Un public participatif à géométrie variable

10C’est avec un certain scepticisme (les acteurs institutionnels ne le dissimulent pas) que les acteurs politiques locaux disent entrer dans le processus de constitution des conseils. Plusieurs raisons peuvent être avancées. Le bilan de la participation en matière de politique de la ville est mitigé dans les deux sites. Par ailleurs, la nouvelle instance vient de fait concurrencer un paysage participatif déjà dense et à la dynamique jugée souvent épuisée ou fragile. À Lille, l’affichage d’une autonomie des CC et l’obligation de les créer vont à rebours d’une tradition de subordination municipale des dispositifs participatifs vivace et ancienne [13]. Lors d’une première réunion, le deuxième adjoint à la ville de Lille, Walid Hana, chargé notamment de la politique de la ville et de la démocratie participative, ne cache pas son agacement devant une initiative « imposée d’en haut » pour reprendre ses termes. À Amiens, la nouvelle majorité centriste-Les Républicains, qui accède au pouvoir municipal en 2014, est attachée à ces relais traditionnels que constituent les comités de quartier et est plutôt réticente à l’égard de la participation considérée comme un marqueur et un emblème de la gauche. Dans ces conditions, le flou de l’instance est perçu comme une ressource. L’ambiguïté des textes et du cadre de référence qui régissent les conseils citoyens est parfaitement illustrée par le responsable de la sélection à Lille, Philippe, lors de notre premier entretien [14] : « On profite du flou du cahier des charges […] le CC est un ovni, on ne sait pas où on va, sur quoi se caler. Cela nous donne une certaine latitude d’action. »

11À Amiens comme à Lille, on constate une liberté prise par les responsables locaux par rapport à la loi et au cadre de référence (qui ne définit pas d’obligations). Ils font ainsi l’économie du diagnostic préalable de l’état de la participation locale, contrairement aux préconisations. Ce recensement des pratiques participantes existantes aurait pu constituer sans doute une opportunité pour effectuer un premier travail de sensibilisation et de soutien aux dynamiques existantes et construire une offre en complémentarité. Notons aussi que le contrat de ville a été adopté avant la mise en place effective des CC (longue et chaotique), ce qui apparaît comme un vice de forme initial et jette un voile de suspicion inaugural sur les CC chez les habitants [15]. Alors que la philosophie des CC est fondée sur l’autonomie, les caractéristiques sociales et les propriétés positionnelles des acteurs du recrutement dans les deux villes font apparaître une forte emprise institutionnelle. Si à Lille, Amiens et partout ailleurs comme le prévoit la loi, il revient à l’État, donc aux préfets, le soin de valider la liste des conseillers par sa publication au Journal officiel et de labelliser, c’est-à-dire d’acter l’existence de l’instance par arrêté, les deux situations sont contrastées en termes de portage des conseils citoyens. Le choix du portage initial n’est pas anodin puisqu’il détermine à la fois celui des techniques de recrutement et du périmètre géographique et d’action des CC. À Amiens, ce portage est totalement institutionnel, c’est-à-dire politique et public, car formé par un tandem sous-préfet à la ville [16] – élus locaux. Dans le cas lillois, il repose sur la délégation à une association, l’Association Lilloise du Fonds de Participation des Habitants (ALFPH) sur délibération du conseil municipal. L’exclusivité politique de l’initiative sur les CC dans la capitale picarde interroge au regard de la loi Lamy selon laquelle « ils exercent leur action en toute indépendance des pouvoirs publics ». La sous-traitance associative à Lille ne doit cependant pas faire illusion, ni être vue comme la traduction de l’auto-organisation d’une société civile indépendante des pouvoirs. L’ALFPH est en effet très proche de la majorité municipale socialiste qui garde le contrôle sur les choix stratégiques [17]. L’association n’est pas autonome puisqu’elle est financée par la ville. Philippe, chargé de mission à l’ALFPH et responsable de la constitution du conseil citoyen, est un des cadres locaux du Parti socialiste (il est secrétaire d’une des dix sections municipales du Parti). On est donc bien ici en présence d’un portage mayoral indirect par lequel le conseil municipal mandate une structure associative.

12Les conseils dans les deux villes ne prennent pas les mêmes formes. Le format à Amiens est celui de cinq conseils citoyens pour cinq quartiers en géographie prioritaire. La différence est ici radicale avec Lille, où le conseil municipal décide de manière unilatérale la création d’un seul conseil citoyen pour les six quartiers prioritaires du territoire et les deux d’Hellemmes (ville associée de Lille). L’option du conseil citoyen unique à l’échelle de la ville répond à des préoccupations qui peuvent être analysées en termes de path dependency : il faut composer avec l’existence de conseils de quartiers enracinés depuis la fin des années 1970 et ne pas concurrencer ces dispositifs antérieurs, connus et reconnus, dont les présidents sont tous élus du conseil municipal. Ces derniers voient d’un mauvais œil la création de cette instance participative additionnelle qui risque de les concurrencer (comme nous le confie Walid Hana en entretien). Les résistances se font également sentir dans les rangs des techniciens de la politique de la ville, qui y perçoivent un risque de mise en cause des routines et arrangements institutionnels développés de longue date avec les comités de quartier, intermédiaires participatifs identifiés et contrôlés. C’est ce que suggère Philippe, le chargé du recrutement de Lille lors de notre deuxième entretien :

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« Les blocages sont surtout techniques et un peu politiques. Ils viennent des présidents de conseils de quartiers et des chefs de projet politique de la ville qui patrimonialisent les CC. Ils voudraient que cela soit à eux, ils aiment bien avoir sous la main des habitants qu’ils connaissent. Les chefs de projet défendent les conseils de quartier, ça les arrange. Il faut savoir que la programmation politique de la ville passait avant par les conseils de quartier qui donnaient un avis. Et ça passait tranquille, ils ne disaient jamais rien, donc les chefs de projet aiment bien des conseils de quartier dociles. Par contre ils se méfient des CC. Ils se disent : “Ils vont être emmerdants”. Ils disent : “On ne sait pas qui c’est” »

14Justifié au nom d’un désenclavement des quartiers et de la nécessité d’avoir une réflexion globale à l’échelle de la ville [18], le choix d’un CC unique pour représenter les quartiers prioritaires n’en constitue pas moins une forme de désencastrement et de déterritorialisation de la politique de la ville aux implications lourdes (on y reviendra). Le quartier « réel » (social, biographique d’appartenance…) et le capital d’autochtonie (Retière, 2003) qui y est associé sont occultés et dévalués au profit d’une entité globalisante et abstraite, « la géographie prioritaire », qui semble peu propice à la valorisation des savoirs d’usage.

Échecs et déconvenues du tirage au sort

15Une grande liberté est aussi prise avec le tirage au sort. Son recours est fondé sur la croyance qu’il est supposé garantir la formation d’un public de non-habitués de la participation voire d’« inouïs » (Boullier, 2009) et permettre l’accès à la figure valorisée du profane (Sintomer, 2011), alors même qu’il ne supprime pas le filtre (censitaire pour partie) de l’acceptation (Jacquet, 2017) [19]. Il s’agit ici, plus précisément, de favoriser l’implication des habitants des quartiers d’habitat social, dont la majorité se tient ou est tenue habituellement à l’écart de l’engagement public. Il existait déjà à Amiens un usage du tirage au sort et la technique bénéficie d’un a priori plutôt favorable [20]. Ce tirage au sort est effectué en mai 2015 à partir des listes électorales de la commune ainsi que des listes de locataires des bailleurs sociaux. Le nombre de tirés au sort a été établi selon un quota de 2 pour 1000 habitants dans les quartiers prioritaires les plus densément peuplés (Amiens-Nord et Étouvie) et de 3 pour 1000 dans les autres quartiers. Pour obtenir 100 membres, soit 20 par conseil citoyen, 2 000 noms ont été tirés au sort. Sur un total de 2 000 habitants sélectionnés, seulement 29 ont répondu positivement [21]. Une fois sélectionnées, les personnes ont été informées par un courrier postal de la Métropole, sans que les objectifs des conseils citoyens soient vraiment explicités. La forme impersonnelle du courrier et l’imprécision de son contenu ne sont pas propices à susciter l’engouement. L’usage du tirage au sort n’a ainsi donné lieu qu’à une faible réflexivité méthodologique et procédurale (Delannoi, Dowlen, 2010). Une habitante du collège « habitants » du conseil citoyen d’Étouvie exprime ce défaut de lisibilité de la démarche : « J’ai été tirée au sort, j’ai reçu un courrier dans ma boîte aux lettres, apparemment tous les habitants ont reçu un courrier […]. J’imagine que la plupart ont cru que c’était de la pub » (femme, 38 ans, en reconversion professionnelle).

16À Lille, l’option du tirage au sort, un temps envisagée, a été rapidement rejetée alors même que cette méthode est utilisée pour sélectionner le collège « habitants » des conseils de quartier. L’objectif au départ était de former un conseil citoyen de 75 membres, composé de 25 membres pour le collège « associations et acteurs locaux » et de 50 habitants. Il est envisagé de procéder au tirage de la moitié du collège « habitants ». Lors d’un premier entretien en octobre 2015, Philippe évoque l’idée de procéder à un tirage au sort sur des listings des bailleurs sociaux, mais l’idée est abandonnée par la suite. Il s’en explique : « C’est compliqué d’avoir les listes, ça coûte cher, et surtout le fichier électoral ne permet pas de toucher tout le monde ». Un consensus local assez large s’est imposé autour de l’idée de son inefficacité pour les CC et de sa lourdeur, déjà éprouvée pour les conseils de quartier (taux élevé de non-réponses, absentéisme fort et démobilisation rapide des tirés au sort, coûts importants pour une efficacité marginale…). Très rapidement, le porte-à-porte s’impose non seulement comme une technique de substitution mais comme une retraduction et une « forme » de tirage au sort. Notons qu’il constitue une technique routinisée et encastrée dans le répertoire militant local du PS (Lefebvre, 2005).

Le porte-à-porte, adjuvant ou substitut du tirage au sort

17Au départ seulement choisi à Lille, le porte-à-porte est finalement mobilisé dans les deux villes. Une première campagne de porte-à-porte est menée à Lille dans les quartiers prioritaires par sept jeunes engagés en service civique issus, pour certains, des quartiers et coordonnés par Philippe. Le porte-à-porte a été préparé avec soin et méthode : les volontaires du service civique ont été formés, le protocole de prise de contact et d’information réfléchi (préparation d’un argumentaire pour expliquer notamment la différence entre le CC et les conseils de quartier), les horaires choisis pour maximiser le taux de réponses positives. Concrètement, le porte-à-porte a été réalisé pendant trois mois, entre juillet et septembre 2015, du lundi au samedi en journée et en début de soirée (jusque 19 heures). La période des vacances scolaires d’été a été jugée propice à la présence des habitants qui, souvent, ne partent pas en vacances. L’ALFPH cherche à mettre en œuvre une forme de médiation en combinant le porte-à-porte à d’autres techniques : distribution d’un flyer et de divers outils de communication, proposition de micro-réunions, présence et immersion dans les événements du quartier… Plus de 4 000 portes tapées par les membres de l’association ont permis de recueillir les coordonnées de 380 personnes potentiellement intéressées. Sur la base de ce premier groupe, 75 participants ont été identifiés comme potentiellement plus « motivés » pour s’inscrire durablement dans le dispositif, 57 habitants ont donné leur accord et 13 sont venus à la première réunion un mois après la fin du porte-à-porte. Au regard de l’énergie et des moyens déployés, cette déperdition suscite une grande déception et un découragement dans l’équipe de recruteurs mobilisée. Lors du porte-à-porte, les personnes sollicitées expriment aux jeunes en service civique indifférence, méconnaissance, défiance ou lassitude vis-à-vis des élus et de la participation (« C’est la mairie, ça nous intéresse pas », « La participation on a déjà donné, c’est du pipeau », « Je n’ai pas le temps »…) [22].

18À Amiens, face à l’échec du seul tirage au sort, à l’été 2015, le porte-à-porte est aussi utilisé sur la base des noms désignés par le mode aléatoire. Le poids des habitudes et de la mémoire institutionnelle amène les agents municipaux en charge de la politique de la ville ou de la démocratie participative à proposer le recours à cet outil de relance, expérimenté sous la précédente municipalité en complément du tirage au sort. Mais, à la différence du cas lillois, les techniciens en charge des quartiers se rendent au domicile des tirés au sort non répondants accompagnés des délégués des préfets. Certains habitants perçoivent la prégnance de cette dimension institutionnelle. Une d’entre elles (42 ans, mère au foyer, CC Salamandre) évoque ainsi, lors d’une rencontre, « le costume cravate et le langage intimidant des officiels qui viennent chez vous à l’heure du repas ».

19Malgré l’ampleur des moyens déployés lors de la phase initiale, les résultats sont convergents dans les deux villes : non seulement les CC peinent à se constituer mais les acteurs locaux en tirent le constat dans les deux cas que l’intérêt pour le dispositif est faible. Cela conduit à des mises en doute de la demande sociale de participation et nuit à la légitimation du dispositif. Cette faible mobilisation a aussi des effets sur les citoyens mobilisés : lors des premières réunions des CC, les effectifs sont minces, ce qui conduit à une démobilisation d’une partie des habitants enrôlés. À Lille, le « noyau dur » (expression de Philippe) du CC ne compte que 10 conseillers ; à Amiens, 37 habitants sont venus lors des premières réunions en juin 2016, il reste un petit groupe de 10 habitants assidus dès le mois de septembre, soit une moyenne de deux personnes pour le collège des habitants par conseil citoyen. La loyauté fait d’emblée défaut dans des instances encore embryonnaires qui n’ont même pas encore donné lieu à de réelles prises de parole (voice) pour reprendre les catégories d’Albert Hirschman (1995). Face à cet échec et pour stopper l’hémorragie et un turn-over peu favorable à la mise en activité, les CC sont contraints de rester ouverts, d’accueillir au cas par cas, en procédant à un panachage des techniques. L’enjeu de la stabilisation du public est tel qu’il produit, du point de vue des recruteurs, une préoccupation plus importante pour la captation de conseillers potentiellement « enrôlables » que pour le dispositif lui-même, dont les finalités sont peu travaillées et problématisées. Remplir à tout prix devient leur credo, comme on va désormais le montrer dans le deuxième temps de l’analyse.

Faire feu de tout bois : la production d’un public coûte que coûte

21« Mettre le pied dans la porte comme un vendeur d’aspirateurs » (responsable de la politique de la ville d’Amiens Métropole) ; « La constitution des CC c’est un peu la pêche au chalut » (Philippe, Lille)… Ces expressions utilisées par les responsables du recrutement rendent compte des obstacles qu’ils rencontrent. En quête urgente d’un public qui se dérobe aux sollicitations, voire aux injonctions, les agents en charge de la sélection des membres du collège des habitants, convertis en « VRP » des conseils citoyens, s’enferrent dans une course sans fin menant à la multiplication de techniques plus ou moins maîtrisées, à des stratégies de relance parfois isolées et pas toujours contrôlées.

22À Lille, l’équipe animée par Philippe cherche à la fois à contenir la démobilisation et à poursuivre le recrutement. Elle recourt simultanément à des entretiens incitatifs individuels avec les habitants sélectionnés, dont « le but est de sécuriser un noyau de participants qu’il faut stabiliser, fidéliser, ne pas perdre ». Elle est aussi contrainte de procéder à un ersatz de tirage au sort, cette méthode étant réaffirmée comme « incontournable » par la préfecture au cours du processus. Pour donner le change sans changer la donne, la règle est finalement contournée et domestiquée : une porte de sortie est trouvée par un tirage au sort sur « le collège des gens qui ont dit oui au porte-à-porte », explique Philippe en entretien :

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« Il faut une réunion de tirage au sort en présence de la déléguée de la préfecture, c’est débile, mais c’est comme ça. Nous avons pris deux bols, hommes et femmes rencontrés en porte-à-porte et qui se disaient simplement intéressés, et le tirage au sort a été réalisé par nos soins en interne. C’est un peu artisanal car la préfecture demande d’avoir un vrai tirage au sort. »

24Parallèlement, le travail d’enrôlement se poursuit. Des structures relais, comme les missions locales ou les centres sociaux, sont mises à contribution avec utilisation des méthodes de l’éducation populaire dans le but, explique Philippe, de « toucher des jeunes ». À cela s’ajoutent des relances plus actives par e-mail, appels, messages, boîtes aux lettres, textos sur la base du premier groupe d’habitants qui s’étaient dits intéressés. Mais très vite, les recruteurs doivent se résoudre à puiser dans les réseaux existants de la démocratie participative municipale (on y reviendra).

25La situation est proche à Amiens où les tensions aussi sont fortes. Deux cabinets de formation, Extracité (local) et Egaé (parisien), initialement mandatés pour former les habitants, sont in fine mis à contribution pour fidéliser les publics. Parfois ce sont des initiatives personnelles qui sont prises, à l’image de celle d’un délégué au préfet à la ville, qui explique avoir opté pour un contact téléphonique auprès de l’ensemble des habitants tirés au sort. Selon ce dernier, l’opération a été payante puisque la totalité des personnes contactées a confirmé sa présence. Dans les faits, seuls 6 habitants sur 33 sont venus à la réunion suivante. Dans les deux villes, le processus s’apparente à une course sans fin, comme le note Philippe : « On va continuer le porte-à-porte parce qu’on n’a pas assez de monde, des gens rentrent et sortent du CC. Avec les beaux jours on va y retourner, on va aller aux fêtes des quartiers, on ne peut pas faire autrement… » Dans les deux villes, l’appel aux volontaires, méthode qui avait été déclinée et décriée à l’origine, s’impose finalement. À Amiens, il est relayé par la presse institutionnelle de la Métropole [23]. Par la force des choses, pour être viables les nouvelles instances doivent s’inscrire dans un processus continu et ouvert à de nouveaux venus volontaires dont le profil sociologique n’est pas celui attendu, comme on le montrera dans notre troisième partie.

Centralisation et municipalisation

26Le processus de constitution des CC est d’autant plus complexe que s’exercent sur lui des injonctions venant du haut (de la préfecture) pour afficher au plus vite leur composition. Les conditions de recrutement des conseillers citoyens illustrent l’ambivalence de la politique de la ville et la complexité des jeux d’acteurs qui en sont au principe. Décidée au niveau national et mise en œuvre à l’échelle locale, l’action publique hybride de la ville reflète l’ambiguïté des rapports entre l’État et les collectivités territoriales (Epstein, 2013). Malgré la loi Lamy posant l’indépendance des CC « exerçant leur action en toute indépendance des pouvoirs publics », les modes d’appel à participer signalent un double processus de centralisation et de municipalisation. Par le moyen de l’accréditation préfectorale de listes de participants des CC et du contrôle du calendrier, l’État regagne du pouvoir sur les dispositifs participatifs de la politique de la ville et sur les collectivités locales. Les récits recueillis lors des entretiens décrivent des pressions étatiques et leurs effets sur le processus marqué du sceau de l’obligation :

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« La personne chargée par la Métropole des CC est très bien, mais la pauvre elle n’a pas les moyens de l’autorité. Je crois qu’elle aimerait bien que ça fonctionne vraiment, elle ne demande que cela. Humainement, c’est vraiment agréable de travailler avec cette personne. On sent bien qu’elle a des convictions, elle voudrait faire des choses, mais il y a la préfecture qui la freine sans arrêt. Je pense que si le représentant de la préfecture a ce comportement-là, c’est peut-être parce qu’on l’y pousse. Je ne sais pas ce qu’il a comme obligation de résultat en amont. Il est fort possible qu’il soit, lui aussi, contraint par des directives qui ne sont pas tenables, des échéances qu’il ne peut pas tenir ».

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« La préfecture a donné la deadline de décembre 2015 pour la constitution des CC. La préfecture râle sur le retard et les élus angoissent de ne pas connaître ceux qui participent au CC. Pour l’inauguration on a eu l’arrêté préfectoral sur la composition du CC, mais cela ne correspond à rien. On a donné et affiché 75 noms mais il y a plein de noms de personnes qui n’ont plus répondu depuis longtemps à nos sollicitations. C’est un CC un peu fictif mais on n’avait pas le choix ».

29Ce mouvement de centralisation n’écarte pas pour autant le pouvoir mayoral. Au contraire, il reste, dans les deux villes, suffisamment conséquent pour que l’on puisse parler de municipalisation des CC, notamment au stade du recrutement. Ce contrôle municipal renvoie au poids de l’habitude ou dépendance au sentier en matière d’approche de l’action publique participative dans les quartiers populaires. À Amiens, il prend néanmoins une forme spécifique : la mise à distance de la société civile organisée et des associations dans le processus de désignation des conseillers citoyens [24]. La métropole amiénoise, marquée à droite, est méfiante à l’égard du monde associatif et a très clairement souhaité empêcher la participation des associations au processus de recrutement et veillé à l’éviction des collectifs organisés, perçus comme trop éloignés politiquement de la majorité en place. Face aux difficultés rencontrées dans la mobilisation des habitants, les associations se sont portées volontaires pour apporter leur aide dans le processus de constitution des collèges des habitants en faisant la pédagogie des CC dans les quartiers. Mais exception faite des comités de quartier – relais historiques de la droite locale –, les associations, parfois les centres sociaux, et les tables de quartier [25] sont mis à distance par l’équipe municipale. Ils auraient pu constituer des intermédiaires de recrutement. La défiance vis-à-vis de la société civile organisée a néanmoins prévalu. La séparation des deux collèges en constitue sans doute la manifestation la plus saillante. Elle a été annoncée dès l’installation par les responsables de la Métropole et conçue comme une étape nécessaire, le temps de former les membres du collège des habitants. Expliquée et justifiée au nom de la protection des habitants profanes (les membres d’associations pouvant monopoliser la parole, ce qui risque d’intimider les habitants), la division des deux collèges est mal vécue par les personnes tirées au sort. Isolées, parfois seules, elles ne comprennent pas ou contestent cette scission parfois ressentie comme du mépris.

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« On nous a dit : “On va vous former avant de pouvoir échanger avec les associatifs”. Mais pour qui nous prend-on ? ».

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« Il y a des habitants qui ont dit : “On est que deux à quatre habitants, quel sens ça a de venir au collège habitants ? Pourquoi pas tous ensemble ?” […] Et là ils [les élus et agents] nous parlent de la séparation des deux collèges tant que les habitants ne sont pas formés. La mairie veut nous éduquer d’abord. (Elle rit) ».

32La négation des groupes organisés s’exprime parfois de manière brutale, comme l’illustrent par exemple les propos de cet élu de la métropole amiénoise : « La table de quartier, la Commission Rénovation Urbaine d’Étouvie [26] c’est fini. Maintenant c’est les CC. Il faut faire votre deuil [des autres dispositifs] ».

Violence et offenses institutionnelles

33Compte tenu des obligations de résultat, des injonctions de l’État et du refus d’associer les acteurs associatifs, il résulte du processus de sélection des formes de violence institutionnelle en direction de ceux dont on attend (et extorque parfois) l’engagement participatif. La production du public génère des offenses symboliques et une forme de profanation des profanes [27]. Par offense, on entend ici tout discours, acte, geste ou comportement susceptible de créer de l’émotion, de blesser une personne dans sa confiance, dans ses croyances, « dans sa dignité et dans son honneur » (Larousse). Les offenses institutionnelles constituent, chez les habitants, un facteur explicatif des sorties de jeu rapides et des refus d’y entrer. Ces dernières peuvent aussi néanmoins être politisantes en ce qu’elles déclenchent l’engagement, l’indignation ressentie étant un moteur de l’action pour ne pas perdre la face (au sens d’Erwing Goffman).

34L’offense tient d’abord à la non-formulation des objectifs de la participation, c’est-à-dire de son sens. Force est de constater la faible sophistication et les ambiguïtés qui accompagnent l’offre de participation, et de fait la fragilisent tant à Lille qu’à Amiens. À quoi vont servir les CC ? Quelles seront leurs prérogatives ? Le discours est particulièrement flottant. Ce flou, pour partie opportuniste – ne pas s’engager sur des objectifs qu’on ne saurait tenir ou laisser espérer le mieux sans s’engager formellement –, est vécu comme une forme de désinvolture institutionnelle ou de mépris par les publics participants. Parmi les griefs formulés par les habitants, le manque de clarté sur le rôle revient régulièrement : le CC sera-t-il consultatif ou décisionnel ? « À quoi on sert ? », « De quoi allons-nous parler ? »…

35« L’un des habitants m’a dit j’ai envie de fuir. Je me demande ce que je fais dans cette galère », nous confie un représentant associatif du CC Étouvie (homme, 68 ans, retraité). D’autres propos recueillis en entretien dans les deux villes vont dans le même sens : « On n’a pas le temps de recenser les besoins du quartier », « On ignore notre rôle », « Ce n’est pas assez concret, on veut être dans le faire »… Aussi, les désertions massives et les rapides défections doivent peut-être beaucoup à l’impossibilité d’endossement d’un rôle : l’offre institutionnelle n’est pas lestée de sens, les rôles ne sont pas distribués. Le flottement cognitif de ces arènes participatives n’est donc pas propice à l’adhésion des habitants.

36Mais les offenses symboliques procèdent surtout de l’insistance des recruteurs qui confinent parfois, au regard de l’activisme déployé, à l’intimidation et à la violence. On observe surtout cette dimension à Amiens. Les relances s’apparentent à des formes d’acharnement générant de l’inquiétude, surtout lorsqu’elles émanent de représentants des autorités institutionnelles. Elles peuvent par ailleurs être contre-productives. Du courrier dans la boîte aux lettres, à l’appel téléphonique avec message vocal, en passant par l’envoi de SMS et d’e-mails, l’invitation à participer prend la forme d’une convocation aux allures de harcèlement. Donner son accord pour participer peut ainsi être concédé de guerre lasse. Le témoignage d’une habitante d’Amiens Nord illustre cet état d’esprit.

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« Je vous avoue que j’y suis allée parce que, finalement ça a été un peu imposé plus qu’autre chose quoi… Je n’avais pas donné de réponse. Ils sont venus, ils ont sonné, ils sont venus devant ma porte pour me relancer. J’ai dit que j’avais mes enfants. Ils m’ont dit carrément que je pouvais venir avec mes enfants, que ce n’était pas gênant, mais bon, ce n’est pas possible. Ils m’ont rappelée par téléphone, du coup j’ai dit je vais y aller sinon ils vont m’appeler tout le temps ».

38Des formes de maltraitance institutionnelle sont également perceptibles dans les récits de la désignation dans l’urgence des représentants au comité opérationnel de suivi, à l’instar de l’invitation de personnes non francophones sans sollicitation d’interprètes pour les accompagner. L’incident pourrait paraître anecdotique s’il n’était pas répétitif ; il s’est en effet reproduit dans deux conseils.

39

« Le délégué du préfet a été contraint de faire du porte-à-porte face à l’absence des habitants. Cela s’est soldé par la présence d’un habitant qui ne parlait pas français. On a procédé au vote du représentant pour le comité de pilotage du contrat de ville et le pauvre habitant qui ne comprenait pas a mis tous les bulletins dans l’urne ».

40À Amiens, tout se passe comme si les faiblesses de la demande sociale de participation que semble objectiver l’échec du recrutement des habitants étaient imputées à la population elle-même, dont on regrette le déficit de « civisme ». Les discours publics empruntent les registres de la culpabilisation, de l’intimidation et de l’infantilisation, surtout lorsqu’est abordé le sujet de l’assiduité. Les habitants présents se sont vus parfois reprocher l’absentéisme des autres : « Vous n’êtes que six parmi les habitants… Ce n’est vraiment pas beaucoup. Ce serait mieux d’être plus nombreux la prochaine fois, d’accord ? » (technicien politique de la ville). Un autre procédé couramment convoqué par les recruteurs amiénois est celui qui consiste à comparer et mettre en concurrence les conseils citoyens sur le registre de discours : « Ailleurs ça se passe mieux, ici vous n’êtes pas assidus, vous refusez de jouer le jeu ».

41Une habitante tirée au sort explique n’avoir jamais reçu la convocation au CC et s’être sentie offusquée de voir un agent de la mairie venir frapper à son domicile. Lors de cet entretien, elle confie qu’elle avait entendu parler des CC avant de recevoir un courrier stipulant qu’elle avait été tirée au sort. Elle attendait de recevoir une invitation qui n’est jamais arrivée. Lorsqu’elle a appris que la réunion avait eu lieu, elle a été déçue car elle voulait vraiment y participer. Le représentant de la mairie est venu chez elle sans la prévenir pour lui demander pourquoi elle n’avait pas assisté à la réunion. Elle dit n’avoir pas apprécié le ton moralisateur (46 ans, aide maternelle).

42Faute de participation élargie, les coûts de l’engagement sont concentrés sur un noyau restreint qui très vite se démobilise. Il faut parfois poser une journée de congé pour assister à une réunion du comité de pilotage, sans être défrayé. Invités aux forceps, sommés de s’investir sans que le sens de l’investissement soit explicité, les habitants envisagent rapidement l’option du désengagement. La remise de listes de noms et la monstration du nombre de conseillers (même fictifs) prennent le pas sur la mobilisation des habitants « réels ».

Le profane introuvable

44Les profanes faiblement intéressés par la politique – peu diplômés, en situation de désaffiliation sociale, issus des catégories populaires – apparaissent notablement sous-représentés dans le public constitué (trois à Lille, cinq à Amiens) [30]. Les CC visent à toucher ce public invisible et peu représenté. Force est de constater qu’il n’est pas au rendez-vous. Carole [31] et Michel font exception. La première a un niveau BAC, elle recherche un emploi. Elle est arrivée dans le quartier récemment. Elle n’a aucun engagement préalable ni connu d’autres formes de participation. Le deuxième est boulanger. Avant d’ouvrir sa boulangerie, il était « en contrat avec la mairie », ce qui explique en partie son choix d’accepter. C’est sa femme qui a été tirée au sort mais pour des raisons de garde d’enfant, elle a convaincu son mari d’accepter à sa place. Michel se révèle, lorsqu’on le rencontre, peu enthousiaste sur la suite de son engagement.

45Le travail de sollicitation du public, tel qu’il a été déployé dans les deux villes, contribue de deux manières à la mise à distance ou au faible enrôlement des milieux populaires, et inversement à mobiliser plutôt des habitants plus diplômés et/ou insérés socialement. La manière floue et ambiguë de présenter l’offre de participation (voir deuxième partie) est d’abord en cause. Elle renforce la défiance qui est prégnante dans la première réaction des habitants. Liée à un phénomène général de faible légitimité du politique et de discrédit des institutions, connue et documentée, elle procède plus spécifiquement aussi du flou avec lequel le dispositif est présenté. Les citoyens sont sans illusion sur le dispositif et expriment même une méfiance à l’égard de la démarche de participation à laquelle ils ont accepté eux-mêmes de participer. Des doutes sont émis sur l’utilité du dispositif. On participe souvent « sans illusions » parce qu’« il faut remplir son devoir de citoyen », sans trop d’espoir. Faute de précisions sur les missions du conseil citoyen ou sur la politique de la ville, c’est une citoyenneté comme obligation morale ou civique (Mazeaud, Talpin, 2010) qui est sollicitée chez les habitants. Ce cadrage tend à la surreprésentation des habitants qui l’ont intériorisé et donc de ceux qui disposent d’un certain capital politique ou intellectuel. Héloïse, au chômage après des études de mathématiques et d’informatique, est par exemple particulièrement virulente. Elle est venue par « le bouche-à-oreille ». Elle ne croit pas au discours de l’indépendance du conseil citoyen, a été déçue par plusieurs concertations et vient pour « tester ». Bernard est enseignant. Il est très engagé sur le plan associatif (vice-président d’un collectif d’artistes) mais très critique : « Ça nous fait chier les élus mais on va pas lâcher ».

46Un deuxième élément de cadrage de l’offre de participation contribue, du côté lillois, à la mise à distance du public cible initial : le fait que le conseil citoyen se situe à l’échelle de la ville. Le capital d’autochtonie de quartier et l’expertise d’usage sont en quelque sorte dévalués par l’échelle d’action au niveau duquel s’inscrit l’instance, ce qui a aussi pour effet d’écarter les citoyens profanes [32]. L’aspect transversal séduit a contrario des membres à plus fort capital culturel [33]. Les recruteurs ont parfaitement intégré ce paramètre et mesurent que cette déterritorialisation constitue un obstacle à la mobilisation mais ils restent prisonniers de cette option initiale.

L’enrôlement de profanes insérés socialement

47Lorsque des profanes [34] sont captés par les filets du dispositif et de la sélection, il s’agit le plus souvent d’habitants bien insérés socialement, souvent diplômés, qui connaissent une situation de disponibilité biographique et qui souhaitent reconvertir leur savoir professionnel dans l’engagement proposé. Ce résultat peut paraître contre-intuitif, compte tenu du caractère présumé populaire des quartiers concernés, mais ces derniers ne sont pas homogènes socialement (on observe ici un effet de la mixité sociale relative) [35]. La disponibilité biographique constitue une donnée structurante du profil des engagés. Près de 40 % des citoyens participants sont en situation de rupture familiale (séparation), de transition professionnelle (chômage, reconversion, formation), d’études ou de cessation d’activité liée à la retraite. Ils cherchent à valoriser cette période par une activité citoyenne, permettant notamment de faire valoir des compétences acquises au cours de la vie professionnelle. Le tirage au sort et le porte-à-porte ont ici une vraie vertu : ils permettent de « toucher » un public de novices en leur offrant un stimulus et une opportunité de participation alors qu’ils en étaient éloignés. La propension à mettre cette inactivité au profit de la participation est socialement située : elle est plus prégnante chez les participants qui ont du capital culturel et un intérêt pour la politique. La question du savoir est au cœur de ce profil : savoirs personnels et « savoir professionnel diffus » (Sintomer, 2008) à recycler, savoirs sur la ville et l’action publique à acquérir [36]. Paul est emblématique de ces processus. Architecte et professeur dans une École d’architecture de Paris, il s’est porté volontaire directement. Il exprime la motivation suivante pour rejoindre le CC : tisser des liens avec d’autres personnes dans le quartier. Il est convaincu que les citoyens ont leur mot à dire sur l’aménagement de leur ville. Frank a un profil proche. Retraité, il a fait partie d’association de parents d’élèves mais ne se dit pas « grand militant ». Il a été directeur financier de La Voix du Nord. Il a désormais du temps pour s’investir.

48L’enrichissement cognitif constitue un objectif commun à ce groupe. Si cet apport cognitif n’est que rarement un motif suffisant pour assurer une participation régulière, il est en revanche un facteur déterminant de la participation. De nombreux participants perçoivent ainsi le CC comme un espace d’information et de formation (ce qui a été un élément mis en avant dans la sollicitation des recruteurs : apprendre les rouages de l’action publique). Les participants de ce groupe étaient dans une attente d’engagement qui ne s’était pas encore actualisée dans une implication effective faute d’offre, ou qui a été longtemps différée.

Puiser dans le vivier des habitués de la participation

49Ce type de profanes ne suffit pas néanmoins à « remplir » le dispositif, et les recruteurs s’appuient sur le vivier des « habitués de la participation » [37] qui leur permet d’étoffer les effectifs et d’accélérer la constitution des conseils [38]. Certains participants du CC à Lille sont engagés jusque dans cinq structures à la fois [39]. Le phénomène comporte néanmoins des limites : la multiplication sur le plan local de dispositifs tarit le « stock » d’habitants a priori disponibles pour ce type d’engagement. Le choix de faire coexister à Lille conseils de quartiers et conseils citoyens a pour effet de limiter les possibilités de recrutement.

50Le conseil citoyen s’est parfois directement branché sur un autre dispositif comme le Fonds de participation des habitants. À Hellemmes (commune associée à Lille), une partie du recrutement des candidats au conseil citoyen s’est faite au sein de l’Association du Fonds de Participation des Habitants. Une forme de confusion entre les missions des deux instances s’installe, renforcée par le fait que la structure de l’ALFPH porte les conseils citoyens. Leyla est emblématique du profil de cumulant de la participation. Elle est présentée par le coordinateur du conseil citoyen de Lille comme « un des piliers » du CC. Elle prépare actuellement une licence professionnelle. Son congé parental de 5 ans lui a permis de déployer un engagement associatif assez fort. Elle a été présente sur la liste PS aux dernières élections municipales à Hellemmes, elle est militante socialiste. Elle connaît déjà le concept de politique de la ville car elle a travaillé à la commune de Maubeuge sur cette question. Bernard est pharmacien à Amiens. C’est un habitué de la participation mais il connaît une forme de désocialisation politique. Il a été proche de la droite centriste puis des socialistes. Il est impliqué dans son quartier et connu par les habitants. Il évoque beaucoup en entretien son activité de professionnel de santé qu’il entend mettre à profit du conseil citoyen.

51Ces habitués sont socialisés à la participation dans sa dimension critique et charrient avec eux souvent leurs désillusions liées à des expériences antérieures décevantes. Les implications sur le CC dans son ensemble sont fortes : ce sens critique met aussi à distance les profanes. On observe une certaine « fatigue » ou « souffrance » participative ou une forme de malheur militant. Néanmoins, le sens critique et le désenchantement n’excluent pas de continuer l’engagement voire viennent le renforcer. De nombreux engagés sont ainsi tenus par leur sens critique, leurs espoirs déçus, et ne veulent pas « lâcher ».