l’encontre de la Russie suite à l’enlisement de la situation en Ukraine.

Une relation détériorée avec la Russie

7De fait, les liens anciens entre le Monténégro et la Russie n’ont cessé de se distendre depuis le référendum d’indépendance, accusé d’avoir encore fragmenté un peu plus l’unité du monde slave-orthodoxe. Dans un premier temps, les réticences de Moscou se sont manifestées dans le soutien apporté par l’Église orthodoxe russe à sa consœur serbe dans son différend avec les autorités monténégrines. Compte tenu de la très forte perméabilité entre les champs religieux et politiques dans le monde orthodoxe, ces dernières ont tenté de réduire l’influence de l’évêché serbe du Monténégro et du littoral en le fusionnant avec une Église orthodoxe monténégrine autocéphale, qu’elles pourraient contrôler. Ce projet n’ayant pas abouti, les deux entités orthodoxes concurrentes coexistent toujours sur le sol monténégrin, ce qui n’est pas sans poser de problèmes sur le plan interne.

8À l’automne 2013, les tensions entre le Monténégro et la Russie ont gagné le domaine économique et énergétique, suite à la mise en faillite du Combinat d’aluminium de Podgorica (KAP), privatisé en 2005. Ce fleuron du régime titiste avait été racheté en 2009 par un actionnaire majoritaire russe [6] , à charge pour celui-ci de renflouer l’entreprise qui était aussi le premier employeur du pays. Malheureusement, sa situation financière a continué à se détériorer rapidement, conduisant les différentes parties à s’accuser mutuellement de ne pas tenir leurs engagements. L’affaire fut portée devant les tribunaux arbitraux internationaux, faisant peser sur l’État monténégrin un risque de faillite sérieux [7].

9Mais l’ampleur du différend entre le Monténégro et la Russie prit une tournure publique et polémique en 2014, année où Moscou modifia son positionnement à l’égard du processus d’élargissement atlantique dans les Balkans. Jusqu’alors, la Russie s’était contentée de prendre note des progrès accomplis en ce sens, rappelant que son unique ligne rouge concernait l’adhésion de la Serbie à l’OTAN. Alors qu’elles n’avaient jamais fait cas de la candidature monténégrine, les autorités russes se montrèrent beaucoup plus incisives à partir de l’automne 2014, qualifiant l’hypothèse d’un nouvel élargissement [8] d’« erreur », voire de « provocation [9] ». Bien que menaces et mesures de rétorsion destinées à dissuader Podgorica d’intégrer l’OTAN se soient intensifiées tout au long de l’année suivante [10], le pays fut officiellement invité à rejoindre l’Alliance en décembre 2015. La signature du protocole d’adhésion en mai 2016 ancra un peu plus le pays sur la scène internationale, même si elle est aussi à l’origine de la tentative de déstabilisation orchestrée par une frange radicalisée de l’opposition, avec l’appui de la Russie, en marge des législatives d’octobre 2016 [11].

Une volonté de reconnaissance

10L’intégration du Monténégro dans les structures européennes et otaniennes s’inscrit dans le cadre plus large de son affirmation sur la scène internationale. L’admission aux Nations unies et à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), en juin 2006, quelques semaines après la proclamation d’indépendance, s’est prolongée en janvier 2007 avec celles à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international (FMI), ou encore à l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) en mars 2007 et l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en décembre 2011.

11De même, le Monténégro a pu faire valoir ses aspirations francophones, en obtenant le statut d’observateur à l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) en octobre 2010, ainsi que sa dimension maritime en devenant membre de l’Union pour la Méditerranée en 2009.

12Pour autant, l’affirmation du Monténégro sur la scène internationale ne se manifeste pas seulement au travers de ses ambitions euro-atlantiques ou de son inclusion dans les enceintes multilatérales : elle se double d’une politique active de fidélisation de partenaires bilatéraux puissants ou utiles. Dans cette optique, la Chine ou les pays du Golfe constituent des interlocuteurs privilégiés.

13La première finance notamment la construction du tronçon autoroutier devant relier la ville de Bar, premier port du pays, à la frontière serbo-monténégrine. Ce projet conséquent de plus de 800 millions d’euros s’inscrit dans le cadre des nombreux investissements réalisés par Pékin depuis 2012 dans les infrastructures de la région, afin de faciliter l’accès des produits chinois au marché européen [12]. Toutefois, son coût exorbitant pour les finances du pays, en sus d’une rentabilité économique peu évidente (la Serbie n’ayant pris aucun engagement sur la construction de la portion située sur son territoire), laisse craindre qu’il ne s’agisse d’une opération aux motivations opaques.

14Concernant les pays du Golfe, le Monténégro entretient une relation étroite avec les Émirats arabes unis qui hébergent son unique ambassade dans le monde arabe. Les projets bilatéraux sont avant tout d’ordres économique et touristique, le Monténégro connaissant un important développement de ce secteur depuis son indépendance.

Une ambition assumée, mais contrariée

15Le besoin de reconnaissance et d’affirmation du Monténégro sur la scène internationale se double d’une volonté d’ancrage et de rayonnement régionaux. Du Processus de coopération de l’Europe du Sud-Est (SEECP), à l’Initiative centre européenne (CEI), en passant par l’Accord de libre-échange centre européen (CEFTA), le pays est ainsi rapidement devenu partie prenante de toutes les enceintes de coopération régionale. En outre, le lancement, à son initiative, du Western Balkan Group devait lui permettre de se poser en chef de file des pays des Balkans occidentaux dont le processus d’intégration euro-atlantique était encore inachevé.

16Malheureusement, cette aspiration s’est rapidement trouvée contrariée par la montée en puissance d’autres formats ad hoc, tels le processus politique de Brdo-Brijuni (porté conjointement par la Slovénie et la Croatie) et, surtout, le Processus de Berlin [13], à vocation plus opérationnelle. Le recentrage et le renforcement de l’action européenne sur les questions économiques et structurelles, sujets supposés être moins conflictuels, interviennent dans un contexte de remise en question des politiques conduites à ce jour, face à la conviction qu’il est nécessaire de ne pas relâcher les efforts vis-à-vis d’un espace encore fragile. La frustration de Podgorica explique en partie les réticences initiales du pays à la mise en place d’un espace économique régional (une des annonces phares du sommet de Trieste de juillet 2017), projet suspecté de constituer un dérivatif au projet européen. Une fois les interrogations levées, le Monténégro s’est engagé sans réserve sur cette voie en endossant le plan d’action adopté en vue de sa mise en œuvre.

17Simultanément, les autorités monténégrines ont signé le traité instaurant une Communauté des transports entre l’UE et les pays des Balkans occidentaux, dans l’espoir de désenclaver quelque peu leur pays, qui pâtit de la vétusté de son réseau ferroviaire, de dessertes limitées dans le domaine aérien, et de l’absence de réseau autoroutier (en attendant le tronçon reliant la rive adriatique à la frontière serbo-monténégrine). Par ailleurs, le Monténégro attend impatiemment la mise en service du gazoduc trans-adriatique (TAP [14]), aux alentours de 2020, qui lui garantira à terme un approvisionnement en gaz affranchi de la Russie. En effet, si l’Italie est la destination finale de ce gazoduc, une dérivation devrait être construite à partir de l’Albanie pour alimenter l’ensemble des pays de la rive est de l’Adriatique (ainsi que le Kosovo).

18De fait, le renforcement des convergences économiques et politiques dans cet espace désormais acquis à l’OTAN, constitue une priorité. Celle-ci figure au cœur de la Stratégie de l’UE pour la région adriatique et ionienne (officialisée en novembre 2014). Elle peut, en outre, s’appuyer sur des structures antérieures, telle l’Initiative adriatique ionienne que le Monténégro a intégrée en juin 2007.

19Cette approche dynamique de la coopération régionale s’appuie sur des relations de bon voisinage avec l’ensemble des pays limitrophes. Le Monténégro a depuis longtemps pris ses distances avec les errements des années 1990 qui, dans le cadre de la République de Yougoslavie, l’avaient conduit à combattre en Croatie [15]. Ce changement notable d’attitude s’est traduit par la claire volonté de régler à l’amiable les différends frontaliers. Le pays a ainsi confié à un Tribunal arbitral le soin de régler la question sensible de sa délimitation maritime avec la Croatie. Il a par ailleurs signé un accord frontalier bilatéral avec la Bosnie-Herzégovine [16], et aspire à faire de même avec le Kosovo [17].

20Ce travail technique se double d’un travail de mémoire apaisé avec la Croatie. Ainsi des excuses officielles lui ont-elles été adressées en février 2007 pour la participation de contingents monténégrins au bombardement de Dubrovnik par l’armée yougoslave. La normalisation des relations avec la Bosnie-Herzégovine a été plus aisée, dans la mesure où, sauf exceptions [18], le Monténégro évita de prendre une part directe au conflit quand bien même Radovan KaradŽic, le leader des Serbes de Bosnie durant le conflit, en est originaire. La reconnaissance rapide de l’indépendance du Kosovo en octobre 2008 a quant à elle contribué à l’établissement de relations de confiance entre les deux États, tandis que l’approfondissement des liens avec l’Albanie était une constante de ces dernières années [19]. Enfin, si la Serbie a longtemps cherché à entraver les aspirations monténégrines à l’indépendance (qui, de facto, portèrent le coup de grâce à la Yougoslavie), la situation est désormais largement acceptée à Belgrade. La relation bilatérale a même connu une véritable embellie depuis l’arrivée au pouvoir en Serbie d’Aleksandar Vucic en 2012, et plus encore avec les tentatives de déstabilisation orchestrées par la Russie à l’encontre de ces deux pays en octobre 2016. Le Monténégro peut donc à juste titre se prévaloir d’une politique étrangère dont l’exemplarité demande encore à être transposée dans le cadre interne.

Une société « schismatique »

24Le rétablissement d’un État monténégrin indépendant, après une parenthèse de 91 ans, a rendu nécessaire l’élaboration d’un nouveau consensus interne. Les autorités se sont attelées sans tarder à cet objectif délicat, qui anime aussi bien la nouvelle Constitution monténégrine d’octobre 2007, que la loi sur la nationalité de février 2008. La réhabilitation de la famille royale du Monténégro, en juillet 2011, relève du même esprit.

25Pour autant, certains aspects empruntés par l’affirmation de la souveraineté nationale suscitent toujours de fortes résistances, pour l’essentiel dans la communauté serbe qui au recensement de 2011 représentait toujours plus d’un quart de la population. Tel est le cas du programme de standardisation de la langue monténégrine (pour la différencier du serbe dont elle est une proche variante), ou de l’adoption de nouveaux hymnes et symboles nationaux. Les efforts déployés pour redéfinir le consensus interne touchent aussi le champ religieux, la communauté orthodoxe demeurant divisée entre l’Église serbe et son pendant monténégrin : la première ne reconnaissant pas la sécession de la seconde, celle-ci est considérée comme schismatique par une majorité de fidèles, y compris dans les rangs indépendantistes. La faible audience de l’Église orthodoxe monténégrine dans le pays prive les autorités d’un puissant relais d’influence et les oblige à tenir compte, au moins partiellement, des positions exprimées par l’Église serbe, très proche du Patriarcat russe.

Un État omniscient

29Peu de choses ont changé dans le pays depuis l’éclatement de la Yougoslavie. Le principal parti, le Parti démocratique socialiste du Monténégro (DPS), régente la vie politique sans discontinuer depuis 1990, avec l’appui de quelques formations mineures [28]. Cette longue continuité commence à montrer des signes d’essoufflement nécessitant des ajustements à la marge. Cette évolution s’est manifestée aux législatives anticipées de l’automne 2012 où, pour la première fois, le DPS a perdu la majorité absolue au Parlement. La réélection très contestée de son candidat, Filip Vujanovic, à la présidentielle d’avril 2013, a conforté le constat d’érosion. Depuis, le Parti social-démocrate (SDP) de Ranko Krivokapic, fidèle allié du DPS, a mis un terme à 18 ans de collaboration gouvernementale en janvier 2016, suite à une grave crise interne ayant entraîné sa scission à l’été 2015.

30Surtout, l’opposition pro-serbe réunie dans le Front démocratique (FD) se radicalise rapidement depuis les échauffourées de l’automne 2015. Le 17 octobre 2015, le démantèlement du campement installé par le FD devant le Parlement pour faire pression contre l’adhésion du pays à l’OTAN, donnait lieu à d’importantes manifestations et heurts durant toute une semaine, avec l’installation d’un climat délétère marqué par l’incapacité des autorités à rétablir un dialogue politique inclusif avec toute l’opposition (même si sa composante modérée acceptait au printemps 2016 un accord de gouvernement permettant d’organiser des législatives anticipées le 16 octobre). Alors que la clarté reste à faire sur la nature exacte des incidents advenus ce jour-là, la tentative de coup d’État dénoncée par les autorités illustre le fossé qui se creuse entre le pouvoir et une frange minoritaire mais radicalisée de la population.

31Cette situation reflète l’ouverture progressive de la population aux problématiques de la société civile, et notamment au renforcement de l’état de droit, ou à la préservation du pouvoir d’achat. Dans ces deux domaines, le bilan n’est guère flatteur. La corruption se maintient à un niveau très élevé, et les arrestations ciblées dans les milieux de la criminalité organisée font douter d’une volonté d’éradication systématique [29]. Les autorités doivent pourtant faire face aux exigences renforcées de Bruxelles en la matière.

32Qui plus est, la mise en faillite du fleuron de l’industrie monténégrine, le KAP, illustre le caractère hasardeux de la politique économique du gouvernement et les choix de court terme qui ont souvent présidé à la sélection des investisseurs. Les privatisations opaques au profit de proches du gouvernement ou d’oligarques russes pour la plupart, n’ont guère assaini une économie en net ralentissement, alors que la dette publique s’accroissait fortement (60 % du PIB en 2012), nécessitant dès 2013 la mise en place de mesures d’austérité douloureuses (augmentation des impôts, de la TVA, baisse des salaires et des dépenses publiques…). Mais les efforts des autorités pour nouer de nouveaux partenariats dans les domaines économique et énergétique avec les pays du Golfe, d’Asie centrale, ou encore la Chine, ne sauraient contrebalancer les priorités affichées que sont les intégrations européenne et otanienne.

33***

34Le Monténégro offre, sur un quart de siècle, une synthèse saisissante de l’évolution des Balkans depuis la chute du communisme. Dernière république à avoir renoncé à l’idéal yougoslave, le pays s’est engagé tardivement sur la voie de l’indépendance. Le choix de 2006 était d’autant plus délicat qu’il relevait de l’intime, une minorité importante du pays restant fortement attachée à l’identité serbe, qu’elle fût politique ou religieuse. La situation n’était pas nouvelle, et s’était déjà manifestée violemment au lendemain de la Première Guerre mondiale quand une guerre civile opposa les partisans de la royauté aux tenants d’une dilution du Monténégro dans la Yougoslavie naissante [30].

35Même si les clivages actuels sont moins aigus, force est de constater que la concorde nationale fait toujours défaut. Cette fragilité est compensée par l’habileté d’un régime fort qui a su s’adapter et, plus encore, par l’adhésion des minorités au projet national : spécificité remarquable dans la région.

36Autre point notable : le fossé qui se creuse entre le Monténégro et la Russie, un pays avec lequel les affinités étaient profondes et anciennes. La faute en revient à l’incompatibilité croissante entre les projets euro-atlantiques et Moscou. Même si elles concilieraient volontiers les deux, les autorités monténégrines ont clairement choisi les premiers – choix stratégique qui n’empêche pas Podgorica de rechercher les soutiens les plus larges possible. À cet égard, il est symptomatique que le pays dispose d’un statut d’observateur au Mouvement des non-alignés [31], organisation issue de la guerre froide et dont la raison d’être était précisément d’échapper à l’affrontement stérile entre l’Est et l’Ouest.